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王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师
一、应当严格区分司法行政权与司法审判权
我国法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正副院长构成院级行政领导层。案件的审理由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理非简单的民事案件，均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审理民事案件。应当说，这套机构设置的模式大体上符合我国的国情，实践中出现的问题主要在于未能严格依据程序法落实合议庭和法官的审理案件的职权以及将司法行政权与审判权混淆的问题。由于多年来，我国法院的体制完全是按照行政的模式运作的，法院内部也基本上采用行政的运作方式，所谓对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，是指对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判要由庭长、主管副院长、院长以及审判委员会最后决定，从而形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官和合议庭不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判，要改变这种状况，必须要严格区分司法行政权与司法审判权。
我们首先需要讨论司法行政权与司法审判权的关系。在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权，这两种权力应当严格区分。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权利，是保障法院的活动正常运转的所必须的。司法行政权由法、副院长，庭长院的院长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法权则由每一个法官具体行使，由于根据法官法，法院的院长、副院长、庭长等人也是法官，因此他们同其他法官一样。都要依法享有司法审判权。司法行政权在行使过程中，要实行下级服从上级的原则，因此，普通法官要服从享有司法行政权的有关领导的安排，但司法行政权只能是针对人财物的管理而行使权利而绝对不可以就具体的案件的裁判行使权利，除了法律有特别规定，法院院长享有发动再审程序、将重大疑难案件提交审判委员会讨论以外，原则上每一法官所享有的对具体案件的审判权都是平等的，审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配，否则，前者将不是一个真正的法官，而不过是成为了后者的助手，而后者由不具体审理案件，但有权作出裁判的决定，这不仅是违背审判规定的，而且是违法的。
根据审判权的性质及法官法规定的法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官。具体的说，在同一的法院中，以及上下审级的法院中，所有的法官依法享有并行使审判权，其权利都应当是平等的，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，其在权限范围内对案件作出裁判不需要其他法官的审查和批准，各个法官在工作能力、和实务经验及资历深浅等方面会存在区别、工资级别上也会有高下之分，但就行使审判权而言法官都是平等的，法官之上无法官，然而，从实践来看，在法院内部实行层层把关和层层审批制度，上下审级法院之间，上级法院对下级法院的独立审判有时也有不适当的干预。如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框，甚至对个别案件直接下达裁决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审，这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。法院内部的所谓对案件的层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的庭长、院长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而只是听取汇报或书面审理，所以其作出裁决实际上是行政式的审批方式，也就是以行政权干预了审判活动。[xxv]而实行独立审判、保证裁判公正，必须是要强调在法院内部及法院系统内实行独立，即在同一法院内以及上下审级的法院之间，每一个法官在行使审判权时，有权独立于其他法官，其依法对案件作出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见，不受其他法官的干预[xxvi]。由院长或庭长审批案件导致了法官之上还有法官的现象，使司法行政权与审判权发生混淆。我们认为，必须要严格区分法院内部的行政活动和审判活动，审判活动不能行政化而应当遵守审判活动的自身的规律，行政活动强调效率，采取的下级服从上级的原则，行政工作人员必须要按照行政首长的指挥命令行为，然而，审判活动则强调的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人员，不能采取下级服从上级的的原则，为了实现审判的公正，需要审判人员在裁判中独立公正，而不能受外来的任何干预，在这一点上，审判人员的裁判活动与竞赛中的裁判员是十分相似的，如果一个裁判在场上执法时，要处处听命于第三者的指挥，则根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前在法院内部的审判活动行政化的趋向，不仅难以保证裁判的公正，而且与司法的现代化要求相距甚远，司法行政化的结果导致司法审判人员注重行政级别而不是专业化技术化。
还需要指出的是，使院长庭长权利过于集中，且缺乏有效的监督，则很难避免个人滥用权利。层层把关和层层审批制度，从设立的初衷来看，是为了通过设立更多的把关程序而确保案件的审理质量，然而，在很多情况下，可能是事与愿违的，因为如果把关者对案情缺乏了解，或者不具有足够的法律知识和审判经验，或者希望通过把关而办人情案和关系案，甚至徇私枉法，在此情况下，多一道把关程序，则多一份对裁判公正的威胁，以及多一道对裁判结果达成的障碍。
二、关于法院的院长的职权和选拔
法院院长是指法院的正职院长，根据我国法律规定，最高人民法院的院长应由全国人民代表大会选举产生，而地方各级人民法院的院长应由地方同级人民代表大会选举产生，由此可见，在法院所有法官中，尽管院长也是法官但他与一般法官有所不同，除了要选举产生以外，还依法享有如下的权利，具体来说，第一，院长可以依法发起审判监督程序。我国民事诉讼法第117条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二，法院院长有权就重大疑难案件提请审判委员会讨论并有权主持审判委员会的讨论。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是重大的或者疑难的案件由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。第三，法院院长有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命。院长享有对本院的司法行政权，应主持本院的全面司法行政管理工作。同时，法院院长也是法院的法定代表人。
除了上述法定的权限以外，在实践中法院院长实际上享有更大的权利。这是因为我国多年来，法院内部一直采用行政的模式进行操作，不仅人事的安排要套用行政的级别，而且整个司法审判活动也采用行政管理中的下级服从上级的原则，这就决定了法院院长不仅仅是司法行政方面的负责人，而且也是一个法院内部的最大的法官。正如有人指出的，法院院长在审判权的各个环节上，都享有指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作享有组织权和监督权[xxvii]。尤其是因院长享有提请权力机关任命其他法官的权力，因此在很大程度上影响着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。
如前所述，司法行政权与司法审判权是两种性质不同的权力，必须严格分开，严格的说，法院院长在实际上所享有的对案件的审批权限乃是因为这两种权力混淆的结果，这纯粹是旧体制的产物。而法院院长对案件的审判和裁判所享有的的指示权、批准权和决定权，明显缺乏的法律依据。当然，法院院长权利的扩大，在法律不健全和程序缺乏的情况下，如果法院院长确实是德高望重、法学造诣精深、实务经验丰富的人士，则院长享有极大的权限对保障办案质量、提高法院的整体素质可能是有利的。也有利于法院的办案效率的提高。然而，在法律已经初步健全的情况下，一切权力都要依法规范。而如果法院院长对审判活动的各个环节上都享有指示权、批准权和决定权，则明显不符合法律规定。尤其从实践来看，院长权力过大，对确保裁判公正未必是一件好事。因为一方面，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和政治素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有不少基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院，执掌对案件裁量的指示权、批准权、决定权，在此情况下，对裁判的质量很难起到保证作用。广州一名法官指出，“有少数法院院长不甚熟悉法律，特别是新颁布的法律，又不愿正视自己的弱点，动辄把党的政策和法律对立起来，把上级领导人的讲话和法律对立起来，把所谓的实际情况和法律对立起来，批评那些坚持依法办事的人是死扣法条、教条主义，甚至发生个别法院院长带头破坏法制的现象。”[xxviii]如果确实是这种情况，则院长享有极大的权限对严格执法和公正司法很难说是一件好事。另一方面，由于在现有的法院体制下，院长完全可影响到每个法官的升迁甚至在法院的去留，如果院长权利过于集中，不仅不符合现行法律的规定，而且很难对院长的此种权利实行有效的监督。从而很难保证裁判的公正，
我们认为，司法改革的内容之一，就是要正确确立院长的职权以及改革院长的选拔方式，这首先要严格区分司法审判权和司法行政权，院长有权享有司法行政权，但不能由此而产生对合议庭及独任庭的法官的裁决进行干预审批和最终决定的权利，更不能对下级法院的法官正在审理的案件进行干预。目前实行的所谓院长审批案件的制度完全无法律根据，是不符合程序的。法院院长虽然依法享有某些特殊的权限，但依据法官法院长首先是一名法官，作为一名法官，院长与其他法官一样都平等地享有审判权。据此院长应当亲自办案和审理案件，而绝不是领导其他法官办案，也不是居于其他法官之上的法官。院长只有亲自办案，才能够准确了解实践中的新情况和新问题，从而可以通过审判委员会总结经验，改进法院的工作。
关于院长的选拔问题，应当是当前司法改革中的一项重要课题。由于在现有的体制下院长在法院中的具有极端重要性，院长的选拔直接影响到法院的整体素质和办案质量。因为即使在废除了审批制、合议庭的职权落实以后，院长在整个法院的审判过程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院长对其他法官的升迁所具有的影响，使得在审判委员会中院长的一票表决权与其他法官的一票表决权在份量上明显不同。如果院长懂法知法、带头学习法律，并做严格执法的表率，审判委员会会发挥其应有的作用。必将有利的推动整个法院的司法审判人员努力钻研和学习法律，认真执行法律，从而不仅会提高整个法院的素质和会提高整个审判的质量，如果院长根本不懂法律，则很难要求法官具有较高的专业素质，如果院长在不懂法律的情况下，由不愿意认真学习法律和严格执法，则整个法院的学习法律的和严格执法的风气是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保证的，所以，提高整个法院的素质努力实现司法的公正，在现有的体制下首先要从院长的选拔着手。
我们认为，院长首先应当是受过专门法律训练的具有一定司法实践经验的人士中选拔，而绝不能过度强调所谓的副县级、副地级、副省级。这些级别的存在只能表明其具有一定的行政工作经验，而绝不能表明其具有法律工作尤其是法院的审判工作的经验。如果仅仅是为了行政级别上的照顾和按排，而使某些从未受过法律训练和从事过司法实践工作的人进入法院担任院长，不要说完全不具备担任院长的资格，甚至也根本不符合法官法关于担任法官的条件。如果仍然采用此种做法，要保障严格执法和司法公正要适应法制的需要提高整个司法队伍的素质，恐怕是根本不可能做到的，据此我们认为，第一，院长应当从法律界人士中选拔，可以从法官、检查官、司法行政部门的干部、律师以及法学教授中选拔，在确定院长后选人的过程中，应当充分听取法律界人士的意见必要时应进行民意测验。第二，在地方各级人大选举院长的过程中，应当逐渐引进竞争机制，候选人不应当只限于一人，至少应当考虑两个候选人，使地方各级人大代表有所比较和选择。第三，院长也不一定要从本地的人士中选拔，按照任职回避制的要求，从外地人士中选拔院长尽量少一些与本地各界人士千丝万缕的联系，从而尽量减少人情案和关系案。
三、业务庭
自80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增长的趋势。从最初的民刑庭，增加到后来的经济、行政庭，为加强执行则设立了执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年，法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都分为民一、民二、经一、经二等庭，业务庭越分越细。应当看到，由于我国法院审理的案件不断增长，法院承担的任务越来越重，且审理的案件的类型越来越复杂，因此，为适应专业化和效率的需要，将原有的业务庭作出适当的划分和扩大是必要的。从现代司法的发展来看，司法日益专业化，法官在审理案件的职责方面分工越来越细，这是一个总的发展趋势。然而，业务庭的划分和增加，必须建立在合理分工和客观需要的基础上，而不能仅仅是为了人事上的安排等原因，而划分和增加业务庭。据此我们建议，
第一，按照科学合理的原则重新划分业务庭并明确其职责，并减少非业务庭的设置。由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠，人员增多、力量分散。例如最初设置经济庭是因为自1981年经济合同法颁布后出现了经济合同的概念，经济庭主要审理经济合同纠纷，但由于我国合同法已经不再使用经济合同的概念，因此经济庭的名称是否有必要保留，是值得研究的。由于经济庭的概念本身的不确切，我们认为最好采用商事庭的概念。此外，某些在设立时缺乏科学性的业务庭，如消费者保护庭等，建议取消。尤其需要指出，目前法院内部业务庭和非业务庭的比例失调，业务庭甚至多与非业务庭，法院有限的编制被大量占用，一个法院看起来人数很多，但办案人员并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增产长很快，而法院的增编人员被非业务庭占用，审判人员并没有增加多少，导致办案人员十分紧张。有时因为案件急压，被迫抽调行政人员办案，从而严重影响了办案质量。为此，必须要健全指导，尤其是要严格限制非业务庭的人数，以保证法院的司法审判人员的质量。
第二，压缩基层人民法庭的数量。人民法庭是人民法院的派出机构，其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。然而在许多地方，人民法庭设置过多，人数极剧膨涨，人员的素质也普遍不高，这不仅使法院有限的财力难以维持，而且办案质量也很难保证。某些法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门，法庭的干警时常被往各村去催粮催款、落实计划生育政策，这与法庭的职责也不符合。个别法警在从事上述活动中滥用司法权力，也影响了司法的形象。我认为，最高人民法院尽快地制定有关人民法庭的设置的条件和规则，对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。
第三，根据便民和效率的要求设立小额法庭。在这方面可借鉴美国的经验。美国在民事法庭内所设的小额法庭(Small claims court)专门处理金额较小的民事争议（如纽约规定金额不超过2000美圆的案件可通过小额法庭解决）。小额法庭通常在晚上开庭，可采取法官审理和仲裁二种方式。对法官判决不服也可上诉。但有些州规定，如果当事人同意可实行一审终结。在小额法庭出庭一般不需请律师，且收案以后应很快开庭审理，迅速结案。为了提高诉讼效率，便民利民，极有必要在基层法院设立小额法庭，小额法庭适用的程序可以简化，并可以实行即受即审、随传随审，并努力作到当庭结案。目前，在广东等地法院已经设立了小额钱债法庭，并在实践中受到群众的好评，[xxix]
第四，明确由庭长主持的庭务会的职能。在许多法院，设立了以庭长所主持的庭务会，由庭务会讨论案件的方式取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见。庭务会的讨论意见可以否定合议庭的合意意见，或者以庭务会讨论的意见而不是合议庭的意见上报审判委员会讨论。[xxx]我认为此种作法是不符合程序法的规定的，因为我国程序法仅确认了合议庭作为主要的审判组织的职权而并没有在法律上确认庭务会作为一种审判组织的存在，以庭务会替代合议庭的职责，是违反程序法的。在此，还需要规范业务庭的负责人在审判工作中的作用和角色。目前，由于业务庭的负责人不仅仅是司法行政的负责，而且也承担了对案件质量的把关任务，合议庭和审判员在作出裁判前，需报请业务庭庭长批准，结果业务庭虽多但审判员反而并无权。业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的情况下才能进行。
注释:
原载于王利明：《司法改革研究〉（修订版），法律出版社2001年版，第五章第三节。 |
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王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师
一、应当严格区分司法行政权与司法审判权
我国法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正副院长构成院级行政领导层。案件的审理由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理非简单的民事案件，均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审理民事案件。应当说，这套机构设置的模式大体上符合我国的国情，实践中出现的问题主要在于未能严格依据程序法落实合议庭和法官的审理案件的职权以及将司法行政权与审判权混淆的问题。由于多年来，我国法院的体制完全是按照行政的模式运作的，法院内部也基本上采用行政的运作方式，所谓对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，是指对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判要由庭长、主管副院长、院长以及审判委员会最后决定，从而形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官和合议庭不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判，要改变这种状况，必须要严格区分司法行政权与司法审判权。
我们首先需要讨论司法行政权与司法审判权的关系。在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权，这两种权力应当严格区分。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权利，是保障法院的活动正常运转的所必须的。司法行政权由法、副院长，庭长院的院长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法权则由每一个法官具体行使，由于根据法官法，法院的院长、副院长、庭长等人也是法官，因此他们同其他法官一样。都要依法享有司法审判权。司法行政权在行使过程中，要实行下级服从上级的原则，因此，普通法官要服从享有司法行政权的有关领导的安排，但司法行政权只能是针对人财物的管理而行使权利而绝对不可以就具体的案件的裁判行使权利，除了法律有特别规定，法院院长享有发动再审程序、将重大疑难案件提交审判委员会讨论以外，原则上每一法官所享有的对具体案件的审判权都是平等的，审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配，否则，前者将不是一个真正的法官，而不过是成为了后者的助手，而后者由不具体审理案件，但有权作出裁判的决定，这不仅是违背审判规定的，而且是违法的。
根据审判权的性质及法官法规定的法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官。具体的说，在同一的法院中，以及上下审级的法院中，所有的法官依法享有并行使审判权，其权利都应当是平等的，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，其在权限范围内对案件作出裁判不需要其他法官的审查和批准，各个法官在工作能力、和实务经验及资历深浅等方面会存在区别、工资级别上也会有高下之分，但就行使审判权而言法官都是平等的，法官之上无法官，然而，从实践来看，在法院内部实行层层把关和层层审批制度，上下审级法院之间，上级法院对下级法院的独立审判有时也有不适当的干预。如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框，甚至对个别案件直接下达裁决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审，这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。法院内部的所谓对案件的层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的庭长、院长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而只是听取汇报或书面审理，所以其作出裁决实际上是行政式的审批方式，也就是以行政权干预了审判活动。[xxv]而实行独立审判、保证裁判公正，必须是要强调在法院内部及法院系统内实行独立，即在同一法院内以及上下审级的法院之间，每一个法官在行使审判权时，有权独立于其他法官，其依法对案件作出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见，不受其他法官的干预[xxvi]。由院长或庭长审批案件导致了法官之上还有法官的现象，使司法行政权与审判权发生混淆。我们认为，必须要严格区分法院内部的行政活动和审判活动，审判活动不能行政化而应当遵守审判活动的自身的规律，行政活动强调效率，采取的下级服从上级的原则，行政工作人员必须要按照行政首长的指挥命令行为，然而，审判活动则强调的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人员，不能采取下级服从上级的的原则，为了实现审判的公正，需要审判人员在裁判中独立公正，而不能受外来的任何干预，在这一点上，审判人员的裁判活动与竞赛中的裁判员是十分相似的，如果一个裁判在场上执法时，要处处听命于第三者的指挥，则根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前在法院内部的审判活动行政化的趋向，不仅难以保证裁判的公正，而且与司法的现代化要求相距甚远，司法行政化的结果导致司法审判人员注重行政级别而不是专业化技术化。
还需要指出的是，使院长庭长权利过于集中，且缺乏有效的监督，则很难避免个人滥用权利。层层把关和层层审批制度，从设立的初衷来看，是为了通过设立更多的把关程序而确保案件的审理质量，然而，在很多情况下，可能是事与愿违的，因为如果把关者对案情缺乏了解，或者不具有足够的法律知识和审判经验，或者希望通过把关而办人情案和关系案，甚至徇私枉法，在此情况下，多一道把关程序，则多一份对裁判公正的威胁，以及多一道对裁判结果达成的障碍。
二、关于法院的院长的职权和选拔
法院院长是指法院的正职院长，根据我国法律规定，最高人民法院的院长应由全国人民代表大会选举产生，而地方各级人民法院的院长应由地方同级人民代表大会选举产生，由此可见，在法院所有法官中，尽管院长也是法官但他与一般法官有所不同，除了要选举产生以外，还依法享有如下的权利，具体来说，第一，院长可以依法发起审判监督程序。我国民事诉讼法第117条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二，法院院长有权就重大疑难案件提请审判委员会讨论并有权主持审判委员会的讨论。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是重大的或者疑难的案件由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。第三，法院院长有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命。院长享有对本院的司法行政权，应主持本院的全面司法行政管理工作。同时，法院院长也是法院的法定代表人。
除了上述法定的权限以外，在实践中法院院长实际上享有更大的权利。这是因为我国多年来，法院内部一直采用行政的模式进行操作，不仅人事的安排要套用行政的级别，而且整个司法审判活动也采用行政管理中的下级服从上级的原则，这就决定了法院院长不仅仅是司法行政方面的负责人，而且也是一个法院内部的最大的法官。正如有人指出的，法院院长在审判权的各个环节上，都享有指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作享有组织权和监督权[xxvii]。尤其是因院长享有提请权力机关任命其他法官的权力，因此在很大程度上影响着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。
如前所述，司法行政权与司法审判权是两种性质不同的权力，必须严格分开，严格的说，法院院长在实际上所享有的对案件的审批权限乃是因为这两种权力混淆的结果，这纯粹是旧体制的产物。而法院院长对案件的审判和裁判所享有的的指示权、批准权和决定权，明显缺乏的法律依据。当然，法院院长权利的扩大，在法律不健全和程序缺乏的情况下，如果法院院长确实是德高望重、法学造诣精深、实务经验丰富的人士，则院长享有极大的权限对保障办案质量、提高法院的整体素质可能是有利的。也有利于法院的办案效率的提高。然而，在法律已经初步健全的情况下，一切权力都要依法规范。而如果法院院长对审判活动的各个环节上都享有指示权、批准权和决定权，则明显不符合法律规定。尤其从实践来看，院长权力过大，对确保裁判公正未必是一件好事。因为一方面，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和政治素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有不少基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院，执掌对案件裁量的指示权、批准权、决定权，在此情况下，对裁判的质量很难起到保证作用。广州一名法官指出，“有少数法院院长不甚熟悉法律，特别是新颁布的法律，又不愿正视自己的弱点，动辄把党的政策和法律对立起来，把上级领导人的讲话和法律对立起来，把所谓的实际情况和法律对立起来，批评那些坚持依法办事的人是死扣法条、教条主义，甚至发生个别法院院长带头破坏法制的现象。”[xxviii]如果确实是这种情况，则院长享有极大的权限对严格执法和公正司法很难说是一件好事。另一方面，由于在现有的法院体制下，院长完全可影响到每个法官的升迁甚至在法院的去留，如果院长权利过于集中，不仅不符合现行法律的规定，而且很难对院长的此种权利实行有效的监督。从而很难保证裁判的公正，
我们认为，司法改革的内容之一，就是要正确确立院长的职权以及改革院长的选拔方式，这首先要严格区分司法审判权和司法行政权，院长有权享有司法行政权，但不能由此而产生对合议庭及独任庭的法官的裁决进行干预审批和最终决定的权利，更不能对下级法院的法官正在审理的案件进行干预。目前实行的所谓院长审批案件的制度完全无法律根据，是不符合程序的。法院院长虽然依法享有某些特殊的权限，但依据法官法院长首先是一名法官，作为一名法官，院长与其他法官一样都平等地享有审判权。据此院长应当亲自办案和审理案件，而绝不是领导其他法官办案，也不是居于其他法官之上的法官。院长只有亲自办案，才能够准确了解实践中的新情况和新问题，从而可以通过审判委员会总结经验，改进法院的工作。
关于院长的选拔问题，应当是当前司法改革中的一项重要课题。由于在现有的体制下院长在法院中的具有极端重要性，院长的选拔直接影响到法院的整体素质和办案质量。因为即使在废除了审批制、合议庭的职权落实以后，院长在整个法院的审判过程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院长对其他法官的升迁所具有的影响，使得在审判委员会中院长的一票表决权与其他法官的一票表决权在份量上明显不同。如果院长懂法知法、带头学习法律，并做严格执法的表率，审判委员会会发挥其应有的作用。必将有利的推动整个法院的司法审判人员努力钻研和学习法律，认真执行法律，从而不仅会提高整个法院的素质和会提高整个审判的质量，如果院长根本不懂法律，则很难要求法官具有较高的专业素质，如果院长在不懂法律的情况下，由不愿意认真学习法律和严格执法，则整个法院的学习法律的和严格执法的风气是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保证的，所以，提高整个法院的素质努力实现司法的公正，在现有的体制下首先要从院长的选拔着手。
我们认为，院长首先应当是受过专门法律训练的具有一定司法实践经验的人士中选拔，而绝不能过度强调所谓的副县级、副地级、副省级。这些级别的存在只能表明其具有一定的行政工作经验，而绝不能表明其具有法律工作尤其是法院的审判工作的经验。如果仅仅是为了行政级别上的照顾和按排，而使某些从未受过法律训练和从事过司法实践工作的人进入法院担任院长，不要说完全不具备担任院长的资格，甚至也根本不符合法官法关于担任法官的条件。如果仍然采用此种做法，要保障严格执法和司法公正要适应法制的需要提高整个司法队伍的素质，恐怕是根本不可能做到的，据此我们认为，第一，院长应当从法律界人士中选拔，可以从法官、检查官、司法行政部门的干部、律师以及法学教授中选拔，在确定院长后选人的过程中，应当充分听取法律界人士的意见必要时应进行民意测验。第二，在地方各级人大选举院长的过程中，应当逐渐引进竞争机制，候选人不应当只限于一人，至少应当考虑两个候选人，使地方各级人大代表有所比较和选择。第三，院长也不一定要从本地的人士中选拔，按照任职回避制的要求，从外地人士中选拔院长尽量少一些与本地各界人士千丝万缕的联系，从而尽量减少人情案和关系案。
三、业务庭
自80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增长的趋势。从最初的民刑庭，增加到后来的经济、行政庭，为加强执行则设立了执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年，法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都分为民一、民二、经一、经二等庭，业务庭越分越细。应当看到，由于我国法院审理的案件不断增长，法院承担的任务越来越重，且审理的案件的类型越来越复杂，因此，为适应专业化和效率的需要，将原有的业务庭作出适当的划分和扩大是必要的。从现代司法的发展来看，司法日益专业化，法官在审理案件的职责方面分工越来越细，这是一个总的发展趋势。然而，业务庭的划分和增加，必须建立在合理分工和客观需要的基础上，而不能仅仅是为了人事上的安排等原因，而划分和增加业务庭。据此我们建议，
第一，按照科学合理的原则重新划分业务庭并明确其职责，并减少非业务庭的设置。由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠，人员增多、力量分散。例如最初设置经济庭是因为自1981年经济合同法颁布后出现了经济合同的概念，经济庭主要审理经济合同纠纷，但由于我国合同法已经不再使用经济合同的概念，因此经济庭的名称是否有必要保留，是值得研究的。由于经济庭的概念本身的不确切，我们认为最好采用商事庭的概念。此外，某些在设立时缺乏科学性的业务庭，如消费者保护庭等，建议取消。尤其需要指出，目前法院内部业务庭和非业务庭的比例失调，业务庭甚至多与非业务庭，法院有限的编制被大量占用，一个法院看起来人数很多，但办案人员并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增产长很快，而法院的增编人员被非业务庭占用，审判人员并没有增加多少，导致办案人员十分紧张。有时因为案件急压，被迫抽调行政人员办案，从而严重影响了办案质量。为此，必须要健全指导，尤其是要严格限制非业务庭的人数，以保证法院的司法审判人员的质量。
第二，压缩基层人民法庭的数量。人民法庭是人民法院的派出机构，其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。然而在许多地方，人民法庭设置过多，人数极剧膨涨，人员的素质也普遍不高，这不仅使法院有限的财力难以维持，而且办案质量也很难保证。某些法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门，法庭的干警时常被往各村去催粮催款、落实计划生育政策，这与法庭的职责也不符合。个别法警在从事上述活动中滥用司法权力，也影响了司法的形象。我认为，最高人民法院尽快地制定有关人民法庭的设置的条件和规则，对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。
第三，根据便民和效率的要求设立小额法庭。在这方面可借鉴美国的经验。美国在民事法庭内所设的小额法庭(Small claims court)专门处理金额较小的民事争议（如纽约规定金额不超过2000美圆的案件可通过小额法庭解决）。小额法庭通常在晚上开庭，可采取法官审理和仲裁二种方式。对法官判决不服也可上诉。但有些州规定，如果当事人同意可实行一审终结。在小额法庭出庭一般不需请律师，且收案以后应很快开庭审理，迅速结案。为了提高诉讼效率，便民利民，极有必要在基层法院设立小额法庭，小额法庭适用的程序可以简化，并可以实行即受即审、随传随审，并努力作到当庭结案。目前，在广东等地法院已经设立了小额钱债法庭，并在实践中受到群众的好评，[xxix]
第四，明确由庭长主持的庭务会的职能。在许多法院，设立了以庭长所主持的庭务会，由庭务会讨论案件的方式取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见。庭务会的讨论意见可以否定合议庭的合意意见，或者以庭务会讨论的意见而不是合议庭的意见上报审判委员会讨论。[xxx]我认为此种作法是不符合程序法的规定的，因为我国程序法仅确认了合议庭作为主要的审判组织的职权而并没有在法律上确认庭务会作为一种审判组织的存在，以庭务会替代合议庭的职责，是违反程序法的。在此，还需要规范业务庭的负责人在审判工作中的作用和角色。目前，由于业务庭的负责人不仅仅是司法行政的负责，而且也承担了对案件质量的把关任务，合议庭和审判员在作出裁判前，需报请业务庭庭长批准，结果业务庭虽多但审判员反而并无权。业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的情况下才能进行。
注释:
原载于王利明：《司法改革研究〉（修订版），法律出版社2001年版，第五章第三节。
