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廖永安 湘潭大学法学院 教授
民事诉讼被视为是国家取代自力救助而设置的依法解决民事纠纷的制度，国家通过行使审判权解决法律意义上的民事纠纷是国家应对其民众以及民事主体承担的一项义务，国民因解决纷繁复杂的各类民事纠纷而平等地享有利用司法资源、接受司法服务的权利。目前我国民事司法改革方兴未艾，其重要目标就是实现程序经济，降低司法成本，减轻当事人负担，确保国民平等地享有使用法院的机会和权利。为了使各种民事纠纷能顺利进入法院审判的视野，并确保公民充分有效地行使诉权，民事诉讼费用制度的改革与完善开始备受关注。诉讼费用制度是一国诉讼理念、经济发展水平、国家对社会经济生活控制能力以及司法功能
和地位的反映。随着我国经济水平的飞速发展，社会生活的急剧变迁，人与人之间利益冲突的凸现，现有诉讼费用制度越来越难于满足现实发展的需要。
一“越俎代庖”——对法院立法的质疑
我国的《民事诉讼法》对诉讼费用设置了专章进行规定，但并未涉及具体内容，仅作了一原则性规定，即：1、 当事人进行民事诉讼应当按照规定交纳案件受理费；2、 当事人交纳诉讼费用确有困难，可以申请缓交、减交、免交；3、收费办法另行制定。因此，我国现行诉讼费用制度主要是通过一系列的司法解释予以规定的，包括1989年最高人民法院制定的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》），1992年最高人民法院制定的《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》中的《诉讼费用》一章和1999年最高人民法院制定的《补充规定》等。但是认真考察一下可以发现，由最高人民法院制定的诉讼收费方面的规范缺乏相应的法律依据。
首先，根据现行《立法法》第9条和第10条的规定，全国人大及其常委会作出授权立法决定应当明确授权的目的、范围。而1982年《民事诉讼法(试行)》第80条和1991年《民事诉讼法》第107条只是规定收取诉讼费用的办法另行制定# 两者都没有将制定诉讼收费规则的权力明确授予最高人民法院，故最高人民法院对该规则的制定权尚缺乏明确的法律依据。
其次，根据我国《立法法》第8条的规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律。可见，制定有关诉讼法律制度的权力只能由宪法所规定的立法主体全国人大及其常委会来行使。并且我国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。诉讼收费显然不属于“具体应用法律、法令的问题”的范围，其本身并不存在法院审判时如何适用的问题，而应属于诉讼制度的范畴#由全国人大常委会来做进一步的补充规定。所以，由最高人民法院来制定《收费办法》，其主体的正当性不能不受到质疑。
最后，1989年的《收费办法》是根据1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条、第80条、第178条、第190条、第200条的规定制定的。但是，1982年的民事诉讼法已随1991年新民事诉讼法的实施而废止，也就是说1989年的《收费办法》作为司法解释，其被解释的对象已经失效，可时至今日它不但没有随之失效反而作为新民事诉讼法实施的配套规则在诉讼制度中(同样适用于行政诉讼)占有一席之地。难怪会有学者戏称：1989年《收费办法》是最高人民法院为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》预先准备的规则。
此外，若从利益角度来分析，最高人民法院制定有关诉讼收费规则的行为，其正当性更加备受质疑。法院作为诉讼费用法律关系的当事人一方，诉讼费用的征收与其内部利益直接挂钩，由直接利害关系主体一方来制定对另一方的收费规则#显然是有失公允的。我国虽有规范诉讼费用管理的所谓“收支两条线”的规定，但目前毕竟只是形式上的“两条线”，法院多收则财政多退，少收则少退。有学者一针见血地指出，至少到目前为止，支撑着法院运转的资源看来主要是由当事人通过民事经济案件的交费这种方式 (也许还有其他渠道)来提供的，当事人提供的资源不仅用来支出具体案件的办案费用和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇，甚至法院的基本建设也在一定程度上依靠诉讼收费积累。法院收费养活自己，使得自身根本无法摆脱通过各种途径尝试和努力改善自身条件的利益动机。因此，人们怎么可能相信在某种法律关系中享有切身利益的一方当事人能够以公正的立场甚至以保护对方当事人的利益出发制定出合理的规则呢？
司法公正的前提是立法的科学性、公正性。倘若从立法上都不能保证诉讼费用规则的法律性、权威性，又何以谈及公正$充分地保障国民诉讼权利的实现呢？如果说民法中格式合同的双方当事人处于非平等法律地位，但至少还有相应的规范和解释规则对优势方予以限制。而就诉讼费用制度而言，我国法院的权力是直接以国家强制力为后盾的，其相对于诉讼费用法律关系其他当事人的优势简直是无与伦比，并为法院乱收费现象留下隐患。从各国的立法例来看，在德、日法系，讼费征收规则属单行法而归为国会立法权限；在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的讼费征收规则。但由于美国是纯粹当事人主义模式国家，其诉讼成本主要体现为私人成本而非公共成本，其诉讼费用制度主要调整当事人之间的诉讼费用关系，法院基本上超脱于诉讼费用关系之外，因此由法院参与制定诉讼费用规则并不违反中立性原则。
总之，实现司法公正#并使司法获得民众的信赖，实现诉讼收费规则制定的科学性、公正性，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。考虑到诉讼费用制度在司法制度体系中的重要地位，我国有必要通过全国人大常委会来制定专门、统一、权威的诉讼费用法，这样不仅可以满足立法者中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。应将诉讼费用法与《民事诉讼法》相结合，贯彻特别法优于普通法的原则，对我国的诉讼费用制度进行全面的规范和整合。
二、审判费用的分担——一个社会博弈的过程
社会意义上的最合适的审判运营费用对潜在诉讼利用者(全体纳税人)支出多少，对具体诉讼当事人收取多少手续费，已不是社会资源最佳配置意义上的效率性问题，而是公平公正的利益分配问题，是高度的政策性判断。审判的受益方包括:谋求实现个人权利的胜诉当事人，受益的诉讼当事人及该纠纷的关系人，类似纠纷的受益关系人及潜在关系人，随着纠纷解决而受益的社会全体，得益于司法秩序维持的社会全体等等。以上除该纠纷的直接诉讼当事人所得利益外，其余的全是审判的外部利益，两相比较可以确定当事人在审判费用中应负担较小比例的费用。因此，诉讼对社会的贡献决定了由国家或社会承担部分诉讼成本的合理性。换言之，审判要接受政府的补助，并且要与司法的公共性相对应。对纠纷的解决带给个别纠纷当事人的利益和带给社会的利益这两者的正确看待就必须解决一个问题:审判费用到底哪部分由国家负担，哪部分由个别诉讼当事人负担?
从我国大部分地区目前的现实情况来看，主要通过公共负担来支撑审判的运转恐怕暂时也很难成为普遍的制度安排。这不仅是因为地方财政或资源整体上的短缺条件制约，更重要的是比起当事人负担原则来，现在就实行公共负担原则需要付出的制度成本可能大得多。P187)所以，在一般情况下，进行诉讼须预先交纳诉讼费用，这对寻常求助者显然是一大负担，若因为无能力支付诉讼费用，其正当权利就无法实现。诉讼费用负担造成诉讼权之保障因个人经济能力及社会地位而异，显然与法律追求平等及公平正义之目的有违。客观地讲，让法院收取讼费补贴预算不足是不恰当地转移了国家本来应当承担的“审判成本”，其代价不仅是诉讼当事人承担过高的诉讼成本，而且也损害了司法公正。因为，随着司法机关产生独立于公共利益的自身利益，随着司法权力被用于追求商业利益，司法公正必然被扭曲。既然有利益最大化的潜在驱动，而且在制度上存在着有关规定的模糊性和管理体制尚待完善的情况下，很难否认法院在民事经济审判中确实有尽量从当事人中获取更多资源的趋向，因此，乱收费现象滋生。这样的现象难以简单消除的现实似乎反映了一种国家(包括地方政府)、法院和当事人之间围绕获取支撑诉讼审判的资源或分配有关的费用负担而展开博弈的社会过程，而且从现有的社会条件和功能上很难简单地断定或评价这种博弈过程本身是否完全的有益无害。（P290）目前理论界与实务界的同仁都己经认识到了该问题的严峻性，并采取了一系列的相应措施来杜绝乱收费现象的肆虐，可是收效甚微，治标不治本。倘若没有现实土壤的基础，我们就不能过于盲目地把希望寄托在迅速高效地彻底变革现有的制度上，它的发展与完善是一个长期的社会博弈的过程。但我们决不能因为现有体制尚难以立即改变而放弃对具体制度的建设，正确的做法应是积极稳妥地推进制度建设，以制度的完善来推进和加速现有体制的变革。
降低诉讼费用以减轻当事人负担，是公众接近司法的有利保障，然而降低诉讼费用又会给法院的正常运转形成负面影响，两者成了暂时无法调和的矛盾。公众接近司法的程度不足将使司法的价值不能充分体现，司法公信力影响的范围也会受到限制，但是倘若法院不能正常运转，司法的价值更难体现，司法的公信力也更难确定。（P269）为了抑制矛盾的尖锐化，有必要考虑实现诉讼费用的转嫁，由诉讼外的第三者来承担。国家为了兼顾公平和实现司法公正之目的，当事人为了更充分实现诉讼权利都愿意通过诉讼费用的转嫁来缓解现有的矛盾。因此适时导入法律援助制度和诉讼保险制度显得尤为重要。
法律援助制度是国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。法律援助的对象主要是收入和可自由支配的资产低于一定水平的人，无力承担诉讼费用和法律费用，因而无法寻求任何种类的法律服务。但由于我国法院是法律援助的主体之一，人民法院提供的法律援助越多，法院本身利益受到的影响就越大，于是出现了法院对援助申请实行“严把关”的现象，严重阻碍了法律援助制度实际作用的发挥。所以，我国应当进一步扩大健全以法院之外的主体为援助主体的法律援助制度，努力在全国范围内建立法律援助基金，尽可能地广泛募集社会对法律援助的捐助，并通过提高律师、基层法律服务者的整体素质来推进法律援助制度的发展。
法律诉讼费用保险制度是指由被保险人缴纳一定的保险费，在保单规定的情况下，保险公司以实际发生的法律诉讼费用的一定比例为标准进行赔付的一类保险合同。我国尚未建立诉讼保险制度，但从司法公正的角度而言，有必要导入该制度，转嫁被保险人的诉讼费用风险，从而为民众保护自己的合法权益提供财力支持。另外，诉讼保险制度的充分发展也可减轻法律援助体系对财政造成的负担。
三、“鹬蚌之争，渔翁得利”——对诉讼费用管理的反思
诉讼费用制度不仅关系到当事人诉权的保护及诉讼程序机制的有效运作，同时也关系到法院的司法廉洁和司法权威。倘若诉讼费用制度不合理、不正当、不透明，必然导致法院虚列收费种类，扩大收费范围，滋生司法腐败，使诉讼机制的运行偏离原有方向，踏入利益驱动的不归之路。曾几何时.法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成了一门“艺术”，虚列第三人，甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院的审查，凡此种种，不一而足。在最高人民法院实行以诉讼标的额作为划分级别管辖权的主要依据之后，每一个上级法院在检查下级法院是否违规的时候绝对不遗余力，然而，只要有机会，也绝对要受理本应属其上级法院管辖的案件，这一现象恐怕是法院趋利心理的最好写照。（P141）当我们试图强化民众的权利意识，试图鼓励其利用诉讼保障合法权益的同时，我们是否看到了制度性条件本身的欠缺呢?当民众通过诉讼程序解决纠纷所花费的诉讼费用等于或远远高于争议金额时，这其中到底谁又是真正的受益者呢?此时的我们不得不开始反思现行的诉讼费用制度对司法公正究竟产生了什么样的负面影响。
现行司法机关的经费体制往往导致司法机关办案经费不足、司法人员标准工资偏低的现象。由于地区与地区间在经济发展上不平衡，富裕地区的财政收入高于贫困地区，因此司法机关的经费相对较为充足，贫困地区的财政收入较低，司法机关的经费便难有保障，而司法机关所要解决的案件并不因为经济落后而减少。即使是在财政富裕地区，地方政府领导对司法机关重视的主观程度也影响经费的来源，总的来说，经费的投入大多不能满足司法机关办案的需要。由于经费不足，司法机关便不得不自己筹措经费来购置设备和发放工作人员的福利，有些司法机关便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，尤其是部分司法人员利用自己分管案件的权力从当事人处获得好处，从而影响司法机关的公正司法。当地方财政不能有效保障法院运行经费时，法院作为谋求利益最大化的主体在争取更多资源投入而与地方政府进行的博弈过程中发现需要付出过大的交涉或谈判成本时，转而努力向当事人获取资源就成为很自然的选择。因此，乱收费以及诉讼费用管理混乱、用途不正等现象理所当然地普遍存在。我国法院乱收费现象屡禁不止，究其原因是复杂而多方面的。其一，纵观我国的《收费办法》可以发现大多是原则性条款，外延模糊，容易造成适用时的理解不一，给法官留下了极大的自由裁量权，并可能存在为不法之徒大开方便之门的隐患。其中“人民法院认为应当由当事人承担的其他诉讼费用”的规定，可能仅仅只有法官自己心里有数了。其二，在“分级财政、分灶吃饭”的经费分配体系下，地域财力差别较大，经费保障体系不顺。诉讼费用征收的多少与法院各部门以及职工的奖金福利直接挂钩，大大刺激了法院的乱收费行为。法院为获得充足的经费，就必然尽可能多地收费，高收费以便上缴费用的基数增大从而获得更多的返还所以在中国出现法官上门揽案的现象也就不足为奇了。在这种潜在驱动下，很难说法院收费的合理性和透明性得到了保障。其三，地方财政拨款严重不足，是导致乱收费现象产生的根本原因。有的财政部门在安排预算时，往往把行政性收费和罚没收入作为财政拨款，变相给政法部门下达创收指标。其四，缺乏有效的机制对诉讼费用的管理予以规范。目前虽实行“收支两条线”管理，在一定程度上避免了地方利益、部门利益对司法行为的干扰，但是并未真正落到实处，从近些年法院 “收支两条线”的实施结果来看，财政“收”的关口把得紧，“支”的渠道不甚畅通。由于地方财力有限，普遍不实行综合预算，各级法院有收有支，无收不支，诉讼费收入与支出变相挂钩的情况普遍存在，财政保工资、法院保其他的状况没有改变。如江西省全省1998年74%的基层法院办案经费完全靠诉讼收入弥补，70%的法院诉讼费收入会直接影响财政拨款数额。
我国诉讼费用征收中的混乱现象和由此导致的程序紊乱、司法不公现象己经引起了国家领导层的高度重视，开始严格推行“收支两条线”就是其明显的例证，尽管这不能成为解决问题的根本办法，但也不失为权宜之计。按19%年《人民法院诉讼费用暂行管理办法》的规定，地方各级人民法院收取的诉讼费用扣除必要的办案费用支出后，应按期将结余上缴同级财政专户，如此“先扣后缴”显然没有实现完全意义上的收支分离。于是1999年《人民法院诉讼费用管理办法》(以下简称《管理办法》)的出台试图从根本上克服《暂行管理办法》的弊端，表明了高层革新现有体制的决心。根据1999年《管理办法》的规定，地方各级人民法院的诉讼费用由省级财政专户集中管理，实行分级使用与省级统筹相结合的方式;地方各级人民法院的诉讼费用，要由当事人直接全额交入省级财政在当地指定银行开设的省级财政专户分户，由省级财政专户集中管理;省级财政专户集中的地方各级人民法院诉讼费用，由代理省级财政专户分户的银行按规定比例就地及时分别划入地方各级人民法院所在的同级财政专户和省级财政专户;省级统筹的诉讼费用由高级人民法院提出使用计划，经省级财政部门审核批准后共同下达执行，资金通过财政专户核拨，用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费，不得用于高级法院本身的支出;纳入地方各级财政专户管理的诉讼费用，由各级财政部门审批诉讼费用收支计划，将其作为“业务补助经费”按月核拨给同级人民法院使用;最高人民法院通过指定银行依法收取的诉讼费用直接全额划入中央财政专户，财政部根据审批的收支计划和诉讼费用缴入财政专户的进度，将其作为“业务补助经费”定期核拨给最高人民法院使用。同时该办法还加强了关于诉讼费用监督和检查方面的规定，开始实行对诉讼费用的专门化管理。
司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身，法院的基本职责就是公正司法。（P560）助法院若不切实贯彻“收支两条线”，在司法权力上套上利益的枷锁，其公正性与正当性必将受到质疑。根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。所以，在现有体制下，法院经费应实行综合预算，保障预算的科学化，明确最低保障标准，不断完善“收支两条线”制度，由中央财政全额保障法院正常经费来源，法院所收诉讼费上缴中央财政，法院所用专款源自中央财政。另外，实现司法公正需要从制度入手，同时也必须在观念上转变过来。制度建设并非一朝一夕就能完成，应不断强化各级人大的审核和监督职能，法院自身也必须更新观念，积极整改，逐步形成高效廉洁的财务管理体制。
四、诉讼费用裁判的救济—司法公正的重要保障
从各国的立法例来看，大多规定对诉讼费用可单独提出审查要求和提起上诉。根据《法国新民事诉讼法典》第708条，拟对诉讼费用审核帐目提出异议的人，始终可以自行诉讼对费用作出审核裁定，亦可以通过其代理人提出此项请求。请求可经口头或者书面向审核帐目的法院书记员提出。申请应当说明理由同时附有(有异议的)审核证明书。根据其第714条，对一审法院院长作出的诉讼费用收取裁定，任何有利害关系的人均可向上诉法院第一院长提出上诉。上诉期限为一个月，上诉期限以及在期限内提出的上诉，均具有中止执行的效力。俄罗斯民事诉讼法就诉讼费用裁判的救济也有相关规定。根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第96条的规定，对诉讼费用问题的裁定可以提出单独上诉，或提出抗诉。同样在美国，由于诉讼费用问题被认为是当事人程序权利和实体利益的重要组成部分，当事人可以专门就诉讼费用判决提起上诉，因此美国法官裁判诉讼费用要“认定事实、陈述法律结论”，以供上诉审查。
俗话说“有权利而无救济，等于无权利，有权利即有救济，有救济才有权利”。根据我国《收费办法》第29条的规定，当事人不得就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。而只是在32条规定，如果计算上有错误，法院应当用裁定更正。也就是说，单独就法院关于诉讼费用的决定提起上诉是不被允许的，这无疑是对当事人诉权的不当限制。出于对公民诉权的重视和保障，法治国家倾向于从各个层面来完善对当事人权益的保护。但事实上因为我国司法资源普遍较为紧张，诉讼费用的收取又事关法院的切身利益，所以最高人民法院作为《收费办法》的制定者并没有秉承公平中立的原则，而使正义的天平发生了倾斜。从理论上来说，诉讼费用制度应当类归于公法，属于刚性规定，其任何不规范和不公正的操作都可能使民众对司法产生“信任危机”。不积跬步，何以千里?既然连现行诉讼费用裁判的救济都己成为当事人异议权行使的妨碍，那么又怎能保障公民宪法性诉权的实现，怎能让国民相信司法救济程序的权威性与公正性呢?这样的问题何时才能解决恐怕仍是一个无法预测的未知数。
设立上诉制度的目的就是为了及时、有效地监督和纠正错误的一审裁判，追求司法公正。由于我国司法资源有限，用有限的资源生产尽可能高的效率也是合情合理的，但是如果为了保障司法的效率而牺牲民众的诉权，笔者认为是不可取的。我国应当赋予国民就诉讼费用的决定不服而提起上诉的权利，加强诉权对审判权的有效限制和监督，以从真正意义上对诉讼费用制度予以规制。
注释:
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廖永安 湘潭大学法学院 教授
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一“越俎代庖”——对法院立法的质疑
我国的《民事诉讼法》对诉讼费用设置了专章进行规定，但并未涉及具体内容，仅作了一原则性规定，即：1、 当事人进行民事诉讼应当按照规定交纳案件受理费；2、 当事人交纳诉讼费用确有困难，可以申请缓交、减交、免交；3、收费办法另行制定。因此，我国现行诉讼费用制度主要是通过一系列的司法解释予以规定的，包括1989年最高人民法院制定的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》），1992年最高人民法院制定的《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》中的《诉讼费用》一章和1999年最高人民法院制定的《补充规定》等。但是认真考察一下可以发现，由最高人民法院制定的诉讼收费方面的规范缺乏相应的法律依据。
首先，根据现行《立法法》第9条和第10条的规定，全国人大及其常委会作出授权立法决定应当明确授权的目的、范围。而1982年《民事诉讼法(试行)》第80条和1991年《民事诉讼法》第107条只是规定收取诉讼费用的办法另行制定# 两者都没有将制定诉讼收费规则的权力明确授予最高人民法院，故最高人民法院对该规则的制定权尚缺乏明确的法律依据。
其次，根据我国《立法法》第8条的规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律。可见，制定有关诉讼法律制度的权力只能由宪法所规定的立法主体全国人大及其常委会来行使。并且我国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。诉讼收费显然不属于“具体应用法律、法令的问题”的范围，其本身并不存在法院审判时如何适用的问题，而应属于诉讼制度的范畴#由全国人大常委会来做进一步的补充规定。所以，由最高人民法院来制定《收费办法》，其主体的正当性不能不受到质疑。
最后，1989年的《收费办法》是根据1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条、第80条、第178条、第190条、第200条的规定制定的。但是，1982年的民事诉讼法已随1991年新民事诉讼法的实施而废止，也就是说1989年的《收费办法》作为司法解释，其被解释的对象已经失效，可时至今日它不但没有随之失效反而作为新民事诉讼法实施的配套规则在诉讼制度中(同样适用于行政诉讼)占有一席之地。难怪会有学者戏称：1989年《收费办法》是最高人民法院为《民事诉讼法》和《行政诉讼法》预先准备的规则。
此外，若从利益角度来分析，最高人民法院制定有关诉讼收费规则的行为，其正当性更加备受质疑。法院作为诉讼费用法律关系的当事人一方，诉讼费用的征收与其内部利益直接挂钩，由直接利害关系主体一方来制定对另一方的收费规则#显然是有失公允的。我国虽有规范诉讼费用管理的所谓“收支两条线”的规定，但目前毕竟只是形式上的“两条线”，法院多收则财政多退，少收则少退。有学者一针见血地指出，至少到目前为止，支撑着法院运转的资源看来主要是由当事人通过民事经济案件的交费这种方式 (也许还有其他渠道)来提供的，当事人提供的资源不仅用来支出具体案件的办案费用和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇，甚至法院的基本建设也在一定程度上依靠诉讼收费积累。法院收费养活自己，使得自身根本无法摆脱通过各种途径尝试和努力改善自身条件的利益动机。因此，人们怎么可能相信在某种法律关系中享有切身利益的一方当事人能够以公正的立场甚至以保护对方当事人的利益出发制定出合理的规则呢？
司法公正的前提是立法的科学性、公正性。倘若从立法上都不能保证诉讼费用规则的法律性、权威性，又何以谈及公正$充分地保障国民诉讼权利的实现呢？如果说民法中格式合同的双方当事人处于非平等法律地位，但至少还有相应的规范和解释规则对优势方予以限制。而就诉讼费用制度而言，我国法院的权力是直接以国家强制力为后盾的，其相对于诉讼费用法律关系其他当事人的优势简直是无与伦比，并为法院乱收费现象留下隐患。从各国的立法例来看，在德、日法系，讼费征收规则属单行法而归为国会立法权限；在美国，联邦各级法院的首席法官组成的“司法会议”，制定适用于各级联邦法院的讼费征收规则。但由于美国是纯粹当事人主义模式国家，其诉讼成本主要体现为私人成本而非公共成本，其诉讼费用制度主要调整当事人之间的诉讼费用关系，法院基本上超脱于诉讼费用关系之外，因此由法院参与制定诉讼费用规则并不违反中立性原则。
总之，实现司法公正#并使司法获得民众的信赖，实现诉讼收费规则制定的科学性、公正性，确保收费规则制定主体的权威性与中立性是十分重要的。考虑到诉讼费用制度在司法制度体系中的重要地位，我国有必要通过全国人大常委会来制定专门、统一、权威的诉讼费用法，这样不仅可以满足立法者中立的要求，而且还有正当的立法依据，不会出现越权立法的现象。应将诉讼费用法与《民事诉讼法》相结合，贯彻特别法优于普通法的原则，对我国的诉讼费用制度进行全面的规范和整合。
二、审判费用的分担——一个社会博弈的过程
社会意义上的最合适的审判运营费用对潜在诉讼利用者(全体纳税人)支出多少，对具体诉讼当事人收取多少手续费，已不是社会资源最佳配置意义上的效率性问题，而是公平公正的利益分配问题，是高度的政策性判断。审判的受益方包括:谋求实现个人权利的胜诉当事人，受益的诉讼当事人及该纠纷的关系人，类似纠纷的受益关系人及潜在关系人，随着纠纷解决而受益的社会全体，得益于司法秩序维持的社会全体等等。以上除该纠纷的直接诉讼当事人所得利益外，其余的全是审判的外部利益，两相比较可以确定当事人在审判费用中应负担较小比例的费用。因此，诉讼对社会的贡献决定了由国家或社会承担部分诉讼成本的合理性。换言之，审判要接受政府的补助，并且要与司法的公共性相对应。对纠纷的解决带给个别纠纷当事人的利益和带给社会的利益这两者的正确看待就必须解决一个问题:审判费用到底哪部分由国家负担，哪部分由个别诉讼当事人负担?
从我国大部分地区目前的现实情况来看，主要通过公共负担来支撑审判的运转恐怕暂时也很难成为普遍的制度安排。这不仅是因为地方财政或资源整体上的短缺条件制约，更重要的是比起当事人负担原则来，现在就实行公共负担原则需要付出的制度成本可能大得多。P187)所以，在一般情况下，进行诉讼须预先交纳诉讼费用，这对寻常求助者显然是一大负担，若因为无能力支付诉讼费用，其正当权利就无法实现。诉讼费用负担造成诉讼权之保障因个人经济能力及社会地位而异，显然与法律追求平等及公平正义之目的有违。客观地讲，让法院收取讼费补贴预算不足是不恰当地转移了国家本来应当承担的“审判成本”，其代价不仅是诉讼当事人承担过高的诉讼成本，而且也损害了司法公正。因为，随着司法机关产生独立于公共利益的自身利益，随着司法权力被用于追求商业利益，司法公正必然被扭曲。既然有利益最大化的潜在驱动，而且在制度上存在着有关规定的模糊性和管理体制尚待完善的情况下，很难否认法院在民事经济审判中确实有尽量从当事人中获取更多资源的趋向，因此，乱收费现象滋生。这样的现象难以简单消除的现实似乎反映了一种国家(包括地方政府)、法院和当事人之间围绕获取支撑诉讼审判的资源或分配有关的费用负担而展开博弈的社会过程，而且从现有的社会条件和功能上很难简单地断定或评价这种博弈过程本身是否完全的有益无害。（P290）目前理论界与实务界的同仁都己经认识到了该问题的严峻性，并采取了一系列的相应措施来杜绝乱收费现象的肆虐，可是收效甚微，治标不治本。倘若没有现实土壤的基础，我们就不能过于盲目地把希望寄托在迅速高效地彻底变革现有的制度上，它的发展与完善是一个长期的社会博弈的过程。但我们决不能因为现有体制尚难以立即改变而放弃对具体制度的建设，正确的做法应是积极稳妥地推进制度建设，以制度的完善来推进和加速现有体制的变革。
降低诉讼费用以减轻当事人负担，是公众接近司法的有利保障，然而降低诉讼费用又会给法院的正常运转形成负面影响，两者成了暂时无法调和的矛盾。公众接近司法的程度不足将使司法的价值不能充分体现，司法公信力影响的范围也会受到限制，但是倘若法院不能正常运转，司法的价值更难体现，司法的公信力也更难确定。（P269）为了抑制矛盾的尖锐化，有必要考虑实现诉讼费用的转嫁，由诉讼外的第三者来承担。国家为了兼顾公平和实现司法公正之目的，当事人为了更充分实现诉讼权利都愿意通过诉讼费用的转嫁来缓解现有的矛盾。因此适时导入法律援助制度和诉讼保险制度显得尤为重要。
法律援助制度是国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。法律援助的对象主要是收入和可自由支配的资产低于一定水平的人，无力承担诉讼费用和法律费用，因而无法寻求任何种类的法律服务。但由于我国法院是法律援助的主体之一，人民法院提供的法律援助越多，法院本身利益受到的影响就越大，于是出现了法院对援助申请实行“严把关”的现象，严重阻碍了法律援助制度实际作用的发挥。所以，我国应当进一步扩大健全以法院之外的主体为援助主体的法律援助制度，努力在全国范围内建立法律援助基金，尽可能地广泛募集社会对法律援助的捐助，并通过提高律师、基层法律服务者的整体素质来推进法律援助制度的发展。
法律诉讼费用保险制度是指由被保险人缴纳一定的保险费，在保单规定的情况下，保险公司以实际发生的法律诉讼费用的一定比例为标准进行赔付的一类保险合同。我国尚未建立诉讼保险制度，但从司法公正的角度而言，有必要导入该制度，转嫁被保险人的诉讼费用风险，从而为民众保护自己的合法权益提供财力支持。另外，诉讼保险制度的充分发展也可减轻法律援助体系对财政造成的负担。
三、“鹬蚌之争，渔翁得利”——对诉讼费用管理的反思
诉讼费用制度不仅关系到当事人诉权的保护及诉讼程序机制的有效运作，同时也关系到法院的司法廉洁和司法权威。倘若诉讼费用制度不合理、不正当、不透明，必然导致法院虚列收费种类，扩大收费范围，滋生司法腐败，使诉讼机制的运行偏离原有方向，踏入利益驱动的不归之路。曾几何时.法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益，几乎发展成了一门“艺术”，虚列第三人，甚至虚设法律关系，以调解结案规避上级法院的审查，凡此种种，不一而足。在最高人民法院实行以诉讼标的额作为划分级别管辖权的主要依据之后，每一个上级法院在检查下级法院是否违规的时候绝对不遗余力，然而，只要有机会，也绝对要受理本应属其上级法院管辖的案件，这一现象恐怕是法院趋利心理的最好写照。（P141）当我们试图强化民众的权利意识，试图鼓励其利用诉讼保障合法权益的同时，我们是否看到了制度性条件本身的欠缺呢?当民众通过诉讼程序解决纠纷所花费的诉讼费用等于或远远高于争议金额时，这其中到底谁又是真正的受益者呢?此时的我们不得不开始反思现行的诉讼费用制度对司法公正究竟产生了什么样的负面影响。
现行司法机关的经费体制往往导致司法机关办案经费不足、司法人员标准工资偏低的现象。由于地区与地区间在经济发展上不平衡，富裕地区的财政收入高于贫困地区，因此司法机关的经费相对较为充足，贫困地区的财政收入较低，司法机关的经费便难有保障，而司法机关所要解决的案件并不因为经济落后而减少。即使是在财政富裕地区，地方政府领导对司法机关重视的主观程度也影响经费的来源，总的来说，经费的投入大多不能满足司法机关办案的需要。由于经费不足，司法机关便不得不自己筹措经费来购置设备和发放工作人员的福利，有些司法机关便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，尤其是部分司法人员利用自己分管案件的权力从当事人处获得好处，从而影响司法机关的公正司法。当地方财政不能有效保障法院运行经费时，法院作为谋求利益最大化的主体在争取更多资源投入而与地方政府进行的博弈过程中发现需要付出过大的交涉或谈判成本时，转而努力向当事人获取资源就成为很自然的选择。因此，乱收费以及诉讼费用管理混乱、用途不正等现象理所当然地普遍存在。我国法院乱收费现象屡禁不止，究其原因是复杂而多方面的。其一，纵观我国的《收费办法》可以发现大多是原则性条款，外延模糊，容易造成适用时的理解不一，给法官留下了极大的自由裁量权，并可能存在为不法之徒大开方便之门的隐患。其中“人民法院认为应当由当事人承担的其他诉讼费用”的规定，可能仅仅只有法官自己心里有数了。其二，在“分级财政、分灶吃饭”的经费分配体系下，地域财力差别较大，经费保障体系不顺。诉讼费用征收的多少与法院各部门以及职工的奖金福利直接挂钩，大大刺激了法院的乱收费行为。法院为获得充足的经费，就必然尽可能多地收费，高收费以便上缴费用的基数增大从而获得更多的返还所以在中国出现法官上门揽案的现象也就不足为奇了。在这种潜在驱动下，很难说法院收费的合理性和透明性得到了保障。其三，地方财政拨款严重不足，是导致乱收费现象产生的根本原因。有的财政部门在安排预算时，往往把行政性收费和罚没收入作为财政拨款，变相给政法部门下达创收指标。其四，缺乏有效的机制对诉讼费用的管理予以规范。目前虽实行“收支两条线”管理，在一定程度上避免了地方利益、部门利益对司法行为的干扰，但是并未真正落到实处，从近些年法院 “收支两条线”的实施结果来看，财政“收”的关口把得紧，“支”的渠道不甚畅通。由于地方财力有限，普遍不实行综合预算，各级法院有收有支，无收不支，诉讼费收入与支出变相挂钩的情况普遍存在，财政保工资、法院保其他的状况没有改变。如江西省全省1998年74%的基层法院办案经费完全靠诉讼收入弥补，70%的法院诉讼费收入会直接影响财政拨款数额。
我国诉讼费用征收中的混乱现象和由此导致的程序紊乱、司法不公现象己经引起了国家领导层的高度重视，开始严格推行“收支两条线”就是其明显的例证，尽管这不能成为解决问题的根本办法，但也不失为权宜之计。按19%年《人民法院诉讼费用暂行管理办法》的规定，地方各级人民法院收取的诉讼费用扣除必要的办案费用支出后，应按期将结余上缴同级财政专户，如此“先扣后缴”显然没有实现完全意义上的收支分离。于是1999年《人民法院诉讼费用管理办法》(以下简称《管理办法》)的出台试图从根本上克服《暂行管理办法》的弊端，表明了高层革新现有体制的决心。根据1999年《管理办法》的规定，地方各级人民法院的诉讼费用由省级财政专户集中管理，实行分级使用与省级统筹相结合的方式;地方各级人民法院的诉讼费用，要由当事人直接全额交入省级财政在当地指定银行开设的省级财政专户分户，由省级财政专户集中管理;省级财政专户集中的地方各级人民法院诉讼费用，由代理省级财政专户分户的银行按规定比例就地及时分别划入地方各级人民法院所在的同级财政专户和省级财政专户;省级统筹的诉讼费用由高级人民法院提出使用计划，经省级财政部门审核批准后共同下达执行，资金通过财政专户核拨，用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费，不得用于高级法院本身的支出;纳入地方各级财政专户管理的诉讼费用，由各级财政部门审批诉讼费用收支计划，将其作为“业务补助经费”按月核拨给同级人民法院使用;最高人民法院通过指定银行依法收取的诉讼费用直接全额划入中央财政专户，财政部根据审批的收支计划和诉讼费用缴入财政专户的进度，将其作为“业务补助经费”定期核拨给最高人民法院使用。同时该办法还加强了关于诉讼费用监督和检查方面的规定，开始实行对诉讼费用的专门化管理。
司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身，法院的基本职责就是公正司法。（P560）助法院若不切实贯彻“收支两条线”，在司法权力上套上利益的枷锁，其公正性与正当性必将受到质疑。根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。所以，在现有体制下，法院经费应实行综合预算，保障预算的科学化，明确最低保障标准，不断完善“收支两条线”制度，由中央财政全额保障法院正常经费来源，法院所收诉讼费上缴中央财政，法院所用专款源自中央财政。另外，实现司法公正需要从制度入手，同时也必须在观念上转变过来。制度建设并非一朝一夕就能完成，应不断强化各级人大的审核和监督职能，法院自身也必须更新观念，积极整改，逐步形成高效廉洁的财务管理体制。
四、诉讼费用裁判的救济—司法公正的重要保障
从各国的立法例来看，大多规定对诉讼费用可单独提出审查要求和提起上诉。根据《法国新民事诉讼法典》第708条，拟对诉讼费用审核帐目提出异议的人，始终可以自行诉讼对费用作出审核裁定，亦可以通过其代理人提出此项请求。请求可经口头或者书面向审核帐目的法院书记员提出。申请应当说明理由同时附有(有异议的)审核证明书。根据其第714条，对一审法院院长作出的诉讼费用收取裁定，任何有利害关系的人均可向上诉法院第一院长提出上诉。上诉期限为一个月，上诉期限以及在期限内提出的上诉，均具有中止执行的效力。俄罗斯民事诉讼法就诉讼费用裁判的救济也有相关规定。根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第96条的规定，对诉讼费用问题的裁定可以提出单独上诉，或提出抗诉。同样在美国，由于诉讼费用问题被认为是当事人程序权利和实体利益的重要组成部分，当事人可以专门就诉讼费用判决提起上诉，因此美国法官裁判诉讼费用要“认定事实、陈述法律结论”，以供上诉审查。
俗话说“有权利而无救济，等于无权利，有权利即有救济，有救济才有权利”。根据我国《收费办法》第29条的规定，当事人不得就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。而只是在32条规定，如果计算上有错误，法院应当用裁定更正。也就是说，单独就法院关于诉讼费用的决定提起上诉是不被允许的，这无疑是对当事人诉权的不当限制。出于对公民诉权的重视和保障，法治国家倾向于从各个层面来完善对当事人权益的保护。但事实上因为我国司法资源普遍较为紧张，诉讼费用的收取又事关法院的切身利益，所以最高人民法院作为《收费办法》的制定者并没有秉承公平中立的原则，而使正义的天平发生了倾斜。从理论上来说，诉讼费用制度应当类归于公法，属于刚性规定，其任何不规范和不公正的操作都可能使民众对司法产生“信任危机”。不积跬步，何以千里?既然连现行诉讼费用裁判的救济都己成为当事人异议权行使的妨碍，那么又怎能保障公民宪法性诉权的实现，怎能让国民相信司法救济程序的权威性与公正性呢?这样的问题何时才能解决恐怕仍是一个无法预测的未知数。
设立上诉制度的目的就是为了及时、有效地监督和纠正错误的一审裁判，追求司法公正。由于我国司法资源有限，用有限的资源生产尽可能高的效率也是合情合理的，但是如果为了保障司法的效率而牺牲民众的诉权，笔者认为是不可取的。我国应当赋予国民就诉讼费用的决定不服而提起上诉的权利，加强诉权对审判权的有效限制和监督，以从真正意义上对诉讼费用制度予以规制。
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