最高院观点：工伤认定申请的法定期限

最高院观点：工伤认定申请的法定期限
作者：杨科雄
来源：行政与执行法律文件解读.总第118辑   引用0013页
【出版时间】2014.10.01
转自：子非鱼说劳动法
依据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》规定，用人单位工伤认定申请法定期限遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长，而工伤职工或者其近亲属的一年工伤认定申请法定期限是否可以适当延长则没有明确规定。
对此，有不同意见：
第一种意见认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的是除斥期间，不能延长；
第二种意见认为，应不属于除斥期间，可以适当延长；
第三种意见认为，应不属于除斥期间，但不要用延长的方式，最合理的是采用起算点的重新确定方式。可以借鉴民事诉讼中诉讼时效的有关规定，起算点从申请人知道或应当知道该项权利时开始起算。也就是，可以申请延长，具体是否延长，由社会保险行政部门根据具体情况确定。
笔者认为，一方面，工伤认定的申请时限依法可以延长甚至中止或者中断。理由如下：
一是《工伤保险条例》第十七条第二款并未规定工伤职工或者其近亲属工伤认定申请期限为除斥期间，不排除延长甚至中止或者中断；
二是国务院法制办（国法秘函〔2005〕39号）《对〈关于对《工伤保险条例》第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示〉的复函》亦明确 “申请工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间”，这也说明工伤职工或者其近亲属工伤认定申请期限不为除斥期间，可以延长甚至中止或者中断。
三是将工伤职工或者其近亲属工伤认定申请期限理解为除斥期间，则用人单位的工伤认定申请期限可以延长而工伤职工或者其近亲属工伤认定申请期限不能延长而违背平等原则，即使考虑到因为双方的实际地位和能力不同而工伤职工或者其近亲属工伤认定申请期限长于用人单位的，也因为无法排除类似不可抗力的原因导致工伤职工或者其近亲属无法在申请期限内行使权利的情况。综上，受伤职工或者其近亲属、工会组织工伤认定申请期限依法可以延长，甚至中止或者中断。
那么，受伤职工或者其近亲属、工会组织工伤认定申请期限具备哪些正当理由依法可以延长，甚至中止或者中断。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”参考该条规定，将工伤认定申请期限延长的正当理由规定为 “不可归责于当事人的原因”。故《规定》第七条第一款规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。”一般来说，这里所说的 “不可归责于当事人的原因”主要包括客观原因和社会保险行政部门、用人单位等不当致使受伤职工或者其近亲属耽误工伤认定申请这两种情形。为了明确具体情形，《规定》第七条第二款规定：“有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。”具体而言：
一是因不可抗力或者人身自由受到限制而耽误工伤认定申请的。受伤职工或者其近亲属因不可抗力而耽误工伤认定申请的，应当将耽误期限予以扣除，否则对受伤职工或者其近亲属不公平。国务院法制办（国法秘函〔2005〕39号）《对〈关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示〉的复函》也指出 “申请工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间”；《若干解释》第四十三条规定：因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。因此，因人身自由受到限制而不能提起工伤认定申请的期限亦应当予以扣除。
二是因属于用人单位原因而耽误工伤认定申请的。实践中，包括以下情形：（1）有不少职工工伤意识不强，一些用人单位有意欺骗受伤职工或者其近亲属，虽也给予受伤职工必要的治疗和支付一定的待遇，一旦超过法定申请期限，就撒手不管。（2）用人单位借故与职工协商申请工伤认定事宜，一旦超过法定申请期限，就不再协商。（3）用人单位在与职工协商过程中同意申请工伤认定，但一直拖延申请，导致职工超过申请期限的。这些情形下一般用人单位大多未缴纳工伤保险费用。因此，在理解工伤认定申请期限的问题上，要考虑到职工实际所处的弱势地位，对其申请权利进行充分保障，因属于用人单位原因而耽误工伤认定申请期限的，耽误的期限依法应当予以扣除。
三是因社会保险行政部门登记制度不完善而耽误工伤认定申请的。由于社会保险行政部门登记制度不完善，工伤申请人已申请工伤认定却无从查证，申请人有证据证明是因社会保险行政部门登记制度不完善导致的，被耽误的时间可以扣除或者中断计算。
四是因双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起民事诉讼而耽误工伤认定申请的。申请人申请劳动仲裁、提起民事诉讼程序确认劳动关系，是否属于申请期限的中断或者中止的事由？一种意见认为，不是中断或者中止事由。申请人应先提出工伤认定申请，再通过民事诉讼或劳动仲裁确认劳动关系。因为提起仲裁、民事诉讼，并不影响同时申请工伤认定，在社会保险行政部门受理申请人申请后，会要求其提供劳动关系的相关证据，申请人可以以正在仲裁或诉讼的理由要求延长举证期限。另外，有人进一步认为，不应将其视为申请期限的中断或者中止事由的理由为：工伤补偿一定要及时，补偿及时到位，可以使职工得到更多的生存、康复的机会，可以避免职工及其家属的生活陷入困境。如果认可中断事由，这实际上就大大推迟了职工得到工伤补偿的时间。况且，工伤认定部门同样具备对劳动关系存在与否的认定能力，在工伤认定过程中，对劳动关系存在与否有争议，没有必要通过劳动仲裁来解决。综上，不应将双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起诉讼视为申请期限的中断或者中止事由。另一种意见认为，应该属于工伤认定申请期限中断或者中止的法定事由。用人单位和劳动者之间存在劳动关系，是受伤职工认定为工伤的前提条件之一。因为工伤认定是以确认劳动关系为基础的，劳动关系不存在也就不可能认定工伤了。双方当事人因是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起民事诉讼而耽误的时间应当依法予以中断或者扣除，否则受伤职工或者其近亲属无法在申请工伤时提供《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项规定的 “与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。我们认为，如果没有民事诉讼法等法律规定 “申请仲裁、提起民事诉讼”，社会保险行政部门在行使工伤认定职权中独自对劳动关系进行判断是最为理想的，也可以大大缩短职工得到工伤补偿的时间。不过，由于民事诉讼法等法律明确规定对劳动关系可以申请仲裁、提起民事诉讼，工伤申请人可以在法定工伤认定申请期限内对劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。因此，由此耽误的期限依法应当中断或者中止。如《四川省高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》第十二条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当认定劳动保障行政部门作出不予受理工伤认定申请的决定证据不足，适用法规错误：……（三）受伤害职工在工伤认定申请期限内向劳动和社会保障行政部门提出了工伤认定申请，但因劳动关系争议而申请仲裁或提起诉讼，致使其在劳动关系确认后再次提出工伤认定申请逾期的。”
另外，如果已经进入工伤认定行政程序，双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁或者提起民事诉讼的，其耽误的时间是否计入工伤认定时间？笔者认为，社会保险行政部门在行使工伤认定职权中有权对劳动关系进行判断，这意味着其排除了当事人申请仲裁或者提起民事诉讼的权利。因此，原则上不应该存在这个问题。但是由于实践中对这个问题认识不一致，有些案件在已经进入工伤认定行政程序的情况下，双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁或者提起民事诉讼的，那么，可以将耽误时间进行中断或者中止计算。如《北京市高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见（试行）》第五条规定：“工伤认定行政程序中，因双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁提起诉讼的，该仲裁、诉讼的时间不计入工伤认定的期间。”
五是因其他正当理由超过法定申请期限的。这属于兜底条款。在实践中还可以包括以下情形：（1）职工因其他客观原因无法申请工伤认定的，如遭遇意外伤害丧失行为能力，又无法找到近亲属的，或者近亲属死亡等。这属于不可归责受伤职工原因，依法应将耽误的时间予以扣除。（2）社会保险行政部门同意延长申请时限的。社会保险行政部门不管基于什么理由同意延长申请时限的，均属于不可归责受伤职工原因，依法应将耽误的时间予以扣除。（3）《规定》第七条第二款对另一种情形未作规定：社会保险行政部门要求申请人补正申请材料而耽误工伤认定申请的。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”依据这一规定，一方面，社会保险行政部门违反上述规定要求补正申请材料而耽误工伤认定申请的，耽误的时间应当扣除或者中断；另一方面，即使是合法要求补正申请材料而耽误时间也要扣除。如《北京市高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见（试行）》第五条第一款规定：“劳动保障部门要求工伤认定申请人补正申请材料的时间不计算在工伤认定申请的期间内，待补正材料时间届满后继续计算。”（4）职工所受伤害在事故发生时未发现但能够证明是由事故所造成的，从伤害确诊之日起未超过法定申请期限的。新旧《工伤保险条例》及相应的《工伤认定办法》规定，应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起起算。《工伤保险条例》第十七条第二款规定 “事故伤害发生之日”作为申请工伤认定的起算点。但是，在实践中，对 “事故伤害发生之日”存在不同理解。一种意见认为其指的是 “事故发生之日”；另一种意见则认为 “事故伤害发生之日”是指 “事故伤害结果发生或者发现之日”。笔者认为，“伤害”是基于工伤事故而发生的，伤害结果与工伤事故之间存在因果关系。一般来说，工伤事故发生时，伤害结果也随之发生，但也存在一些例外：工伤事故发生后，伤害后果尚未发生。在这种情况下，工伤认定申请主体无法预知是否会产生伤害后果、会产生什么样的伤害后果，也无法预知伤害后果会引发什么样的损失，当然也就无从提出工伤认定申请。也就是说，“事故伤害发生之日”和 “工伤事故发生之日”是不同的。据此理解，“事故伤害发生之日”主要指的是事故伤害发生且伤害结果发生或者发现之日，而不是事故发生之日。为了更客观地确定 “事故伤害结果发生或者发现之日”，可以将其表述为“伤害确诊之日”。因此，职工所受伤害在事故发生时未发现但能够证明是由事故所造成的，从伤害确诊之日起未超过法定申请期限的，社会保险行政部门依法不得以超过法定期限为由不予受理。