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宋世杰 湘潭大学法学院 教授 , 张佳华
《中华人民共和国刑事诉讼法》第90条：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”这是现行刑事诉讼法关于预审的规定。我国的预审设在诉讼过程的侦查阶段，实质上是侦查的讯问制度，可见，我国目前尚无真正意义的预审制度。所以，在刑事诉讼修改时有必要科学并现实的对预审制度加以创建与规范，以填补立法上的缺位。
一、 我国构建刑事诉讼预审制度的必要性
首先，从理论上讲，现代刑事诉讼必须将审判与侦查、起诉隔断，但又要保持这三者必要的内在联系，即达到一种“藕断丝连”的效果，预审恰能起到这个承前启后的作用。目前我国实行“半个起诉状制度”，既没有建立完全的庭前证据开示制度，也没能有效阻止庭审法官形成预断，最终造成检察院的起诉和人民法院的审判活动出现诸多问题。所以，在刑事诉讼法再修改中，有必要重新思考并解决这些问题。预审可以说是保证整个诉讼既理性又现实的进行的“瓶颈”，只有建立预审制度才能祛除这些病症。
其次，考察和借鉴国外刑事诉讼通常的做法，预审制度被各国普遍设置。法国著名法学家勒内·达维德曾经说过：“比较法有助于更好地认识并改进本国法。”事实上，“不知别国法律者，对本国法律便也一无所知。”考察诉讼程序比较完善的主要国家：英国法律规定，凡是按正式起诉程序由刑事法院审理的案件，除法律另有规定的以外，都必须经过治安法院的预审。美国也规定，重罪指控要接受预审，但不是必须经过的程序，被告人可以选择放弃。在法国的刑事诉讼中，预审程序具有十分重要的地位，其具体而复杂的操作从法国刑事诉讼法典第199条的规定中可见一斑。而在德国，审查起诉并不是独立的诉讼程序，但当检察官将刑事起诉书提交到法院后，必须经过一个与英美的“预审”相像的程序，即居间程序。意大利等其他国家也有类似的规定。预审制度在大陆法系和英美法系的许多国家这样广泛的采用说明在刑事诉讼中构建预审制度有其科学性和合理性。
再次，完备的预审制度是顺利、高效的庭审的保障。从司法实践来看，一个组织严密、高效、客观、公正的庭审，往往需要受理法院开展一系列的庭前活动，其中，独立法官预审是必不可少的内容之一。目前，我国开庭正式审判存在的一系列问题与困扰。具体表现如下：
第一，法庭的质证、对抗、辩论缺乏应有的基础，证据无法当庭确认。
第二，被告律师的辩护权不能有效行使。依据现行刑事诉讼程序的规定，律师在审前享有阅卷权和调查取证权，但司法实践中，律师的这些权利很难充分实现，辩护律师无法预先了解控方将要出示的证据和争议的焦点，导致其在庭上的辩护权流于空谈，被告人的合法权利不能得到保护。所以，无论是从诉讼的效率角度，还是保护被告人的诉讼权利方面来说，预审制度都是不可或缺的。
最后，预审制度有利于被控告一方对起诉或不起诉决定的审查行使参与权。我国检察机关的审查起诉透明度，公开化不够，没有中立法官的主持、审查和监督，被告人更无参与和辩护权。实践中由于检察机关基于各种不当利益的考虑，常常在不符合起诉条件的情况下，把被告人强行推上法庭。在预审制度规定下就可以对公诉案件进行独立的司法审查，把不该起诉的案件排除在法庭之外，防止被告人遭受不当的追诉。
基于上述四点理由，在我国的刑事诉讼法典中构建预审制度有其必要性和紧迫性。
二、 预审制度的定位
关于预审制度的建构，我国学者和实践部门大多持赞同态度。但对于把预审制度设置在哪个阶段，如何构建存在较大争议。
首先，明确预审权的性质。笔者认为，预审权是一种审判权，它符合审判权的一切特征。预审是庭前审查准备程序中的重要活动，主要是对案件是否符合起诉条件进行司法审查，通常由中立的预审法官主持进行，在预审过程中，控辩双方可以互相辩论和质证，分别展示各自的证据，同时预审官可以询问和调查案件。由此可得，第一，从主体上来说，预审程序要有控、辩、审三方共同参与；第二，从内容上来说，控辩双方出示证据和质证，并围绕争议的焦点进行辩论，可以有辩护律师支持辩护；第三，预审官通常由中立的第三方担当，独立主持审理，必要时有权组织听证，询问，调查案件，调取证据；第四，预审官进行评议并得出结论，只不过这一结论不是关于定罪量刑，而是决定是否起诉，是否移交法院开庭审判。所以，预审权本身是一种司法审判权。
其次，既然预审权本质上是一种司法审判权，那么它就必然不能设定在侦查阶段，不能由侦查机关来行使。第一，侦查权本身有司法和行政双重性质，而侦查阶段的预审性质上属于侦查讯问权，它往往以追诉犯罪为使命。特别是公安机关一向是以行政命令作为管理体制的主导方式，这种方式不可避免的给行政领导人带来极大的权威性，这种权威又极可能地产生官僚和腐败，由侦查机关行使预审权，保持公正和中立是不可能做到的。第二，整个刑事诉讼过程中的证据收集工作主要是在侦查阶段完成，由于侦查机关都兼有惩治犯罪和维护社会治安的任务，受其职业利益的影响，收集证据时往往积极地收集犯罪嫌疑人有罪的证据，消极地收集犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据。预审若在侦查阶段就不可能有证据开示的内容。第三，预审自诞生之日起，就起着对侦查活动监督的作用，只有预审官有权决定，签发各种强制措施的许可证，发布有助于查明案件事实的各种命令，并且亲自参与讯问和调查，直至将案件移交起诉。预审制度这一侦查监督的职能客观的行使同样要求其独立于侦查程序之外。
再次，预审制度也不能设置在审判阶段，作为审判开庭前的准备活动。虽然预审权是审判权性质，但是又不同于正式庭审中的审判权，不能成为审判阶段的组成部分，因为审判程序是认定受理的刑事案件是否成立犯罪以及定罪量刑的程序，而预审制度的重要内容就是对侦查和起诉等审判前的诉讼活动进行司法审查和监督，进行证据开示。
审查是否存在合理根据以支持对被告人提出的指控，从而确定是否交付审判是预审制度的目的，我国法律规定的在审判阶段庭前对公诉案件的审查制度是不科学的。《中华人民共和国刑事诉讼法》第150条：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”立法的本意是想通过这种折中的规定，即防止法官先入为主又对公诉案件进行审查。这种“犹抱琵琶半遮面”的做法在实践中的结果却是，既没有阻止法官的预断，又使审查流于形式，起不到限制公诉权的作用，因为不进行实质审查就很难准确判断起诉的合理性。由此，将预审制度设置在审判阶段是与预审制度的性质和功能相悖的。
最后，基于以上的分析，并参照国外的立法例和司法经验，我国应该将预审制度作为独立程序为宜，即，独立于侦查和审判阶段，作为两者的中间程序。只有这样才能解决前部分所提到的非正常现象，起到预审制度应有的功能。
三、我国刑事预审制度构建的设计
（一）建构的原则
1、刑事诉讼客观规律与现代刑事司法理念应当有机统一。构建我国刑事预审制度应当在符合控审分离、控辩平等、控辩对抗、审判中立、审判终局等基本要求的前提下，将那些具有普适性的诉讼原理和基本观念，充分体现到新的刑事诉讼法典中来。例如，预审制度要符合刑事诉讼的重要原理——程序主体性原则，“它要求作为程序主体的当事人，应成为参与、发现及适用‘法’的主体，应受适时审判请求权及公正程序请求权的保护，以使其实体利益和程序利益不致受程序制度运作、使用或未能予以适用而减损和消耗”。
2、公正兼顾效率原则。刑事诉讼的基本价值目标包含以下几个方面，即公正、自由、秩序、人权、效率。一项制度的建构要符合刑事诉讼的价值追求。公正与效率的博弈是个永恒的潜规则，偏废任何一方的制度都将是没有生命力的。预审制度的设置既要保证程序的公正，又能兼顾效率。
3、节约资源原则。在原有司法体制基础上的改革和创建必须基于我国现有的资源和法院组织体系，这样才有现实的可行性。我国预审制度的建构也要遵循这一原则，不能完全照搬其他国家的程序设计，在充分考虑现有的法律资源和司法状况下，不作大的修改，不增加过多配套的人力和物力资源。
4、外国先进立法例与中国司法实践相结合原则。对于国际上的一切先进法律文化思想和立法经验我们都要吸收，但不能照搬。要结合我国的司法实践，从实际出发，合理地有条件地予以吸收和改进，使之适合我国的现实条件。
（二）具体设置
根据上述原则，结合外国的立法例，从我国实际情况出发，预审制度具体设置在立法上可按以下六个方面设计：
第一， 在时间阶段上，将预审程序作为一个独立的诉讼阶段设置在正式法庭开庭审判前的审查起诉阶段为宜。这样既可以实现对检察机关起诉权的监督和制约，有利于提高检察机关起诉的质量，又确保阻断起诉与审判的联系，防止庭审法官预先掌握证据，了解案情。同时也可以实现对侦查阶段诉讼行为的监督。
特别强调的是，预审官的起诉决定对预审法官来说是一种相对决定权，不同于外国。在检察官提出起诉要求的申请时，预审法官必须即时主持预审庭预审，所作出的起诉决定，只有与检察官意见一致时，才发生效力。检察官有异议时，所作的决定应报上级检察机关审议，是否起诉，最终由上级检察院决定。同时，预审法官对认为尚不完全符合起诉要求的案件，预审法官可作出要求检察机关补充材料的决定，待材料补充后，重新开庭审查是否决定起诉。不起诉权原则由检察机关拥有，预审法官享有监督权。
第二， 在预审的对象上，不是所有案件都必然经过预审程序，考虑现有司法资源的有限性和提高审判质量的诉讼需求，目前建立预审制度只限于中级人民法院级别管辖下的第一审刑事案件，把预审权留给基层法院。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第20条：“中级人民法院管辖第一审刑事案件：（一）反革命案件，危害国家安全案件；（二）可能判处无期徒刑、死刑的不同刑事案件；（三）外国人犯罪的刑事案件”，《刑诉法解释》第4条：“人民检察院认为可能判处无期徒刑、死刑而向中级人民法院提起公诉的普通刑事案件，中级人民法院受理后，认为不需要判处无期徒刑以上刑罚的，也已依法审理，不再交基层人民法院审理。”因此，预审的审理对象也仅限于这几种案件。事实上，美国等许多国家的预审也只是对重大及重罪案件进行。我国预审制度的审理对象也应该是有限的，不可能针对所有案件，这样是兼顾公正与效率原则的要求。
第三， 在机构设置上，建议将预审程序设置在基层法院，专门成立预审庭。既然我们将预审的对象限定在中级人民法院级别管辖下的第一审刑事案件，那么将所有这些案件的预审程序设置在基层法院之后送交上位法院正式审，而不是在各级法院都设立单独的预审庭，将更有利于保证预审程序的独立性，防止庭审法官在审前非法获得待审案件相关信息，形成先入为主的预断，不利于审判的公正。同时，也可以充分利用基层法院的诉讼资源，如不需要增加人员、办公场所等。并且在这一基本制度的基础上改革现行我国基层法院的管辖制度，所有基层法院都有预审制度的管辖权，不受自己有权裁判的案件的预审限制。这样更有效的阻断侦查、起诉和审判的联系，客观地也可以减少法官的腐败。
第四， 预审法官的产生。从基层法院的法官中选拔出素质较高的优秀法官担任预审官，基于预审地位的关键性和预审活动对正式庭审等后续的诉讼程序的重要影响，只有具有司法资格，经选拔、培训和特殊任命的非常优秀的法官才能从事预审工作。同时，这些有预审资格的法官仍然享有基层法院受理的其他普通案件正式审理的权利，也就是身兼二职。当然，由于上述对预审对象范围的限制，不必担心同一个法官预审的案件与正式庭审的案件出现重复的可能。
第五， 预审内容。第一，预审制度主要是对起诉的合法性进行实质审查，以决定案件是否交付正式审判。第二，控辩双方出示各自掌握的证据。在预审程序中，控辩双方就自己所掌握的证据要完全展示，并进行质证，互相辩论，明确案件争讼的焦点，以提高审判阶段的诉讼效率。预审阶段没有出示的证据在庭审中也将不被采纳，除非是在预审之后新获得的证据。第三，预审官审查和筛选证据。预审官要对双方出示的证据进行实质和形式审查，特别要注意对证据的真实性、合法性和关联性审查，把不具有证据力和证明能力的证据材料排除在外，遇有形式不完整需要补充的证据材料，要告知控辩双方在正式庭审前补充完整。第四，预审官也有对侦查活动的监督权，有对侦查强制措施等司法令状的决定、批准权和监督权，可以受理犯罪嫌疑人对强制措施不服提起的申诉和控告。
第六， 审理方式。要有控、辩、审三方同时参加，预审官负责召集和主持。在预审中，被告人可以聘请律师参与进来，为被告人辩护。依据案件的具体情况，如案情的复杂程度等设定书面审理和开庭审理两种形式。即使规定由书面审理，若被告人要求开庭预审，应当遵照当事人的意愿，即赋予被告人程序的选择权，体现诉讼的民主和对被告人人权的保障。为查清事实的必要，预审官可以进行讯问和对有利于被告人的证据调查取证。
四、结语
如果说立法的完善为司法改革的前行提供了准则，那么，司法实践在更深层面上则推动着立法的完善。刑事诉讼法典再修改过程中，构建一个科学合理的预审制度是必要的和紧迫的。预审制度对于实现案件分流和集中审理，提高诉讼效率和实现审判公正都至关重要。根据诉讼原理，集中审理可以遏制法官腐败，减少审判的拖延，减轻诉讼对被告人造成身体和心理的摧残，保护、实现程序正义，只有设置预审制度才能实现案件的集中审理，为此，预审制度也是必不可少的。而在我国现有诉讼传统和司法资源基础上，借鉴国际有价值的做法所建构出来的有中国特色的预审制度才具有现实的可行性。当然，任何改革都是一个系统工程，这已远非短短几千字所能承担，本文只就几个重要的方面作了简要概述，以期抛砖引玉。
注释:
【日】大木雅夫：《比较法》，范愉译，法律出版社1999年版，第68页。 出处:《犯罪研究》2007年第6期 |
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宋世杰 湘潭大学法学院 教授 , 张佳华
《中华人民共和国刑事诉讼法》第90条：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”这是现行刑事诉讼法关于预审的规定。我国的预审设在诉讼过程的侦查阶段，实质上是侦查的讯问制度，可见，我国目前尚无真正意义的预审制度。所以，在刑事诉讼修改时有必要科学并现实的对预审制度加以创建与规范，以填补立法上的缺位。
一、 我国构建刑事诉讼预审制度的必要性
首先，从理论上讲，现代刑事诉讼必须将审判与侦查、起诉隔断，但又要保持这三者必要的内在联系，即达到一种“藕断丝连”的效果，预审恰能起到这个承前启后的作用。目前我国实行“半个起诉状制度”，既没有建立完全的庭前证据开示制度，也没能有效阻止庭审法官形成预断，最终造成检察院的起诉和人民法院的审判活动出现诸多问题。所以，在刑事诉讼法再修改中，有必要重新思考并解决这些问题。预审可以说是保证整个诉讼既理性又现实的进行的“瓶颈”，只有建立预审制度才能祛除这些病症。
其次，考察和借鉴国外刑事诉讼通常的做法，预审制度被各国普遍设置。法国著名法学家勒内·达维德曾经说过：“比较法有助于更好地认识并改进本国法。”事实上，“不知别国法律者，对本国法律便也一无所知。”考察诉讼程序比较完善的主要国家：英国法律规定，凡是按正式起诉程序由刑事法院审理的案件，除法律另有规定的以外，都必须经过治安法院的预审。美国也规定，重罪指控要接受预审，但不是必须经过的程序，被告人可以选择放弃。在法国的刑事诉讼中，预审程序具有十分重要的地位，其具体而复杂的操作从法国刑事诉讼法典第199条的规定中可见一斑。而在德国，审查起诉并不是独立的诉讼程序，但当检察官将刑事起诉书提交到法院后，必须经过一个与英美的“预审”相像的程序，即居间程序。意大利等其他国家也有类似的规定。预审制度在大陆法系和英美法系的许多国家这样广泛的采用说明在刑事诉讼中构建预审制度有其科学性和合理性。
再次，完备的预审制度是顺利、高效的庭审的保障。从司法实践来看，一个组织严密、高效、客观、公正的庭审，往往需要受理法院开展一系列的庭前活动，其中，独立法官预审是必不可少的内容之一。目前，我国开庭正式审判存在的一系列问题与困扰。具体表现如下：
第一，法庭的质证、对抗、辩论缺乏应有的基础，证据无法当庭确认。
第二，被告律师的辩护权不能有效行使。依据现行刑事诉讼程序的规定，律师在审前享有阅卷权和调查取证权，但司法实践中，律师的这些权利很难充分实现，辩护律师无法预先了解控方将要出示的证据和争议的焦点，导致其在庭上的辩护权流于空谈，被告人的合法权利不能得到保护。所以，无论是从诉讼的效率角度，还是保护被告人的诉讼权利方面来说，预审制度都是不可或缺的。
最后，预审制度有利于被控告一方对起诉或不起诉决定的审查行使参与权。我国检察机关的审查起诉透明度，公开化不够，没有中立法官的主持、审查和监督，被告人更无参与和辩护权。实践中由于检察机关基于各种不当利益的考虑，常常在不符合起诉条件的情况下，把被告人强行推上法庭。在预审制度规定下就可以对公诉案件进行独立的司法审查，把不该起诉的案件排除在法庭之外，防止被告人遭受不当的追诉。
基于上述四点理由，在我国的刑事诉讼法典中构建预审制度有其必要性和紧迫性。
二、 预审制度的定位
关于预审制度的建构，我国学者和实践部门大多持赞同态度。但对于把预审制度设置在哪个阶段，如何构建存在较大争议。
首先，明确预审权的性质。笔者认为，预审权是一种审判权，它符合审判权的一切特征。预审是庭前审查准备程序中的重要活动，主要是对案件是否符合起诉条件进行司法审查，通常由中立的预审法官主持进行，在预审过程中，控辩双方可以互相辩论和质证，分别展示各自的证据，同时预审官可以询问和调查案件。由此可得，第一，从主体上来说，预审程序要有控、辩、审三方共同参与；第二，从内容上来说，控辩双方出示证据和质证，并围绕争议的焦点进行辩论，可以有辩护律师支持辩护；第三，预审官通常由中立的第三方担当，独立主持审理，必要时有权组织听证，询问，调查案件，调取证据；第四，预审官进行评议并得出结论，只不过这一结论不是关于定罪量刑，而是决定是否起诉，是否移交法院开庭审判。所以，预审权本身是一种司法审判权。
其次，既然预审权本质上是一种司法审判权，那么它就必然不能设定在侦查阶段，不能由侦查机关来行使。第一，侦查权本身有司法和行政双重性质，而侦查阶段的预审性质上属于侦查讯问权，它往往以追诉犯罪为使命。特别是公安机关一向是以行政命令作为管理体制的主导方式，这种方式不可避免的给行政领导人带来极大的权威性，这种权威又极可能地产生官僚和腐败，由侦查机关行使预审权，保持公正和中立是不可能做到的。第二，整个刑事诉讼过程中的证据收集工作主要是在侦查阶段完成，由于侦查机关都兼有惩治犯罪和维护社会治安的任务，受其职业利益的影响，收集证据时往往积极地收集犯罪嫌疑人有罪的证据，消极地收集犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据。预审若在侦查阶段就不可能有证据开示的内容。第三，预审自诞生之日起，就起着对侦查活动监督的作用，只有预审官有权决定，签发各种强制措施的许可证，发布有助于查明案件事实的各种命令，并且亲自参与讯问和调查，直至将案件移交起诉。预审制度这一侦查监督的职能客观的行使同样要求其独立于侦查程序之外。
再次，预审制度也不能设置在审判阶段，作为审判开庭前的准备活动。虽然预审权是审判权性质，但是又不同于正式庭审中的审判权，不能成为审判阶段的组成部分，因为审判程序是认定受理的刑事案件是否成立犯罪以及定罪量刑的程序，而预审制度的重要内容就是对侦查和起诉等审判前的诉讼活动进行司法审查和监督，进行证据开示。
审查是否存在合理根据以支持对被告人提出的指控，从而确定是否交付审判是预审制度的目的，我国法律规定的在审判阶段庭前对公诉案件的审查制度是不科学的。《中华人民共和国刑事诉讼法》第150条：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”立法的本意是想通过这种折中的规定，即防止法官先入为主又对公诉案件进行审查。这种“犹抱琵琶半遮面”的做法在实践中的结果却是，既没有阻止法官的预断，又使审查流于形式，起不到限制公诉权的作用，因为不进行实质审查就很难准确判断起诉的合理性。由此，将预审制度设置在审判阶段是与预审制度的性质和功能相悖的。
最后，基于以上的分析，并参照国外的立法例和司法经验，我国应该将预审制度作为独立程序为宜，即，独立于侦查和审判阶段，作为两者的中间程序。只有这样才能解决前部分所提到的非正常现象，起到预审制度应有的功能。
三、我国刑事预审制度构建的设计
（一）建构的原则
1、刑事诉讼客观规律与现代刑事司法理念应当有机统一。构建我国刑事预审制度应当在符合控审分离、控辩平等、控辩对抗、审判中立、审判终局等基本要求的前提下，将那些具有普适性的诉讼原理和基本观念，充分体现到新的刑事诉讼法典中来。例如，预审制度要符合刑事诉讼的重要原理——程序主体性原则，“它要求作为程序主体的当事人，应成为参与、发现及适用‘法’的主体，应受适时审判请求权及公正程序请求权的保护，以使其实体利益和程序利益不致受程序制度运作、使用或未能予以适用而减损和消耗”。
2、公正兼顾效率原则。刑事诉讼的基本价值目标包含以下几个方面，即公正、自由、秩序、人权、效率。一项制度的建构要符合刑事诉讼的价值追求。公正与效率的博弈是个永恒的潜规则，偏废任何一方的制度都将是没有生命力的。预审制度的设置既要保证程序的公正，又能兼顾效率。
3、节约资源原则。在原有司法体制基础上的改革和创建必须基于我国现有的资源和法院组织体系，这样才有现实的可行性。我国预审制度的建构也要遵循这一原则，不能完全照搬其他国家的程序设计，在充分考虑现有的法律资源和司法状况下，不作大的修改，不增加过多配套的人力和物力资源。
4、外国先进立法例与中国司法实践相结合原则。对于国际上的一切先进法律文化思想和立法经验我们都要吸收，但不能照搬。要结合我国的司法实践，从实际出发，合理地有条件地予以吸收和改进，使之适合我国的现实条件。
（二）具体设置
根据上述原则，结合外国的立法例，从我国实际情况出发，预审制度具体设置在立法上可按以下六个方面设计：
第一， 在时间阶段上，将预审程序作为一个独立的诉讼阶段设置在正式法庭开庭审判前的审查起诉阶段为宜。这样既可以实现对检察机关起诉权的监督和制约，有利于提高检察机关起诉的质量，又确保阻断起诉与审判的联系，防止庭审法官预先掌握证据，了解案情。同时也可以实现对侦查阶段诉讼行为的监督。
特别强调的是，预审官的起诉决定对预审法官来说是一种相对决定权，不同于外国。在检察官提出起诉要求的申请时，预审法官必须即时主持预审庭预审，所作出的起诉决定，只有与检察官意见一致时，才发生效力。检察官有异议时，所作的决定应报上级检察机关审议，是否起诉，最终由上级检察院决定。同时，预审法官对认为尚不完全符合起诉要求的案件，预审法官可作出要求检察机关补充材料的决定，待材料补充后，重新开庭审查是否决定起诉。不起诉权原则由检察机关拥有，预审法官享有监督权。
第二， 在预审的对象上，不是所有案件都必然经过预审程序，考虑现有司法资源的有限性和提高审判质量的诉讼需求，目前建立预审制度只限于中级人民法院级别管辖下的第一审刑事案件，把预审权留给基层法院。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第20条：“中级人民法院管辖第一审刑事案件：（一）反革命案件，危害国家安全案件；（二）可能判处无期徒刑、死刑的不同刑事案件；（三）外国人犯罪的刑事案件”，《刑诉法解释》第4条：“人民检察院认为可能判处无期徒刑、死刑而向中级人民法院提起公诉的普通刑事案件，中级人民法院受理后，认为不需要判处无期徒刑以上刑罚的，也已依法审理，不再交基层人民法院审理。”因此，预审的审理对象也仅限于这几种案件。事实上，美国等许多国家的预审也只是对重大及重罪案件进行。我国预审制度的审理对象也应该是有限的，不可能针对所有案件，这样是兼顾公正与效率原则的要求。
第三， 在机构设置上，建议将预审程序设置在基层法院，专门成立预审庭。既然我们将预审的对象限定在中级人民法院级别管辖下的第一审刑事案件，那么将所有这些案件的预审程序设置在基层法院之后送交上位法院正式审，而不是在各级法院都设立单独的预审庭，将更有利于保证预审程序的独立性，防止庭审法官在审前非法获得待审案件相关信息，形成先入为主的预断，不利于审判的公正。同时，也可以充分利用基层法院的诉讼资源，如不需要增加人员、办公场所等。并且在这一基本制度的基础上改革现行我国基层法院的管辖制度，所有基层法院都有预审制度的管辖权，不受自己有权裁判的案件的预审限制。这样更有效的阻断侦查、起诉和审判的联系，客观地也可以减少法官的腐败。
第四， 预审法官的产生。从基层法院的法官中选拔出素质较高的优秀法官担任预审官，基于预审地位的关键性和预审活动对正式庭审等后续的诉讼程序的重要影响，只有具有司法资格，经选拔、培训和特殊任命的非常优秀的法官才能从事预审工作。同时，这些有预审资格的法官仍然享有基层法院受理的其他普通案件正式审理的权利，也就是身兼二职。当然，由于上述对预审对象范围的限制，不必担心同一个法官预审的案件与正式庭审的案件出现重复的可能。
第五， 预审内容。第一，预审制度主要是对起诉的合法性进行实质审查，以决定案件是否交付正式审判。第二，控辩双方出示各自掌握的证据。在预审程序中，控辩双方就自己所掌握的证据要完全展示，并进行质证，互相辩论，明确案件争讼的焦点，以提高审判阶段的诉讼效率。预审阶段没有出示的证据在庭审中也将不被采纳，除非是在预审之后新获得的证据。第三，预审官审查和筛选证据。预审官要对双方出示的证据进行实质和形式审查，特别要注意对证据的真实性、合法性和关联性审查，把不具有证据力和证明能力的证据材料排除在外，遇有形式不完整需要补充的证据材料，要告知控辩双方在正式庭审前补充完整。第四，预审官也有对侦查活动的监督权，有对侦查强制措施等司法令状的决定、批准权和监督权，可以受理犯罪嫌疑人对强制措施不服提起的申诉和控告。
第六， 审理方式。要有控、辩、审三方同时参加，预审官负责召集和主持。在预审中，被告人可以聘请律师参与进来，为被告人辩护。依据案件的具体情况，如案情的复杂程度等设定书面审理和开庭审理两种形式。即使规定由书面审理，若被告人要求开庭预审，应当遵照当事人的意愿，即赋予被告人程序的选择权，体现诉讼的民主和对被告人人权的保障。为查清事实的必要，预审官可以进行讯问和对有利于被告人的证据调查取证。
四、结语
如果说立法的完善为司法改革的前行提供了准则，那么，司法实践在更深层面上则推动着立法的完善。刑事诉讼法典再修改过程中，构建一个科学合理的预审制度是必要的和紧迫的。预审制度对于实现案件分流和集中审理，提高诉讼效率和实现审判公正都至关重要。根据诉讼原理，集中审理可以遏制法官腐败，减少审判的拖延，减轻诉讼对被告人造成身体和心理的摧残，保护、实现程序正义，只有设置预审制度才能实现案件的集中审理，为此，预审制度也是必不可少的。而在我国现有诉讼传统和司法资源基础上，借鉴国际有价值的做法所建构出来的有中国特色的预审制度才具有现实的可行性。当然，任何改革都是一个系统工程，这已远非短短几千字所能承担，本文只就几个重要的方面作了简要概述，以期抛砖引玉。
注释:
【日】大木雅夫：《比较法》，范愉译，法律出版社1999年版，第68页。 出处:《犯罪研究》2007年第6期
