“执行难”的成因及解决办法/王树生

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“执行难”的成因及解决办法
                                               王树生
    执行工作中,一些已经生效的案件判决的执行，存在被执行人难找，执行财产难查，协助执行人难求，应该执行的财产难动等问题。法院“执行难”是社会各界普遍关注的焦点，也是法院审判工作中存在的难点。这一热点问题引起了党和国家的高度重视，中共中央专门发出文件就法院执行工作作出明确指示，并将“切实解决执行难问题”写进了党的十六大报告中，标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元。如何才能切实解决执行难？是摆在各级法院和执行人员面前的一个重大课题。笔者试图就执行难存在的原因和问题及解决的办法，谈一点粗浅的认识。
    一、“执行难”的成因
    民事司法实践中，“执行难”之难可归结为四个方面：被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。形成“执行难”的原因是多方面的。
    一是地方保护主义、部门保护主义的存在造成“执行难”。少数地方官员和部门领导从狭隘的本位主义出发，表面上支持人民法院执行，实际上偏袒本地当事人，为被执行人逃避履行义务寻找种种理由，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的甚至以影响稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面，成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气，刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
    二是由于客观原因造成的执行难。被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。例如，涉及农村土地纠纷和村委会的案件，数量较多，执行难度较大。近年来，农村土地纠纷，农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升，处理这类问题，农民抵触情绪较大。村委办企业，由于经营不善，企业倒闭，借贷不能偿还，村委往往根本无财产可供执行。
    三是主观原因造成的执行难。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户，属于地方政府重点保护的骨干企业，法院执行始终面临着政府的行政干预。另外，前些年，党政机关开办了大量企业，现在这些企业按规定已退出市场，企业尽管已停止和注销了，但上级开办单位往往应承担资金虚投，抽逃资金或企业清算的法律责任。民事执行中造成执行难的主观原因还有被执行人恶意躲债，即通常表现为，被执行人下落不明，无法执行。被执行人是自然人的，涉案自然人东躲西藏，居无定所，执行人员花费大量时间和精力查找不到，案件无法执行。
    四是强制执行立法滞后。强制执行程序被规定在民事诉讼法中，关于执行的条文仅有三十多条，而多年来，全国法院有待执行的案件不少于二、三百万件，而且情况千差万别，所以，把执行程序规范作为民事诉讼法的部分，这种立法体例本身就限制了执行规范的完善。尽管现在有些相关的规定和司法解释，但仍未改变内容过于概括，原则抽象，可操作性差的状况，立法滞后也是造成执行难的不可忽视的原因。
    五是执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件有大量增加而发展起来的，执行工作发展之始，就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧，思路狭窄，重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了，或者审判员在制作诉讼文书时，就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序。债权申请人不具有市场风险意识，认为法院判给多少，就应执行多少，债权申请人在执行过程中，不具有财产举证责任，造成了债权申请人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，成了执行工作的顽症，也造成了执行难。笔者深感执行体制不顺是造成执行难的根本原因。
    六是执行人员业务素质不高。在执行工作岗位上，执行人员法律知识不熟，遇到问题不知道如何处理，往往简单地认为，执行就是拿着判决书、调解书向被执行人讨帐，这是一种普遍的错误观念。执行干警综合素质不能适用执行工作的客观要求，也造成了当今的“执行难”。
    二、解决“执行难”的有益尝试
    为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。党的十六大报告也明确提出解决执行难问题。在这种背景下，笔者所在法院在如下几个方面也进行了尝试。
    一是大力推进执行队伍建设。笔者所在法院几年来始终将努力造就一支政治坚定、业务精通、人民群众满意的高素质执行队伍，作为法院执行工作的重中之重。一方面，充分认识到执行队伍建设的长期性、艰巨性和紧迫性，不断加强执行干警的思想、政治、组织、纪律和作风建设，狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为能胜任执行工作的全面型人才；另一方面，走精英化执行之路，逐步提高执行队伍建设的标准，对执行人员的配备、教育、培训予以政策倾斜，及时将不适应从事执行工作的人员坚决调离执行岗位。
    二是灵活运用各类执行措施。对于已规定的民事诉讼法中和有关司法解释中的各种执行措施大胆使用灵活运用，如司法拘留、查封、拍卖等，对故意逃避债务的被执行人，积极借助被执行人所在地的报纸、电视台、广播电台等媒体，公共披露被执行人名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行。在实践中，创造性地运用或大胆借鉴兄弟法院的执行方法，例如，有奖举报，对被执行人高限制，债权转移，不动产抵押返租等，并逐步加以完善。对那些故意阻碍抗拒执行的违法行为，应依照民事诉讼法适用罚款，司法拘留等强制措施，情节严重犯罪的按照刑法第三百一十三条之规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪追究行为人的刑事责任。
    三是大力宣传执行法律知识，努力提高执行法律知识。几年来，笔者所在法院清醒认识到普遍提高公民的法律意识是确保执行工作顺利开展的根本途径。因此，法院努力通过各种形式宣传执行工作，把国家的法律政策通过报纸、电视台、广播电台诸新闻媒体予以宣传，在全社会以逐渐形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。不断要求执行干警在执行过程中，善于向当事人和人民群众宣传法律、政策促使被执行人自觉履行法律义务。
    四是积极依靠党委领导和人大支持，增强执行工作抗干扰能力。执行工作纷繁复杂，涉及方方面面，单纯依靠法院自身的努力消不能完全解决问题。大量生效的法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个重要根源。法院必须紧紧依靠党委、人大、政府的支持，重大执行活动及时邀请人大现场监督，定期向党委、人大汇报执行工作的热点、难点问题。同时，法院执行工作也离不开党委和人大的积极协调，随着执行工作难度的日益增大，法院执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍，一些剌手案件，经过党委、人大的协调，执行工作遇到的难题便能较顺利地解决。
    五是树立新的执行理念，深化执行改革。摈弃不符合现代法治要求，制约执行工作的陈旧作法，深化执行改革，创建符合执行工作规律的新体制与新模式，包括执行体制，执行机构，执行权运行机构和执行方式与方法四个层面。笔者所在法院在这方面也进行了有益的尝试，推行了执行裁决权与执行实施权相分离的制度。创新执行方式方法，建立健全执行风险告知、执行听证、债权凭证等制度从体制上和制度上规范执行工作，执行效率有了提高。
        （作者单位：山东省垦利县人民法院）