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原作者：王学辉西南政法大学教授,邓蔚西南政法大学讲师
“财产权首先是一个宪法问题,而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。”这一命题客观地反映了我国法学界的普遍认识和私人财产权的法律保护现状。但是,该命题具有天然的正当性吗？当然不是！放眼英美法系国家,由于没有公法与私法的划分传统,国家和私人之间与私人和私人之间适用相同的法律规则,产生的纠纷也均由普通法院受理,私权利对抗公权力的自我辩护是不容质疑的。而在大陆法系国家,存在着政治国家与市民社会的二元划分,公法与私法按照完全不同的规则和体系组织和运行。于物的占有和支配而言,既有民法的私法规则调整,也受行政法规范的保护和规制,宪法上的财产权在公法与私法的二元结构体系中形成了“T”型分配格局——私人与私人之间关于物的占有和支配形成了横向的权利体系,私人与国家行政权之间关于物的占有和支配形成了纵向的权利——权力分配体系。在这个“T”型分配格局中,物权（财产权）针对行政权自我辩护的失语,盖源于物权与行政权基本关系准则的缺失,因此,民法学界、行政法学界有必要共同考察物权的行政法保护与规制。一、物权的自由及其行政法规制“物权,是指权利人直接支配物并排除他人干涉的权利”,其质的规定性为对物的支配权。大陆法系所确认的物权法定原则,尽管表现了物权法对当事人某种意志自由的剥夺,却破除了等级制、人身依附关系等对土地的束缚,赋予物权特别是土地所有权独立和自由的属性。物权人在法定范围内,可以对特定物自由地占有、使用、收益或处分,任何人非经权利主体同意,均不得侵入或干涉,由此可见,对物的排他性支配是物权的自由属性的体现之一。除此之外,物权的自由属性还体现于它在整个权利体系中的地位,英国学者RichardPipes根据自己对英国和俄罗斯历史的把握,探讨了更为宽泛的论旨—私人财产权与自由的关系,他认为:“没有自由,某种形式的财产权是可能的,而没有财产权,自由却是不可想象的。”在生命权、财产权和自由权三大基本人权中,如果说生命权是自由的源泉的话,那么财产权则是自由的工具,是公民获得独立人格并追求其它权利与自由的基本前提。在诸多宪法学者眼中,个人财产权无异于个人自由的基本要素,是民主宪政的历史前提,因此,财产的安全度是自由安全度的指标,财产权是其它一切自由的防火墙,一旦这道防火墙坍塌,其它的权利和自由就岌岌可危。事实上,物权最容易受到侵犯。在现代社会,对物权的侵犯主要来自四种力量:一是刑事犯罪；二是民事侵权；三是行政违法行为；四是被滥用的政府权力。这些无疑是威胁私有财产的最深刻、最强大的力量。基于物权的自由属性及其重要地位,现代法治国家无不为物权提供全面的保护——包括宪法保护、刑法保护、民法保护及行政法保护。正如德国民法学家沃尔夫所言:“立法者针对侵权行为对所有权进行了全面的保护,而无论侵权者是国家机构还是法人。”前三种法律保护形式法学界多有论及,而物权的行政法保护尚无系统理论。现实的情况是,大陆法系关于政治国家与市民社会、公法与私法的二元划分并没有解决公权力对私人领域侵扰的难题,行政权与私权的对立仍然是行政法的基本矛盾。物权毕竟是私权,它仅仅是庞大的法治系统工程的一个环节,其生命与功能离不开行政法的庇护。具体表现在:其一,对危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为加以阻止或惩戒,是行政法保护物权的常规措施；其二,通过行政诉讼等行政法手段控制政府权力,遏制行政权力对正当的私有财产权可能构成的侵害,也是作为“控权法”的行政法之要义所在,更是当下物权立法时不能回避的问题。物权的行政法保护,无疑在物权的整个保护体系中占据着重要地位。值得一提的是,毕竟行政活动利用的是公共资源,行政法对物权的保护,应当具有谦抑风范,即把保护的领域降至最低限度,仅限于侵犯物权同时又危害了行政法秩序或公共福利或物权人穷尽民事手段仍不能有效保护自己物权的情形,减少对私域的干涉,以节省公共成本。按照关保英教授的观点,行政法对物权的保护必须体现一系列特性:必须有物权的内容；必须有物权实现的实体规则和程序规则；必须有物权侵害的救济规则,以明确物权人的请求权、抗辩权和救济权及行政主体的行政职责和法律责任。（一）从“私有财产神圣不可侵犯”的绝对财产权利观到“财产权伴随着义务”的相对财产权利观的历史变迁近代私有财产神圣不可侵犯原则源于1215年《自由大宪章》,它第一次以成文法形式确立了被征税人不同意就不能征税的原则,限制了国王非法向臣民勒索财产的权力。私有财产神圣不可侵犯作为一个完整的原则是1789年法国大革命时期作为反抗封建专制的革命口号提出来的。1789年法国《人权和公民权宣言》把财产权作为“自由、财产、安全和反抗压迫”四大人权之一。其第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。”但是,正如克鲁泽所言,“在现代社会,财产权的无条件的不可剥夺性只能是一句豪言壮语,在革命的狂热和宪法的曙光中,人们很容易在屋顶上为它呐喊,但是事后冷静下来,真要实践它却几乎是不可能的。”这句带有革命口号性的条款很快就得以修正,1793年法国宪法修改了《人权和公民权宣言》,改名为《人权宣言》,并删去了神圣不可侵犯条款,改为:“除非经合法认定的公共利益所需要,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产的最小部分在未得其同意之前,不得受到剥夺。”近代宪法对财产权的保障与对合同自由的法律保障共同作用,打破了封建主义的经济桎梏,造就了自由资本主义的繁荣。随着资本主义的发展,毫无限制的自由竞争的经济不可避免地造成了资本主义社会的资本垄断以及贫富两极分化,宪政学者开始对过去的“私有财产神圣不可侵犯”的绝对财产权观念进行了深刻的反思,转而认为“财产权的含义来自国家对它的定义”。倡导社会连带主义的法国宪法学家莱昂·狄骥先生就指出:“人不可能仅仅因为自己是一种社会存在而自然地获得某种天赋权利。作为个体的人仅仅是一种知性的造物,权利的概念是以社会生活的概念为基础的。因此,如果说人享有某些权利,这些权利只能来自他所生存于其中的社会环境,他不能反过来将自己的权利凌驾于社会之上。”“每个基本权利,似乎在本质上,都含有内在的可限制性”,“私人财产之使用、收益、处分受到政府管制,实属无可避免”。许多传统的资本主义国家先后或多或少地采行社会改良主义的方式,企图在维持资本主义私有制的前提下,相对限制私人财产权,强调公共福利,从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上,自1919年德国“魏玛宪法”以来,各国宪法都抛弃了私人财产权绝对不受任何限制的理念,转而倡导对私人财产权进行必要的限制。现代西方各国宪法大都承认私人财产权的社会性,肯定对财产权的公共制约,如规定财产权必须受公共福利、社会机能的制约,尤其是二战后各国宪法更是扩充了此项原则的精神,对私有财产给予了更多的限制或课以更多的义务。随着经济的进一步发展,物的所有与资源的稀缺性及物的利用与环境资源的保护之间的矛盾日益突出,社会法学思潮和“效用比较”等法经济分析方法对民法产生了重要影响,财产权以满足最大多数人民的最大幸福为原则,其主要表现是对私人所有权的绝对性进行限制。法团主义的社会本位观取代了自由主义的个人权利本位观,民法开始呈现社会化趋势。德国学者耶林首先提出了“社会所有权”这一概念,他在《法律的目的》一书中指出,所有权行使之目的,不独应为个人的利益,同时也应为社会的利益,因此现今应以“社会的所有权”制度取代“个人的所有权”制度。他还说:“并没有什么绝对的财产,特别是独立于社会利益之外的财产。历史已经反复向我们说明了这一点。”与此相适应,物权法的立法重点也经历了从定纷止争到利用,再到利用与涵养并重的过程,先是相邻权制度的兴起,然后是用益物权制度的发达,还有环境资源法及经济法的勃兴,物权的社会化直接导致了法律对物权由绝对保护转变为相对保护,物权的主体、客体、内容和目的等均受到了法律的全面规制。这些规制主要有民事和行政两类方法,其内容包括:第一,物权不得滥用。“禁止权利滥用”是一项古老的法律规则,它是指存有加害他人目的的权利行使被看作是违法的,不被承认为正当行为。该原则在物权领域的自然衍生就是物权不得滥用,即不以损害他人权利之方式使用自己的财产。第二,物权的内容“由法律规定”。虽然早期社会都是采物权自由原则,但自大陆法系确定物权法定原则后,物权自由设定的理念被抛进了历史长河,物权法定成为大陆法系物权法的通例,禁止在法律之外设定物权。第三,物权受公共福利的制约。物权的行使必须符合诚实信用和善良风俗的要求,不得妨害国家和社会的公共利益；物权的行使须同时有助于公益达成,国家征收征用私有财产的正当性得到认同。第四,物权伴随着义务。物权的附随义务至少包括三个方面:一是物权的使用消耗了公共资源,须承担一定的社会成本；二是为调节贫富差距,对物权人征收财产税和遗产税；三是“物权人有使用其财产的义务,否则得由有使用能力之人使用其财产”,如我国国有土地使用权的收回制度。（二）物权的行政法规制物权人对其他私法主体的义务由民法等私法调整,而物权人对国家或社会所负义务,一般不可能通过物权人的意思自治而实现,而是由公法（主要是行政法）的规制实现的。物权的行政法规制,是指行政机关依照行政法律法规对物权人所采取的一系列行政管理、监督或限制。物权的行政法规制存在于三种情况:第一,物权的行使影响他人的权利；第二,物权的取得或行使会分配公共利益或公共资源；第三,物权的行使会影响公共安全和公共秩序。与物权的私法规制相比,物权的行政法规制具有主体的公共性、规制效力的强制性、规制角度的限制性（公共利益）、规制政策的动态性（公共选择）等特征,并遵循下列原则:第一,公益原则行政法对物权的规制,必须出于公共秩序和公共福利的考虑,不得为个人和小集团牟取利益。第二,法律保留原则行政机关基于公共利益的需要对物权行使自由的限制,必须有法律的明确规定,授权立法也不应违反法律保留原则。但基于现代社会行政事务的多变性和广泛性,被奉为经典的法律保留原则也有所修正。第三,比例原则行政法对物权的规制,应当进行利益衡量,使获得的公共利益大于所限制的物权。具体而言,应当符合比例原则,即:对物权行使的限制须有助于达到公益目的（妥当性原则）；在所有能够达成立法目的的手段中,须选择最少侵害的方法（适当性原则）；对物权行使的限制和公共利益之间,应有合理的比例,不得过度（狭义的比例原则）。第四,保护物权的原则设定行政主体行使对物权的监控和制约权,应当弥补私权自力救济的不足,降低物权保护成本,体现以物权的一定限制为代价,为物权人带来更多的利益。行政法对物权的规制可以说得上是“无微不至”。杜钢建教授认为,政府规制必然涉及公民的财产权等基本权利,从规制对象的角度,他把行政法的规制（政府规制）分为经济性规制和社会性规制两大类:经济性规制是指通过许可等手段,对企业的进入、退出、产品或服务的价格和质量、交易方法和条件等基本活动所进行的规制,其共同特点是限制同类企业的自由竞争；社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、教育、文化、福利、防止灾害、防止公害、保护环境而实行的规制,其目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利,确保社会公平和保护经济弱者,增进国民的社会福利。物权的行政法规制方法和手段也是多种多样,达30余种,可分为三大类型:处理申请类规制,政府应用行政许可、行政合同等手段对物权进行初始配置；行政处分与监督类规制,政府为确保物权人履行行政义务而进行行政处分和行政监督的事项,如行政检查、扣押、没收、罚款、奖励等；确定义务类规制,政府对物权人课以作为或不作为义务,如申告义务、登记义务、对交易物设定技术、质量或安全标准（作为）、禁止（不作为）、缴纳规费（养路费）、纳税（如资源税、物业税）、服从政府征收征用等。其实,罗马法关于公法与私法的二元划分并未导致国家权力与物权之间的泾渭分明。在宪政的发展史上,物权的诸多方面很容易与公共利益发生矛盾,受到公共利益和行政权的制约,物权的主体、客体、权能、物权行为甚至物权的数量概莫能外。物权法虽然为保护私人财产的一般法律,但其受公法的影响已经越来越明显——物权法所规范之“物”,经常处于物权法和行政法的交叉作用之下。一旦物的占有、使用、交易或抛弃涉及公共安全、公共秩序等公共福利,行政法就决不会袖手旁观,财产的分配和支配概不能逃脱行政权的影响；即使物权法出台,它只能保障在公法基础上所形成的财物分配现状,公法不公平,私法也不会太公平。因此,物权不是仅在纯粹的“私域”中存在和运行的,即便物权在“私域”的安宁也离不开良性运转的行政法的庇护。行政法对于物权的保护与规制,乃是不可逃避的事实,而应当关注这些规制的合法性和合理性问题。如何正确地限制政府对物权的行政规制？这是物权法与行政法的共同课题。二、物权的行政法保护与规制的立法及实践评析中国现行法律体系中,涉及物权的行政法保护与规制的除了民事基本法《民法通则》和民事特别法（如《担保法》、《海商法》等）中的行政法条款以外,还包括大量行政法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章:（1）规范不动产和特殊动产物权设定、使用、变更、终止的财产管理法,如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国务院发布的《城市私有房屋管理条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等；（2）侧重于环境保护和资源有效利用的环境资源法,如《环境保护法》和《矿产资源法》；（3）规范限制、剥夺物权行政行为的行政行为法,如行政处罚法；（4）规范商品流通的交易管理法,如《价格法》、《产品质量法》等；（5）规范垄断商品生产经营的行业管理法,如《烟草专卖法》和《盐业管理条例》；（6）规制政府权力的救济法,主要包括《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。虽然我国目前还没有《物权法》,但是物权的行政保护与规制一直存在,新的行政法律措施也不断得到运用,这些法律措施包括:1.行政征收征用通说认为,征收和征用通过运用国家强制力而对公民的私有财产权进行限制,但它们在法律效果上是不同的,征收是所有权的改变,征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为,其结果是权利发生转移；征用则仅是紧急状态下的强制使用,一旦紧急状态结束,被征用的物体应如数返还给原权利人。按此定义,城市房屋拆迁、提前收回国有出让土地使用权均属征收征用范畴,不过,行政征收和行政征用在具体的行政法规范中运用较为混乱。譬如,《土地管理法》第2条第3款规定,为了公共利益的需要可以征用集体土地所有权；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定,国家根据社会公共利益的需要可以依照法律程序提前收回国有出让土地使用权,第47条第2款规定,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求可以无偿收回划拨土地使用权；《城市房屋拆迁管理条例》第2条和第3条规定,为了旧城改造、实施城市规划、保护生态环境和保护文物古迹对国有土地上修建的城市房屋可以进行拆迁。2.行政处罚行政处罚对物权的作用可以分为保护和规制两个方面:其保护作用表现在对侵犯公私财产的行政违法行为进行处罚,如《治安管理处罚条例》第2条和第23条的规定；行政处罚对物权的规制表现在对行政违法所得或违禁品的没收及其它行政违法行为处以的罚款处罚,如《治安管理处罚条例》第11条第2款和《公司法》第216条至219条。3.行政许可行政许可对物权的规制有三:一是对废物、污染物抛弃的排污许可,如《大气污染防治法》第15条第2款；二是对于土地、矿产等自然资源的开发和利用,我国行政法规定了特许取得制度,经过行政机关特别许可而开发、利用自然资源的权利称之为特许物权,包括采矿权、狩猎权、水权、渔业权、狩猎权和海域权等,这些特许物权的取得程序分别由《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水法》、《渔业法》、《森林法》、《海洋法》等行政法律予以特别规定；三是对专营专卖行业准入的许可,如《烟草专卖法》第3条规定,烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,未确定特定许可证的单位或个人对专卖品的物权行为不受保护。4.行政强制行政强制的对象主要是人身和财物,对财产的行政强制措施,主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方,所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施,以其适用目的和程序为标准,可分为即时性强制措施和执行性强制措施。具体方式主要有:冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、强行拆除、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。如《税收征收管理法》第37条、第38条、第40条规定了税务机关对纳税人的商品、货物进行扣押、拍卖、变卖,对其帐户可以冻结和扣划等税收保全措施。5.行政登记行政登记是指法定行政机关根据相对人的申请,就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。我国对不动产和特殊动产物权的设立、变更、转让和终止采取强制登记制度,如《房地产管理法》第59条、第61条规定房地产的转让、变更、抵押必须登记,《道路交通安全法》第8条、第12条也规定了机动车辆实行登记制度。6.行政收费行政收费是指为了公共利益,行政主体按照法律或法规的规定向义务人收取一定数额金钱的单方行为,如《重庆市公路养路费征收管理条例》第3条规定的公路养路费,《矿产资源法》第5条第2款规定的资源税和资源补偿费,以及即将开征的物业税等。7.行政裁决对于土地所有权和使用权争议,《土地管理法》第16条规定由人民政府先行处理；林木、林地所有权和使用权争议,《森林法》第17条也有类似规定。8.行政计划对土地、能源等自然资源,我国实行行政计划制度,如《土地管理法》第3章规定对建设用地计划管理、总量控制和城市用地的总体规划制度；《节约能源法》第5条、第10条规定了节能计划制度和能源投资计划制度。9.行政奖励物的利用有利于环境保护、资源节约、公众安全的,国家给予鼓励,如《节约能源法》第4章“节能技术进步”对采用节能技术规定了一系列的鼓励措施,正在制定的《清洁生产促进法（草案）》第34条也规定了对利用废物回收原料的,税务机关可以采取减征或者免征增值税的鼓励措施。10.行政诉讼和行政赔偿行政诉讼和行政赔偿制度是专为限制对私人财产权政府规制和保护行政相对人的合法权益而设计的,《行政诉讼法》第11条和《国家赔偿法》第4条分别明确规定了行政权力侵犯财产权可以提出行政诉讼和行政赔偿请求的范围。现行行政法律法规表明,物权的自由不得不服从于公共安全、环境资源的保护、劳动安全、消费者权益保护、公共卫生等公共利益,物权人在享有私法上权利的同时也必须承担行政法上的义务,行政主体在法定职权范围内也应履行其保护物权的职责。目前,我国行政法对物权的保护和规制措施已成体系,远不止以上例举之列。不过,其立法和实践中的不足亦不可忽视。问题之一,物权的登记机关不统一,登记机关怠于履行职责。关于物权登记机关不统一的问题,学界多有论及。值得一提的是,对于抵押登记,物权登记机关对于非金融机构抵押权人的登记申请普遍反应消极,更有甚者,《担保法》规定的林木抵押和企业动产抵押根本无法办理。问题之二,涉及物权保护和规制的行政法位阶太低。除法律、行政法规以外,有关物权保护和规制的还有行政规章和地方性法规及行政规范性文件。这些行政规章或规范性文件位阶太低的结果,一方面造成物权的行政保护力量过于孱弱,另一方面物权的行政规制显得过于随意。问题之三,过于注重行政管理的便利,忽视物权的保护。我国行政法对于物权的规制,过于注重行政管理的便利,体现在三个方面:其一,侧重于行政职权的规定,忽视物权人抵制行政权侵害的公法权利内容；其二,物权特别法重视特许物权的取得程序的规定,忽略其财产内容；其三,偏重于物权人行政责任的界定,忽略民事责任和行政主体法律责任的规定,如《森林法》和《矿产资源法》均未规定民事责任。问题之四,对物权的政府规制的限制不够,物权的行政法保护软弱无力。没收、罚款、征收等诸项措施,都是针对于物权而为,已经泛滥成灾,自不必多言。但是,我国并没有把所有的限制物权政府行为纳入司法审查的范围。首先,抽象性行政规范被排斥在行政诉讼受案范围之外,立法审查也形同虚设,导致大量规制物权的抽象性行政规范缺乏必要的监督,因此受到侵害的物权也缺乏有效的救济途径,国家赔偿更是难以想象之事。其次,大量对物行政行为的兴起,如广州市《广州微型汽车部分路段行驶限制规定》,本属具体行政行为,应当纳入行政诉讼范畴,但由于其规制对象——物特定,而规制的物权人却不一定特定,司法实践中往往认定为抽象行政行为,排斥在司法救济之外。上述问题的产生绝非偶然。物权法侧重于从物的占有、使用、收益和处分方式来确定人与人之间的权利义务关系；恰恰相反,行政法侧重于从人与国家或社会之间的关系来规制物的占有、使用、收益和处分,出发点不同,二者的主人翁——物权和行政权只能在同一个法律体系下同床异梦。从学界的视野来看,民法学者多躺在“私法自治”的乌托邦里流连忘返,而行政法学者却在“依法治国”的法治途径上苦苦探寻而不得其解,由此造成的立法局面是:民事立法少有公法学者的参与,行政立法鲜闻民法学者的声音,它们分别塑造的主人翁却难得有一个统一的灵魂；但是,在司法实践中,二者往往狭路相逢,这时,私法只能束手无策,行政法也由于其实体方面偏重于行政管理的便利及司法审查范围的严格限制而望洋兴叹,其结局多数是强者胜,“私法自治”的梦想立刻破灭。殊不知,公法与私法的界限不是私法主体自己而是由国家划定的,“依法行政”也不过是依照法律分配公共利益和干涉私人领域而已。既然如此,何不让民法学者和行政法学者共同参与物权与行政权界限的划定,为物权的行政法保护开辟更为广阔的通途呢？ 注释:
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沃尔夫把所有权的保护分为针对立法措施的所有权保护、针对行政措施的所有权保护、针对司法措施的所有权保护、针对私人的所有权保护,这种划分不仅对所有权适用,对所有权以外的其他物权均可以适用。从现代行政法的运行来看,前两种保护涉及行政法。(〔德〕曼弗雷德·沃尔夫. 物权法[M ]. 吴越,李大雪译. 法律出版社,2004. 88. )
笔者认为:关保英教授在文中论及的原理适用于所有行政法对私权(物权)的保护。(关保英. 论行政规章对私权的保护[ J ]. 法学, 2004, (8) : 27. )
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有美国学者指出,对私人财产权政府规制的限制在美国不同的历史阶段受到经济环境的不同影响。20世纪60 - 70年代,总体上奉行自由主义的最高法院几乎支持所有的规制行为,同时戏剧性地扩大宪法保护的非经济类个人权利。最近几十年来更倾向保守的最高法院在一个更为保守的外部环境中,对经济规制又重新设定了某些宪法限制。
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在罗马法中,国家权力属于政治法或公法的范畴,指国家对人的控制,财产权属于民法或私法的范畴,指人对物的控制。孟德斯鸠曾精辟地论述过这种区别:政治法使人获得自由,民法使人获得财产,两种法律的原则不能交混适用。(孟德斯鸠. 论法的精神[M ]. 商务印书馆, 1987. 26章. 15节. )
如我国存款和贷款利息、债权利率和法国的房屋租赁价格均由政府予以直接规定。
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从现行法律规定来看,“征收”用于私有财产,而征用主要用于集体土地,这与我国目前的学界定义有所不同。
所谓对物行政行为,是指行政主体运用行政职权,对非属行政主体自有而且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制,以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行政行为,它以物为行政行为的最终受领者,是“对人行政行为”的对称。(马怀德,解志勇. 论对物行政行为[ J ]. 法律适用, 2002, (9) : 17. )
出处:《现代法学》2006年第2期 |
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原作者：王学辉西南政法大学教授,邓蔚西南政法大学讲师
“财产权首先是一个宪法问题,而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。”这一命题客观地反映了我国法学界的普遍认识和私人财产权的法律保护现状。但是,该命题具有天然的正当性吗？当然不是！放眼英美法系国家,由于没有公法与私法的划分传统,国家和私人之间与私人和私人之间适用相同的法律规则,产生的纠纷也均由普通法院受理,私权利对抗公权力的自我辩护是不容质疑的。而在大陆法系国家,存在着政治国家与市民社会的二元划分,公法与私法按照完全不同的规则和体系组织和运行。于物的占有和支配而言,既有民法的私法规则调整,也受行政法规范的保护和规制,宪法上的财产权在公法与私法的二元结构体系中形成了“T”型分配格局——私人与私人之间关于物的占有和支配形成了横向的权利体系,私人与国家行政权之间关于物的占有和支配形成了纵向的权利——权力分配体系。在这个“T”型分配格局中,物权（财产权）针对行政权自我辩护的失语,盖源于物权与行政权基本关系准则的缺失,因此,民法学界、行政法学界有必要共同考察物权的行政法保护与规制。一、物权的自由及其行政法规制“物权,是指权利人直接支配物并排除他人干涉的权利”,其质的规定性为对物的支配权。大陆法系所确认的物权法定原则,尽管表现了物权法对当事人某种意志自由的剥夺,却破除了等级制、人身依附关系等对土地的束缚,赋予物权特别是土地所有权独立和自由的属性。物权人在法定范围内,可以对特定物自由地占有、使用、收益或处分,任何人非经权利主体同意,均不得侵入或干涉,由此可见,对物的排他性支配是物权的自由属性的体现之一。除此之外,物权的自由属性还体现于它在整个权利体系中的地位,英国学者RichardPipes根据自己对英国和俄罗斯历史的把握,探讨了更为宽泛的论旨—私人财产权与自由的关系,他认为:“没有自由,某种形式的财产权是可能的,而没有财产权,自由却是不可想象的。”在生命权、财产权和自由权三大基本人权中,如果说生命权是自由的源泉的话,那么财产权则是自由的工具,是公民获得独立人格并追求其它权利与自由的基本前提。在诸多宪法学者眼中,个人财产权无异于个人自由的基本要素,是民主宪政的历史前提,因此,财产的安全度是自由安全度的指标,财产权是其它一切自由的防火墙,一旦这道防火墙坍塌,其它的权利和自由就岌岌可危。事实上,物权最容易受到侵犯。在现代社会,对物权的侵犯主要来自四种力量:一是刑事犯罪；二是民事侵权；三是行政违法行为；四是被滥用的政府权力。这些无疑是威胁私有财产的最深刻、最强大的力量。基于物权的自由属性及其重要地位,现代法治国家无不为物权提供全面的保护——包括宪法保护、刑法保护、民法保护及行政法保护。正如德国民法学家沃尔夫所言:“立法者针对侵权行为对所有权进行了全面的保护,而无论侵权者是国家机构还是法人。”前三种法律保护形式法学界多有论及,而物权的行政法保护尚无系统理论。现实的情况是,大陆法系关于政治国家与市民社会、公法与私法的二元划分并没有解决公权力对私人领域侵扰的难题,行政权与私权的对立仍然是行政法的基本矛盾。物权毕竟是私权,它仅仅是庞大的法治系统工程的一个环节,其生命与功能离不开行政法的庇护。具体表现在:其一,对危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为加以阻止或惩戒,是行政法保护物权的常规措施；其二,通过行政诉讼等行政法手段控制政府权力,遏制行政权力对正当的私有财产权可能构成的侵害,也是作为“控权法”的行政法之要义所在,更是当下物权立法时不能回避的问题。物权的行政法保护,无疑在物权的整个保护体系中占据着重要地位。值得一提的是,毕竟行政活动利用的是公共资源,行政法对物权的保护,应当具有谦抑风范,即把保护的领域降至最低限度,仅限于侵犯物权同时又危害了行政法秩序或公共福利或物权人穷尽民事手段仍不能有效保护自己物权的情形,减少对私域的干涉,以节省公共成本。按照关保英教授的观点,行政法对物权的保护必须体现一系列特性:必须有物权的内容；必须有物权实现的实体规则和程序规则；必须有物权侵害的救济规则,以明确物权人的请求权、抗辩权和救济权及行政主体的行政职责和法律责任。（一）从“私有财产神圣不可侵犯”的绝对财产权利观到“财产权伴随着义务”的相对财产权利观的历史变迁近代私有财产神圣不可侵犯原则源于1215年《自由大宪章》,它第一次以成文法形式确立了被征税人不同意就不能征税的原则,限制了国王非法向臣民勒索财产的权力。私有财产神圣不可侵犯作为一个完整的原则是1789年法国大革命时期作为反抗封建专制的革命口号提出来的。1789年法国《人权和公民权宣言》把财产权作为“自由、财产、安全和反抗压迫”四大人权之一。其第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。”但是,正如克鲁泽所言,“在现代社会,财产权的无条件的不可剥夺性只能是一句豪言壮语,在革命的狂热和宪法的曙光中,人们很容易在屋顶上为它呐喊,但是事后冷静下来,真要实践它却几乎是不可能的。”这句带有革命口号性的条款很快就得以修正,1793年法国宪法修改了《人权和公民权宣言》,改名为《人权宣言》,并删去了神圣不可侵犯条款,改为:“除非经合法认定的公共利益所需要,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产的最小部分在未得其同意之前,不得受到剥夺。”近代宪法对财产权的保障与对合同自由的法律保障共同作用,打破了封建主义的经济桎梏,造就了自由资本主义的繁荣。随着资本主义的发展,毫无限制的自由竞争的经济不可避免地造成了资本主义社会的资本垄断以及贫富两极分化,宪政学者开始对过去的“私有财产神圣不可侵犯”的绝对财产权观念进行了深刻的反思,转而认为“财产权的含义来自国家对它的定义”。倡导社会连带主义的法国宪法学家莱昂·狄骥先生就指出:“人不可能仅仅因为自己是一种社会存在而自然地获得某种天赋权利。作为个体的人仅仅是一种知性的造物,权利的概念是以社会生活的概念为基础的。因此,如果说人享有某些权利,这些权利只能来自他所生存于其中的社会环境,他不能反过来将自己的权利凌驾于社会之上。”“每个基本权利,似乎在本质上,都含有内在的可限制性”,“私人财产之使用、收益、处分受到政府管制,实属无可避免”。许多传统的资本主义国家先后或多或少地采行社会改良主义的方式,企图在维持资本主义私有制的前提下,相对限制私人财产权,强调公共福利,从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上,自1919年德国“魏玛宪法”以来,各国宪法都抛弃了私人财产权绝对不受任何限制的理念,转而倡导对私人财产权进行必要的限制。现代西方各国宪法大都承认私人财产权的社会性,肯定对财产权的公共制约,如规定财产权必须受公共福利、社会机能的制约,尤其是二战后各国宪法更是扩充了此项原则的精神,对私有财产给予了更多的限制或课以更多的义务。随着经济的进一步发展,物的所有与资源的稀缺性及物的利用与环境资源的保护之间的矛盾日益突出,社会法学思潮和“效用比较”等法经济分析方法对民法产生了重要影响,财产权以满足最大多数人民的最大幸福为原则,其主要表现是对私人所有权的绝对性进行限制。法团主义的社会本位观取代了自由主义的个人权利本位观,民法开始呈现社会化趋势。德国学者耶林首先提出了“社会所有权”这一概念,他在《法律的目的》一书中指出,所有权行使之目的,不独应为个人的利益,同时也应为社会的利益,因此现今应以“社会的所有权”制度取代“个人的所有权”制度。他还说:“并没有什么绝对的财产,特别是独立于社会利益之外的财产。历史已经反复向我们说明了这一点。”与此相适应,物权法的立法重点也经历了从定纷止争到利用,再到利用与涵养并重的过程,先是相邻权制度的兴起,然后是用益物权制度的发达,还有环境资源法及经济法的勃兴,物权的社会化直接导致了法律对物权由绝对保护转变为相对保护,物权的主体、客体、内容和目的等均受到了法律的全面规制。这些规制主要有民事和行政两类方法,其内容包括:第一,物权不得滥用。“禁止权利滥用”是一项古老的法律规则,它是指存有加害他人目的的权利行使被看作是违法的,不被承认为正当行为。该原则在物权领域的自然衍生就是物权不得滥用,即不以损害他人权利之方式使用自己的财产。第二,物权的内容“由法律规定”。虽然早期社会都是采物权自由原则,但自大陆法系确定物权法定原则后,物权自由设定的理念被抛进了历史长河,物权法定成为大陆法系物权法的通例,禁止在法律之外设定物权。第三,物权受公共福利的制约。物权的行使必须符合诚实信用和善良风俗的要求,不得妨害国家和社会的公共利益；物权的行使须同时有助于公益达成,国家征收征用私有财产的正当性得到认同。第四,物权伴随着义务。物权的附随义务至少包括三个方面:一是物权的使用消耗了公共资源,须承担一定的社会成本；二是为调节贫富差距,对物权人征收财产税和遗产税；三是“物权人有使用其财产的义务,否则得由有使用能力之人使用其财产”,如我国国有土地使用权的收回制度。（二）物权的行政法规制物权人对其他私法主体的义务由民法等私法调整,而物权人对国家或社会所负义务,一般不可能通过物权人的意思自治而实现,而是由公法（主要是行政法）的规制实现的。物权的行政法规制,是指行政机关依照行政法律法规对物权人所采取的一系列行政管理、监督或限制。物权的行政法规制存在于三种情况:第一,物权的行使影响他人的权利；第二,物权的取得或行使会分配公共利益或公共资源；第三,物权的行使会影响公共安全和公共秩序。与物权的私法规制相比,物权的行政法规制具有主体的公共性、规制效力的强制性、规制角度的限制性（公共利益）、规制政策的动态性（公共选择）等特征,并遵循下列原则:第一,公益原则行政法对物权的规制,必须出于公共秩序和公共福利的考虑,不得为个人和小集团牟取利益。第二,法律保留原则行政机关基于公共利益的需要对物权行使自由的限制,必须有法律的明确规定,授权立法也不应违反法律保留原则。但基于现代社会行政事务的多变性和广泛性,被奉为经典的法律保留原则也有所修正。第三,比例原则行政法对物权的规制,应当进行利益衡量,使获得的公共利益大于所限制的物权。具体而言,应当符合比例原则,即:对物权行使的限制须有助于达到公益目的（妥当性原则）；在所有能够达成立法目的的手段中,须选择最少侵害的方法（适当性原则）；对物权行使的限制和公共利益之间,应有合理的比例,不得过度（狭义的比例原则）。第四,保护物权的原则设定行政主体行使对物权的监控和制约权,应当弥补私权自力救济的不足,降低物权保护成本,体现以物权的一定限制为代价,为物权人带来更多的利益。行政法对物权的规制可以说得上是“无微不至”。杜钢建教授认为,政府规制必然涉及公民的财产权等基本权利,从规制对象的角度,他把行政法的规制（政府规制）分为经济性规制和社会性规制两大类:经济性规制是指通过许可等手段,对企业的进入、退出、产品或服务的价格和质量、交易方法和条件等基本活动所进行的规制,其共同特点是限制同类企业的自由竞争；社会性规制是指为保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、教育、文化、福利、防止灾害、防止公害、保护环境而实行的规制,其目的在于确保国民的生活质量和公民的基本权利,确保社会公平和保护经济弱者,增进国民的社会福利。物权的行政法规制方法和手段也是多种多样,达30余种,可分为三大类型:处理申请类规制,政府应用行政许可、行政合同等手段对物权进行初始配置；行政处分与监督类规制,政府为确保物权人履行行政义务而进行行政处分和行政监督的事项,如行政检查、扣押、没收、罚款、奖励等；确定义务类规制,政府对物权人课以作为或不作为义务,如申告义务、登记义务、对交易物设定技术、质量或安全标准（作为）、禁止（不作为）、缴纳规费（养路费）、纳税（如资源税、物业税）、服从政府征收征用等。其实,罗马法关于公法与私法的二元划分并未导致国家权力与物权之间的泾渭分明。在宪政的发展史上,物权的诸多方面很容易与公共利益发生矛盾,受到公共利益和行政权的制约,物权的主体、客体、权能、物权行为甚至物权的数量概莫能外。物权法虽然为保护私人财产的一般法律,但其受公法的影响已经越来越明显——物权法所规范之“物”,经常处于物权法和行政法的交叉作用之下。一旦物的占有、使用、交易或抛弃涉及公共安全、公共秩序等公共福利,行政法就决不会袖手旁观,财产的分配和支配概不能逃脱行政权的影响；即使物权法出台,它只能保障在公法基础上所形成的财物分配现状,公法不公平,私法也不会太公平。因此,物权不是仅在纯粹的“私域”中存在和运行的,即便物权在“私域”的安宁也离不开良性运转的行政法的庇护。行政法对于物权的保护与规制,乃是不可逃避的事实,而应当关注这些规制的合法性和合理性问题。如何正确地限制政府对物权的行政规制？这是物权法与行政法的共同课题。二、物权的行政法保护与规制的立法及实践评析中国现行法律体系中,涉及物权的行政法保护与规制的除了民事基本法《民法通则》和民事特别法（如《担保法》、《海商法》等）中的行政法条款以外,还包括大量行政法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章:（1）规范不动产和特殊动产物权设定、使用、变更、终止的财产管理法,如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国务院发布的《城市私有房屋管理条例》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等；（2）侧重于环境保护和资源有效利用的环境资源法,如《环境保护法》和《矿产资源法》；（3）规范限制、剥夺物权行政行为的行政行为法,如行政处罚法；（4）规范商品流通的交易管理法,如《价格法》、《产品质量法》等；（5）规范垄断商品生产经营的行业管理法,如《烟草专卖法》和《盐业管理条例》；（6）规制政府权力的救济法,主要包括《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。虽然我国目前还没有《物权法》,但是物权的行政保护与规制一直存在,新的行政法律措施也不断得到运用,这些法律措施包括:1.行政征收征用通说认为,征收和征用通过运用国家强制力而对公民的私有财产权进行限制,但它们在法律效果上是不同的,征收是所有权的改变,征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为,其结果是权利发生转移；征用则仅是紧急状态下的强制使用,一旦紧急状态结束,被征用的物体应如数返还给原权利人。按此定义,城市房屋拆迁、提前收回国有出让土地使用权均属征收征用范畴,不过,行政征收和行政征用在具体的行政法规范中运用较为混乱。譬如,《土地管理法》第2条第3款规定,为了公共利益的需要可以征用集体土地所有权；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定,国家根据社会公共利益的需要可以依照法律程序提前收回国有出让土地使用权,第47条第2款规定,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求可以无偿收回划拨土地使用权；《城市房屋拆迁管理条例》第2条和第3条规定,为了旧城改造、实施城市规划、保护生态环境和保护文物古迹对国有土地上修建的城市房屋可以进行拆迁。2.行政处罚行政处罚对物权的作用可以分为保护和规制两个方面:其保护作用表现在对侵犯公私财产的行政违法行为进行处罚,如《治安管理处罚条例》第2条和第23条的规定；行政处罚对物权的规制表现在对行政违法所得或违禁品的没收及其它行政违法行为处以的罚款处罚,如《治安管理处罚条例》第11条第2款和《公司法》第216条至219条。3.行政许可行政许可对物权的规制有三:一是对废物、污染物抛弃的排污许可,如《大气污染防治法》第15条第2款；二是对于土地、矿产等自然资源的开发和利用,我国行政法规定了特许取得制度,经过行政机关特别许可而开发、利用自然资源的权利称之为特许物权,包括采矿权、狩猎权、水权、渔业权、狩猎权和海域权等,这些特许物权的取得程序分别由《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水法》、《渔业法》、《森林法》、《海洋法》等行政法律予以特别规定；三是对专营专卖行业准入的许可,如《烟草专卖法》第3条规定,烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,未确定特定许可证的单位或个人对专卖品的物权行为不受保护。4.行政强制行政强制的对象主要是人身和财物,对财产的行政强制措施,主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方,所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施,以其适用目的和程序为标准,可分为即时性强制措施和执行性强制措施。具体方式主要有:冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、强行拆除、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。如《税收征收管理法》第37条、第38条、第40条规定了税务机关对纳税人的商品、货物进行扣押、拍卖、变卖,对其帐户可以冻结和扣划等税收保全措施。5.行政登记行政登记是指法定行政机关根据相对人的申请,就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。我国对不动产和特殊动产物权的设立、变更、转让和终止采取强制登记制度,如《房地产管理法》第59条、第61条规定房地产的转让、变更、抵押必须登记,《道路交通安全法》第8条、第12条也规定了机动车辆实行登记制度。6.行政收费行政收费是指为了公共利益,行政主体按照法律或法规的规定向义务人收取一定数额金钱的单方行为,如《重庆市公路养路费征收管理条例》第3条规定的公路养路费,《矿产资源法》第5条第2款规定的资源税和资源补偿费,以及即将开征的物业税等。7.行政裁决对于土地所有权和使用权争议,《土地管理法》第16条规定由人民政府先行处理；林木、林地所有权和使用权争议,《森林法》第17条也有类似规定。8.行政计划对土地、能源等自然资源,我国实行行政计划制度,如《土地管理法》第3章规定对建设用地计划管理、总量控制和城市用地的总体规划制度；《节约能源法》第5条、第10条规定了节能计划制度和能源投资计划制度。9.行政奖励物的利用有利于环境保护、资源节约、公众安全的,国家给予鼓励,如《节约能源法》第4章“节能技术进步”对采用节能技术规定了一系列的鼓励措施,正在制定的《清洁生产促进法（草案）》第34条也规定了对利用废物回收原料的,税务机关可以采取减征或者免征增值税的鼓励措施。10.行政诉讼和行政赔偿行政诉讼和行政赔偿制度是专为限制对私人财产权政府规制和保护行政相对人的合法权益而设计的,《行政诉讼法》第11条和《国家赔偿法》第4条分别明确规定了行政权力侵犯财产权可以提出行政诉讼和行政赔偿请求的范围。现行行政法律法规表明,物权的自由不得不服从于公共安全、环境资源的保护、劳动安全、消费者权益保护、公共卫生等公共利益,物权人在享有私法上权利的同时也必须承担行政法上的义务,行政主体在法定职权范围内也应履行其保护物权的职责。目前,我国行政法对物权的保护和规制措施已成体系,远不止以上例举之列。不过,其立法和实践中的不足亦不可忽视。问题之一,物权的登记机关不统一,登记机关怠于履行职责。关于物权登记机关不统一的问题,学界多有论及。值得一提的是,对于抵押登记,物权登记机关对于非金融机构抵押权人的登记申请普遍反应消极,更有甚者,《担保法》规定的林木抵押和企业动产抵押根本无法办理。问题之二,涉及物权保护和规制的行政法位阶太低。除法律、行政法规以外,有关物权保护和规制的还有行政规章和地方性法规及行政规范性文件。这些行政规章或规范性文件位阶太低的结果,一方面造成物权的行政保护力量过于孱弱,另一方面物权的行政规制显得过于随意。问题之三,过于注重行政管理的便利,忽视物权的保护。我国行政法对于物权的规制,过于注重行政管理的便利,体现在三个方面:其一,侧重于行政职权的规定,忽视物权人抵制行政权侵害的公法权利内容；其二,物权特别法重视特许物权的取得程序的规定,忽略其财产内容；其三,偏重于物权人行政责任的界定,忽略民事责任和行政主体法律责任的规定,如《森林法》和《矿产资源法》均未规定民事责任。问题之四,对物权的政府规制的限制不够,物权的行政法保护软弱无力。没收、罚款、征收等诸项措施,都是针对于物权而为,已经泛滥成灾,自不必多言。但是,我国并没有把所有的限制物权政府行为纳入司法审查的范围。首先,抽象性行政规范被排斥在行政诉讼受案范围之外,立法审查也形同虚设,导致大量规制物权的抽象性行政规范缺乏必要的监督,因此受到侵害的物权也缺乏有效的救济途径,国家赔偿更是难以想象之事。其次,大量对物行政行为的兴起,如广州市《广州微型汽车部分路段行驶限制规定》,本属具体行政行为,应当纳入行政诉讼范畴,但由于其规制对象——物特定,而规制的物权人却不一定特定,司法实践中往往认定为抽象行政行为,排斥在司法救济之外。上述问题的产生绝非偶然。物权法侧重于从物的占有、使用、收益和处分方式来确定人与人之间的权利义务关系；恰恰相反,行政法侧重于从人与国家或社会之间的关系来规制物的占有、使用、收益和处分,出发点不同,二者的主人翁——物权和行政权只能在同一个法律体系下同床异梦。从学界的视野来看,民法学者多躺在“私法自治”的乌托邦里流连忘返,而行政法学者却在“依法治国”的法治途径上苦苦探寻而不得其解,由此造成的立法局面是:民事立法少有公法学者的参与,行政立法鲜闻民法学者的声音,它们分别塑造的主人翁却难得有一个统一的灵魂；但是,在司法实践中,二者往往狭路相逢,这时,私法只能束手无策,行政法也由于其实体方面偏重于行政管理的便利及司法审查范围的严格限制而望洋兴叹,其结局多数是强者胜,“私法自治”的梦想立刻破灭。殊不知,公法与私法的界限不是私法主体自己而是由国家划定的,“依法行政”也不过是依照法律分配公共利益和干涉私人领域而已。既然如此,何不让民法学者和行政法学者共同参与物权与行政权界限的划定,为物权的行政法保护开辟更为广阔的通途呢？ 注释:
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沃尔夫把所有权的保护分为针对立法措施的所有权保护、针对行政措施的所有权保护、针对司法措施的所有权保护、针对私人的所有权保护,这种划分不仅对所有权适用,对所有权以外的其他物权均可以适用。从现代行政法的运行来看,前两种保护涉及行政法。(〔德〕曼弗雷德·沃尔夫. 物权法[M ]. 吴越,李大雪译. 法律出版社,2004. 88. )
笔者认为:关保英教授在文中论及的原理适用于所有行政法对私权(物权)的保护。(关保英. 论行政规章对私权的保护[ J ]. 法学, 2004, (8) : 27. )
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效用比较是一种价值判断或衡量的方法,它要求将物权人的损失与其带来的社会效用或价值作比较,如果后者超过前者,则对物权的限制是正当合理的。相邻权和优先购买权的产生与该理论不无关系。
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有美国学者指出,对私人财产权政府规制的限制在美国不同的历史阶段受到经济环境的不同影响。20世纪60 - 70年代,总体上奉行自由主义的最高法院几乎支持所有的规制行为,同时戏剧性地扩大宪法保护的非经济类个人权利。最近几十年来更倾向保守的最高法院在一个更为保守的外部环境中,对经济规制又重新设定了某些宪法限制。
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在罗马法中,国家权力属于政治法或公法的范畴,指国家对人的控制,财产权属于民法或私法的范畴,指人对物的控制。孟德斯鸠曾精辟地论述过这种区别:政治法使人获得自由,民法使人获得财产,两种法律的原则不能交混适用。(孟德斯鸠. 论法的精神[M ]. 商务印书馆, 1987. 26章. 15节. )
如我国存款和贷款利息、债权利率和法国的房屋租赁价格均由政府予以直接规定。
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从现行法律规定来看,“征收”用于私有财产,而征用主要用于集体土地,这与我国目前的学界定义有所不同。
所谓对物行政行为,是指行政主体运用行政职权,对非属行政主体自有而且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制,以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行政行为,它以物为行政行为的最终受领者,是“对人行政行为”的对称。(马怀德,解志勇. 论对物行政行为[ J ]. 法律适用, 2002, (9) : 17. )
出处:《现代法学》2006年第2期
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