山西试水行政诉讼案件相对集中管辖

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从今年6月起，最高人民法院和山西省高院确定大同、阳泉、长治三市中级法院为试点，选取本辖区两至三个基层法院，集中管辖辖区内其他基层法院的行政诉讼案件。
被称作“民告官”的行政诉讼案件得以异地审理，让基层百姓以往遭遇的“难告官、告官难”局面获有效改观，其利益诉求实现了“从访到诉”的一跳。
试点三月效果如何？
信访积案一月审结，有效化解行政争议
6月28日，随着长治市襄垣县人民法院行政庭法官秦利斌的宣判，三位村民打赢了山西“民告官”异地审理第一案，法院一审判决被告武乡县国土资源局败诉。
“听说武乡的‘民告官’归襄垣管了，我们反映非法占地问题两三年了一直得不到解决，6月1号是‘改革’第一天，就来试试看。”武乡县东皋村村民李晋平说，当天来襄垣法院起诉武乡县国土资源局行政不作为，立案法官依法审查后，当场向他们送达了受理通知书。很快，6月18日公开审理，10天后便公开宣判，判决被告对原告在检举第三人李某非法占用耕地建鹅厂事项上履行土地监察法定职责，“没想到这么快就打赢了官司”。
同样的“没想到”，也发生在了河南司机宋国成身上。5年前，他在长治潞城市境内发生一起交通事故，被当地交警部门收取了8万元道路交通事故押金，但他对该具体行政行为不服。5年来，他在潞城市当地多方反映未果。“没想到我去长治市城区法院起诉，法官当下就立案受理了。”宋国成说，上访5年花了不少钱还被到处推诿，来法院起诉很快就讨回了公道。
长治市城区人民法院近年来行政案件受理数量一直位居全省基层法院第一。被确定为试点法院后，临近的郊区、潞城市、平顺县、壶关县四家基层法院管辖的一审行政诉讼案件统一由城区法院管辖。
“现行《行政诉讼法》实施已有20多年，许多规定已不适应市场经济条件下行政法制的实际情况。”西北大学法学院教师高杨表示，开展行政案件相对集中管辖试点工作，可以说是对各界关于修改《行政诉讼法》呼声的一个回应。
“实施行政案件相对集中管辖制度，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。”山西省高级人民法院院长左世忠说。
为何要“相对集中”？
异地审判排除干扰，统一尺度树立权威
现行《行政诉讼法》规定，普通行政案件地域管辖被称作“原告就被告”，由于目前我国司法审判区域与行政管理区域重迭，这就产生了“本地案件本地审”的现象。中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安认为，行政诉讼制度在一些地方失灵，没有发挥出其应有的作用，管辖设置不合理是其中一个主要原因，必须进行调整。
“其一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难于摆脱干预，难于公正；其二，基层法院行政案件太少，全国基层法院平均每年受理行政案件不到40件，有的基层法院一年受案仅三五件，行政法官很难积累行政审判经验；其三，由于基层法院行政案件太少，一些行政法官无活可干而被借调去搞民诉或非诉执行，使老百姓更失去了对‘民告官’诉讼的信任和信心。”姜明安分析。
立法相对滞后带来诸多弊端，从“管辖”入手推动变革，可谓打中“七寸”。“基层集中管辖法院的选择确定，主要是考虑司法环境较好、行政案件数量较多、行政审判力量较强、经济社会发展水平较高等因素。”山西省高级人民法院副院长王文娅介绍。
集中管辖首先带来的最直观优势，就是群众的司法感受发生了变化。“以前在县里审判本地行政案件，即使依法公正审判，老百姓也总犯嘀咕,怀疑是不是案件背后有猫腻。现在打破地域藩篱，排除干扰、相对独立的异地审判环境，更容易让群众从每一起行政案件感受到公平正义。”王文娅说。
实施相对集中管辖，除了排除干扰使审判环境改善、群众信任度提升这两方面最直观的改变外，对司法裁判工作本身来说，也大有裨益。“一能整合行政审判资源、节约司法成本，二是培养和稳定行政司法审判队伍、提高司法水平和技能，三是能统一司法审查标准和裁判尺度、树立司法权威和公信。”谈及试点三个月来的体会，长治市中级人民法院院长丁毅概括道。
长治市城区法院院长杜有利从3月起就参与了试点工作的筹备。“基层法院行政庭的力量得到前所未有的充实。”杜有利介绍，法院选拔业务精通的行政审判人员配齐了两个合议庭，通过增编、招考等方式将行政法学专业人员招考到行政审判岗位上，相关办公用房、设备、车辆都优先保障行政庭。此外，省市两级还先后多次对相关审判人员进行培训，统一立案审查标准、提高案件审判质量。
群众负担有无增加？
切实减少群众诉累，诉讼成本实际降低
长治市城区法院行政庭庭长路海霞介绍，集中管辖以来，行政案件数量增长已成定势。“数量上去了，质量不能下来。审理一案，应教育一片，通过每一起集中管辖的案件，回应和保障群众的司法诉求，同时推进法治政府建设。”
不过，也有人指出，行政案件相对集中管辖依据的是最高人民法院的通知，而《行政诉讼法》第十七条规定，“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，出现了通知与法条冲突，那么这是否意味着此举并没有充分的法律依据？
对此，北京大学法学院博士徐斌解释，根据行政诉讼法第三章有关规定，特别是2008年公布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条：“中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖”的规定，上级人民法院通过统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件交由其他基层人民法院集中管辖，完全于法有据，并未突破现有法律框架。
试点地区除集中管辖试点法院外，其余各基层法院今年6月起不再受理本辖区内的一审行政诉讼案件，百姓“民告官”必须到指定的外地法院，是否会因交通、住宿等因素增加群众的诉讼成本？
记者向多地参与诉讼群众求证，得到的答案都是否定的。“这如同百姓生病选医院，都愿意选软硬件条件好的大医院一次把病看好。集中管辖法院就类似这样的大医院，审判经验丰富又能排除干扰公正裁判，从公平与效率的大账上算，群众诉讼的成本实际上降低了。”长治市中级法院副院长陈建荣介绍说。为了切实减少当事人诉累，长治市中院还出台了许多具体措施。例如从立案前可先拨打公开的便民电话咨询，到审判中根据实际灵活选择庭审地点，法院要主动到当地调查取证，必要时对案件可进行巡回审判等。
“行政案件相对集中管辖试点，对确保人民法院依法独立公正行使行政审判权、完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革都具有重要意义。”左世忠表示，山西将就集中管辖积极探索、先行先试，为今后行政诉讼法律修改，积累宝贵的司法实践经验。
人民日报