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焦海涛 安徽大学法学院 副教授
从经济法产生及其发展过程中呈现出的现代性看，相比于传统部门法，经济法上的主体、行为、权义与责任等理论都具有明显的特异性，这必然会对经济法的程序理论产生重要影响，表现之一就是使得经济法的程序结构具有了典型的非均衡性。程序结构的非均衡性直接决定了不同程序的功能差异，从而又会对经济法运行产生影响。对经济法中程序问题的关注，必须立足于其结构的特殊性，并结合经济法及经济法学上的其他相关制度与理论进行“整体分析”，以便对各类程序作出恰当定位，并实现程序之间的有机组合，发挥其整体效能。
一、经济法的程序依赖性及其程序的“二元结构”
经济法的规范体系，主要由实体性规范与程序性规范构成。从经济法的产生与发展历程看，实体性规范曾在早期经济法中占据主导地位，成为经济法规范的主体，但现代经济法，已逐渐实现实体向程序的转向，程序性规范占据了越来越重要的地位。与这种转向相伴而生的，是经济法规范的内部结构呈现了突出的非均衡性，或者说，经济法显示了其典型的程序依赖性。
经济法程序依赖性的形成，与一国法制传统及经济法发展水平相关，且在经济法各子部门法中的体现亦有相当大的差异。但总体上，经济法中的程序性规范与实体性规范的联系必然愈加密切，其融合程度亦会越来越强，这一过程中，程序性规范的地位势必随之提升。实际上，这与整个经济法的发展趋势是一致的，也与经济法背景依赖的现代性、解决问题的复杂性、制度运作的特殊性等问题紧密相关。
例如，从经济法的产生背景来看，部门法意义上的经济法，其“产生和发展的经济和社会基础，不是传统的近代市场经济或近代市民社会，而是现代市场经济和现代多元社会” 。在现代社会，随着社会分工的不断细化，社会呈现出多元化和抽象性的特点。现代社会是一个典型的“陌生人社会”，其首要特征是抽象性。在抽象社会中，许多互动过程的进行必须借助某种“程式化或类型化的做法”，而诸如公平、公正此类价值理性的实现也“经常要依循程序的方式才能获得保证” 。为了适应现代社会发展对程序的特别需求，从经济法产生初始，就日益重视某些程序性制度的建构。
再如，从“问题定位”角度看，某些“新问题”的产生，需要法具备一定的“新功能”，而“新功能”的生成，则要求法具备特殊的“新结构” 。经济法的产生，正是为了解决“市场失灵”所导致的宏观“产业失衡”及微观“竞争失序”问题，不论哪个层面，都是现代经济下的复杂性问题。从解决复杂的现实问题的角度，以及确保制度运作的公平与效率的角度，经济法规范的构成，必须在实体规则之外，引入详尽的程序性规定。而且，越是复杂的活动，对程序的需求就越强。随着经济活动日趋复杂，企业行为方式越发精密，经济法的程序依赖性也必然越发明显。
应当看到，经济法的程序依赖性，已不是特殊的国别性现象，它与现代社会的抽象性以及法律的现代化过程总体上是一致的，具有典型的“路径依赖”色彩。事实上，越是在经济法等现代法领域，实体规则与程序规则的联系就越紧密，这也与现代社会的程序性和效率性特征相联。
对经济法程序问题的关注，还有必要分析各类程序之间的组合关系，即经济法的程序结构，具体是指各类程序性规范在经济法程序系统中的排列组合及其相互关系。从不同角度看，经济法程序由不同的具体程序构成，从而形成程序问题上的一系列“二元结构”。各类结构之间及其内部的组合关系，是经济法程序理论中的重要问题，也是影响经济法制度运作的重要因素。
对经济法程序的结构分析，必须结合经济法规范的特殊性。例如，从经济现实的复杂性、动态性看，作为反映并调整这一现实的经济法规范，必须具有一定的模糊性、抽象性与非确定性；从调制主体对调制权的需求，以及调制职能的层次看，经济法规范在存在形式上必然具有多维性，既有相对稳定的确定性规范，也有灵活性规范，既有宪法层面的体制法规范，也有法律层面的实体法规范，更有大量存在于行政法规、部门规章之中的程序性规范；等等。经济法规范的这些特殊性，与经济法的程序依赖性是一致的，二者都是对经济现实、经济法功能及经济法调整模式等问题的直观反映。只有对经济法规范这些特质的强调与尊重，才能对其中的程序性规范作出恰当的结构分析，并进而揭示出程序性规范内部结构也具有非均衡性的原因所在。
对经济法程序的结构分析，还必须与经济法上的其他“二元结构”理论相联系。应当承认，各种“二元结构”在经济法上客观存在，其特殊性也比较明显，例如主体结构、行为结构、权义结构、责任结构等“二元结构”的一个共同特征，就是内部的非均衡性，即调制主体与调制受体在经济法上的地位不同，行为相殊，权义有别，责任配置也有差异。这些“二元结构”的特殊性，往往正是经济法程序结构非均衡性产生的重要原因之一。
总体而言，经济法中的程序规范，可以从不同角度进行多种类型划分，进而呈现出不同的结构组合。从主体角度看，经济法中的程序可分为调制程序与对策程序；从程序的参入主体及主导者看，经济法中的程序可分为诉讼程序与非诉程序；从程序的法定性与适用效力看，经济法中的程序又可分为正式程序与非正式程序。各种结构之间的组合呈现出差异性、非均衡性的特点。
二、调制程序与对策程序结构的非均衡性及其优化组合
（一）调制程序与对策程序的内部结构
经济法中，往往对调制主体与调制受体的行为规定了详细的程序。之所以如此，是因为经济法具有多元化的宗旨，面对复杂的经济问题，经济法的职能也需要多元化、复杂化，这就需要有环环相扣的行为组合，进而需要规范各类行为的具体程序，既包括为经济法主体从事调制行为与对策行为提供保障或便利的“指导性”程序，也包括对各类行为予以规范或限制的“约束性”程序。
由于调制程序是调制主体从事宏观调控与市场规制行为时必须或可以 遵循的程序，因而主要是一种行政程序，而非立法或司法程序。但由于宏观调控行为，尤其是其中的决策行为，往往是通过发布规范性文件等抽象形式表现出来，因而其程序又有某种立法程序的特点。同时，随着某些调制主体享有了准司法权，其调制行为所遵循的程序，与司法程序又非常接近 。
对调制程序，可以从行为角度作进一步的划分，如调控程序与规制程序、抽象调制程序与具体调制程序、正式调制程序与非正式调制程序等。
至于对策程序，从调制受体从事对策行为的表现来看，主要包括横向对策程序与纵向对策程序两类。前者指调制受体在市场上从事市场竞争或相关交易行为时应当或可以遵循的程序，例如，经营者提供商品或者服务时，应当按照国家有关规定或商业惯例向消费者出具购货凭证或服务单据；后者指调制受体针对调制行为实施相应博弈行为时应当或可以遵循的程序，如反垄断法中的企业集中事前申报程序。
此外，根据程序的适用效力及当事人的可选择程度，对策程序又可分为强制性对策程序和任意性或可选择性对策程序。前者如我国《税收征管法》第六条的规定：“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”后者如我国《产品质量法》第十四条规定：“国家根据国际通用的质量管理标准，推行企业质量体系认证制度。企业根据自愿原则可以向国务院产品质量监督部门认可的或者国务院产品质量监督部门授权的部门认可的认证机构申请企业质量体系认证。”
（二）调制程序与对策程序结构的非均衡性
对二者关系，必须看到，在调制程序与对策程序的“二元结构”中，调制程序往往占据了较大部分，在经济法程序中处于主导地位，对策程序则多数情况下作为调制程序的补充，具有边缘性、辅助性。这种非均衡结构的形成，主要有两方面原因：
第一，主体行为结构的非均衡性对程序结构的影响。从行为结构上看，经济法主体的行为，虽在总体上包括调制行为与对策行为，但前者却始终居于核心地位和主导地位。这与调制主体及其调制权的核心地位是一致的。两类行为之间的主从性、不对等性，必然使得两类程序之间也呈现结构上的非均衡性。事实上，调制受体的行为，主要是作为市场主体的对策行为，它不同于平等民事主体之间的博弈，也不同于通常的行政相对人对具体行政行为的遵从，而是针对国家调制所作出的遵从或不遵从的选择。可见，调制受体对策行为的采取，一般情况下，是以调制行为为前提和基础的，如果没有调制行为，则针对调制行为所进行的对策行为就无从发生。正因如此，对各种调制行为的规范，就成为经济法调整的重点。这种规范，既包括实体上的赋权，也包括程序上的控制，进而调制程序也就成为经济法程序结构中的重点。
第二，经济法职能的实现对两类程序的依赖性不同。经济法产生于“市场失灵”导致的产业失衡与竞争失序等“新问题”之上，“市场失灵”本身意味着单靠市场主体的行为，已无法解决市场中的某些“公共问题”，这就需要国家以一种主动的姿态，对市场运行从宏观与微观两个层面进行调控或规制。因此，经济法的主要职能就在于，对市场进行适当的调制，以克服市场自身的缺陷。进行调制，就必须具有相应的调制程序。同时，基于“利益主体”、“有限理性”等假设，国家的调制活动亦会出现失灵或失败，甚至出现“权力寻租”等滥用调制权的情况，这就需要将调制行为纳入法制框架，依法进行调制。依法调制的重要内容，就是依法定的调制程序进行调制。可见，调制行为及相应调制程序的出现，是对市场主体行为进行矫正的结果，也是保障经济法职能实现所必需。
当然，对策程序的恰当设置，也会有助于经济法职能的实现。例如，反垄断法中的企业集中事前申报制度，它涉及到申报时机、申报期限、审查期限、申报材料的提交等一系列程序性规定，如果能够结合本国经济发展现实，考虑到市场结构现状及执法当局设置的特殊性等“国别性因素” ，设置一套合理的申报程序，必然有助于有效竞争秩序的形成。但总体而言，对策程序的补充性、辅助性地位，仍较明显。无论是“指导性”的对策程序，还是“约束性”的对策程序，往往都需要相应调制程序的配合，才具有可操作性，才能使调制受体据此实施的对策行为合法、有效，这尤其体现在经济法中的某些申请与审批程序之中。而某些对策程序的设置，本身即是为了配合调制程序的顺利开展，调制受体一旦违反这些程序，则可能招致相应的处罚，例如，税务机关依据法定程序进行征税，就必须要求纳税人履行一定的税务登记、纳税申报等对策程序。
（三）调制程序与对策程序的结构组合与优化
由经济法法职能及其他相关问题决定，调制程序与对策程序之间的非均衡性在所难免，但若能实现该“二元结构”的优化，使两类程序相互配合，则必然能发挥任一方都无法比拟的“整体效应”。从这个角度看，有必要对调制程序与对策程序进行“整体分析”，避免单纯地重视调制程序作用的发挥，而忽视对策程序，也不应过分强调调制程序或对策程序内部构成中的某一类程序的重要性，忽视其他程序。
着眼于我国经济法程序规范的构成，这种结构失衡或非优化状态，已比较明显。其一，调制程序的重要性已渐受重视，主导地位基本确立，但对策程序仍然偏少；其二，就调制程序来说，某些程序的可操作性和可控性仍有待提高，尤其是其中的“约束性”程序呈现不足，对调制主体的程序控制仍较弱化；其三，对策程序的内部结构，则刚好与调制程序相反，表现为“约束性”程序较“指导性”程序偏多，强制性程序较任意性或可选择性程序偏多，这实际上也是也一种结构失衡。
基于此，对调制程序与对策程序的结构组合，必须进行适当的优化。既要着眼于经济法程序这一大的“系统”，也要把调制程序与对策程序分别看作两个独立的“系统”，从总分两个维度，实现各类程序组合的优化。
第一，在保证调制程序主导地位的同时，应重视对策程序作用的发挥。虽然调制程序在经济法职能实现上担负主要作用，但对策程序对于防止调制失败，增加调制实效，也功不可没。在特定领域 ，调制程序与对策程序之间是相辅相成、“互赖且互助”的关系，缺少对策程序的设置，某些调制行为便无从展开，调制程序也即失去作用。这是因为，经济法主体的行为，从目的上看可以分为两类，即基础性行为和高层次行为，从而形成层级上的“二元结构”。调制目标的实现，要以一些基础性行为的实施为基础，从而使调制行为具有了高层次性。 这些基础性行为，既可能由调制主体实施，如税收收入行为，也可能由调制受体实施，如企业的竞争行为。因此，经济法规范中必须有对对策程序的相关设置，否则，调制程序的作用也将难以发挥。
此外，对策程序往往也是相关主体掌握必要的“公共信息”的主要途径。不仅市场主体需要掌握其竞争对手的相关信息，借此决定自己的市场行为；调制主体也需借助这些信息，来实施高层次的调制行为。在经济法中，对策程序往往是披露这些信息的主要手段。调制主体与调制受体之间是一种典型的博弈关系，而一定的“公共信息”是博弈存在的基础，否则博弈便无从展开。随着博弈的进行，“公共信息”可能会越来越多，博弈格局也会随之改变，但“信息偏在”是博弈中的常态。因此，为了实现调制绩效，法律就需要为调制受体设置一定的程序，以此来要求其主动披露相关信息，从而保证调制主体在博弈中取胜，防止市场主体从事一些违法行为。经济法上的各种登记制度、许可制度，以及申报制度，都具有类似的功能。
第二，就调制程序来看，应增加其中“约束性”程序的比重。调制程序虽在我国经济法程序规范中占据主导地位，但对调制行为的“约束性”程序明显较少，程序控制手段仍未得到广泛使用，调制行为的程序化水平总体不高。一方面，某些对市场主体权益影响甚大的调制行为，其程序规定尚付阙如。这尤其体现在我国的反垄断法领域，有效执法程序的缺乏，是垄断行为规制不力的主要原因。另一方面，某些调制程序的内容不明确，导致其可操作性差，甚至形同虚设。例如《价格法》规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”但具体调查和听取意见的途径或方式，消费者及相关主体提出意见的渠道等，则没有进一步规定。
第三，就对策程序来说，要增加一些任意性或可选择性对策程序，促进或鼓励调制受体借此从事一些有益的对策行为，以体现经济法的“规制性”。经济法本质上属于公法，“令行禁止”是其主要调整模式，但除了限制与禁止之外，经济法中的大量规范还体现了其积极的促进与鼓励的特征。经济法的运行，固然强调执法主体的强力介入，但有些情况或特定领域，引导要比强制显得重要。这时，就需要为调制受体设置一类可供选择的程序，以利于其根据自身情况制定最优策略。例如，我国《税收征管法》第二十六条的规定：“纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项。”这些程序规定，不仅能够增加调制受体守法的积极性，培养其守法意识，进而保证经济法的良性运行，实际上也是保护调制受体合法权益的重要手段之一，与公权行使中的“效率原则”与“比例原则”也是一致的。
第四，为配合两类程序功能的发挥，经济法上有时还需要设置一些共同适用于调制主体与调制受体的程序，或者配合两类程序的特殊性程序，如咨询程序、提供顾问性意见的程序、执法中的和解程序等等。这类程序主要是一种“非正式程序”，其出现可能基于对效率的追求，也可能是缓和执法困境的选择。这些程序往往与一国的经济法执法体制或公权分配体制存在关联，因而其名称、内容或制度化的程度可能不一致，也非所有国家都会存在，但由于它能实现对公平与效率的双重关注，其普遍性必将越发明显。
三、诉讼程序与非诉程序结构的非均衡性及其动态演化
（一）诉讼程序与非诉程序的“二元结构”
经济法中的诉讼程序，主要指的是法院参与的经济法责任追究或经济法纠纷解决程序 。这与传统部门法中对诉讼程序的界定基本一致，只是作为产生于现代经济与社会基础之上的经济法，其诉讼程序的独立性往往比传统部门法要弱，其发展历程尚处初级阶段，很多理论与实际问题还未成熟。这使得人们对经济法的可诉性、经济法中的公益诉讼等问题关注较多，诉讼程序的研究也就成了经济法研究的重点，对经济法中非诉程序的关注则相对较少。
经济法中的非诉程序，依字义理解，即“非诉讼的程序”。对经济法程序作诉讼与非诉的“一分为二”式划分，即意味着所有诉讼程序之外的程序皆为非诉程序。所以，经济法中的非讼程序范围较广，不能仅仅局限于传统部门法中的“非诉性纠纷解决程序”（即ADR程序）。从概念的周延性来看，经济法中的非诉程序主要包括两块：非法院参与的纠纷解决程序及非纠纷解决程序。其中，前者包括非诉性纠纷解决程序，但又不限于此。因为经济法的一个重要特征就是制度运作的自足，很多纠纷解决于行政阶段而非司法阶段，因而调制主体解决相关纠纷的程序也应属于非法院参与的纠纷解决程序。至于非纠纷解决程序，主要表现为大量存在的调制程序，甚至从广义上看，还应包括调制受体从事对策行为时遵循的对策程序，但主要指的是调制程序。
（二）诉讼程序与非诉程序结构的非均衡性
在经济法中，诉讼程序与非诉程序都有涉及。诉讼程序固然值得研究，非诉程序的重要性，也不应忽视。从二者在经济法程序中的分布看，非诉程序往往要多于诉讼程序，其在各类具体程序中占据主导地位，这是二者结构上的一种非均衡性。这种非均衡性的形成，与经济法的高级法特征，及其产生的特殊经济与社会背景有关。
经济法主体的行为结构具有层级性，调制行为需以一些基础性行为的实施为基础，从而表现出高层次性。在市场规制法领域，基础性行为主要是既存的市场行为，特别是市场主体的对策行为，规制行为必须以这些行为为基础。因而使得一般被认为属于经济法范围的反垄断法、反不正当竞争法和消费者权益保护法中，有大量的关于经营者、消费者等市场主体从事市场行为的规范。而这些行为由于发生在平等主体之间，一旦发生纠纷进入法院，往往依照普通的民事诉讼程序来解决。至于高层次的规制行为，因其涉及微观领域，大多具有直接的相对人，市场主体不服这一行为的，也可通过一般的行政复议或行政诉讼程序来解决。
在宏观调控法领域，高层次的调控行为也须先体现为一些基础性行为。例如，在税法上，税收调控的目的只能通过税收收入行为 （征税）来实现，税收收入行为是基础性行为；在财政法领域，预算收支行为、国债发行行为等是基础行为；在金融法中，货币发行、公开操作等行为是基础行为。可见，宏观调控法中的基础性行为包括两大类：一类具体具有特定相对人（如征税），一类则针对不特定主体（主要针对市场）。前者发生纠纷，一般可依行政复议或行政诉讼程序解决；而后者，由于不会对市场主体产生直接影响，纠纷发生的可能性较小，即使存在争议，也类似于行政法上的抽象行政行为，这的确存在一定的可诉性障碍，但实际上是一个宪法或行政法问题，而非经济法问题。对于高层次的调控行为，也一般不会发生纠纷，只会存在调控不当或调控失败时的责任承担。而对调控行为的司法审查，目前还受制于宪法行政法的发展水平，现阶段很难在经济法上创设一套独立的用以追究调控主体法律责任的诉讼程序。
由上可知，经济法中大量存在一些基础性行为，这些行为发生纠纷的可能性要比高层次行为大得多，而大部分基础性行为纠纷都可在既有的诉讼程序内得到解决，因而表面上看，大部分经济法纠纷在诉诸法院之后，所运用的诉讼程序，往往都是传统的民事或行政诉讼（也可能是刑事诉讼）。至于宏观调控法中的某些基础性行为及高层次行为，的确存在诉讼程序不足的问题，但这涉及到宏观调控行为的特殊性，也与我国宪法行政法中的相关制度有关，需要具体分析。
正因如此，经济法中的诉讼程序，目前还不具有特殊性，或者说，经济法还缺少自身独特的诉讼程序。就经济法发展的现阶段而言，大部分纠纷还是可以通过传统诉讼程序来解决的，因而对所谓经济法的可诉性不足，应当重新审视。此外，产生于特殊经济与社会背景之下的经济法，直接面对的是一个“综合的时代”，行政权的膨胀不可避免，与这一趋势相呼应，在很多领域内，调制主体本身即成了某些纠纷的解决者，这无疑也会大大侵蚀了诉讼程序的存在空间。
与诉讼程序的不独立或移用相反，经济法中的非诉程序大量存在，且与传统部门法中的非诉程序具有较大的不同。由于规范调制行为是经济法调整的核心，因此规定调制行为所遵循的程序，实现“调制有序”，自然会成为经济法的重要内容。这些调制程序都是非诉程序，且在经济法的各个部门法中都大量存在，因而在整个经济法领域，非诉程序的比重相对就会大一些，这也是经济法不同于民法、刑法等传统部门法的一个重要特点。
（三）诉讼程序与非诉程序结构的动态性
诉讼程序与非诉程序的“二元结构”中，除了非均衡性之外，还有动态性的特点，也即这种非均衡结构，本身不是一成不变的，而是一种不稳定状态。随着经济法发展，其结构的非均衡性会不断进行调整。总体趋势上，未来经济法中，随着司法空间的进一步强化，诉讼程序的地位必然逐渐上升，甚至会打破原先的非均衡性结构。这主要是因为，在经济法的不同发展阶段，对诉讼程序的要求是不同的。
在经济法的初步形成时期，相关规定还很不完备，许多纠纷无法进入诉讼阶段，已有的进入诉讼阶段的纠纷，通过传统的诉讼程序一般也可解决，因此没有必要制定一部单独的诉讼法，经济法中的诉讼程序自然地位不高。但随着经济法的进一步发展，大量的、复杂的、各具特色的经济法纠纷一旦发生，可能通过原有的诉讼程序，已不能满足“定分止争”或利益保护的需要，这时，就必须思考是否需要创立一套特别的经济法诉讼程序。随着经济法的继续发展，很可能如同民法、行政法一样，经济法也会需要一套与之相应的程序法。这实际上与经济现实的复杂性、经济法纠纷的特殊性以及经济法解决“新问题”的职能等，是很难分开的。因此，伴随着经济与法律的发展，经济法中的诉讼程序也将越来越重要，其相比于非诉讼程序的有限性，必然会有一个动态的变更过程。
具体来说，诉讼程序在未来经济法中的加强空间，最典型的会表现为两大块：一是经济法上特别诉讼的出现及其发展，尤其是具有专业性的反垄断诉讼、消费者权益保护诉讼、税务诉讼等，都是未来经济法诉讼程序的生长点。二是国外的成功经验的借鉴。从东欧、俄罗斯等转型国家的实践来看，其经济法院往往享有很高的地位，在公法性案件的审理和在可诉性、公益诉讼等方面的规定和实践，对于深化市场机制、协调好转轨过程中的利益调整、保障政府职能的顺利转变和促进国民经济的健康发展，发挥着重大的现实作用，也值得我国在司法改革方面予以重视和借鉴。
（四）对经济法程序相关问题的认识转变
总而言之，只有认识到经济法中的诉讼程序与非诉程序之间结构的特殊性，才能对经济法责任追究模式、经济法的可诉性等问题有着清晰的认识。事实上，正因为这两类程序之间的结构状态，具有非均衡性与动态性的特点，对经济法上某些重要问题，尤其是经济法程序的相关问题，认识必须转变。
第一，对经济法诉讼程序的重要性，不应过分夸大，必须看到其有限性的一面；就现阶段而言，诉讼程序不是经济法责任追究或经济法纠纷解决的唯一途径，甚至也不应成为主要途径。
一方面，在现代社会，随着国家职能的日益分化，行政机关的权力出现了不断膨胀的趋势，某些行政机关的职权已由原来的行政权扩展到了部分司法权。在这一趋势下，经济法中的很多纠纷无须拿到法院，调制权的扩张性，使得很多经济法纠纷在调制主体的调制活动中即可得到充分解决，也即调制主体具有了一定程度的救济权，经济法纠纷首先在调制主体与司法机关之间实现了分流。这与经济法的自足性有关。司法权进入行政领域，以及将实体性规范与程序性规范加以融合的自足性，使得经济法的制度运作主要是体现在行政领域，而非司法领域。这在市场规制法中体现得尤为明显，反垄断执法的一个基本趋势是执法机关的专业性、独立性与权威性，准司法权的享有使得其行政裁决具有了类似于法院判决的效力，因而大部分案件无须法院来审判。
另一方面，现代国家所制定的法律是非常庞大的，各种纠纷也纷繁复杂，仅依靠法院救济不仅法院难以胜任，也会使许多纠纷得不到最终解决。就经济法等现代法而言，把大量的纠纷解决于诉讼之外，不仅是必要的，更是应追求的目标。以非诉程序追究经济法责任或解决经济法纠纷的模式，在经济法领域理应得到大量推广，也即经济法救济途径应朝着多元化方向或替代性方向发展。这是因为，一种救济制度的合理性应当体现其对救济资源的合理、节俭地利用，经济法救济途径的多元化显然有利于救济资源的合理使用，而单一的诉讼却难担此重任。事实上，我国目前经济法律救济制度从总体上是供给不足，不存在“过剩”问题 。但各种救济制度在权利救济作用的分配上却大相径庭，观念及行动上对诉讼的过分倚赖，导致了在救济制度的创制、实施以及制定相关配套措施方面严重向诉讼程序倾斜，对其他救济制度的创制、采用及研究却严重滞后。这种认识及做法，在经济法等现代法中，有必要予以转变。
第二，经济法是否需要特别的诉讼程序，应当具体问题具体分析。就现阶段而言，还无需从整体上建立一套特别的经济法诉讼程序，而应当看到，经济法的不同发展阶段，以及经济法的各个子部门法，对诉讼程序的依赖关系呈现较明显的非均衡性。因此，经济法诉讼程序的制度供给，必须体现这种非均衡性，走“循序渐进”与“各个击破”之路。
从经济法领域纠纷的类型与特殊性看，除了调制主体承担一部分经济法纠纷解决之职外，不少经济法纠纷的确仍需进入法院，尤其是对调制行为不服而发生的纠纷。但如前文分析，总体上，大部分经济法纠纷依照传统的诉讼程序仍可得到解决，而那些或多或少存在可诉讼障碍的纠纷，由于与其他相关制度存在密切关联，在某些体制性或宪法性制度变更之前，事实上很难通过创设一套经济法诉讼程序来解决。这是因为，在整个法的体系中，各部门法的发展实际上也存在非均衡性，从而表现为“有序性”或相互之间的依赖关系。例如，宪法具有最高层次，通常情况下，其他部门法的发展就不宜突破宪法的框架；而一些具有高级性的部门法，其发展往往又须以基础性部门法的发展为前提。在经济法上，之所以会出现宏观调控行为（主要是其中的决策行为）的不可诉，主要还是因为相关的宪法行政法制度未与更新，从这个角度看，经济法诉讼程序在解决其可诉性上必然具有不可避免的“有限性”。
还应看到，经济法对诉讼程序的依赖关系，在各个子部门法中也具有非均衡性，因而在目前，只有那些迫切需要专门诉讼程序的领域，才有创设特别诉讼程序的必要。这就要求，经济法诉讼程序的建立，应当是一个“先个体后整体”、“步步为营”的过程，而不宜在总体上先设置一套所谓的经济法公益诉讼制度。否则，即使设立了，也可能与传统诉讼程序相比，缺少特别规定。在这一过程中，应贯彻“问题定位”的思想，只有出现了“新问题”，现有的诉讼程序或非诉程序无法解决，才需要一种新程序的出现。因此，就经济法诉讼程序的创设，要因地因时制宜，体现制度供给的“实用主义”，不宜走“跨越式”的路线。
第三，经济法中非诉程序的重要性，必须予以重视。除了调制程序之外， 尤其应促进非法院参与的纠纷解决程序（包括替代性纠纷解决程序和调制主体的纠纷解决程序）在经济法责任追究或纠纷解决中作用的发挥。这不仅能实现经济法案件的分流，也有助于建立一种多元化或替代性的纠纷解决体制。其实，经济法救济方式的多元化，也有利于对当事人选择权的尊重，促使其选择一种自己认为“合算”的途径，因而能满足不同主体的需要 。
替代性纠纷解决程序的优势十分明显，无须多言。而调制主体追究相关主体责任或解决经济法纠纷，也具有天然优势。例如，为了圆满完成对复杂经济现实的有效调制，调制权必须具备一定的专门性、技术性，甚至很多领域设置专业性机构，这使得其在追究经济法责任或解决纠纷上也具有了专业优势；调制主体从事调制行为，多数情况下直接介入到市场经济活动中（但不参与市场交易），与市场及市场主体之间具有天然的接近性，自然便于责任或纠纷的发现与查明。
除替代性纠纷解决程序及调制主体的纠纷解决程序之外，在经济法中，还应发挥社会团体在责任追究或纠纷解决上的作用，这在部分消费者权益纠纷或产品质量纠纷中体现得尤为明显。虽然社会团体应用非诉程序解决经济法纠纷的“有限性”比较明显 ，但随着社会的发展，市场经济所带来的许多问题将越来越需要通过国家和个人以外的一些社会团体或称“第三部门”来解决，社会团体在经济法救济领域所发挥的作用也必将越来越大。
四、正式程序与非正式程序的非均衡组合
（一）正式程序与非正式程序的界定及相互关系
所谓正式程序，是指法律上有严格规定的、关涉经济法主体权义实现的具体程式及其展开顺序；正式程序以外的程序，即为非正式程序，主要是指其运作或展开具有较大灵活性，法律上并未设定具体模式的程序。正式程序一般具有法定性，主要表现为一些主体性程序、羁束性程序或约束性程序，是通常情况下，经济法主体从事调制行为或对策行为时，必须采纳或遵循的程序，在经济法规范中主要表现为一种“主体性规范”、“稳定性规范”、“内核性规范”或“强制性规范”；非正式程序，法律往往未规定其应如何具体实施，因而一般具有灵活性，主要是一些补充性程序、裁量性程序或非约束性程序，是经济法主体在特定情况下，可以选择性采纳的程序，在经济法规范中主要表现为一种“补充性规范”、“变量规范”、“边缘性规范”或“任意性规范”。
在经济法规范中，非正式程序是普遍存在的。一般来说，经济法作为公法，其正式程序要多一些，经济法上必须强调正式程序的重要性。但基于调制绩效的考虑，以及增强经济法应对经济现实的适应性，在很多领域，尤其在特定部门法领域，也会运用一些非正式程序。总体上，两类程序在经济法规范中的组合，具有非均衡性。而无论哪类程序，都应当有助于保障经济法的有效运行，保障相关主体的合法权益。当然，正式程序与非正式程序的结构关系，也会因社会与法律的发展而发生变化，从而呈现出动态性的特点。因为伴随着经济现实的复杂化，正式程序难免在特定领域不敷适用，而非正式程序则具有节约执法资源、可遵从度高等优点，其适用范围在总体上有扩张的趋势。
此外，在一定条件下，非正式程序也可能会转化为正式程序。经济和社会的发展非常迅速，经济法也正处于发展变化之中，某些程序处于形成过程，在其被相关法律正式规定之前，主要以非正式程序的形式存在，这些非正式程序不仅在一定程度上能成为正式程序的重要补充，也可成为正式程序的形成源泉 。
（二）经济法中非正式程序与经济法规范的关联性
在经济法运行中，之所以需要大量的非正式程序，出现正式程序与非正式程序的非均衡组合，甚至强调发挥非正式程序的灵活性优势，与经济法规范的自身特点密不可分。
第一，经济法规范的动态性与非正式程序。由于经济法产生的经济基础在于市场运行机制的失灵，市场是其主要作用领域，这使得其“所规范和调整的秩序具有整体性、社会性与宏观性，而这些带有整体性与社会性特殊的秩序具有相对的动态性” ，因而，经济法规范的确定性相对较弱，具有强烈而明显的动态性，具体表现为规范的相对不稳定性，或概念本身含义的非特定化 。此外，由于经济法具有“规制性”，它往往还须解决一些阶段性的经济问题，如国企改制、国有股减持、特定市场调控等等，这就使得经济法与经济政策的联系非常紧密，而政策的多变性或多或少会削弱经济法规范的稳定性。因此，为了缓和规范与现实之间的矛盾，增强法的适用性，在经济立法中一般会设置较多的“可变规范”、“裁量性规范”、“补充性规范”或弹性较大的规范等。对这些规范的执行，就尤其需要一些非正式程序来作为正式程序的补充。
第二，经济法规范的抽象性与非正式程序。经济法以“市场失灵”为基本假设，其面临的首要问题是国家或政府与市场的关系，而“国家及其政府与市场的关系实际上是对国家及政府地位、权力与职责的确定，这无疑是由宪法所解决的问题”，从这个意义上说，经济法实际上是宪法的具体化，是一种“经济宪法”。宪法规范的典型特征是抽象性，经济法也具有类似特征，甚至经济法规范在本质上也应当具有抽象性，即经济法规范必须适用于“在数量上未知的未来情势”。而正是由于经济法规范“所构建的秩序的抽象性，即构建一种相对抽象与宏观的经济秩序，经济法不同于解决具体问题与个体性行动的私法规则，而与宪法规则具有较为相似的特征” 。经济法的抽象性规范，一方面必须不断地被具体化、程式化，才具有较强的操作性，这就为非正式手段的运用、非正式程序的出现，提供了必要空间；另一方面也需要不同层级的法律规范来细化这些抽象性规定，从而使得经济法规范存在于不同层次的规范性文件之中，甚至行政机关制定的法规或规章，成了经济法的最大量的渊源。事实上，经济法中的很多程序都是通过行政法规或部门规章体现出来的，而非法律。非正式程序在这些行政法规或部门规章中的地位，常常特别重要，因为很多非正式程序都是用来指导执法的，甚至产生于执法实践之中，其创制主体主要是经济法的执法者，即调制主体。
第三，经济法规范的标准性与非正式程序。规则与标准是法律规范的两种存在形式，规则表明的是法律规范的明确性、具体性和确定性，标准则表明的是法律规范的裁量性、概括性和模糊性 。经济法规范在规则与标准组合上的结构差异，主要体现为标准多于规则，大部分经济法规范都是一种标准性规范。尽管近现代法律形式化的努力方向，一直是试图以规则取代标准，主张更多规则，更少标准 ，但在经济法领域，这种形式化的难度却非常大，规范的标准性不仅为现实所需，甚至在某些领域也是立法者的努力方向 。由于经济问题具有很大程度上的不确定性，或者说非常规化，经济法主体的调制行为，通常情况下也就无固定模式可循，“相机抉择”是经济法中调制权运作的重要特征之一。为体现调制活动的灵活性，并出于对调制绩效的追求，就有必要在标准性规范之外，另设一些相对具有灵活性的法律规范，包括赋予调制主体较大的自由裁量空间，允许其采用一些非正式程序，从而进行有效调制等。从相关国家的执法实践来看，非正式程序的引入，对缓和执法困境、节约执法资源、保护相对人权益以及提高法的适应性与遵从度上，往往比正式程序具有更具优势，因此，对于非正式程序作用的发挥，已经在很多部门法中得到重视 。
（三）正式程序与非正式程序的几类典型区分
就经济法程序的内部结构看，正式程序与非正式程序之间的区分已经非常普遍，各类程序在经济法运行中均具有独特的作用。例如，从程序的法定性与灵活性来看，相比于调制权运行所必须遵守的羁束性程序，经济法中大量存在的裁量性程序，则具有非正式性的特点；从程序的可选择性来看，经济法中的约束性程序占据主导地位，其他非约束性程序，尤其是其中的“指导性程序”，则属于非正式程序的范畴；从程序的作用方式与适用效力看，经济法中的程序又包括强制性程序与任意性程序，任意性程序的适用，往往受经济法主体意志制约，因而相比于强制性程序，其非正式性也比较明显。
需要说明的是，由于综合性手段在经济法运行中的大量采用，某些程序性规范因而也具有了复合性的特征，对各种“中间地带”必须“一分为二”地看待，而不应绝对性地“对号入座”或强调程序之间“非此即彼”的关系。而且，在程序适用的不同阶段，其属性亦可能会发生转变。
此外，由于上述划分采用的是不同的标准，各类程序之间实际上也没有严格的对应关系。例如，羁束性程序、约束性程序与强制性程序之间在大多情况下具有一致的属性，往往都不允许一方或多方排除适用，但具体范围上会有差异；裁量性程序显然也非绝对的任意性程序，调制主体的裁量必须遵循一系列法律规定，尤其是程序性规定，因而大部分裁量性程序反而体现出其强制性或约束性的特点，只是其适用方式较灵活而已。
1．羁束性程序与裁量性程序
基于调制行为的羁束性与裁量性，调制程序也可分为羁束性程序与裁量性程序两种 。二者主要区别于程序的法定性与灵活性，裁量性程序主要表现为灵活性程序，但羁束性程序则与法定程序之间则很难对应。经济法中的大量程序都应法定，法定程序的范围尤其广泛。而且，很多裁量性程序本身也是法定的，只是其行使方式、调制权运作的空间，具有一定的可变性。从这个角度看，羁束性程序与裁量性程序之间的区分，主要不在于程序是否法定，而在于程序的履行方式是否法定，或者说调制权的运作是否具有裁量空间。
两类程序之间的关系，由调制权运作的行政性，以及经济法的公法属性决定，羁束性程序往往是调制程序的主体，裁量性程序的设置受到严格的限制；但另一方面，基于对调制权运作的保障，尤其为了增强调制活动的适应性，提高调制绩效，裁量性程序也在经济法的诸多领域得到广泛使用，其地位必将逐渐提升。
一般认为，调制法定是经济法的基本原则之一，其内容包括调制程序法定，那么在经济法上，调制程序的内容及其履行方式是否都须依法而定，或者说，调制主体能否自行决定某些调制行为所遵循的程序或选择程序的履行方式？在程序法研究的很长一段时期内，程序法定原则被认为是控制公权运作、保护相对人基本权利的主要手段，因而在行政法与刑事诉讼法中，程序法定原则历来备受重视。但是否程序皆须“法定”，事实上也并非毫无争议。例如，就有对程序法定原则提出的反思性意见，认为程序法定原则也有其特定的适用范围，而不应扩大到所有的公权运作程序中 。
与传统公法不同的是，经济法中的调制行为不仅仅是行政权的运作 ，也因与经济生活紧密相联而表现出较强的“经济性”。调制权的运作形式应遵守行政权行使的基本要件，但在内容上又必须具有一定的不确定性或适当的灵活性。因此，大部分调制程序都应依法而定，从而表现为羁束性程序，但裁量性程序也具有较大的存在空间。在经济法的调制程序中，裁量性程序大致有两种存在形态：一是不涉及调制受体基本权利的调制程序，可以由调制主体裁量；二是基于经济现实复杂性而不得不设置的裁量性调制程序。
强调程序法定，设置严格的羁束性程序，主要目的在于保障调制行为的合法性与合理性，保障调制受体的财产权等基本权利。因而，在不涉及调制受体基本权利的程序中，自然无需强调法定。例如，调制行为会涉及到大量的技术性、手续性程序，这类程序没有必要以法律的形式规定下来，否则只会增加法律供给成本，甚至给调制行为带来不便。相反，允许调制主体根据客观现实及自身特点，采用切合需要的灵活性程序，反而能提高效率，更利于保护相对人权益。以税收征管活动中的税务检查为例，为查明纳税人的违法行为，提取相关证据，税务机关在调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可依法进行保存，但具体采用何种方式，记录、录音、录像、照相还是复制，法律就不应加以限制。
除一些技术性或手续性程序具有灵活性之外，基于经济现实的复杂性而设置的裁量性程序，在经济法中可能更为普遍。经济法所调整的经济问题具有相当程度上的动态性与不确定性，经济法规范常无法对各种客观情况作出准确预知，调制权运作的常规性也就较弱。因此，“相机抉择”在经济调制中显得尤为重要，而“相机抉择政策最一般的事实是可变规则（或策略），即从一开始就表明政府在下一个时期可能会采取不同的行动。……在不确定性情况下，这种可变规则总是比固定规则优越” 。赋予调制程序一定的弹性空间，正是保持调制行为有效性的必要手段。此外，市场中的客观情况瞬息即变，依靠固定的、严格的调制程序，亦难保证调制主体能够获取足够的必要信息，而裁量性程序的设置，则意味着调制主体可以在法定框架内随时、随地、随势而动。
在上述两类裁量性程序中，第二类程序的设置，在宏观调控法中会表现得更加明显，这与宏观调控权运行的宏观性以及宏观调控法的周期性有关。与市场规制法主要针对微观领域不同，宏观调控法应对整个宏观经济形势，为保证法律的适用性，保证宏观调控权运行的有效性，就必须在规范设置上，既制定一些“内核性规范”，又创设一些“边缘性规范”，既包括一些“稳定性规范”，也包括某些“变量规范”。同时，为了应付经济运行的周期波动，宏观调控法也须进行“逆向调整”，而经济周期不会表现为简单的机械重复，因而很难在法律上作出准确预测，这时就必须强调调控权运行的灵活性，不论是具体内容，还是运行方式、运行程序，都应随着经济形势的变化而调整。所有这些，都强调了调控权运作的非程式化、非固定化，从而拓展了裁量性程序的存在空间。
2．约束性程序与非约束性程序
经济法中的约束性程序，体现为相关主体必须遵循而无法放弃或排除适用的程序，其形式特征是“必为”、“当为”或“不得为”，对这些程序的违反或放弃，通常情况下会导致实体性或程序性法律责任的产生。非约束性程序，主要指经济法主体可选择的程序，其形式特征是“可为”、“可不为”，经济法主体选择该程序，会产生一定的法律效果，放弃该程序却不会产生任何法律责任。非约束性程序，在经济法规范上，具体表现为两类：一是可完全放弃的权利性程序条款；二是“补充性规则”或“补充性程序”。
对于第一类非约束性程序，必须是可完全放弃的，而不是选择性的，否则该程序仍为约束性的，例如我国《税收征管法》第二十六条规定：“纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项。”这里，虽然使用的是“可以”一词，但实际上纳税人、扣缴义务人只能在这两类申报方式之间作出选择，而不能完全放弃这两种方式（也即不申报），所以申报是义务，该程序本质上仍是一种约束性程序，只是其行使方式具有一定的灵活性或选择空间。
第二类非约束性程序，即“补充性程序”，大多情况下以提倡性或鼓励性规范的形式出现，其主要功能在于减少法律执行及奉行成本，往往能够达到促进或引导调制受体从事守法或适法行为，降低调制主体与调制受体之间“非合作博弈”的目的，因而，在强调“促进型立法”，以及注重发挥经济法“规制性”的背景下，必然会得到较普遍的适用。这类非约束性程序，可能与一国法律发展历程及法律执行传统相关，但在某些国家已有成功先例。顾问性意见、咨询程序、指导性程序等在经济法上的出现，即为顺应这一趋势的产物。例如，在日本反垄断法上，当企业准备实施合并时，各相关的当事人普遍地要通过“事前咨询”向公正交易委员会征询其非正式的指导意见 ；在美国反托拉斯法上，任何个人、合伙或公司亦可就特定事项请求联邦贸易委员会提供顾问性意见 。
总的来说，在经济法程序中，已经大量出现了一些非约束性程序，但约束性程序与非约束性程序之间仍具有明显的非均衡性，主要表现为：约束性程序依然占据主导地位，非约束性程序的地位正在逐渐提升；调制受体对非约束性程序的依赖性明显较强，调制主体相对较弱；在非约束性程序的制度供给与运行上，调制主体是主导，调制受体是动力。
首先，对于两类程序的关系，由经济法的公法属性决定，约束性规则必然始终处于主导地位，但在二者结构变动的趋势上，应坚持发展的观点，强调其动态性。例如在反垄断法上，各类非正式程序在美国、德国、日本均大量存在，甚至在案件处理比例上已经远超过正式程序，而在实施反垄断法历史较短或规范程度较浅的国家，也纷纷引进各种非正式程序（如英国） 。其主要原因就在于，非约束性程序等非正式程序，相比于正式程序，往往具有独特的优势。例如，增加经济法规范的确定性；缓和执法资源的不足；通过事前控制与预防，增加对策行为的规范性，进而降低调制成本；减少调制主体与调制受体之间的对抗，强调“共生”关系；等等。
其次，在对两类程序的依赖关系上，调制主体与调制受体分别对约束性程序与非约束性程序具有较强的依赖性。调制活动的展开，不仅需要通过调制受体履行必要的约束性规则来实现有效“监管”之目的，调制行为本身也需遵循一定的约束性规则，因而调制主体对约束性程序的依赖性较明显；而非约束性程序的启动通常来自于调制受体的申请或其他相关行为，且出于利益最大化的考虑，调制受体一般具有履行非约束性程序的积极性，这些程序的适用对调制受体带来的利益是最直接的、首位的，也是主要的；即使调制受体未能及时履行或不愿履行该程序，调制主体一般也无权强制其履行，则此时，对调制受体相关行为的审查，亦成为调制主体的一项义务。
再次，对调制受体来说，尽管非约束性程序能大大减少其行为违法的风险，但其本身无法创制一些非约束性程序，而且这些程序的履行，必须依赖于调制主体的配合，方可完成。事实上，由于非约束性程序的功效不仅惠及调制受体，调制主体的执法活动也会因此类程序大大便利，要么因降低市场主体违法行为的发生概率而节约了执法成本，要么因在调查活动中采用一些非约束性程序而提高了执法实效，因此，调制主体一般具有足够的制度供给意愿。且提供指导性或顾问性意见，相对于耗费大量资源的调查活动来说，显然能节约执法投入，所以通常情况下，调制主体也会愿意配合调制受体来完成这类程序。当然，强调调制主体制度供给与运行的主导地位，不意味着调制受体在此过程中完全“无能为力”。从各国实践看，非约束性程序的产生，多为双方共同磋商的结果，其动力主要来自于调制受体对这类程序的客观需求。
3．强制性程序与任意性程序
经济法调整方法的特点是，既采取强制性规范方式，又有许多任意性规范，尤其注重采取大量提倡性规范方式，实行提倡性规范与必要的强制性规范和任意性规范相结合 。经济法中的程序规范，也因此发生了强制性与任意性的分野，其中的任意程序包括提倡性程序。总体上，这两类程序的分布，因适用主体不同，具有非均衡性的特点。一般而言，经济法中的大量程序属于调制程序，因而对于执法者来说，授权性规范多于限制性规范，但基于调制法定的精神，这些程序的适用往往又是调制主体不可放弃的义务；除了这些不可放弃的行权程序之外，执法者有选择适用的权利，而且基于前面的分析，裁量性程序在经济法上具有逐渐增加的趋势。对于调制受体来说，大多数程序都是强制性的，但任意性程序，尤其是其中的提倡性程序，在经济法中已经得到了越来越多的适用。
强制性程序与任意性程序的区分标准主要在于程序的适用效力与作用方式，因而严格来说，二者与正式程序、非正式程序之间的对应关系不是绝对的。也即强制性程序之中，可能会出现某些非正式程序的配合；任意性程序一经适用，则也可能会强调履行过程中的非任意性。因此，正式的、法定的程序，在强制性之外，也会呈现出一定的任意性特征，大量的非正式程序，其强制或任意属性也应具体分析。
首先，经济法中往往规定某类行为的行使必须遵循特定程序，但该程序的具体展开，则未加严格限制，因而具有灵活性或任意性的特点。在经济法领域，由于许多调制行为都涉及到相关主体的实体权和义务，因此，在可能给相关主体利益造成负面影响的情况下，往往需要依据法律的规定举行听证程序。其中，有的听证必须有特定主体参加，严格按照法定程序进行，其强制性表现得较为明显。例如，我国《价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这里的听证，其主持者、参加者的规定，显然具有强制性。具体的听证程序，在发改委的《政府价格决策听证暂行办法》中亦有明确规定与严格限制。而有的听证，虽可能在立法上规定为必须，但主要由一些不特定主体参加，属于一般性地听取意见，具体的参加者、听证形式具有多样性，则强制性之下，又具有了任意性的特征。
其次，经济法中的某类程序，在运行的不同阶段，其强制或任意的属性亦会发生转变。这是因为，在程序启动上，某类程序可能是任意性的，但一经启动，便具有了强制与约束效果，这尤其会发生在调制程序中，相对人信赖此程序并因该信赖采取了一定行动的情况之下，此时便会发生信赖利益的保护问题。以美国反托拉斯法上的顾问性意见为例，当企业依法向联邦贸易委员会就某项计划请求意见时，委员会便可以书面声明（a formal written statement）的形式予以答复，而一旦不符合法定条件的，委员会则会作成意见书（opinion letter）予以指示。对企业来说，是否请求顾问性意见并不受法律限制，而只要符合法定条件并请求，委员会就有义务答复。从结果来看，意见书当然不能对委员会形成拘束，书面声明则具有法定约束力，也即委员会可随时撤销意见书并开始执行程序，而书面声明除基于公共利益的理由撤销之外，委员会也须遵守，即使书面声明事后被撤销，但对撤销前当事人因信赖委员会所为之善意行为，也不得被施以否定评价 。可见，作为任意性程序存在的咨询程序，一旦启动则可能对执法者形成一定的拘束力。
此外，在某些任意性程序的适用与否上，调制主体或调制受体具有选择权，可一旦选择适用，则基于公共利益保护等目的，其具体的运作过程则须遵守一些的强制性规定。例如，与咨询程序相似，在反垄断执法和解程序的启动上，企业与执法者均具有选择权，而一旦正式进入和解阶段，则必须遵循诸多强制性程序规定，如和解的内容必须在官方出版物上公布一定期限，以便社会作出是否符合公共利益的判断，还应允许利害关系人参与和解，提出抗辩，甚至要求违法者与受害方达成民事赔偿协议后和解程序才能继续进行 。
五、结 论
非均衡性是经济法上各类程序结构的共通性特征，其形成过程所依赖的特定“路径”，不仅在于经济法产生的特殊经济与社会背景，更在于作为现代法、高级法的经济法自身理论与制度上的独特性。在这个基础上，如果将整个经济法看作一个内外协调的“系统”，则通过分析系统内部的各子系统之间，以及系统与环境或其他系统之间的互动、沟通，则有利于发现经济法上各理论与制度之间的关联性，甚至每一个子系统都会成为影响其他系统的“关联因素”。因此，对经济法程序结构的分析，必须与经济法上的其他理论与制度相结合。例如，经济法规范结构中的“非均衡性原理” 、经济法的反形式主义趋向、经济法运行的周期性等等。
结构与功能相联，经济法功能的发挥，有赖于特定的程序结构。正是因为经济法程序结构具有非均衡性，各类程序在经济法上的地位与功能具有较大差别，才有必要实现程序之间的系统性组合。在总体上，经济法的程序结构中，既要保证调制程序、正式程序的主导地位，也要重视对策程序、非正式程序作用的发挥。对于诉讼程序与非诉程序之间的关系，应当认识到，诉讼程序在经济法程序中的有限性，与经济法目前的发展阶段以及其高级法特征相联，因此对经济法的可诉性、特别经济法诉讼等问题，必须转变认识。
对经济法中程序问题的关注，必须立足于其特殊性，从静态与动态两个维度“双管齐下”，即既要从规范角度揭示各类程序组合上的特征，也要从运行角度发现程序结构对经济法运行的影响。事实上，在程序化的大背景下，经济法的制度运作相比于传统部门法已呈现出了的较大的不同，一方面，其运作方式逐渐具有了自足、多元、软化的特征，另一方面，制度运作中也呈现了相应的非均衡性，例如，调制权运作的相对强势，形式司法的弱化等等。 注释:
作者简介：焦海涛，北京大学法学院经济法学博士研究生。
张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第231-232页。
李猛：《论抽象社会》，载于《社会学研究》1999年第1期。
参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第205页。
经济法中的调制程序，并非都是调制主体必须遵循的强制性程序，某些任意性程序性规定，可为调制主体提供选择空间，例如我国《税收征管法》第五十八条规定：“税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。”这里使用了“可以”一词，意味着采用相关手段保存有关情况和资料，并不是税务机关必须遵循的法定程序。
例如，根据日本《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》之规定，公正交易委员会对垄断行为的处置程序即为“行政审判程序”，也可直称“审判程序”，指的是公正交易委员会在进行行政处分时，听取受处分方答辩的同时，为发现事实而进行的事前听取的一种方式，其与法院的审判模式基本相同。可参见李国海著：《反垄断法实施机制研究》，中国方正出版社2006年版，第271页。
虽然大多国家都要求企业集中进行申报，但在申报制度设计上存在较大差异。例如，有的国家实行事前申报，有的国家则实行事后申报或事后审查；事前申报又分为许可制和异议制两大类；在实行事前申报制度的国家，申报标准、申报期限、审查期限等也有较大差异。
这主要体现在市场规制法领域，规制行为，需要以既存的市场行为为基础，特别要以市场主体之间的对策行为为基础。市场行为是基础行为，体现规制精神的规制行为，则是高层次行为。对各种反竞争行为的规制，对消费者的保护，都是建立在市场行为的基础之上的。因而，如果在这些领域内，缺少对市场主体对策行为的程序设置，调制行为便难以开展，经济法的职能也将无法实现。
这实际上与经济法整体上的高级法特征也是一致的，可参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第375页。
经济法中的诉讼程序，已不仅仅在于解决纠纷，更重要的可能在于追究责任，所以责任追究程序也就应当成为经济法诉讼程序中的重要组成部分。这是因为，由经济法的经济性、社会性决定，很多经济法的违法行为不一定有直接受害人，也就不一定有纠纷，但由于侵害社会公共利益，就一定有责任。因此，经济法中的诉讼程序就不能仅仅局限于“定分止争”，还要利用司法手段追究相关责任人的法律责任。
“寓禁于征”表明的即为此意，可参见张守文：《税收行为的范畴提炼及其价值》，载《税务研究》2003年第7期。
参见周林彬著：《法律经济学论纲》，北京大学出版社1998年版，第447页。
经济法纠纷的经济性决定了当事人寻求救济之前必然有一个利益权衡的过程，通过救济无非是要获取一定的经济利益，所以，相关主体总会选择自己认为最“合算”的救济途径。经济法救济方式的多元化能满足不同主体的需要，尊重他们的选择权。相反，单一的诉讼方式则剥夺了相关主体的选择权，即使有选择权，也只能在是否提起诉讼之间选择；考虑到诉讼的诸多弊端，放弃诉讼也是有可能的。此时，经济法职能的实现只能大打折扣了。
例如：救济主体的有限性，即不是任何社会团体都可以解决经济法纠纷，只有法律明确授权的社会团体才具有主体资格；救济客体的有限性，即不是任何经济法纠纷都可由社会团体解决，社会团体可以救济的主要是部分消费者权益纠纷或产品质量纠纷等；救济效力的有限性，即社会团体救济效力不如司法救济，消费者协会对消费者权益的救济也主要限于向有关部门反映、查询，就投诉事项进行调查、调解，支持消费者权益诉讼等。
参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第539页。
岳彩申著：《论经济法的形式理性》，法律出版社2004年版，第140页。
正因如此，民事法律制度可以多年不变，甚至罗马法中的大多制度现今仍在适用，而经济法则通常随着经济的发展而变化。为了增强经济法的适用性，在规范的设定上，要么采用一些具有弹性的概念，要么经济法规范必须适时修订，这使得经济法规范呈现出明显的不确定性或动态性的特征。
岳彩申著：《论经济法的形式理性》，法律出版社2004年版，第151页。
参见叶明著：《经济法实质化研究》，法律出版社2005年版，第67页。
在法律形式主义者看来，标准因其模糊性而无异于法律“形式性体系之上的毒瘤”，更多规则，更少标准，一直是近现代法律形式化的努力方向。具体可参见昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，第190页。
例如，在反垄断法领域，考虑到经济现实的复杂性与多变性，立法上就不宜对各种垄断行为作出详细规定，大部分垄断案件都需结合具体情境综合分析，“立法者所能做的全部事情只是宣布一般原则”。
对于非正式程序问题，很多部门法中都已有研究，如行政法。有观点认为，行政程序法是行政法的命根子，而非正式程序甚则又是“行政程序的命根子”。在经济法领域，非正式程序的价值也越来越被发现。例如，在金融法上可能涉及到的道义劝告、窗口指导等；反垄断法中的事前咨询程序、发布产业指导规则以及普遍的执法和解等等，都是典型的非正式程序。可参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第539页；拙文：《反垄断执法中的和解制度》，载《经济法研究》（第5卷），北京大学出版社2007年版。
羁束性行政行为与裁量性行政行为是行政行为的两种类别，经济法中的调制行为实际上也是由行政机关来完成的，形式上具有类似于行政行为的特征，因而对调制程序也可作出羁束性与裁量性的划分。这种划分不涉及调制程序以外的其他程序，如对策程序、诉讼程序等。
可参见黄士元：《程序是否需要“法定”？》，载《中外法学》2006年第4期。
国家对经济生活的调节权或调制权，本身是否一种行政权，学界曾经存在较大争议。调制权一度被看作为行政权的一种，深入一点的分析，也只是把它作行政权的一种发展形态。可参见[日]金泽良雄著：《经济法概论》，满达人译，中国法制出版社2005 年版，第37 页；陈燕、孙铁锋：《经济统制中的行政权控制》，载《行政法学研究》2003年第1期。但目前，大部分观点已经认为，调制权与行政权是存在较大区别的，例如，宏观调控权是不同于行政权的一种新型权力；国家调节权是一种独立于传统的立法权、行政权、司法权之外的第四种权力形态。可参见张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期；陈云良：《第四种权力》，载《现代法学》2007年第6期。
尼古拉·阿克塞拉著：《经济政策原理：价值与技术》，郭庆旺、刘茜译，中国人民大学出版社2001年版，第469页。
参见王为农著：《企业集中规制基本法理》，法律出版社2001年版，第218页。
主要包括：所询事项之事实及法律问题，法院或委员会本身均无先例可循的；与公司并购（merger or acquisition）相关的问题；依事件之性质，若委员会其后公布顾问性意见则可能涉及到公共利益的。参见16 C.F.R. § 1.1(a) (1989).
参见苏永钦著：《经济法的挑战》，清华大学出版社2005年版，第97页。
参见漆多俊著：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第185页。
16 C. F. R § 1.3 (b) (1989).
例如，美国1974年反垄断程序和处罚法（The Antitrust Procedures and Penalties Act of 1974）规定，司法部的同意判决生效前必须在联邦登记簿（Federal Register）上公布60日，并且不得与公共利益相悖；联邦贸易委员会的同意命令也须在联邦登记簿上刊载60日，以接受公众评论。日本、我国台湾地区的反垄断执法和解制度中，亦有类似规定。当然，这种程序规定在各国会有所区别，但一般都包括两大部分：一是操作的公开化，以便社会公众对和解是否损害公共利益进行评价；二是尊重第三方的利益，听取第三方（主要是因垄断行为而受害的企业）意见，尤其强调若和解协议的履行会损及第三方利益时，需经第三方同意，或要求违法者与第三方先行达成赔偿协议。具体内容可参见拙文：《反垄断执法和解中的利益平衡》，载《西南政法大学学报》2007年第2期。
从经济法规范系统的殊性看，不论是各类行为的地位、主体的权利义务，还是经济法的责任结构，都因调制主体或调制受体的不同而呈现出较明显的“非均衡性”或“倾斜性”，经济法上的相关制度设置，都必须以该“非均衡性”为基础或对其予以关照，从而在经济法规范论上，形成了独特的“非均衡性原理”。该原理与经济法的理论构建与制度运作，都有密切关联。
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焦海涛 安徽大学法学院 副教授
从经济法产生及其发展过程中呈现出的现代性看，相比于传统部门法，经济法上的主体、行为、权义与责任等理论都具有明显的特异性，这必然会对经济法的程序理论产生重要影响，表现之一就是使得经济法的程序结构具有了典型的非均衡性。程序结构的非均衡性直接决定了不同程序的功能差异，从而又会对经济法运行产生影响。对经济法中程序问题的关注，必须立足于其结构的特殊性，并结合经济法及经济法学上的其他相关制度与理论进行“整体分析”，以便对各类程序作出恰当定位，并实现程序之间的有机组合，发挥其整体效能。
一、经济法的程序依赖性及其程序的“二元结构”
经济法的规范体系，主要由实体性规范与程序性规范构成。从经济法的产生与发展历程看，实体性规范曾在早期经济法中占据主导地位，成为经济法规范的主体，但现代经济法，已逐渐实现实体向程序的转向，程序性规范占据了越来越重要的地位。与这种转向相伴而生的，是经济法规范的内部结构呈现了突出的非均衡性，或者说，经济法显示了其典型的程序依赖性。
经济法程序依赖性的形成，与一国法制传统及经济法发展水平相关，且在经济法各子部门法中的体现亦有相当大的差异。但总体上，经济法中的程序性规范与实体性规范的联系必然愈加密切，其融合程度亦会越来越强，这一过程中，程序性规范的地位势必随之提升。实际上，这与整个经济法的发展趋势是一致的，也与经济法背景依赖的现代性、解决问题的复杂性、制度运作的特殊性等问题紧密相关。
例如，从经济法的产生背景来看，部门法意义上的经济法，其“产生和发展的经济和社会基础，不是传统的近代市场经济或近代市民社会，而是现代市场经济和现代多元社会” 。在现代社会，随着社会分工的不断细化，社会呈现出多元化和抽象性的特点。现代社会是一个典型的“陌生人社会”，其首要特征是抽象性。在抽象社会中，许多互动过程的进行必须借助某种“程式化或类型化的做法”，而诸如公平、公正此类价值理性的实现也“经常要依循程序的方式才能获得保证” 。为了适应现代社会发展对程序的特别需求，从经济法产生初始，就日益重视某些程序性制度的建构。
再如，从“问题定位”角度看，某些“新问题”的产生，需要法具备一定的“新功能”，而“新功能”的生成，则要求法具备特殊的“新结构” 。经济法的产生，正是为了解决“市场失灵”所导致的宏观“产业失衡”及微观“竞争失序”问题，不论哪个层面，都是现代经济下的复杂性问题。从解决复杂的现实问题的角度，以及确保制度运作的公平与效率的角度，经济法规范的构成，必须在实体规则之外，引入详尽的程序性规定。而且，越是复杂的活动，对程序的需求就越强。随着经济活动日趋复杂，企业行为方式越发精密，经济法的程序依赖性也必然越发明显。
应当看到，经济法的程序依赖性，已不是特殊的国别性现象，它与现代社会的抽象性以及法律的现代化过程总体上是一致的，具有典型的“路径依赖”色彩。事实上，越是在经济法等现代法领域，实体规则与程序规则的联系就越紧密，这也与现代社会的程序性和效率性特征相联。
对经济法程序问题的关注，还有必要分析各类程序之间的组合关系，即经济法的程序结构，具体是指各类程序性规范在经济法程序系统中的排列组合及其相互关系。从不同角度看，经济法程序由不同的具体程序构成，从而形成程序问题上的一系列“二元结构”。各类结构之间及其内部的组合关系，是经济法程序理论中的重要问题，也是影响经济法制度运作的重要因素。
对经济法程序的结构分析，必须结合经济法规范的特殊性。例如，从经济现实的复杂性、动态性看，作为反映并调整这一现实的经济法规范，必须具有一定的模糊性、抽象性与非确定性；从调制主体对调制权的需求，以及调制职能的层次看，经济法规范在存在形式上必然具有多维性，既有相对稳定的确定性规范，也有灵活性规范，既有宪法层面的体制法规范，也有法律层面的实体法规范，更有大量存在于行政法规、部门规章之中的程序性规范；等等。经济法规范的这些特殊性，与经济法的程序依赖性是一致的，二者都是对经济现实、经济法功能及经济法调整模式等问题的直观反映。只有对经济法规范这些特质的强调与尊重，才能对其中的程序性规范作出恰当的结构分析，并进而揭示出程序性规范内部结构也具有非均衡性的原因所在。
对经济法程序的结构分析，还必须与经济法上的其他“二元结构”理论相联系。应当承认，各种“二元结构”在经济法上客观存在，其特殊性也比较明显，例如主体结构、行为结构、权义结构、责任结构等“二元结构”的一个共同特征，就是内部的非均衡性，即调制主体与调制受体在经济法上的地位不同，行为相殊，权义有别，责任配置也有差异。这些“二元结构”的特殊性，往往正是经济法程序结构非均衡性产生的重要原因之一。
总体而言，经济法中的程序规范，可以从不同角度进行多种类型划分，进而呈现出不同的结构组合。从主体角度看，经济法中的程序可分为调制程序与对策程序；从程序的参入主体及主导者看，经济法中的程序可分为诉讼程序与非诉程序；从程序的法定性与适用效力看，经济法中的程序又可分为正式程序与非正式程序。各种结构之间的组合呈现出差异性、非均衡性的特点。
二、调制程序与对策程序结构的非均衡性及其优化组合
（一）调制程序与对策程序的内部结构
经济法中，往往对调制主体与调制受体的行为规定了详细的程序。之所以如此，是因为经济法具有多元化的宗旨，面对复杂的经济问题，经济法的职能也需要多元化、复杂化，这就需要有环环相扣的行为组合，进而需要规范各类行为的具体程序，既包括为经济法主体从事调制行为与对策行为提供保障或便利的“指导性”程序，也包括对各类行为予以规范或限制的“约束性”程序。
由于调制程序是调制主体从事宏观调控与市场规制行为时必须或可以 遵循的程序，因而主要是一种行政程序，而非立法或司法程序。但由于宏观调控行为，尤其是其中的决策行为，往往是通过发布规范性文件等抽象形式表现出来，因而其程序又有某种立法程序的特点。同时，随着某些调制主体享有了准司法权，其调制行为所遵循的程序，与司法程序又非常接近 。
对调制程序，可以从行为角度作进一步的划分，如调控程序与规制程序、抽象调制程序与具体调制程序、正式调制程序与非正式调制程序等。
至于对策程序，从调制受体从事对策行为的表现来看，主要包括横向对策程序与纵向对策程序两类。前者指调制受体在市场上从事市场竞争或相关交易行为时应当或可以遵循的程序，例如，经营者提供商品或者服务时，应当按照国家有关规定或商业惯例向消费者出具购货凭证或服务单据；后者指调制受体针对调制行为实施相应博弈行为时应当或可以遵循的程序，如反垄断法中的企业集中事前申报程序。
此外，根据程序的适用效力及当事人的可选择程度，对策程序又可分为强制性对策程序和任意性或可选择性对策程序。前者如我国《税收征管法》第六条的规定：“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”后者如我国《产品质量法》第十四条规定：“国家根据国际通用的质量管理标准，推行企业质量体系认证制度。企业根据自愿原则可以向国务院产品质量监督部门认可的或者国务院产品质量监督部门授权的部门认可的认证机构申请企业质量体系认证。”
（二）调制程序与对策程序结构的非均衡性
对二者关系，必须看到，在调制程序与对策程序的“二元结构”中，调制程序往往占据了较大部分，在经济法程序中处于主导地位，对策程序则多数情况下作为调制程序的补充，具有边缘性、辅助性。这种非均衡结构的形成，主要有两方面原因：
第一，主体行为结构的非均衡性对程序结构的影响。从行为结构上看，经济法主体的行为，虽在总体上包括调制行为与对策行为，但前者却始终居于核心地位和主导地位。这与调制主体及其调制权的核心地位是一致的。两类行为之间的主从性、不对等性，必然使得两类程序之间也呈现结构上的非均衡性。事实上，调制受体的行为，主要是作为市场主体的对策行为，它不同于平等民事主体之间的博弈，也不同于通常的行政相对人对具体行政行为的遵从，而是针对国家调制所作出的遵从或不遵从的选择。可见，调制受体对策行为的采取，一般情况下，是以调制行为为前提和基础的，如果没有调制行为，则针对调制行为所进行的对策行为就无从发生。正因如此，对各种调制行为的规范，就成为经济法调整的重点。这种规范，既包括实体上的赋权，也包括程序上的控制，进而调制程序也就成为经济法程序结构中的重点。
第二，经济法职能的实现对两类程序的依赖性不同。经济法产生于“市场失灵”导致的产业失衡与竞争失序等“新问题”之上，“市场失灵”本身意味着单靠市场主体的行为，已无法解决市场中的某些“公共问题”，这就需要国家以一种主动的姿态，对市场运行从宏观与微观两个层面进行调控或规制。因此，经济法的主要职能就在于，对市场进行适当的调制，以克服市场自身的缺陷。进行调制，就必须具有相应的调制程序。同时，基于“利益主体”、“有限理性”等假设，国家的调制活动亦会出现失灵或失败，甚至出现“权力寻租”等滥用调制权的情况，这就需要将调制行为纳入法制框架，依法进行调制。依法调制的重要内容，就是依法定的调制程序进行调制。可见，调制行为及相应调制程序的出现，是对市场主体行为进行矫正的结果，也是保障经济法职能实现所必需。
当然，对策程序的恰当设置，也会有助于经济法职能的实现。例如，反垄断法中的企业集中事前申报制度，它涉及到申报时机、申报期限、审查期限、申报材料的提交等一系列程序性规定，如果能够结合本国经济发展现实，考虑到市场结构现状及执法当局设置的特殊性等“国别性因素” ，设置一套合理的申报程序，必然有助于有效竞争秩序的形成。但总体而言，对策程序的补充性、辅助性地位，仍较明显。无论是“指导性”的对策程序，还是“约束性”的对策程序，往往都需要相应调制程序的配合，才具有可操作性，才能使调制受体据此实施的对策行为合法、有效，这尤其体现在经济法中的某些申请与审批程序之中。而某些对策程序的设置，本身即是为了配合调制程序的顺利开展，调制受体一旦违反这些程序，则可能招致相应的处罚，例如，税务机关依据法定程序进行征税，就必须要求纳税人履行一定的税务登记、纳税申报等对策程序。
（三）调制程序与对策程序的结构组合与优化
由经济法法职能及其他相关问题决定，调制程序与对策程序之间的非均衡性在所难免，但若能实现该“二元结构”的优化，使两类程序相互配合，则必然能发挥任一方都无法比拟的“整体效应”。从这个角度看，有必要对调制程序与对策程序进行“整体分析”，避免单纯地重视调制程序作用的发挥，而忽视对策程序，也不应过分强调调制程序或对策程序内部构成中的某一类程序的重要性，忽视其他程序。
着眼于我国经济法程序规范的构成，这种结构失衡或非优化状态，已比较明显。其一，调制程序的重要性已渐受重视，主导地位基本确立，但对策程序仍然偏少；其二，就调制程序来说，某些程序的可操作性和可控性仍有待提高，尤其是其中的“约束性”程序呈现不足，对调制主体的程序控制仍较弱化；其三，对策程序的内部结构，则刚好与调制程序相反，表现为“约束性”程序较“指导性”程序偏多，强制性程序较任意性或可选择性程序偏多，这实际上也是也一种结构失衡。
基于此，对调制程序与对策程序的结构组合，必须进行适当的优化。既要着眼于经济法程序这一大的“系统”，也要把调制程序与对策程序分别看作两个独立的“系统”，从总分两个维度，实现各类程序组合的优化。
第一，在保证调制程序主导地位的同时，应重视对策程序作用的发挥。虽然调制程序在经济法职能实现上担负主要作用，但对策程序对于防止调制失败，增加调制实效，也功不可没。在特定领域 ，调制程序与对策程序之间是相辅相成、“互赖且互助”的关系，缺少对策程序的设置，某些调制行为便无从展开，调制程序也即失去作用。这是因为，经济法主体的行为，从目的上看可以分为两类，即基础性行为和高层次行为，从而形成层级上的“二元结构”。调制目标的实现，要以一些基础性行为的实施为基础，从而使调制行为具有了高层次性。 这些基础性行为，既可能由调制主体实施，如税收收入行为，也可能由调制受体实施，如企业的竞争行为。因此，经济法规范中必须有对对策程序的相关设置，否则，调制程序的作用也将难以发挥。
此外，对策程序往往也是相关主体掌握必要的“公共信息”的主要途径。不仅市场主体需要掌握其竞争对手的相关信息，借此决定自己的市场行为；调制主体也需借助这些信息，来实施高层次的调制行为。在经济法中，对策程序往往是披露这些信息的主要手段。调制主体与调制受体之间是一种典型的博弈关系，而一定的“公共信息”是博弈存在的基础，否则博弈便无从展开。随着博弈的进行，“公共信息”可能会越来越多，博弈格局也会随之改变，但“信息偏在”是博弈中的常态。因此，为了实现调制绩效，法律就需要为调制受体设置一定的程序，以此来要求其主动披露相关信息，从而保证调制主体在博弈中取胜，防止市场主体从事一些违法行为。经济法上的各种登记制度、许可制度，以及申报制度，都具有类似的功能。
第二，就调制程序来看，应增加其中“约束性”程序的比重。调制程序虽在我国经济法程序规范中占据主导地位，但对调制行为的“约束性”程序明显较少，程序控制手段仍未得到广泛使用，调制行为的程序化水平总体不高。一方面，某些对市场主体权益影响甚大的调制行为，其程序规定尚付阙如。这尤其体现在我国的反垄断法领域，有效执法程序的缺乏，是垄断行为规制不力的主要原因。另一方面，某些调制程序的内容不明确，导致其可操作性差，甚至形同虚设。例如《价格法》规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”但具体调查和听取意见的途径或方式，消费者及相关主体提出意见的渠道等，则没有进一步规定。
第三，就对策程序来说，要增加一些任意性或可选择性对策程序，促进或鼓励调制受体借此从事一些有益的对策行为，以体现经济法的“规制性”。经济法本质上属于公法，“令行禁止”是其主要调整模式，但除了限制与禁止之外，经济法中的大量规范还体现了其积极的促进与鼓励的特征。经济法的运行，固然强调执法主体的强力介入，但有些情况或特定领域，引导要比强制显得重要。这时，就需要为调制受体设置一类可供选择的程序，以利于其根据自身情况制定最优策略。例如，我国《税收征管法》第二十六条的规定：“纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项。”这些程序规定，不仅能够增加调制受体守法的积极性，培养其守法意识，进而保证经济法的良性运行，实际上也是保护调制受体合法权益的重要手段之一，与公权行使中的“效率原则”与“比例原则”也是一致的。
第四，为配合两类程序功能的发挥，经济法上有时还需要设置一些共同适用于调制主体与调制受体的程序，或者配合两类程序的特殊性程序，如咨询程序、提供顾问性意见的程序、执法中的和解程序等等。这类程序主要是一种“非正式程序”，其出现可能基于对效率的追求，也可能是缓和执法困境的选择。这些程序往往与一国的经济法执法体制或公权分配体制存在关联，因而其名称、内容或制度化的程度可能不一致，也非所有国家都会存在，但由于它能实现对公平与效率的双重关注，其普遍性必将越发明显。
三、诉讼程序与非诉程序结构的非均衡性及其动态演化
（一）诉讼程序与非诉程序的“二元结构”
经济法中的诉讼程序，主要指的是法院参与的经济法责任追究或经济法纠纷解决程序 。这与传统部门法中对诉讼程序的界定基本一致，只是作为产生于现代经济与社会基础之上的经济法，其诉讼程序的独立性往往比传统部门法要弱，其发展历程尚处初级阶段，很多理论与实际问题还未成熟。这使得人们对经济法的可诉性、经济法中的公益诉讼等问题关注较多，诉讼程序的研究也就成了经济法研究的重点，对经济法中非诉程序的关注则相对较少。
经济法中的非诉程序，依字义理解，即“非诉讼的程序”。对经济法程序作诉讼与非诉的“一分为二”式划分，即意味着所有诉讼程序之外的程序皆为非诉程序。所以，经济法中的非讼程序范围较广，不能仅仅局限于传统部门法中的“非诉性纠纷解决程序”（即ADR程序）。从概念的周延性来看，经济法中的非诉程序主要包括两块：非法院参与的纠纷解决程序及非纠纷解决程序。其中，前者包括非诉性纠纷解决程序，但又不限于此。因为经济法的一个重要特征就是制度运作的自足，很多纠纷解决于行政阶段而非司法阶段，因而调制主体解决相关纠纷的程序也应属于非法院参与的纠纷解决程序。至于非纠纷解决程序，主要表现为大量存在的调制程序，甚至从广义上看，还应包括调制受体从事对策行为时遵循的对策程序，但主要指的是调制程序。
（二）诉讼程序与非诉程序结构的非均衡性
在经济法中，诉讼程序与非诉程序都有涉及。诉讼程序固然值得研究，非诉程序的重要性，也不应忽视。从二者在经济法程序中的分布看，非诉程序往往要多于诉讼程序，其在各类具体程序中占据主导地位，这是二者结构上的一种非均衡性。这种非均衡性的形成，与经济法的高级法特征，及其产生的特殊经济与社会背景有关。
经济法主体的行为结构具有层级性，调制行为需以一些基础性行为的实施为基础，从而表现出高层次性。在市场规制法领域，基础性行为主要是既存的市场行为，特别是市场主体的对策行为，规制行为必须以这些行为为基础。因而使得一般被认为属于经济法范围的反垄断法、反不正当竞争法和消费者权益保护法中，有大量的关于经营者、消费者等市场主体从事市场行为的规范。而这些行为由于发生在平等主体之间，一旦发生纠纷进入法院，往往依照普通的民事诉讼程序来解决。至于高层次的规制行为，因其涉及微观领域，大多具有直接的相对人，市场主体不服这一行为的，也可通过一般的行政复议或行政诉讼程序来解决。
在宏观调控法领域，高层次的调控行为也须先体现为一些基础性行为。例如，在税法上，税收调控的目的只能通过税收收入行为 （征税）来实现，税收收入行为是基础性行为；在财政法领域，预算收支行为、国债发行行为等是基础行为；在金融法中，货币发行、公开操作等行为是基础行为。可见，宏观调控法中的基础性行为包括两大类：一类具体具有特定相对人（如征税），一类则针对不特定主体（主要针对市场）。前者发生纠纷，一般可依行政复议或行政诉讼程序解决；而后者，由于不会对市场主体产生直接影响，纠纷发生的可能性较小，即使存在争议，也类似于行政法上的抽象行政行为，这的确存在一定的可诉性障碍，但实际上是一个宪法或行政法问题，而非经济法问题。对于高层次的调控行为，也一般不会发生纠纷，只会存在调控不当或调控失败时的责任承担。而对调控行为的司法审查，目前还受制于宪法行政法的发展水平，现阶段很难在经济法上创设一套独立的用以追究调控主体法律责任的诉讼程序。
由上可知，经济法中大量存在一些基础性行为，这些行为发生纠纷的可能性要比高层次行为大得多，而大部分基础性行为纠纷都可在既有的诉讼程序内得到解决，因而表面上看，大部分经济法纠纷在诉诸法院之后，所运用的诉讼程序，往往都是传统的民事或行政诉讼（也可能是刑事诉讼）。至于宏观调控法中的某些基础性行为及高层次行为，的确存在诉讼程序不足的问题，但这涉及到宏观调控行为的特殊性，也与我国宪法行政法中的相关制度有关，需要具体分析。
正因如此，经济法中的诉讼程序，目前还不具有特殊性，或者说，经济法还缺少自身独特的诉讼程序。就经济法发展的现阶段而言，大部分纠纷还是可以通过传统诉讼程序来解决的，因而对所谓经济法的可诉性不足，应当重新审视。此外，产生于特殊经济与社会背景之下的经济法，直接面对的是一个“综合的时代”，行政权的膨胀不可避免，与这一趋势相呼应，在很多领域内，调制主体本身即成了某些纠纷的解决者，这无疑也会大大侵蚀了诉讼程序的存在空间。
与诉讼程序的不独立或移用相反，经济法中的非诉程序大量存在，且与传统部门法中的非诉程序具有较大的不同。由于规范调制行为是经济法调整的核心，因此规定调制行为所遵循的程序，实现“调制有序”，自然会成为经济法的重要内容。这些调制程序都是非诉程序，且在经济法的各个部门法中都大量存在，因而在整个经济法领域，非诉程序的比重相对就会大一些，这也是经济法不同于民法、刑法等传统部门法的一个重要特点。
（三）诉讼程序与非诉程序结构的动态性
诉讼程序与非诉程序的“二元结构”中，除了非均衡性之外，还有动态性的特点，也即这种非均衡结构，本身不是一成不变的，而是一种不稳定状态。随着经济法发展，其结构的非均衡性会不断进行调整。总体趋势上，未来经济法中，随着司法空间的进一步强化，诉讼程序的地位必然逐渐上升，甚至会打破原先的非均衡性结构。这主要是因为，在经济法的不同发展阶段，对诉讼程序的要求是不同的。
在经济法的初步形成时期，相关规定还很不完备，许多纠纷无法进入诉讼阶段，已有的进入诉讼阶段的纠纷，通过传统的诉讼程序一般也可解决，因此没有必要制定一部单独的诉讼法，经济法中的诉讼程序自然地位不高。但随着经济法的进一步发展，大量的、复杂的、各具特色的经济法纠纷一旦发生，可能通过原有的诉讼程序，已不能满足“定分止争”或利益保护的需要，这时，就必须思考是否需要创立一套特别的经济法诉讼程序。随着经济法的继续发展，很可能如同民法、行政法一样，经济法也会需要一套与之相应的程序法。这实际上与经济现实的复杂性、经济法纠纷的特殊性以及经济法解决“新问题”的职能等，是很难分开的。因此，伴随着经济与法律的发展，经济法中的诉讼程序也将越来越重要，其相比于非诉讼程序的有限性，必然会有一个动态的变更过程。
具体来说，诉讼程序在未来经济法中的加强空间，最典型的会表现为两大块：一是经济法上特别诉讼的出现及其发展，尤其是具有专业性的反垄断诉讼、消费者权益保护诉讼、税务诉讼等，都是未来经济法诉讼程序的生长点。二是国外的成功经验的借鉴。从东欧、俄罗斯等转型国家的实践来看，其经济法院往往享有很高的地位，在公法性案件的审理和在可诉性、公益诉讼等方面的规定和实践，对于深化市场机制、协调好转轨过程中的利益调整、保障政府职能的顺利转变和促进国民经济的健康发展，发挥着重大的现实作用，也值得我国在司法改革方面予以重视和借鉴。
（四）对经济法程序相关问题的认识转变
总而言之，只有认识到经济法中的诉讼程序与非诉程序之间结构的特殊性，才能对经济法责任追究模式、经济法的可诉性等问题有着清晰的认识。事实上，正因为这两类程序之间的结构状态，具有非均衡性与动态性的特点，对经济法上某些重要问题，尤其是经济法程序的相关问题，认识必须转变。
第一，对经济法诉讼程序的重要性，不应过分夸大，必须看到其有限性的一面；就现阶段而言，诉讼程序不是经济法责任追究或经济法纠纷解决的唯一途径，甚至也不应成为主要途径。
一方面，在现代社会，随着国家职能的日益分化，行政机关的权力出现了不断膨胀的趋势，某些行政机关的职权已由原来的行政权扩展到了部分司法权。在这一趋势下，经济法中的很多纠纷无须拿到法院，调制权的扩张性，使得很多经济法纠纷在调制主体的调制活动中即可得到充分解决，也即调制主体具有了一定程度的救济权，经济法纠纷首先在调制主体与司法机关之间实现了分流。这与经济法的自足性有关。司法权进入行政领域，以及将实体性规范与程序性规范加以融合的自足性，使得经济法的制度运作主要是体现在行政领域，而非司法领域。这在市场规制法中体现得尤为明显，反垄断执法的一个基本趋势是执法机关的专业性、独立性与权威性，准司法权的享有使得其行政裁决具有了类似于法院判决的效力，因而大部分案件无须法院来审判。
另一方面，现代国家所制定的法律是非常庞大的，各种纠纷也纷繁复杂，仅依靠法院救济不仅法院难以胜任，也会使许多纠纷得不到最终解决。就经济法等现代法而言，把大量的纠纷解决于诉讼之外，不仅是必要的，更是应追求的目标。以非诉程序追究经济法责任或解决经济法纠纷的模式，在经济法领域理应得到大量推广，也即经济法救济途径应朝着多元化方向或替代性方向发展。这是因为，一种救济制度的合理性应当体现其对救济资源的合理、节俭地利用，经济法救济途径的多元化显然有利于救济资源的合理使用，而单一的诉讼却难担此重任。事实上，我国目前经济法律救济制度从总体上是供给不足，不存在“过剩”问题 。但各种救济制度在权利救济作用的分配上却大相径庭，观念及行动上对诉讼的过分倚赖，导致了在救济制度的创制、实施以及制定相关配套措施方面严重向诉讼程序倾斜，对其他救济制度的创制、采用及研究却严重滞后。这种认识及做法，在经济法等现代法中，有必要予以转变。
第二，经济法是否需要特别的诉讼程序，应当具体问题具体分析。就现阶段而言，还无需从整体上建立一套特别的经济法诉讼程序，而应当看到，经济法的不同发展阶段，以及经济法的各个子部门法，对诉讼程序的依赖关系呈现较明显的非均衡性。因此，经济法诉讼程序的制度供给，必须体现这种非均衡性，走“循序渐进”与“各个击破”之路。
从经济法领域纠纷的类型与特殊性看，除了调制主体承担一部分经济法纠纷解决之职外，不少经济法纠纷的确仍需进入法院，尤其是对调制行为不服而发生的纠纷。但如前文分析，总体上，大部分经济法纠纷依照传统的诉讼程序仍可得到解决，而那些或多或少存在可诉讼障碍的纠纷，由于与其他相关制度存在密切关联，在某些体制性或宪法性制度变更之前，事实上很难通过创设一套经济法诉讼程序来解决。这是因为，在整个法的体系中，各部门法的发展实际上也存在非均衡性，从而表现为“有序性”或相互之间的依赖关系。例如，宪法具有最高层次，通常情况下，其他部门法的发展就不宜突破宪法的框架；而一些具有高级性的部门法，其发展往往又须以基础性部门法的发展为前提。在经济法上，之所以会出现宏观调控行为（主要是其中的决策行为）的不可诉，主要还是因为相关的宪法行政法制度未与更新，从这个角度看，经济法诉讼程序在解决其可诉性上必然具有不可避免的“有限性”。
还应看到，经济法对诉讼程序的依赖关系，在各个子部门法中也具有非均衡性，因而在目前，只有那些迫切需要专门诉讼程序的领域，才有创设特别诉讼程序的必要。这就要求，经济法诉讼程序的建立，应当是一个“先个体后整体”、“步步为营”的过程，而不宜在总体上先设置一套所谓的经济法公益诉讼制度。否则，即使设立了，也可能与传统诉讼程序相比，缺少特别规定。在这一过程中，应贯彻“问题定位”的思想，只有出现了“新问题”，现有的诉讼程序或非诉程序无法解决，才需要一种新程序的出现。因此，就经济法诉讼程序的创设，要因地因时制宜，体现制度供给的“实用主义”，不宜走“跨越式”的路线。
第三，经济法中非诉程序的重要性，必须予以重视。除了调制程序之外， 尤其应促进非法院参与的纠纷解决程序（包括替代性纠纷解决程序和调制主体的纠纷解决程序）在经济法责任追究或纠纷解决中作用的发挥。这不仅能实现经济法案件的分流，也有助于建立一种多元化或替代性的纠纷解决体制。其实，经济法救济方式的多元化，也有利于对当事人选择权的尊重，促使其选择一种自己认为“合算”的途径，因而能满足不同主体的需要 。
替代性纠纷解决程序的优势十分明显，无须多言。而调制主体追究相关主体责任或解决经济法纠纷，也具有天然优势。例如，为了圆满完成对复杂经济现实的有效调制，调制权必须具备一定的专门性、技术性，甚至很多领域设置专业性机构，这使得其在追究经济法责任或解决纠纷上也具有了专业优势；调制主体从事调制行为，多数情况下直接介入到市场经济活动中（但不参与市场交易），与市场及市场主体之间具有天然的接近性，自然便于责任或纠纷的发现与查明。
除替代性纠纷解决程序及调制主体的纠纷解决程序之外，在经济法中，还应发挥社会团体在责任追究或纠纷解决上的作用，这在部分消费者权益纠纷或产品质量纠纷中体现得尤为明显。虽然社会团体应用非诉程序解决经济法纠纷的“有限性”比较明显 ，但随着社会的发展，市场经济所带来的许多问题将越来越需要通过国家和个人以外的一些社会团体或称“第三部门”来解决，社会团体在经济法救济领域所发挥的作用也必将越来越大。
四、正式程序与非正式程序的非均衡组合
（一）正式程序与非正式程序的界定及相互关系
所谓正式程序，是指法律上有严格规定的、关涉经济法主体权义实现的具体程式及其展开顺序；正式程序以外的程序，即为非正式程序，主要是指其运作或展开具有较大灵活性，法律上并未设定具体模式的程序。正式程序一般具有法定性，主要表现为一些主体性程序、羁束性程序或约束性程序，是通常情况下，经济法主体从事调制行为或对策行为时，必须采纳或遵循的程序，在经济法规范中主要表现为一种“主体性规范”、“稳定性规范”、“内核性规范”或“强制性规范”；非正式程序，法律往往未规定其应如何具体实施，因而一般具有灵活性，主要是一些补充性程序、裁量性程序或非约束性程序，是经济法主体在特定情况下，可以选择性采纳的程序，在经济法规范中主要表现为一种“补充性规范”、“变量规范”、“边缘性规范”或“任意性规范”。
在经济法规范中，非正式程序是普遍存在的。一般来说，经济法作为公法，其正式程序要多一些，经济法上必须强调正式程序的重要性。但基于调制绩效的考虑，以及增强经济法应对经济现实的适应性，在很多领域，尤其在特定部门法领域，也会运用一些非正式程序。总体上，两类程序在经济法规范中的组合，具有非均衡性。而无论哪类程序，都应当有助于保障经济法的有效运行，保障相关主体的合法权益。当然，正式程序与非正式程序的结构关系，也会因社会与法律的发展而发生变化，从而呈现出动态性的特点。因为伴随着经济现实的复杂化，正式程序难免在特定领域不敷适用，而非正式程序则具有节约执法资源、可遵从度高等优点，其适用范围在总体上有扩张的趋势。
此外，在一定条件下，非正式程序也可能会转化为正式程序。经济和社会的发展非常迅速，经济法也正处于发展变化之中，某些程序处于形成过程，在其被相关法律正式规定之前，主要以非正式程序的形式存在，这些非正式程序不仅在一定程度上能成为正式程序的重要补充，也可成为正式程序的形成源泉 。
（二）经济法中非正式程序与经济法规范的关联性
在经济法运行中，之所以需要大量的非正式程序，出现正式程序与非正式程序的非均衡组合，甚至强调发挥非正式程序的灵活性优势，与经济法规范的自身特点密不可分。
第一，经济法规范的动态性与非正式程序。由于经济法产生的经济基础在于市场运行机制的失灵，市场是其主要作用领域，这使得其“所规范和调整的秩序具有整体性、社会性与宏观性，而这些带有整体性与社会性特殊的秩序具有相对的动态性” ，因而，经济法规范的确定性相对较弱，具有强烈而明显的动态性，具体表现为规范的相对不稳定性，或概念本身含义的非特定化 。此外，由于经济法具有“规制性”，它往往还须解决一些阶段性的经济问题，如国企改制、国有股减持、特定市场调控等等，这就使得经济法与经济政策的联系非常紧密，而政策的多变性或多或少会削弱经济法规范的稳定性。因此，为了缓和规范与现实之间的矛盾，增强法的适用性，在经济立法中一般会设置较多的“可变规范”、“裁量性规范”、“补充性规范”或弹性较大的规范等。对这些规范的执行，就尤其需要一些非正式程序来作为正式程序的补充。
第二，经济法规范的抽象性与非正式程序。经济法以“市场失灵”为基本假设，其面临的首要问题是国家或政府与市场的关系，而“国家及其政府与市场的关系实际上是对国家及政府地位、权力与职责的确定，这无疑是由宪法所解决的问题”，从这个意义上说，经济法实际上是宪法的具体化，是一种“经济宪法”。宪法规范的典型特征是抽象性，经济法也具有类似特征，甚至经济法规范在本质上也应当具有抽象性，即经济法规范必须适用于“在数量上未知的未来情势”。而正是由于经济法规范“所构建的秩序的抽象性，即构建一种相对抽象与宏观的经济秩序，经济法不同于解决具体问题与个体性行动的私法规则，而与宪法规则具有较为相似的特征” 。经济法的抽象性规范，一方面必须不断地被具体化、程式化，才具有较强的操作性，这就为非正式手段的运用、非正式程序的出现，提供了必要空间；另一方面也需要不同层级的法律规范来细化这些抽象性规定，从而使得经济法规范存在于不同层次的规范性文件之中，甚至行政机关制定的法规或规章，成了经济法的最大量的渊源。事实上，经济法中的很多程序都是通过行政法规或部门规章体现出来的，而非法律。非正式程序在这些行政法规或部门规章中的地位，常常特别重要，因为很多非正式程序都是用来指导执法的，甚至产生于执法实践之中，其创制主体主要是经济法的执法者，即调制主体。
第三，经济法规范的标准性与非正式程序。规则与标准是法律规范的两种存在形式，规则表明的是法律规范的明确性、具体性和确定性，标准则表明的是法律规范的裁量性、概括性和模糊性 。经济法规范在规则与标准组合上的结构差异，主要体现为标准多于规则，大部分经济法规范都是一种标准性规范。尽管近现代法律形式化的努力方向，一直是试图以规则取代标准，主张更多规则，更少标准 ，但在经济法领域，这种形式化的难度却非常大，规范的标准性不仅为现实所需，甚至在某些领域也是立法者的努力方向 。由于经济问题具有很大程度上的不确定性，或者说非常规化，经济法主体的调制行为，通常情况下也就无固定模式可循，“相机抉择”是经济法中调制权运作的重要特征之一。为体现调制活动的灵活性，并出于对调制绩效的追求，就有必要在标准性规范之外，另设一些相对具有灵活性的法律规范，包括赋予调制主体较大的自由裁量空间，允许其采用一些非正式程序，从而进行有效调制等。从相关国家的执法实践来看，非正式程序的引入，对缓和执法困境、节约执法资源、保护相对人权益以及提高法的适应性与遵从度上，往往比正式程序具有更具优势，因此，对于非正式程序作用的发挥，已经在很多部门法中得到重视 。
（三）正式程序与非正式程序的几类典型区分
就经济法程序的内部结构看，正式程序与非正式程序之间的区分已经非常普遍，各类程序在经济法运行中均具有独特的作用。例如，从程序的法定性与灵活性来看，相比于调制权运行所必须遵守的羁束性程序，经济法中大量存在的裁量性程序，则具有非正式性的特点；从程序的可选择性来看，经济法中的约束性程序占据主导地位，其他非约束性程序，尤其是其中的“指导性程序”，则属于非正式程序的范畴；从程序的作用方式与适用效力看，经济法中的程序又包括强制性程序与任意性程序，任意性程序的适用，往往受经济法主体意志制约，因而相比于强制性程序，其非正式性也比较明显。
需要说明的是，由于综合性手段在经济法运行中的大量采用，某些程序性规范因而也具有了复合性的特征，对各种“中间地带”必须“一分为二”地看待，而不应绝对性地“对号入座”或强调程序之间“非此即彼”的关系。而且，在程序适用的不同阶段，其属性亦可能会发生转变。
此外，由于上述划分采用的是不同的标准，各类程序之间实际上也没有严格的对应关系。例如，羁束性程序、约束性程序与强制性程序之间在大多情况下具有一致的属性，往往都不允许一方或多方排除适用，但具体范围上会有差异；裁量性程序显然也非绝对的任意性程序，调制主体的裁量必须遵循一系列法律规定，尤其是程序性规定，因而大部分裁量性程序反而体现出其强制性或约束性的特点，只是其适用方式较灵活而已。
1．羁束性程序与裁量性程序
基于调制行为的羁束性与裁量性，调制程序也可分为羁束性程序与裁量性程序两种 。二者主要区别于程序的法定性与灵活性，裁量性程序主要表现为灵活性程序，但羁束性程序则与法定程序之间则很难对应。经济法中的大量程序都应法定，法定程序的范围尤其广泛。而且，很多裁量性程序本身也是法定的，只是其行使方式、调制权运作的空间，具有一定的可变性。从这个角度看，羁束性程序与裁量性程序之间的区分，主要不在于程序是否法定，而在于程序的履行方式是否法定，或者说调制权的运作是否具有裁量空间。
两类程序之间的关系，由调制权运作的行政性，以及经济法的公法属性决定，羁束性程序往往是调制程序的主体，裁量性程序的设置受到严格的限制；但另一方面，基于对调制权运作的保障，尤其为了增强调制活动的适应性，提高调制绩效，裁量性程序也在经济法的诸多领域得到广泛使用，其地位必将逐渐提升。
一般认为，调制法定是经济法的基本原则之一，其内容包括调制程序法定，那么在经济法上，调制程序的内容及其履行方式是否都须依法而定，或者说，调制主体能否自行决定某些调制行为所遵循的程序或选择程序的履行方式？在程序法研究的很长一段时期内，程序法定原则被认为是控制公权运作、保护相对人基本权利的主要手段，因而在行政法与刑事诉讼法中，程序法定原则历来备受重视。但是否程序皆须“法定”，事实上也并非毫无争议。例如，就有对程序法定原则提出的反思性意见，认为程序法定原则也有其特定的适用范围，而不应扩大到所有的公权运作程序中 。
与传统公法不同的是，经济法中的调制行为不仅仅是行政权的运作 ，也因与经济生活紧密相联而表现出较强的“经济性”。调制权的运作形式应遵守行政权行使的基本要件，但在内容上又必须具有一定的不确定性或适当的灵活性。因此，大部分调制程序都应依法而定，从而表现为羁束性程序，但裁量性程序也具有较大的存在空间。在经济法的调制程序中，裁量性程序大致有两种存在形态：一是不涉及调制受体基本权利的调制程序，可以由调制主体裁量；二是基于经济现实复杂性而不得不设置的裁量性调制程序。
强调程序法定，设置严格的羁束性程序，主要目的在于保障调制行为的合法性与合理性，保障调制受体的财产权等基本权利。因而，在不涉及调制受体基本权利的程序中，自然无需强调法定。例如，调制行为会涉及到大量的技术性、手续性程序，这类程序没有必要以法律的形式规定下来，否则只会增加法律供给成本，甚至给调制行为带来不便。相反，允许调制主体根据客观现实及自身特点，采用切合需要的灵活性程序，反而能提高效率，更利于保护相对人权益。以税收征管活动中的税务检查为例，为查明纳税人的违法行为，提取相关证据，税务机关在调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可依法进行保存，但具体采用何种方式，记录、录音、录像、照相还是复制，法律就不应加以限制。
除一些技术性或手续性程序具有灵活性之外，基于经济现实的复杂性而设置的裁量性程序，在经济法中可能更为普遍。经济法所调整的经济问题具有相当程度上的动态性与不确定性，经济法规范常无法对各种客观情况作出准确预知，调制权运作的常规性也就较弱。因此，“相机抉择”在经济调制中显得尤为重要，而“相机抉择政策最一般的事实是可变规则（或策略），即从一开始就表明政府在下一个时期可能会采取不同的行动。……在不确定性情况下，这种可变规则总是比固定规则优越” 。赋予调制程序一定的弹性空间，正是保持调制行为有效性的必要手段。此外，市场中的客观情况瞬息即变，依靠固定的、严格的调制程序，亦难保证调制主体能够获取足够的必要信息，而裁量性程序的设置，则意味着调制主体可以在法定框架内随时、随地、随势而动。
在上述两类裁量性程序中，第二类程序的设置，在宏观调控法中会表现得更加明显，这与宏观调控权运行的宏观性以及宏观调控法的周期性有关。与市场规制法主要针对微观领域不同，宏观调控法应对整个宏观经济形势，为保证法律的适用性，保证宏观调控权运行的有效性，就必须在规范设置上，既制定一些“内核性规范”，又创设一些“边缘性规范”，既包括一些“稳定性规范”，也包括某些“变量规范”。同时，为了应付经济运行的周期波动，宏观调控法也须进行“逆向调整”，而经济周期不会表现为简单的机械重复，因而很难在法律上作出准确预测，这时就必须强调调控权运行的灵活性，不论是具体内容，还是运行方式、运行程序，都应随着经济形势的变化而调整。所有这些，都强调了调控权运作的非程式化、非固定化，从而拓展了裁量性程序的存在空间。
2．约束性程序与非约束性程序
经济法中的约束性程序，体现为相关主体必须遵循而无法放弃或排除适用的程序，其形式特征是“必为”、“当为”或“不得为”，对这些程序的违反或放弃，通常情况下会导致实体性或程序性法律责任的产生。非约束性程序，主要指经济法主体可选择的程序，其形式特征是“可为”、“可不为”，经济法主体选择该程序，会产生一定的法律效果，放弃该程序却不会产生任何法律责任。非约束性程序，在经济法规范上，具体表现为两类：一是可完全放弃的权利性程序条款；二是“补充性规则”或“补充性程序”。
对于第一类非约束性程序，必须是可完全放弃的，而不是选择性的，否则该程序仍为约束性的，例如我国《税收征管法》第二十六条规定：“纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项。”这里，虽然使用的是“可以”一词，但实际上纳税人、扣缴义务人只能在这两类申报方式之间作出选择，而不能完全放弃这两种方式（也即不申报），所以申报是义务，该程序本质上仍是一种约束性程序，只是其行使方式具有一定的灵活性或选择空间。
第二类非约束性程序，即“补充性程序”，大多情况下以提倡性或鼓励性规范的形式出现，其主要功能在于减少法律执行及奉行成本，往往能够达到促进或引导调制受体从事守法或适法行为，降低调制主体与调制受体之间“非合作博弈”的目的，因而，在强调“促进型立法”，以及注重发挥经济法“规制性”的背景下，必然会得到较普遍的适用。这类非约束性程序，可能与一国法律发展历程及法律执行传统相关，但在某些国家已有成功先例。顾问性意见、咨询程序、指导性程序等在经济法上的出现，即为顺应这一趋势的产物。例如，在日本反垄断法上，当企业准备实施合并时，各相关的当事人普遍地要通过“事前咨询”向公正交易委员会征询其非正式的指导意见 ；在美国反托拉斯法上，任何个人、合伙或公司亦可就特定事项请求联邦贸易委员会提供顾问性意见 。
总的来说，在经济法程序中，已经大量出现了一些非约束性程序，但约束性程序与非约束性程序之间仍具有明显的非均衡性，主要表现为：约束性程序依然占据主导地位，非约束性程序的地位正在逐渐提升；调制受体对非约束性程序的依赖性明显较强，调制主体相对较弱；在非约束性程序的制度供给与运行上，调制主体是主导，调制受体是动力。
首先，对于两类程序的关系，由经济法的公法属性决定，约束性规则必然始终处于主导地位，但在二者结构变动的趋势上，应坚持发展的观点，强调其动态性。例如在反垄断法上，各类非正式程序在美国、德国、日本均大量存在，甚至在案件处理比例上已经远超过正式程序，而在实施反垄断法历史较短或规范程度较浅的国家，也纷纷引进各种非正式程序（如英国） 。其主要原因就在于，非约束性程序等非正式程序，相比于正式程序，往往具有独特的优势。例如，增加经济法规范的确定性；缓和执法资源的不足；通过事前控制与预防，增加对策行为的规范性，进而降低调制成本；减少调制主体与调制受体之间的对抗，强调“共生”关系；等等。
其次，在对两类程序的依赖关系上，调制主体与调制受体分别对约束性程序与非约束性程序具有较强的依赖性。调制活动的展开，不仅需要通过调制受体履行必要的约束性规则来实现有效“监管”之目的，调制行为本身也需遵循一定的约束性规则，因而调制主体对约束性程序的依赖性较明显；而非约束性程序的启动通常来自于调制受体的申请或其他相关行为，且出于利益最大化的考虑，调制受体一般具有履行非约束性程序的积极性，这些程序的适用对调制受体带来的利益是最直接的、首位的，也是主要的；即使调制受体未能及时履行或不愿履行该程序，调制主体一般也无权强制其履行，则此时，对调制受体相关行为的审查，亦成为调制主体的一项义务。
再次，对调制受体来说，尽管非约束性程序能大大减少其行为违法的风险，但其本身无法创制一些非约束性程序，而且这些程序的履行，必须依赖于调制主体的配合，方可完成。事实上，由于非约束性程序的功效不仅惠及调制受体，调制主体的执法活动也会因此类程序大大便利，要么因降低市场主体违法行为的发生概率而节约了执法成本，要么因在调查活动中采用一些非约束性程序而提高了执法实效，因此，调制主体一般具有足够的制度供给意愿。且提供指导性或顾问性意见，相对于耗费大量资源的调查活动来说，显然能节约执法投入，所以通常情况下，调制主体也会愿意配合调制受体来完成这类程序。当然，强调调制主体制度供给与运行的主导地位，不意味着调制受体在此过程中完全“无能为力”。从各国实践看，非约束性程序的产生，多为双方共同磋商的结果，其动力主要来自于调制受体对这类程序的客观需求。
3．强制性程序与任意性程序
经济法调整方法的特点是，既采取强制性规范方式，又有许多任意性规范，尤其注重采取大量提倡性规范方式，实行提倡性规范与必要的强制性规范和任意性规范相结合 。经济法中的程序规范，也因此发生了强制性与任意性的分野，其中的任意程序包括提倡性程序。总体上，这两类程序的分布，因适用主体不同，具有非均衡性的特点。一般而言，经济法中的大量程序属于调制程序，因而对于执法者来说，授权性规范多于限制性规范，但基于调制法定的精神，这些程序的适用往往又是调制主体不可放弃的义务；除了这些不可放弃的行权程序之外，执法者有选择适用的权利，而且基于前面的分析，裁量性程序在经济法上具有逐渐增加的趋势。对于调制受体来说，大多数程序都是强制性的，但任意性程序，尤其是其中的提倡性程序，在经济法中已经得到了越来越多的适用。
强制性程序与任意性程序的区分标准主要在于程序的适用效力与作用方式，因而严格来说，二者与正式程序、非正式程序之间的对应关系不是绝对的。也即强制性程序之中，可能会出现某些非正式程序的配合；任意性程序一经适用，则也可能会强调履行过程中的非任意性。因此，正式的、法定的程序，在强制性之外，也会呈现出一定的任意性特征，大量的非正式程序，其强制或任意属性也应具体分析。
首先，经济法中往往规定某类行为的行使必须遵循特定程序，但该程序的具体展开，则未加严格限制，因而具有灵活性或任意性的特点。在经济法领域，由于许多调制行为都涉及到相关主体的实体权和义务，因此，在可能给相关主体利益造成负面影响的情况下，往往需要依据法律的规定举行听证程序。其中，有的听证必须有特定主体参加，严格按照法定程序进行，其强制性表现得较为明显。例如，我国《价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这里的听证，其主持者、参加者的规定，显然具有强制性。具体的听证程序，在发改委的《政府价格决策听证暂行办法》中亦有明确规定与严格限制。而有的听证，虽可能在立法上规定为必须，但主要由一些不特定主体参加，属于一般性地听取意见，具体的参加者、听证形式具有多样性，则强制性之下，又具有了任意性的特征。
其次，经济法中的某类程序，在运行的不同阶段，其强制或任意的属性亦会发生转变。这是因为，在程序启动上，某类程序可能是任意性的，但一经启动，便具有了强制与约束效果，这尤其会发生在调制程序中，相对人信赖此程序并因该信赖采取了一定行动的情况之下，此时便会发生信赖利益的保护问题。以美国反托拉斯法上的顾问性意见为例，当企业依法向联邦贸易委员会就某项计划请求意见时，委员会便可以书面声明（a formal written statement）的形式予以答复，而一旦不符合法定条件的，委员会则会作成意见书（opinion letter）予以指示。对企业来说，是否请求顾问性意见并不受法律限制，而只要符合法定条件并请求，委员会就有义务答复。从结果来看，意见书当然不能对委员会形成拘束，书面声明则具有法定约束力，也即委员会可随时撤销意见书并开始执行程序，而书面声明除基于公共利益的理由撤销之外，委员会也须遵守，即使书面声明事后被撤销，但对撤销前当事人因信赖委员会所为之善意行为，也不得被施以否定评价 。可见，作为任意性程序存在的咨询程序，一旦启动则可能对执法者形成一定的拘束力。
此外，在某些任意性程序的适用与否上，调制主体或调制受体具有选择权，可一旦选择适用，则基于公共利益保护等目的，其具体的运作过程则须遵守一些的强制性规定。例如，与咨询程序相似，在反垄断执法和解程序的启动上，企业与执法者均具有选择权，而一旦正式进入和解阶段，则必须遵循诸多强制性程序规定，如和解的内容必须在官方出版物上公布一定期限，以便社会作出是否符合公共利益的判断，还应允许利害关系人参与和解，提出抗辩，甚至要求违法者与受害方达成民事赔偿协议后和解程序才能继续进行 。
五、结 论
非均衡性是经济法上各类程序结构的共通性特征，其形成过程所依赖的特定“路径”，不仅在于经济法产生的特殊经济与社会背景，更在于作为现代法、高级法的经济法自身理论与制度上的独特性。在这个基础上，如果将整个经济法看作一个内外协调的“系统”，则通过分析系统内部的各子系统之间，以及系统与环境或其他系统之间的互动、沟通，则有利于发现经济法上各理论与制度之间的关联性，甚至每一个子系统都会成为影响其他系统的“关联因素”。因此，对经济法程序结构的分析，必须与经济法上的其他理论与制度相结合。例如，经济法规范结构中的“非均衡性原理” 、经济法的反形式主义趋向、经济法运行的周期性等等。
结构与功能相联，经济法功能的发挥，有赖于特定的程序结构。正是因为经济法程序结构具有非均衡性，各类程序在经济法上的地位与功能具有较大差别，才有必要实现程序之间的系统性组合。在总体上，经济法的程序结构中，既要保证调制程序、正式程序的主导地位，也要重视对策程序、非正式程序作用的发挥。对于诉讼程序与非诉程序之间的关系，应当认识到，诉讼程序在经济法程序中的有限性，与经济法目前的发展阶段以及其高级法特征相联，因此对经济法的可诉性、特别经济法诉讼等问题，必须转变认识。
对经济法中程序问题的关注，必须立足于其特殊性，从静态与动态两个维度“双管齐下”，即既要从规范角度揭示各类程序组合上的特征，也要从运行角度发现程序结构对经济法运行的影响。事实上，在程序化的大背景下，经济法的制度运作相比于传统部门法已呈现出了的较大的不同，一方面，其运作方式逐渐具有了自足、多元、软化的特征，另一方面，制度运作中也呈现了相应的非均衡性，例如，调制权运作的相对强势，形式司法的弱化等等。 注释:
作者简介：焦海涛，北京大学法学院经济法学博士研究生。
张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第231-232页。
李猛：《论抽象社会》，载于《社会学研究》1999年第1期。
参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第205页。
经济法中的调制程序，并非都是调制主体必须遵循的强制性程序，某些任意性程序性规定，可为调制主体提供选择空间，例如我国《税收征管法》第五十八条规定：“税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。”这里使用了“可以”一词，意味着采用相关手段保存有关情况和资料，并不是税务机关必须遵循的法定程序。
例如，根据日本《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》之规定，公正交易委员会对垄断行为的处置程序即为“行政审判程序”，也可直称“审判程序”，指的是公正交易委员会在进行行政处分时，听取受处分方答辩的同时，为发现事实而进行的事前听取的一种方式，其与法院的审判模式基本相同。可参见李国海著：《反垄断法实施机制研究》，中国方正出版社2006年版，第271页。
虽然大多国家都要求企业集中进行申报，但在申报制度设计上存在较大差异。例如，有的国家实行事前申报，有的国家则实行事后申报或事后审查；事前申报又分为许可制和异议制两大类；在实行事前申报制度的国家，申报标准、申报期限、审查期限等也有较大差异。
这主要体现在市场规制法领域，规制行为，需要以既存的市场行为为基础，特别要以市场主体之间的对策行为为基础。市场行为是基础行为，体现规制精神的规制行为，则是高层次行为。对各种反竞争行为的规制，对消费者的保护，都是建立在市场行为的基础之上的。因而，如果在这些领域内，缺少对市场主体对策行为的程序设置，调制行为便难以开展，经济法的职能也将无法实现。
这实际上与经济法整体上的高级法特征也是一致的，可参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第375页。
经济法中的诉讼程序，已不仅仅在于解决纠纷，更重要的可能在于追究责任，所以责任追究程序也就应当成为经济法诉讼程序中的重要组成部分。这是因为，由经济法的经济性、社会性决定，很多经济法的违法行为不一定有直接受害人，也就不一定有纠纷，但由于侵害社会公共利益，就一定有责任。因此，经济法中的诉讼程序就不能仅仅局限于“定分止争”，还要利用司法手段追究相关责任人的法律责任。
“寓禁于征”表明的即为此意，可参见张守文：《税收行为的范畴提炼及其价值》，载《税务研究》2003年第7期。
参见周林彬著：《法律经济学论纲》，北京大学出版社1998年版，第447页。
经济法纠纷的经济性决定了当事人寻求救济之前必然有一个利益权衡的过程，通过救济无非是要获取一定的经济利益，所以，相关主体总会选择自己认为最“合算”的救济途径。经济法救济方式的多元化能满足不同主体的需要，尊重他们的选择权。相反，单一的诉讼方式则剥夺了相关主体的选择权，即使有选择权，也只能在是否提起诉讼之间选择；考虑到诉讼的诸多弊端，放弃诉讼也是有可能的。此时，经济法职能的实现只能大打折扣了。
例如：救济主体的有限性，即不是任何社会团体都可以解决经济法纠纷，只有法律明确授权的社会团体才具有主体资格；救济客体的有限性，即不是任何经济法纠纷都可由社会团体解决，社会团体可以救济的主要是部分消费者权益纠纷或产品质量纠纷等；救济效力的有限性，即社会团体救济效力不如司法救济，消费者协会对消费者权益的救济也主要限于向有关部门反映、查询，就投诉事项进行调查、调解，支持消费者权益诉讼等。
参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第539页。
岳彩申著：《论经济法的形式理性》，法律出版社2004年版，第140页。
正因如此，民事法律制度可以多年不变，甚至罗马法中的大多制度现今仍在适用，而经济法则通常随着经济的发展而变化。为了增强经济法的适用性，在规范的设定上，要么采用一些具有弹性的概念，要么经济法规范必须适时修订，这使得经济法规范呈现出明显的不确定性或动态性的特征。
岳彩申著：《论经济法的形式理性》，法律出版社2004年版，第151页。
参见叶明著：《经济法实质化研究》，法律出版社2005年版，第67页。
在法律形式主义者看来，标准因其模糊性而无异于法律“形式性体系之上的毒瘤”，更多规则，更少标准，一直是近现代法律形式化的努力方向。具体可参见昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，第190页。
例如，在反垄断法领域，考虑到经济现实的复杂性与多变性，立法上就不宜对各种垄断行为作出详细规定，大部分垄断案件都需结合具体情境综合分析，“立法者所能做的全部事情只是宣布一般原则”。
对于非正式程序问题，很多部门法中都已有研究，如行政法。有观点认为，行政程序法是行政法的命根子，而非正式程序甚则又是“行政程序的命根子”。在经济法领域，非正式程序的价值也越来越被发现。例如，在金融法上可能涉及到的道义劝告、窗口指导等；反垄断法中的事前咨询程序、发布产业指导规则以及普遍的执法和解等等，都是典型的非正式程序。可参见张守文著：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第539页；拙文：《反垄断执法中的和解制度》，载《经济法研究》（第5卷），北京大学出版社2007年版。
羁束性行政行为与裁量性行政行为是行政行为的两种类别，经济法中的调制行为实际上也是由行政机关来完成的，形式上具有类似于行政行为的特征，因而对调制程序也可作出羁束性与裁量性的划分。这种划分不涉及调制程序以外的其他程序，如对策程序、诉讼程序等。
可参见黄士元：《程序是否需要“法定”？》，载《中外法学》2006年第4期。
国家对经济生活的调节权或调制权，本身是否一种行政权，学界曾经存在较大争议。调制权一度被看作为行政权的一种，深入一点的分析，也只是把它作行政权的一种发展形态。可参见[日]金泽良雄著：《经济法概论》，满达人译，中国法制出版社2005 年版，第37 页；陈燕、孙铁锋：《经济统制中的行政权控制》，载《行政法学研究》2003年第1期。但目前，大部分观点已经认为，调制权与行政权是存在较大区别的，例如，宏观调控权是不同于行政权的一种新型权力；国家调节权是一种独立于传统的立法权、行政权、司法权之外的第四种权力形态。可参见张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期；陈云良：《第四种权力》，载《现代法学》2007年第6期。
尼古拉·阿克塞拉著：《经济政策原理：价值与技术》，郭庆旺、刘茜译，中国人民大学出版社2001年版，第469页。
参见王为农著：《企业集中规制基本法理》，法律出版社2001年版，第218页。
主要包括：所询事项之事实及法律问题，法院或委员会本身均无先例可循的；与公司并购（merger or acquisition）相关的问题；依事件之性质，若委员会其后公布顾问性意见则可能涉及到公共利益的。参见16 C.F.R. § 1.1(a) (1989).
参见苏永钦著：《经济法的挑战》，清华大学出版社2005年版，第97页。
参见漆多俊著：《经济法基础理论》（第三版），武汉大学出版社2000年版，第185页。
16 C. F. R § 1.3 (b) (1989).
例如，美国1974年反垄断程序和处罚法（The Antitrust Procedures and Penalties Act of 1974）规定，司法部的同意判决生效前必须在联邦登记簿（Federal Register）上公布60日，并且不得与公共利益相悖；联邦贸易委员会的同意命令也须在联邦登记簿上刊载60日，以接受公众评论。日本、我国台湾地区的反垄断执法和解制度中，亦有类似规定。当然，这种程序规定在各国会有所区别，但一般都包括两大部分：一是操作的公开化，以便社会公众对和解是否损害公共利益进行评价；二是尊重第三方的利益，听取第三方（主要是因垄断行为而受害的企业）意见，尤其强调若和解协议的履行会损及第三方利益时，需经第三方同意，或要求违法者与第三方先行达成赔偿协议。具体内容可参见拙文：《反垄断执法和解中的利益平衡》，载《西南政法大学学报》2007年第2期。
从经济法规范系统的殊性看，不论是各类行为的地位、主体的权利义务，还是经济法的责任结构，都因调制主体或调制受体的不同而呈现出较明显的“非均衡性”或“倾斜性”，经济法上的相关制度设置，都必须以该“非均衡性”为基础或对其予以关照，从而在经济法规范论上，形成了独特的“非均衡性原理”。该原理与经济法的理论构建与制度运作，都有密切关联。
