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陈雅君
随着司法实践的发展，行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显，诸多规定已不能适应现实的需要。在社会各界纷纷为行政诉讼法的修改献计献策之时，本文欲对实务中易混淆、难判定的两个问题加以分析，提出粗浅建议。
一、起诉期限问题
目前，行政诉讼起诉期限制度在实践中主要存在以下三个方面问题：
1.起诉期限不甚合理，不利于当事人充分行使诉权。行政诉讼法规定的直接起诉期限为三个月，期限的起算点为“知道作出具体行政行为之日”。较民事诉讼法规定的两年诉讼时效相比，这个期限显然太短，当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出司法救济请求。考虑到目前我国大多数相对人权利意识淡薄，法律知识欠缺的情况，建议将起诉期限整体延长至一年，并借鉴民事诉讼法的规定，将起诉期限的起算点统一规定为“原告知道或者应当知道权利被侵犯之日”。这样既有利于保护行政相对人的诉权，又便于法院计算起诉期限。
2.规则之间相互冲突。最为明显的是，申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限存在矛盾。当复议为选择程序，提起诉讼的期限短于提起复议的期限60日时（如烟草专卖法规定的起诉期限为15日），如果法院因行政相对人的起诉超过法定期限（如行政相对人在第20日提起诉讼）而裁定不予受理，那么相对人在没有超过申请复议期限的情况下，可以向复议机关申请复议，一旦复议机关受理并作出维持原具体行政行为的复议决定，相对人就可以对原具体行政行为提起诉讼。这种“曲线救国”式的诉讼，使法院在原不予受理裁定仍然有效的情况下，无论受理与否，都在逻辑上处于两难境地。
3.基本制度不健全，立法不完善。行政诉讼是否采纳诉讼时效中断制度，一直是个争论不休的话题。在制定法律之初，立法者考虑到行政案件中的一些特殊情况，即当事人适用法律程序以外的方式对违法行政行为提出控告或者要求保护自己权利的现象非常普遍，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼起诉期限就很难起到及时解决行政纠纷的作用。因此，不在行政诉讼法中规定时效中断制度。但事实证明，多年来由于不承认行政诉讼时效中断制度，许多当事人的权利都因超过起诉期限而得不到司法救济。笔者认为，只要当事人不间断地向具体行政行为机关主张权利，就说明当事人并没有怠于寻求法律救济，因而行政诉讼中应当确立诉讼时效中断制度。
二、第三人的范围问题
行政诉讼第三人范围的界定问题，是行政诉讼第三人制度设计与操作的核心和关键，同时也是我国行政诉讼中争议颇多的一个问题。由于我国行政诉讼法第二十七条关于第三人的规定非常笼统，范围一直模糊不清，司法实践对第三人的认定也极其困难。
根据我国行政诉讼法第二十七条的规定，行政诉讼第三人的范围应该是：与被诉的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的原告、被告以外的其他公民、法人或其他组织。据此主要有两个问题值得探讨：
（一）“与被诉的具体行政行为有利害关系”的范围
一种观点认为，这里的利害关系仅指“直接利害关系”，要求第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了第三人的权利义务，其在法律上的存在与变动将直接影响第三人权利与义务的增减。另一种观点认为，这里的利害关系不仅包括与被诉具体行政行为有直接利害关系，而且还包括与被诉具体行政行为有间接的利害关系。间接利害关系主要包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系、与判决结果有利害关系以及与被诉主体的相对方有民事法律关系。
笔者认为，从最大限度保护主体合法权益的角度出发，第二种观点更符合行政诉讼法的立法本意。并且，在审判实践中，人民法院也没有将第三人的范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系，而是对“利害关系”的范围作较为宽松的解释和应用。可以说，后一种观点已经得到了学术界和实务界的普遍认同。但是由于相关法律规定过于粗疏笼统，实践中对行政诉讼第三人的认定随意性极强。因此，在行政诉讼法修改时，应该对第二十七条规定的“与被诉的具体行政行为有利害关系”的含义和范围加以明确，增强可操作性。为充分发挥行政诉讼第三人制度的功能，又不增加行政诉讼本不应承担的任务，行政诉讼法不宜采用最广义的“利害关系”的理解，而应限定为“法律上的利害关系”。这样既可以有效地维护第三人的合法权益，又不致影响法院审理案件的效率。
（二）行政主体能否作为行政诉讼第三人参加诉讼问题
当行政机关以非公权力主体身份出现，该行政机关作为原告起诉或作为第三人参加诉讼，并无争议。但作为公权力主体的行政机关能否以第三人身份参加诉讼呢？从相关司法解释的规定来看，行政机关以公权力主体身份作为第三人参加诉讼的前提是，该行政机关应当与被告作出不相矛盾的具体行政行为。但在其他情况下，如一个行政主体越权行使了另一行政主体的职权，非被告的行政主体能否作为第三人参加诉讼，一直存在争议。由于法律未作明确规定，实践中对这一问题的认识分歧较多。
对此可以借鉴日本有关行政机关辅助参加的制度。行政机关辅助参加，是指在多阶段行政处分的行政诉讼中，法院认为有使其他行政机关辅助被告参加诉讼的必要，依当事人或行政机关申请或依职权使其参加诉讼的一种形式。结合我国目前行政诉讼案件的实际情形，这种辅助参加制度可主要适用于两种情况：一是某一行政机关对其他行政机关作出的行政行为予以批准或施加了影响，其他行政机关作出最终对外生效的行政行为后，原告不服提起诉讼的，对行政行为予以批准或施加了影响的行政机关可以作为第三人参加诉讼；二是维持原具体行政行为的复议机关为被告时，作出原具体行政行为的行政机关可以作为第三人参加诉讼。
至于行政主体越权行使了另一行政主体的职权，或者两个以上行政主体各自作出相互冲突的行政行为时，未被诉的行政主体不宜作为第三人参加诉讼。因为在这种情况下，作为第三人的行政主体往往主张自己的权利，与被告行政机关相对抗或者抗辩，其结果将导致法院对行政主体之间的权限争议进行裁判，这与我国目前行政诉讼的司法功能相背离。
出处:原载于人民法院报网站 |
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陈雅君
随着司法实践的发展，行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显，诸多规定已不能适应现实的需要。在社会各界纷纷为行政诉讼法的修改献计献策之时，本文欲对实务中易混淆、难判定的两个问题加以分析，提出粗浅建议。
一、起诉期限问题
目前，行政诉讼起诉期限制度在实践中主要存在以下三个方面问题：
1.起诉期限不甚合理，不利于当事人充分行使诉权。行政诉讼法规定的直接起诉期限为三个月，期限的起算点为“知道作出具体行政行为之日”。较民事诉讼法规定的两年诉讼时效相比，这个期限显然太短，当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出司法救济请求。考虑到目前我国大多数相对人权利意识淡薄，法律知识欠缺的情况，建议将起诉期限整体延长至一年，并借鉴民事诉讼法的规定，将起诉期限的起算点统一规定为“原告知道或者应当知道权利被侵犯之日”。这样既有利于保护行政相对人的诉权，又便于法院计算起诉期限。
2.规则之间相互冲突。最为明显的是，申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限存在矛盾。当复议为选择程序，提起诉讼的期限短于提起复议的期限60日时（如烟草专卖法规定的起诉期限为15日），如果法院因行政相对人的起诉超过法定期限（如行政相对人在第20日提起诉讼）而裁定不予受理，那么相对人在没有超过申请复议期限的情况下，可以向复议机关申请复议，一旦复议机关受理并作出维持原具体行政行为的复议决定，相对人就可以对原具体行政行为提起诉讼。这种“曲线救国”式的诉讼，使法院在原不予受理裁定仍然有效的情况下，无论受理与否，都在逻辑上处于两难境地。
3.基本制度不健全，立法不完善。行政诉讼是否采纳诉讼时效中断制度，一直是个争论不休的话题。在制定法律之初，立法者考虑到行政案件中的一些特殊情况，即当事人适用法律程序以外的方式对违法行政行为提出控告或者要求保护自己权利的现象非常普遍，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼起诉期限就很难起到及时解决行政纠纷的作用。因此，不在行政诉讼法中规定时效中断制度。但事实证明，多年来由于不承认行政诉讼时效中断制度，许多当事人的权利都因超过起诉期限而得不到司法救济。笔者认为，只要当事人不间断地向具体行政行为机关主张权利，就说明当事人并没有怠于寻求法律救济，因而行政诉讼中应当确立诉讼时效中断制度。
二、第三人的范围问题
行政诉讼第三人范围的界定问题，是行政诉讼第三人制度设计与操作的核心和关键，同时也是我国行政诉讼中争议颇多的一个问题。由于我国行政诉讼法第二十七条关于第三人的规定非常笼统，范围一直模糊不清，司法实践对第三人的认定也极其困难。
根据我国行政诉讼法第二十七条的规定，行政诉讼第三人的范围应该是：与被诉的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的原告、被告以外的其他公民、法人或其他组织。据此主要有两个问题值得探讨：
（一）“与被诉的具体行政行为有利害关系”的范围
一种观点认为，这里的利害关系仅指“直接利害关系”，要求第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了第三人的权利义务，其在法律上的存在与变动将直接影响第三人权利与义务的增减。另一种观点认为，这里的利害关系不仅包括与被诉具体行政行为有直接利害关系，而且还包括与被诉具体行政行为有间接的利害关系。间接利害关系主要包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系、与判决结果有利害关系以及与被诉主体的相对方有民事法律关系。
笔者认为，从最大限度保护主体合法权益的角度出发，第二种观点更符合行政诉讼法的立法本意。并且，在审判实践中，人民法院也没有将第三人的范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系，而是对“利害关系”的范围作较为宽松的解释和应用。可以说，后一种观点已经得到了学术界和实务界的普遍认同。但是由于相关法律规定过于粗疏笼统，实践中对行政诉讼第三人的认定随意性极强。因此，在行政诉讼法修改时，应该对第二十七条规定的“与被诉的具体行政行为有利害关系”的含义和范围加以明确，增强可操作性。为充分发挥行政诉讼第三人制度的功能，又不增加行政诉讼本不应承担的任务，行政诉讼法不宜采用最广义的“利害关系”的理解，而应限定为“法律上的利害关系”。这样既可以有效地维护第三人的合法权益，又不致影响法院审理案件的效率。
（二）行政主体能否作为行政诉讼第三人参加诉讼问题
当行政机关以非公权力主体身份出现，该行政机关作为原告起诉或作为第三人参加诉讼，并无争议。但作为公权力主体的行政机关能否以第三人身份参加诉讼呢？从相关司法解释的规定来看，行政机关以公权力主体身份作为第三人参加诉讼的前提是，该行政机关应当与被告作出不相矛盾的具体行政行为。但在其他情况下，如一个行政主体越权行使了另一行政主体的职权，非被告的行政主体能否作为第三人参加诉讼，一直存在争议。由于法律未作明确规定，实践中对这一问题的认识分歧较多。
对此可以借鉴日本有关行政机关辅助参加的制度。行政机关辅助参加，是指在多阶段行政处分的行政诉讼中，法院认为有使其他行政机关辅助被告参加诉讼的必要，依当事人或行政机关申请或依职权使其参加诉讼的一种形式。结合我国目前行政诉讼案件的实际情形，这种辅助参加制度可主要适用于两种情况：一是某一行政机关对其他行政机关作出的行政行为予以批准或施加了影响，其他行政机关作出最终对外生效的行政行为后，原告不服提起诉讼的，对行政行为予以批准或施加了影响的行政机关可以作为第三人参加诉讼；二是维持原具体行政行为的复议机关为被告时，作出原具体行政行为的行政机关可以作为第三人参加诉讼。
至于行政主体越权行使了另一行政主体的职权，或者两个以上行政主体各自作出相互冲突的行政行为时，未被诉的行政主体不宜作为第三人参加诉讼。因为在这种情况下，作为第三人的行政主体往往主张自己的权利，与被告行政机关相对抗或者抗辩，其结果将导致法院对行政主体之间的权限争议进行裁判，这与我国目前行政诉讼的司法功能相背离。
出处:原载于人民法院报网站
