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李丹 中国政法大学
传统环境民事诉讼制度往往严格规定诉讼当事人必须为案件直接利害关系人,忽略环境公益损害的司法救济,不利于增进和维护环境公益。环境损害赔偿立法应当考虑建立一种司法机制以保障个人、社会团体以及政府对环境公权利的实现,即建立环境民事公益诉讼制度。
一、环境民事公益诉讼制度的理念
环境民事公益诉讼制度,是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。救济形式表现为要求侵害环境公益者承担停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。环境民事公益诉讼具有如下特征:第一,环境民事公益诉讼的原告是不特定当事人。环境民事公益诉讼中原告可为无直接利害关系者,以自己的名义独立提起诉讼。第二,环境民事公益诉讼制度的目的是直接救济受侵害的环境公益。第三,环境民事公益诉讼制度中救济形式多样。在环境民事公益诉讼制度中,救济形式除赔偿损失等财产责任外,还有停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状等非财产内容的责任。第四,环境民事公益诉讼的功能具有明显的预防性质,同时兼具补救性。环境民事公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件,即对环境公益的侵害不需要现实地发生,只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼,要求可能损害环境的行为人排除危险。此外,对于已发生的环境公共利益损害,环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面,即通过民事救济填补被损害的环境公共利益。
资源不仅具有经济价值,而且具有环境价值,我国长期立法实践过度强调资源环境的经济价值,忽略了资源环境的环境价值,司法实践只考虑资源对人具有的经济利益,较少考虑资源对人具有的环境利益。而环境公益的非排他性、普惠性特点,决定了利益维护者与代表者的范围广泛,如果仅将环境公益维护者与代表者限定为政府,常常会引起权利主体的虚置或异化,导致环境公益易受损害且难以获得有效的法律救济。
我国环境立法、执法、司法中长期普遍存在着环境公益受损难以得到救济的事实。西方社会法学派认为,法律是一种获得利益的手段,也是利益限制或致损的正当、正式和最终方式与手段。我国诉讼法将起诉主体限定为与案件具有直接利害关系者,不利于环境公益保护。环境立法应当考虑建立环境民事公益诉讼制度来保障个人、团体以及政府对环境公权利的实现。
关于环境民事公益诉讼的现有研究,一般限于对传统民事起诉主体和受案范围拓宽问题的讨论。现有理论研究一般认为,扩大环境民事诉讼的起诉资格,是对现行民事诉讼制度的补充和完善。我国现行民事诉讼法对民事诉讼的主体资格规定得十分严格。根据法律规定,提起环境民事诉讼的主体必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。这里“直接利害关系”是指利害关系人的环境权益直接受到侵害,并且这种侵害是实际存在的,而不是处于一种潜在或未来的状态。由于环境侵害具有社会性、间接性、复杂性、多元参与性、缓慢性和不可逆性等特点,环境受到破坏,对于个人、法人或其他组织来讲,可能并没有带来直接的财产损失或人身伤害,但可能会危害环境公益,甚至危及到社会的可持续发展。因此,现行环境民事诉讼制度所要求的严格起诉资格,不能有效地保护公民的环境权益,必须进行补充和修正。环境是一种公共物品,每个公民都是公共环境的维护者和受益者,因此,只要存在着环境违法行为,任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由,提起环境民事诉讼。法律应当赋予所有公民诉权,扩大环境民事诉讼的起诉资格,以维护环境公益。许多学者建议,有权利提起环境民事公益诉讼的主体一般包括直接利害关系人、间接利害关系人、利害关系人所在的社会团体、具有环境资源保护监管权的相关行政部门以及检察机关。环境民事公益诉讼主体可以基于直接或间接的财产利益、非财产利益或环境利益提起诉讼,美学利益不可作为环境民事公益诉讼主体提起诉讼之诉由。
环境民事公益诉讼受案范围应当扩展为两类,即环境污染案件和自然资源破坏案件。前一类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家环境法律法规的规定,向公共环境排放污染物或者采取其他方式破坏公共环境的案件,或者没有违反国家环境法律法规规定,但其行为有害于公共环境以及造成环境功能退化的案件。后一类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家自然资源管理法律法规,开采自然资源并造成自然资源毁损、破坏的案件,或者没有违反国家自然资源管理法律法规,但其行为造成自然资源破坏以及环境公共利益受损的案件。
二、环境民事公益诉讼制度的法理基础
（一）公民环境权理论
公民环境权理论认为,每一个公民都有在良好环境下生活的权利,这种权利应受到法律保护。保护环境是每个公民的义务,又是每个公民的权利,公民在享有环境权利的同时应当承担保护环境的义务。公民环境权的主体包括一切当代人和后代人,对象是人类资源环境整体。公民在健康优美环境中的生存权利,实为公民与生俱来的应有权利。环境问题的产生使公民产生保护环境的权利要求,生态学和环境科学的发展使国家具备保护这一权利的物质手段,国家应及时将这一应然权利奉为法律权利。
环境权的核心是,法律所保护的公民因对环境资源利用所取得的物质上和精神上的利益。环境权以环境资源物质性为基础,环境权关系是以环境资源为媒介所产生的一种法律关系。传统民法对以土地为资源基本形式的环境资源,在没有环境保护考虑的情况下设置了基本法律制度框架———土地所有权制度,确认了土地资源及其附属物的经济价值,并围绕所有权移转和保护建立起债权制度和侵权行为制度。现在环境权理论要求对环境资源生态价值肯定,对环境资源经济价值与生态价值重新定位,反映了人类对于环境资源生态价值的追求。资源的环境利益具有不可分性和非独占性,利益享有者为不特定人群,传统民法中原告利害关系理论的缺陷和贫乏决定了环境民事公益诉讼必然成为保护资源的环境公益不可或缺的司法救济手段之一。
（二）公益缺损填补理论
法只有关注弱者才可能实现公平公正。公益所有者不明确或被虚置,公益代表者对公益的维护和增进缺乏动力,易异化为对自身利益的绝对追求,公益具有易受损性,法应当偏重强调公益的维护和增进,才可实现自身使命。
传统法学理论认为,国家是公益的代表者和维护者。国家对公益的代表和维护具有正当性、合理性和有效性。应当看到,国家作为唯一公益代表和维护的主体存在诸多弊端:首先,国家不可能维护和促进种类繁多且难以度量的所有公益；其次,在社会生活实践中,国家是由立法、行政和司法机关及其具体组成人员组成,由它们以国家名义从事活动,而它们本身也存在自己的独立利益即部门利益、地方利益与个人利益。理论上存在着这些机关或个人以个体利益损害公共利益、将个体利益掺入公共利益或者以公共利益名义谋取个体利益的可能性。因此,罗尔斯认为,国家并不是公益的唯一代表,也不是公益的唯一维护者,个人或团体可以代表、维护和促进公益。在强化政府环境保护责任的同时,环境民事公益诉讼制度可以有效强化监督政府履行职责和保护公民环境权实现,维护环境公益,体现法对环境公益的特别关注。
三、环境民事公益诉讼制度构建的理论缺位与完善
无救济即无权利,是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利,都预设、提供充分和合理的救济,而不论这种权利属于个人性质、集体性质还是国家性质。在现行机制并不完善的情况下,环境受到侵害时,我们必须找到一个公益代表人对侵害环境资源功能的行为进行追诉或矫正。虽然目前环境民事公益诉讼还缺乏法律上的明确规定,但是我们可以现有法律规定为基础,充分发展其制度建构空间,借鉴实际操作中的可行性程序,设计完善的环境民事公益诉讼制度。结合学界对环境公益诉讼理论问题的研究以及实践探索性操作中存在的困惑,笔者认为,构建完善的环境民事公益诉讼制度需要解决以下几个问题。
（一）起诉主体资格冲突问题
政府是公共利益维护和增进的主要责任人,政府负有提供公共服务的职责,同时享有保护公共利益不受侵害并促进公共利益生长的法定权力。现代市民社会理论认为,政府只是公共利益的代表者或增进者之一,公民、社会团体同样享有对公共利益诉求的天然权利。政府和公民、社会团体在维护环境公益的方式选择上往往存在冲突,我国学界目前鲜有对三种权利主体的权利诉求在环境民事公益诉讼中如何合理分配和安排的研究。一般认为,有权提出环境民事公益诉讼的主体有三类:检察机关、环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门、公民与社会团体。这三类主体在环境民事公益诉讼中存在起诉主体资格冲突的问题。
1.公民与社会团体诉讼主体资格的冲突。
公民与社会团体提起环境民事公益诉讼可以按照各自起诉时间先后来确定其在某一特定环境公益缺损的民事救济中的当事人地位。在美国的公民诉讼中,并不是任何与案情无关的人或环保团体都理所当然地可以维护公共利益为名而提起诉讼。在某些情况下,原告仍然要与案情有相当程度的利害关系。最著名的判例是在1972年的《清洁水法》修正案完成立法程序前6个月,联邦最高法院完成了西埃拉俱乐部诉莫顿一案的判决。美国最高法院认为,环境上的损害应该符合实际损害的要件。所谓实际损害并不仅仅局限于经济上的损害,环境舒适及非经济损害也包括在内,作为环保团体不能单纯以其关心环保事务而作为原告起诉,它还必须具体地指出其会员受到损害。由此可以看出,公民与社会团体之间的诉权行使具有内在统一性,制度安排上可以将两者之间的冲突内化为相互促进和帮助的关系。法律可以规定社会团体提起环境民事公益诉讼必须以其成员主张环境公益受损为先决条件,使社会团体和公民的诉权形成互补和共济的良好促进关系。
2.公民或社会团体与公权机关诉讼主体资格的冲突。公民或者社会团体在行使针对环境公益的诉权时,不可避免地与对环境资源享有法定保护职责的公权部门履行法定职责产生竞合或冲突。公民同样对公共利益享有权利,这种权利与对维护和增进环境公益的公权机关具有的权力在司法领域内应当在同等程度上予以保障。但是基于现实的考虑,在公权机关就环境公益的受损提起环境民事公益诉讼时,公权机关的诉权可以优先于公民或社会团体的诉权。这是因为负有维护和增进环境公益职责的公权机关在人力、物力、技术手段以及信息获得方面均具有公民或社会团体无可比拟的优势,其优先性诉权的制度安排有利于使环境公益得到充分及时的救济。
3.检察机关与环境保护行政主管机关之间诉讼主体资格的冲突。公权机关对环境公益的维护和促进职责如何履行,目前缺乏合理的制度安排。有学者认为:“中国公益诉讼在制度的设计中……应该采用由检察机关提起公诉的方式进行。”另有学者认为:“《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这实质上就是一种民事公益诉讼的体现。”该学者据此要求建立以环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门为诉权主体的环境民事公益诉讼制度。如果检察机关与环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门均具有维护和增进环境公益的法定职责,那么它们通过环境民事公益诉讼履行职责时会出现权力行使的竞合和冲突。
行政机关在法律上具有双重身份,即民事主体身份与行政主体身份。在环境民事公益诉讼中,行政机关以其环境资源管理人身份,可以请求加害人承担民事责任。此外,环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件,实践中易于达到环境民事公益诉讼的目的。鉴于检察机关与环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门在权力运行方式以及行使职责的侧重点上有区别,法律在制度安排时可以考虑,将环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门规定为法定提起环境民事公益诉讼的公权机关,将检察机关定位为监督和支持公民、社会团体、环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门提起环境民事公益诉讼的公权机关。(检察机关的主要职责在于对救济是否充分及时进行法律监督,如提起抗诉,必要时可以自己名义对环境公益损害提起民事诉讼。)
（二）环境民事公益救济额度与救济方式的确定问题
环境资源本身承载的生态价值是难以用经济指标具体衡量的,即具有不可度量性和不可分性,因此环境公益救济额度的确定十分困难。然而在环境公益遭受不可逆转的损害的情况下,要求损害人给予一定的经济赔偿往往是实践中行之有效的救济方式。一定的经济赔偿不仅可以遏制环境公益损害者停止损害,预防环境损害的发生,并且有利于将外部成本内部化,实现资源的有效配置,也可以为维护和增进多样的环境公益提供经济保障。环境民事公益救济额度的确定可以参考环境经济学中对环境资源生态价值的评估方法,环境经济学主要通过直接市场评价法、揭示偏好价值评估法和陈述偏好法等方法确定环境资源的价值,法院在环境民事公益诉讼中可以参考上述方法确定救济额度。当然,环境资源的生态价值形式多样,许多深层次的功能还可能不被人们所认识,所以运用环境经济学方法确定的环境公益缺损救济额度只应作为一种参考标准。
环境公益缺损的多种形式决定了其民事救济方式的多样性。传统民事责任承担方式在环境损害赔偿诉讼中主要表现为停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等五种形式。环境资源生态功能的独特性、损害的不可逆转性以及生态价值的不可度量性,决定了对环境公益的民事救济应当采取以恢复原状、消除危险为主,以赔偿损失、停止侵害、排除危害为辅的方式。许多环境功能在环境资源受损后不可能恢复为原状或者恢复原状付出代价过于巨大,因此环境公益缺损救济主要还是要求侵害环境公益者承担停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。然而这五种救济方式不能解决环境公益缺损的充分合理救济问题,环境民事公益诉讼的制度设计可以对环境公益缺损的民事救济方式作出有益探索。如对森林具有的净化空气、涵养水源方面生态功能进行救济时,法律可以责令责任人在同等地区重新种植林地,并保证该片林地具有的生态功能必须相当于退化的生态功能。
（三）环境公益缺损赔偿对象问题
对于环境公益性质的不同认识导致对环境民事公益诉讼中赔偿对象问题的不同理解。传统理论基于宪法关于自然资源权属的规定,认为国家所有的自然资源衍生的环境利益应当属于国家,环境公益的维护者和促进者只有政府,环境公益缺损赔偿的对象应当是环境资源所有权的代表者———政府。环境公益可能具有的地域性和时空性导致赔偿对象必然在中央政府和地方政府之间确定。但环境污染或生态功能退化的影响领域往往具有不确定性,环境公益诉讼制度设计时立法者难以作出具体区分,增加了操作难度。
环境功能的维护与促进是公益性活动,然低效率、权力寻租、行为成本高昂以及信息不完全等局限性,使政府难以独立、有效地解决环境公益缺损填补的问题。因此公益缺损填补理论认为,个人、社会团体均可代表、维护和增进公益。基于以上对环境公益性质的理解以及现实可行性的考量,环境民事公益诉讼中的赔偿对象可以确定为某种环境公益基金,负责对环境公益的维护,并不限于受损的环境公益范围填补或增进环境公益。环境公益基金的建立与运行应当有专门的制度安排予以保障。基金独立于政府,但其管理运行机构应当由政府相关部门代表、个人代表和社会团体代表组成,检察机关负责对环境公益基金的运行情况进行法律监督。
四、结语
我国现有的法律体系通过资源权属的规定有效解决了资源经济功能的利用和收益问题,而资源具有的环境功能一直不为人们所重视。这种环境功能衍生出的环境利益属于一种公益,它的显著特点是所有权主体模糊。环境利益的这种性质导致其具有易受侵害和法律救济不充分的弱点。环境损害赔偿立法不仅要承认环境公益的正当性与合法性,而且还应当通过一系列的制度设计来保护和增进环境公益。通过司法途径维护资源的环境功能是保护和增进环境公益的重要制度设计,环境民事公益诉讼的建立与完善是建构这一司法制度体系的核心制度设计。我们不仅应当对环境民事公益诉讼制度的价值内核、理论基础以及重大实践问题作出思考,而且可以环境民事公益诉讼制度设计方面现有的研究成果为基础,探索环境民事公益诉讼主体冲突、救济途径和方式以及赔偿对象等制度建构方面重大问题的解决途径。
注释:
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戚道孟.论海洋环境污染损害赔偿纠纷中的诉讼原告[OL].http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp？ID=1243,2004.8.1. |
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李丹 中国政法大学
传统环境民事诉讼制度往往严格规定诉讼当事人必须为案件直接利害关系人,忽略环境公益损害的司法救济,不利于增进和维护环境公益。环境损害赔偿立法应当考虑建立一种司法机制以保障个人、社会团体以及政府对环境公权利的实现,即建立环境民事公益诉讼制度。
一、环境民事公益诉讼制度的理念
环境民事公益诉讼制度,是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。救济形式表现为要求侵害环境公益者承担停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。环境民事公益诉讼具有如下特征:第一,环境民事公益诉讼的原告是不特定当事人。环境民事公益诉讼中原告可为无直接利害关系者,以自己的名义独立提起诉讼。第二,环境民事公益诉讼制度的目的是直接救济受侵害的环境公益。第三,环境民事公益诉讼制度中救济形式多样。在环境民事公益诉讼制度中,救济形式除赔偿损失等财产责任外,还有停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状等非财产内容的责任。第四,环境民事公益诉讼的功能具有明显的预防性质,同时兼具补救性。环境民事公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件,即对环境公益的侵害不需要现实地发生,只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼,要求可能损害环境的行为人排除危险。此外,对于已发生的环境公共利益损害,环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面,即通过民事救济填补被损害的环境公共利益。
资源不仅具有经济价值,而且具有环境价值,我国长期立法实践过度强调资源环境的经济价值,忽略了资源环境的环境价值,司法实践只考虑资源对人具有的经济利益,较少考虑资源对人具有的环境利益。而环境公益的非排他性、普惠性特点,决定了利益维护者与代表者的范围广泛,如果仅将环境公益维护者与代表者限定为政府,常常会引起权利主体的虚置或异化,导致环境公益易受损害且难以获得有效的法律救济。
我国环境立法、执法、司法中长期普遍存在着环境公益受损难以得到救济的事实。西方社会法学派认为,法律是一种获得利益的手段,也是利益限制或致损的正当、正式和最终方式与手段。我国诉讼法将起诉主体限定为与案件具有直接利害关系者,不利于环境公益保护。环境立法应当考虑建立环境民事公益诉讼制度来保障个人、团体以及政府对环境公权利的实现。
关于环境民事公益诉讼的现有研究,一般限于对传统民事起诉主体和受案范围拓宽问题的讨论。现有理论研究一般认为,扩大环境民事诉讼的起诉资格,是对现行民事诉讼制度的补充和完善。我国现行民事诉讼法对民事诉讼的主体资格规定得十分严格。根据法律规定,提起环境民事诉讼的主体必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。这里“直接利害关系”是指利害关系人的环境权益直接受到侵害,并且这种侵害是实际存在的,而不是处于一种潜在或未来的状态。由于环境侵害具有社会性、间接性、复杂性、多元参与性、缓慢性和不可逆性等特点,环境受到破坏,对于个人、法人或其他组织来讲,可能并没有带来直接的财产损失或人身伤害,但可能会危害环境公益,甚至危及到社会的可持续发展。因此,现行环境民事诉讼制度所要求的严格起诉资格,不能有效地保护公民的环境权益,必须进行补充和修正。环境是一种公共物品,每个公民都是公共环境的维护者和受益者,因此,只要存在着环境违法行为,任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由,提起环境民事诉讼。法律应当赋予所有公民诉权,扩大环境民事诉讼的起诉资格,以维护环境公益。许多学者建议,有权利提起环境民事公益诉讼的主体一般包括直接利害关系人、间接利害关系人、利害关系人所在的社会团体、具有环境资源保护监管权的相关行政部门以及检察机关。环境民事公益诉讼主体可以基于直接或间接的财产利益、非财产利益或环境利益提起诉讼,美学利益不可作为环境民事公益诉讼主体提起诉讼之诉由。
环境民事公益诉讼受案范围应当扩展为两类,即环境污染案件和自然资源破坏案件。前一类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家环境法律法规的规定,向公共环境排放污染物或者采取其他方式破坏公共环境的案件,或者没有违反国家环境法律法规规定,但其行为有害于公共环境以及造成环境功能退化的案件。后一类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家自然资源管理法律法规,开采自然资源并造成自然资源毁损、破坏的案件,或者没有违反国家自然资源管理法律法规,但其行为造成自然资源破坏以及环境公共利益受损的案件。
二、环境民事公益诉讼制度的法理基础
（一）公民环境权理论
公民环境权理论认为,每一个公民都有在良好环境下生活的权利,这种权利应受到法律保护。保护环境是每个公民的义务,又是每个公民的权利,公民在享有环境权利的同时应当承担保护环境的义务。公民环境权的主体包括一切当代人和后代人,对象是人类资源环境整体。公民在健康优美环境中的生存权利,实为公民与生俱来的应有权利。环境问题的产生使公民产生保护环境的权利要求,生态学和环境科学的发展使国家具备保护这一权利的物质手段,国家应及时将这一应然权利奉为法律权利。
环境权的核心是,法律所保护的公民因对环境资源利用所取得的物质上和精神上的利益。环境权以环境资源物质性为基础,环境权关系是以环境资源为媒介所产生的一种法律关系。传统民法对以土地为资源基本形式的环境资源,在没有环境保护考虑的情况下设置了基本法律制度框架———土地所有权制度,确认了土地资源及其附属物的经济价值,并围绕所有权移转和保护建立起债权制度和侵权行为制度。现在环境权理论要求对环境资源生态价值肯定,对环境资源经济价值与生态价值重新定位,反映了人类对于环境资源生态价值的追求。资源的环境利益具有不可分性和非独占性,利益享有者为不特定人群,传统民法中原告利害关系理论的缺陷和贫乏决定了环境民事公益诉讼必然成为保护资源的环境公益不可或缺的司法救济手段之一。
（二）公益缺损填补理论
法只有关注弱者才可能实现公平公正。公益所有者不明确或被虚置,公益代表者对公益的维护和增进缺乏动力,易异化为对自身利益的绝对追求,公益具有易受损性,法应当偏重强调公益的维护和增进,才可实现自身使命。
传统法学理论认为,国家是公益的代表者和维护者。国家对公益的代表和维护具有正当性、合理性和有效性。应当看到,国家作为唯一公益代表和维护的主体存在诸多弊端:首先,国家不可能维护和促进种类繁多且难以度量的所有公益；其次,在社会生活实践中,国家是由立法、行政和司法机关及其具体组成人员组成,由它们以国家名义从事活动,而它们本身也存在自己的独立利益即部门利益、地方利益与个人利益。理论上存在着这些机关或个人以个体利益损害公共利益、将个体利益掺入公共利益或者以公共利益名义谋取个体利益的可能性。因此,罗尔斯认为,国家并不是公益的唯一代表,也不是公益的唯一维护者,个人或团体可以代表、维护和促进公益。在强化政府环境保护责任的同时,环境民事公益诉讼制度可以有效强化监督政府履行职责和保护公民环境权实现,维护环境公益,体现法对环境公益的特别关注。
三、环境民事公益诉讼制度构建的理论缺位与完善
无救济即无权利,是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利,都预设、提供充分和合理的救济,而不论这种权利属于个人性质、集体性质还是国家性质。在现行机制并不完善的情况下,环境受到侵害时,我们必须找到一个公益代表人对侵害环境资源功能的行为进行追诉或矫正。虽然目前环境民事公益诉讼还缺乏法律上的明确规定,但是我们可以现有法律规定为基础,充分发展其制度建构空间,借鉴实际操作中的可行性程序,设计完善的环境民事公益诉讼制度。结合学界对环境公益诉讼理论问题的研究以及实践探索性操作中存在的困惑,笔者认为,构建完善的环境民事公益诉讼制度需要解决以下几个问题。
（一）起诉主体资格冲突问题
政府是公共利益维护和增进的主要责任人,政府负有提供公共服务的职责,同时享有保护公共利益不受侵害并促进公共利益生长的法定权力。现代市民社会理论认为,政府只是公共利益的代表者或增进者之一,公民、社会团体同样享有对公共利益诉求的天然权利。政府和公民、社会团体在维护环境公益的方式选择上往往存在冲突,我国学界目前鲜有对三种权利主体的权利诉求在环境民事公益诉讼中如何合理分配和安排的研究。一般认为,有权提出环境民事公益诉讼的主体有三类:检察机关、环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门、公民与社会团体。这三类主体在环境民事公益诉讼中存在起诉主体资格冲突的问题。
1.公民与社会团体诉讼主体资格的冲突。
公民与社会团体提起环境民事公益诉讼可以按照各自起诉时间先后来确定其在某一特定环境公益缺损的民事救济中的当事人地位。在美国的公民诉讼中,并不是任何与案情无关的人或环保团体都理所当然地可以维护公共利益为名而提起诉讼。在某些情况下,原告仍然要与案情有相当程度的利害关系。最著名的判例是在1972年的《清洁水法》修正案完成立法程序前6个月,联邦最高法院完成了西埃拉俱乐部诉莫顿一案的判决。美国最高法院认为,环境上的损害应该符合实际损害的要件。所谓实际损害并不仅仅局限于经济上的损害,环境舒适及非经济损害也包括在内,作为环保团体不能单纯以其关心环保事务而作为原告起诉,它还必须具体地指出其会员受到损害。由此可以看出,公民与社会团体之间的诉权行使具有内在统一性,制度安排上可以将两者之间的冲突内化为相互促进和帮助的关系。法律可以规定社会团体提起环境民事公益诉讼必须以其成员主张环境公益受损为先决条件,使社会团体和公民的诉权形成互补和共济的良好促进关系。
2.公民或社会团体与公权机关诉讼主体资格的冲突。公民或者社会团体在行使针对环境公益的诉权时,不可避免地与对环境资源享有法定保护职责的公权部门履行法定职责产生竞合或冲突。公民同样对公共利益享有权利,这种权利与对维护和增进环境公益的公权机关具有的权力在司法领域内应当在同等程度上予以保障。但是基于现实的考虑,在公权机关就环境公益的受损提起环境民事公益诉讼时,公权机关的诉权可以优先于公民或社会团体的诉权。这是因为负有维护和增进环境公益职责的公权机关在人力、物力、技术手段以及信息获得方面均具有公民或社会团体无可比拟的优势,其优先性诉权的制度安排有利于使环境公益得到充分及时的救济。
3.检察机关与环境保护行政主管机关之间诉讼主体资格的冲突。公权机关对环境公益的维护和促进职责如何履行,目前缺乏合理的制度安排。有学者认为:“中国公益诉讼在制度的设计中……应该采用由检察机关提起公诉的方式进行。”另有学者认为:“《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定:对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这实质上就是一种民事公益诉讼的体现。”该学者据此要求建立以环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门为诉权主体的环境民事公益诉讼制度。如果检察机关与环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门均具有维护和增进环境公益的法定职责,那么它们通过环境民事公益诉讼履行职责时会出现权力行使的竞合和冲突。
行政机关在法律上具有双重身份,即民事主体身份与行政主体身份。在环境民事公益诉讼中,行政机关以其环境资源管理人身份,可以请求加害人承担民事责任。此外,环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件,实践中易于达到环境民事公益诉讼的目的。鉴于检察机关与环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门在权力运行方式以及行使职责的侧重点上有区别,法律在制度安排时可以考虑,将环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门规定为法定提起环境民事公益诉讼的公权机关,将检察机关定位为监督和支持公民、社会团体、环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门提起环境民事公益诉讼的公权机关。(检察机关的主要职责在于对救济是否充分及时进行法律监督,如提起抗诉,必要时可以自己名义对环境公益损害提起民事诉讼。)
（二）环境民事公益救济额度与救济方式的确定问题
环境资源本身承载的生态价值是难以用经济指标具体衡量的,即具有不可度量性和不可分性,因此环境公益救济额度的确定十分困难。然而在环境公益遭受不可逆转的损害的情况下,要求损害人给予一定的经济赔偿往往是实践中行之有效的救济方式。一定的经济赔偿不仅可以遏制环境公益损害者停止损害,预防环境损害的发生,并且有利于将外部成本内部化,实现资源的有效配置,也可以为维护和增进多样的环境公益提供经济保障。环境民事公益救济额度的确定可以参考环境经济学中对环境资源生态价值的评估方法,环境经济学主要通过直接市场评价法、揭示偏好价值评估法和陈述偏好法等方法确定环境资源的价值,法院在环境民事公益诉讼中可以参考上述方法确定救济额度。当然,环境资源的生态价值形式多样,许多深层次的功能还可能不被人们所认识,所以运用环境经济学方法确定的环境公益缺损救济额度只应作为一种参考标准。
环境公益缺损的多种形式决定了其民事救济方式的多样性。传统民事责任承担方式在环境损害赔偿诉讼中主要表现为停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等五种形式。环境资源生态功能的独特性、损害的不可逆转性以及生态价值的不可度量性,决定了对环境公益的民事救济应当采取以恢复原状、消除危险为主,以赔偿损失、停止侵害、排除危害为辅的方式。许多环境功能在环境资源受损后不可能恢复为原状或者恢复原状付出代价过于巨大,因此环境公益缺损救济主要还是要求侵害环境公益者承担停止侵害、排除危害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。然而这五种救济方式不能解决环境公益缺损的充分合理救济问题,环境民事公益诉讼的制度设计可以对环境公益缺损的民事救济方式作出有益探索。如对森林具有的净化空气、涵养水源方面生态功能进行救济时,法律可以责令责任人在同等地区重新种植林地,并保证该片林地具有的生态功能必须相当于退化的生态功能。
（三）环境公益缺损赔偿对象问题
对于环境公益性质的不同认识导致对环境民事公益诉讼中赔偿对象问题的不同理解。传统理论基于宪法关于自然资源权属的规定,认为国家所有的自然资源衍生的环境利益应当属于国家,环境公益的维护者和促进者只有政府,环境公益缺损赔偿的对象应当是环境资源所有权的代表者———政府。环境公益可能具有的地域性和时空性导致赔偿对象必然在中央政府和地方政府之间确定。但环境污染或生态功能退化的影响领域往往具有不确定性,环境公益诉讼制度设计时立法者难以作出具体区分,增加了操作难度。
环境功能的维护与促进是公益性活动,然低效率、权力寻租、行为成本高昂以及信息不完全等局限性,使政府难以独立、有效地解决环境公益缺损填补的问题。因此公益缺损填补理论认为,个人、社会团体均可代表、维护和增进公益。基于以上对环境公益性质的理解以及现实可行性的考量,环境民事公益诉讼中的赔偿对象可以确定为某种环境公益基金,负责对环境公益的维护,并不限于受损的环境公益范围填补或增进环境公益。环境公益基金的建立与运行应当有专门的制度安排予以保障。基金独立于政府,但其管理运行机构应当由政府相关部门代表、个人代表和社会团体代表组成,检察机关负责对环境公益基金的运行情况进行法律监督。
四、结语
我国现有的法律体系通过资源权属的规定有效解决了资源经济功能的利用和收益问题,而资源具有的环境功能一直不为人们所重视。这种环境功能衍生出的环境利益属于一种公益,它的显著特点是所有权主体模糊。环境利益的这种性质导致其具有易受侵害和法律救济不充分的弱点。环境损害赔偿立法不仅要承认环境公益的正当性与合法性,而且还应当通过一系列的制度设计来保护和增进环境公益。通过司法途径维护资源的环境功能是保护和增进环境公益的重要制度设计,环境民事公益诉讼的建立与完善是建构这一司法制度体系的核心制度设计。我们不仅应当对环境民事公益诉讼制度的价值内核、理论基础以及重大实践问题作出思考,而且可以环境民事公益诉讼制度设计方面现有的研究成果为基础,探索环境民事公益诉讼主体冲突、救济途径和方式以及赔偿对象等制度建构方面重大问题的解决途径。
注释:
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