我国民诉法修改的若干问题——兼评《 民事诉讼法专家修改建议稿（第三稿）》(上)

廖永安 冯树               

    我国现行民事诉讼法颁布于20 世纪90 年代初，尽管当时已开始实行商品经济，但民事诉讼法的制订还是深受计划经济体制下形成的传统价值观念的影响。其中的许多规定都明显地带有那个时代的痕迹和烙印。随着市场经济体制在我国的全面确定和发展，以及民事诉讼理论研究和审判方式改革的逐渐深入，民事诉讼法所存在的缺陷与不足已开始逐渐展现在我们面前。对民事诉讼法进行全面修订已成为我们今天必须面对的现实问题。许多专家学者为此而进行了大量卓有成效的探索，并提出了许多具有参考价值的立法建议。2003 年H 月份江伟教授与孙邦清博士率先提出了民事诉讼法修改专家建议稿。此后在课题组成员的共同努力与广泛调研、论证的基础上，形成了第二稿与第三稿。本文试图以该建议稿第三稿为评析对象，就民事诉讼法修订中的几个问题作一粗浅探讨。
    一、民事诉讼法修改的必要性和可行性
    （一）修改民事诉讼法的必要性
    众所周知，我国现行的民事诉讼法是1991 年4 月9 日由第七届全国人民代表大会第四次会议正式颁布、实施的。这部具有里程碑意义的民事诉讼法，有力地保障了当事人诉权的行使与实现。但是这部民事诉讼法典毕竟制定于十四年前，在这十四年中，我国社会经济、政治乃至观念都发生了很大的变化。现行民诉法诸多“先天性不足’，与“后天性缺陷”均已暴露无遗，致使其在相当大的程度上已不能满足民事诉讼实践的客观要求，易言之，其与社会发展之间的非适应性已形成无法对其继续“将就”适用之危局。因此，在此背景下，讨论民事诉讼法的全面修订，具有十分重要的意义。
    民事诉讼法修订的必要性是由民事诉讼法本身和外部环境条件两个因素决定的。其外部环境主要有：1 ．市场经济的建立。我国从1978 年进行改革开放以来，进入社会转型时期，逐步确定了市场经济的主体地位。相比于计划经济时代，各种新型法律关系不断涌现，出现了许多新的问题和情况，群众的权利意识不断的觉醒，诉讼案件呈激增趋势，而我国的司法资源却呈现出相对稳定的状况，包括人数和国家的投入在短期之内都不会有较大的变化，因此必须考虑通过制度的调整去适应这种新的情况；2 与国际环境的接轨。随着我国加入世界贸易组织及签署松民权利和政治权利公约嗒国际公约，民事诉讼法的“接轨’, 问题也凸现出来。在国内外环境发生重大变化的情况下，现行民事诉讼法不应有的沉默，导致民事诉讼法与其运行的社会环境之间的差距越来越明显，民事诉讼法的滞后性问题异常严重；3 现代科学技术的迅猛发展，ADR 机制的建立，以及世界各国在上世纪开展的民事司法改革浪潮都对我国民事诉讼法产生了全方面的影响，促使我国有必要对现行民诉法进行全面修订。就民事诉讼法自身的因素而言，现行民事诉讼法是在市场经济确立之前出台的，这一立法背景决定了现行法不可能全面反映一些现代民事诉讼的理念以及与市场经济相契合的理念。加之我国长期奉行的“宜粗不宜细’，的立法指导思想还在相当程度上起着支配作用，因而其不少内容在制定之时就已具有了某种程度的粗陋性和局限性。以致我们不得不依靠通过大量的司法解释来满足诉讼实践的需求。而司法解释的不当扩张，不仅导致与现行法律存在严重冲突，同时也对我国的立法体制造成巨大冲击。因此，对现行民事诉讼法进行全面修订，构建一部适应中国国情的、符合现代民事诉讼理念的民事诉讼法已是刻不容缓。
    （二）修改民事诉讼法的可行性
    20 世纪90 年代中后期以来，我国民事诉讼法学研究进入了一个全新的发展阶段，无论就民事诉讼程序价值、民事诉讼目的、诉权、诉讼标的等基本理论的研究来说，还是就管辖制度、当事人制度、调解制度、证据制度等具体制度以及普通程序、简易程序、特别程序、再审程序等诉讼程序的研究而言，其研究的水准都比以往有了很大程度的提高，研究的成果也如雨后春笋般地不断涌现。特别是最近一、两年，有关民事诉讼法的研讨会日渐增多，并且几乎每次会议的话题都免不了要涉及民事诉讼法修改的问题。2002 年在浙江金华召开的第七次全国民事诉讼法学研讨会，第一次把会议的议题确定为《 民诉法典的修改》 。2003 年H 月，中国法学会诉讼法学研究会名誉会长江伟教授和其博士生孙邦清在全国诉讼法年会上提交了中国第一部民事诉讼法学者修改建议稿草稿，尽管这部稿子还很不成熟，但它揭开了中国民事诉讼法修订的序幕。同年12 月，民事诉讼法的修订被正式纳入十届全国人大常委会的立法规划。以上所述充分表明，全面修订民事诉讼法的时机已经成熟。
    二、民事诉讼法指导理念的更新
    正确、科学的立法理念是确保民事诉讼立法科学性的前提。现行民诉法的根本性缺陷就在于其未反映现代民事诉讼的基本理念。关于现代民事诉讼的基本价值理念，已形成许多共识，如接近正义或者保障诉权、程序公正、程序本位（程序本位包括程序自由、程序监督以及程序制裁等具体内容）、处分权原则、辩论原则、程序选择权等一些基本的理念或者基本的诉讼规律。这些基本理念已为实行市场经济的国家所验证并践行，是任何一部调整市场经济的民事诉讼法所必不可缺的基本理念或者基本指导准则。如果说具体程序制度或者具体规则不能蕴含这些基本理念或者说与这些基本理念不相切合，那么这一条文肯定是落伍于市场经济的。
    （一）当事人诉权保护的理念
    在民事诉讼理论上，诉权一直是当事人进行民事诉讼的正当性根源，民事诉讼也被看成是审判权和诉权的集合物。我国民事诉讼理论界过去长期存在着“重实体、轻程序’，的弊病，对诉权的保护也相应被忽视，以至于诉与诉权制度的理论探讨也只从上个世纪九十年代以来才逐渐为法学界重视。民事诉权，一般分为实体意义的诉权和程序意义的诉权，实体意义的诉权依民事法律关系而产生，以当事人是否属权利主体或与该民事案件有无直接利害关系进行确定，实体意义诉权的实现，必须依靠程序意义上的诉权。程序意义的诉权是指当事人享有程序法上的救济权利，可以起诉请求人民法院保护自己的权利或在诉讼中进行辩解等。有些学者亦称之为裁判请求权或司法保护请求权。〔 3 〕 我们在这里所讲的诉权主要是指程序意义上的诉权。诉权保护范围的宽与窄，直接体现着我国民主法治的进程。随着诉权理论研究的深入及人们权利意识的增强，社会竭力扩张诉权保护范围的呼声日渐高涨。适应社会诉求，加强当事人诉权保护是民诉法必须顺应的潮流。〔 4 〕
    1 ．当事人诉权保护的宪法化、国际化。民事诉权作为一种对世权，任何人都不得非法侵害和阻碍其行使，为确保诉权免遭侵害及有效行使，有必要在宪法中增加保护公民民事诉权的明确条款，在宪法内容上肯定民事诉权的地位，这就是所谓的诉权保护的宪法化。诉权的宪法化，是现代宪政发展的趋势之一，而且这一趋势日益呈现出普遍性，如今，许多国家和地区已将诉权上升为宪法上的基本权利。我国烷法强然没有条款直接确定“任何人享有司法救济的权利’, ，但这并不意味着在我国获得司法救济的权利不作为一项基本权利而得到承认。2004 年3 月14 日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过第四次宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法规范。而对于民事司法救济权的保护正是人权保护在民诉法上的具体要求。所谓当事人诉权保护的国际化，包含两个方面的内容：一是民事诉讼法的移植问题，二是民事诉权保障的“国际法化’，问题。随着国际交往的增多，人们认识到，为了维护交往秩序，保护当事人诉讼权利，制定一些共同适用的程序规则是极为重要的。为此，关于民事诉讼程序保障的规定越来越多地进入了国际条约中。我国相继加入了枪界人权公约矫口松民权利和政治权利国际公约》 。因此，拓宽司法救济的范围，加强对当事人诉权的保护，已经成为我国对内保障人权、对外承担国际义务的重要任务。〔 5 〕 在此基础上，建议稿在总则编第7 条对当事人的诉权作出了明确规定：当事人因民事权益受到侵害或者与他人发生争议，有权向依法设立的独立法院提起诉讼，有权要求获得法院公正、及时的审判。这一规定弥补了长期以来我国的立法和司法实践对当事人这一基本权利的确认和保护存在的明显不足，纠正了现行民事诉讼法中不合理剥夺当事人诉权或对诉权不明确或在实践中阻碍当事人诉权行使的现象，扩大了当事人的诉权行使范围。相对于现行民诉法，建议稿的规定呈现出高度的宪法化倾向，强调民事诉讼法必须遵行宪法。这一做法既体现了我国宪法对人权保障方面的具体立法要求，又与国际条约的相关规定相符合，能够在我国加入世界贸易组织后更快速、融洽地与世界法律接轨。
    2 诉讼费用制度。在现代法治国家，“接受审判’，的权利是宪法赋予公民的一项基本权利。而要实现这一基本权利，让普通民众真正接近正义或真正享受司法福利，合理的诉讼费用制度显得尤为重要。我国目前诉讼费用制度存在的一个突出问题，就是诉讼费用过高以及征收依据和分担的非合理性。这一问题严重制约着当事人诉权的充分行使。鉴于诉讼费用收费办法由法院自定自收的做法不合适，并且诉讼费用涉及到对当事人财产的征收，宜有法律明文规定，因此建议稿增加了诉讼费用一章，对诉讼费用的范围、预交、负担以及对经济困难当事人的诉讼救助作出了较为详细的规定。〔 “〕 例如：针对诉讼费用过高而阻碍当事人诉权行使的情况降低了征收比例，并且建议稿明确规定适用简易程序、小额程序以及当事人达成调解协议的案件，诉讼费用减半征收；对交纳诉讼费用有困难的，增设了诉讼救助一节。但是在我国为了保障公民获得有效的司法救济，仅仅依靠统一收费标准、降低诉讼费用、增加司法投入的举措，尚不足以从根本上扫除公民行使诉权的经济障碍。为此，改革与完善与民事诉讼费用制度相关的周边制度成了实现当事人诉权保障的第二位选择。（l ）完善法律援助制度，使贫困者同样能够享有作为当事人平等地获得司法救济的权利。我国是以法院为援助主体的法律援助制度，由于司法资源稀缺，主体分工不明，无法使贫困者获得系统有效的法律帮助。我们应借鉴一些国外的先进经验，如英国的由律师提供法律援助的“近邻法律中心’, ，美国的利用法学院师生的力量进行法律诊所教育，以及法律服务公司等，尽可能地广泛募集社会力量，为社会贫困者提供法律帮助。（2 ）改革律师收费制度。我国目前的律师收费尽管遵循双方协商原则，但从帮助当事人行使诉权的角度来看，还是存在收费偏高且标准混乱问题，这无疑在当事人接近正义的道路上又添置了一道新的经济障碍。为此，应当对律师收费制度进行改革，确立合理的收费标准，因地制宜、因人而异；推行公职律师制度，推动法律援助制度的健康发展；引入胜诉酬金制，增强律师的使命感，积极推进诉讼活动，为委托人提供更多有效实现诉权的机会。〔 7 〕 （3 ）建立诉讼保险制度。诉讼保险制度是一种不需要国家投入资金，纯粹通过商业模式来进行运作的制度，其以“自助性共助’，框架为前提，通过分散集中的手段，使有限的资源得到充分利用，权利保护的费用由许多主体分担，并在时空上加以分割，从而使每个成员都能明显感到经济重压大为减轻。〔 8〕 目前，我国尚未建立此种制度，但从社会公正的角度而言，有必要导人该制度，转嫁被保险人的诉讼费用风险，从而为民众保护自己的合法权益提供财力支持。
    （二）程序本位理念
    如果我们希望造就一部既具有现代气息，又可以适应一定时期内形势变化需要的民事诉讼法典，那么程序本位是不得不需要确立的一种立法理念。所谓程序本位论，简单地说，就是以程序为本位，相信程序本身具有超脱于实体结果的独立价值的理论；同时，它强调程序在现代法治中的枢纽地位，认为程序法的完善应当成为确立我国法治大厦的基石。程序本位论的提出，不单为我国法学研究者提供了一个全新的理论视角，而且为整个法律界的观念转变提供了一种理论上的支撑。〔 9〕 由于篇幅所限，在此仅讨论于我国确立程序本位的几个关键问题。
    1 ．程序刚性。要在民事诉讼中确立程序本位的理念，首先必须使民事诉讼程序成为一种具有“刚性’, 的程序。所谓程序刚性，是指法律关于民事诉讼各个环节的规定都应当是严肃的、权威性的，诉讼参与者不根据规定行事，就会有特定的不利后果对其进行制裁或者惩戒。程序刚性是国家强制力介入纠纷解决过程的必然结果，是民事诉讼程序区别于其他的纠纷解决机制的基本特征之一。在一种刚性程序中，不履行特定的诉讼义务一定会带来相应的后果，这种后果既可能是直接的强制手段、制裁措施的适用，也可能是诉讼上的失权和败诉的风险。一种诉讼程序只有具备了起码的刚性，才能得到诉讼主体的尊重；相应地，法院的权威地位才能树立，诉讼的效率才能得到保证。当然，程序刚性是有限度的，倡导程序本位的目的是要树立对程序的尊重，减少程序的悠意，而不是抑制当事人的合理选择以及法官必要的裁量。程序刚性对诉讼立法的要求是程序安排的具体化和程序后果的明晰化，而我国现行民事诉讼法显然过于粗陋和弹性过大。在司法实践中，当事人不遵守法定的程序－一比如不按时出庭，经常并不会导致什么不利后果；法院违反法定程序，也经常缺乏必要的约束机制。由于程序缺乏刚性，对审判权的尊重也就难以树立，而这种尊重的缺乏，正是导致各种法外因素干预审判活动的诱因之一。［10〕 作为调整民事诉讼活动的基本法律，民事诉讼应当具有刚性的法律效力，诉讼参与人和法院都应当严格地予以遵守。但是，我国存在着“重实体、轻程序’，的不良传统，诉讼程序往往单纯地被看作是实现实体权利的一种手段或工具，不具有其自身独立的价值，对于违反法定程序的行为，如果认为其并不影响实体裁判的正确，则往往不予追究。现行民诉法中的很多规定也体现了这种“重实体、轻程序’，的价值取向，而民事审判实践中，对于法院及其法官违反程序的行为亦极为宽容乃至于可以“完全免责’，。由此所造成的结果是，程序对于诉讼主体特别是其中的法院及其法官的约束缺乏刚性，使人形成一种程序乃可遵守可不遵守、即使不遵守也不存在否定性法律后果的错误认识。故此，建议稿第3 条第2 款明确规定“本法规定的程序应当严格遵守，违反本法规定的程序应当依据本法以及其他法律规定承担失权后果”, [ 11〕 以期消除民事诉讼程序对法院及其法官的行为约束疲软的现象，提升整个社会对诉讼程序的尊重。
    2 程序本位与实体公正的关系。程序本位理念的提出和论证，并不是要在程序与实体两者之间分出个孰优孰劣。之所以要在我国民事诉讼立法中树立程序本位的理念，是因为这种理念对于我国的法治化进程极为重要，而我国又恰恰缺少这一现代法治的核心传统。在西方法治传统中，程序向来居于重要的地位，甚至有学者明白的宣称，“如果理解恰当，那么说程序处于法律的中心位置就决非夸张’，。［l2 〕 但毋庸质疑的是，“重实体，轻程序’，的观念依然存在，许多人仍然对程序本位论存在着这样或者那样的偏见。一种似是而非的担忧是：程序本位是不是意味着实体就退居次要？程序本位的提出是不是程序法学者的“学术抢滩’, ？这是一种误解。程序本位论从来不曾否认实体公正的价值，它只是强调，实现实体公正不应是诉讼程序的唯一目的。一方面，实现实体公正是人类永不停息的追求，为此人类需要不断改善有关程序。另一方面，由于人类认识能力和时间能力的局限性，什么是实体公正并不总是明明白白的，这时，以程序为本，在诉讼程序完结时假定处理结果在实体上也是公正的，就成了一种必要的妥协。［l3 〕 上述两个方面构成了程序正义的两种功能，即“实现实体内容’，功能和“通过程序的正当化’，功能，[ l4 〕 而这两个方面，都是通过诉讼程序的逻辑展开，在程序的合成中得以实现的。可见，程序公正足以涵盖我们对实体公正的追求，强调程序本位并不会导致实体法和实体权利被忽视的结果。
    3 强调程序的独立价值。长期以来，我们都把程序法当作实现实体法的工具，只看见结果，法律过程往往被忽略。所以，价值的另一个层面非常关键，即程序内在的、公正的价值。随着程序价值研究的展开，作为程序本位论重要支撑的“程序独立价值论’，在理论上获得了巨大的发展，并且已经对实务界产生了不小的冲击。最高人民法院原副院长唐德华先生谈及民事审判中的观念更新时，曾明确指出：“程序公正是司法公正的重要体现和保障，当前要特别强调以程序公正保障和促进实体公正，重视程序的独立价值。”[ l5 〕 很明显，这段话中隐含着一种程序本位的思想。张卫平教授认为程序的独立价值天生是通过一种预设的程序对权力加以控制，同时能够把人作为程序的主体，并对“相对合理主义’，提出了自己的看法，认为虽然程序意味着消耗，但这种消耗是法治的必要的代价，因此认为程序的价值不能打折，应当是我们努力追寻的目标。［l6 〕 但是，程序的独立价值的终极目的仍然是为了实现实体公正，实现当事人的实体利益。从这个意义上讲，程序的独立价值并不能湮没程序对于实现实体公正的“工具’，价值。籍此意在说明的是：一方面，程序的独立价值不应当不顾及程序“工具’，价值的实现，更不应当经常地与“工具’，价值冲突；另一方面，诉讼制度、诉讼权利以及诉讼程序的设置和设计，既要考虑程序独立价值的实现，又要考虑实体公正的实现。
    三、民事诉讼法体例的重构
    现行《 民事诉讼法哟整体框架，与1982 年试行的民事诉讼法相比，虽然作了一些微调，但未动其根本。就今天的社会发展需求而言，其具体制度已呈现出严重的滞后性与不适应性，因此在原有条文的基础上进行细枝末节或者零零碎碎的删改与补充，已不适合于目前民事诉讼法的修订。建议稿对现行民事诉讼法的体例予以全面修订，大幅度的增加了法律条文的数量，增强了可操作性，在程序的设计上更趋合理，并呈现出多元化。总之，相对于现行民诉法来说，建议稿在立法体例上更趋科学、合理，体现了更多的现代化气息。
    1 ．强制执行程序、海事程序、破产还债程序单独立法。
    关于强制执行程序。强制执行与民事审判在客观上存在着明显的区别，审判和执行乃是两个相对独立的阶段，另外法院的执行根据并不仅限于民事裁判文书，还有具有财产内容刑事裁决书行政决定书、仲裁裁决、赋予强制执行效力的公证的债权文书等。因此执行也不能只算是民事诉讼体系中的一部分。所以，强制执行应单独立法。目前强制执行法早已被九届全国人大列入其立法规划，强制执行法的专家建议稿也在讨论中。因此，修订民事诉讼法时对于执行程序的内容自然不宜再予规定。但是，由于强制执行法仅是民事诉讼法的一个特别法，民事诉讼法中有关法官的回避、送达、期间、当事人适格等规定与强制执行法没有抵触的，应当准用。并且民事诉讼法的一些基本理念如程序本位、程序公正的基本理念仍应对强制执行法起着驾驭作用。［l7 〕
    关于海事诉讼程序。虽然海事诉讼在本质上仍属民事诉讼，但由于其专门性比较强，在程序上有很多内容是一般民事诉讼所不具备的或者与其有较大区别。并且海事诉讼特别程序已单独立法，并于2000 年7 月1 日起施行，未来民事诉讼法中也不会包含此部分内容。所以这实际上是对民诉法的一个补充，但是民事诉讼法的基本原则对其有统帅作用，其具体程序制度设计不能违反民事诉讼法的基本原则，并且在其没有具体规定时应当参照民事诉讼法的规定。同时因为海事诉讼所具有的国际背景，单独立法可以超越民诉法规定的落后，方便与国际接轨。
    关于破产程序。目前调整破产程序有专门的破产法（试行）和民事诉讼法。现行民事诉讼法设置“企业法人破产还债程序’，之专章规定，这并非是出于对立法体例之科学性的成熟考虑，而只是为了功利性地满足现实之需。［l8 〕 立法者依照企业法人所有制性质的不同来规定两种不同的破产程序制度是不科学、不合理的。这种人为割裂破产程序的立法模式，不利于法律的统一适用。又因为破产法中既包含着实体规范，又包含着程序规范，是实体法规范与程序法规范的结合，[ 19〕 在程序的启动、进行和终结等各个方面皆不同于民事诉讼程序。因此制定统一的、独立的破产法予以调整更具合理性。目前破产法已列入立法规划，因此，民事诉讼法修订时不应当再包括破产程序的内容。
    2 改证据“章’，为编，大力扩充证据规范。
    我国现行民诉法中关于证据的内容过于原则和粗陋，总共才12 个条文。对一些既重要，又复杂的证据，仅用一个条文规定，如书证、证人证言等，缺乏可操作性，根本无法满足诉讼实践的客观需要。对于民事诉讼证据的立法体例，学界存在着“统一法典说’，、“单行法说’，及仍安排在《 民事诉讼法》 中三种观点。从节约立法资源的角度来讲，将民事证据包含于民事诉讼法或者在全面修订民事诉讼法的同时制定统一的证据法典都是合理的，但无论是将民事证据单独立法，还是制定统一的证据法典都存在着如何与民事诉讼法协调的难题。制定统一的证据法典存在将三大诉讼的证据规定整合的问题，因而真正进入立法程序并通过的难度是很大的。将证据制度和诉讼法分立，在体系上可能会出现一些断裂，有些证据制度本身就是诉讼程序，例如审理前准备程序的任务，一是整理争点，二是证据交换。这些程序在证据法的规定和诉讼法的规定中怎样配合就是要认真处理的工作。[20] 在此，建议稿采取了第三种观点，仍然将民事诉讼证据规范置于民诉法之中，大力完善民诉法中的相关证据规范。鉴于证据的重要性以及证据内容的庞大，将现行的证据“章”扩充调整为证据“编”，由10 章组成，包括一般规定、举证责任、自认、书证、物证、证人证言、视听资料、鉴定、勘验、证明标准和证据判断，将其置于“总则’，和“审判程序’，两编之间，以扩充证据规范，完善证据规则。扩充的法律内容主要是经过实践检验、行之有效的有关证据的司法解释。特别是最高院于2001 年12 月颁布的征据规定次对这些既反映民事诉讼原理，又取得良好效果的司法解释，将其上升为法律是必要的。［2l］
    3 审判程序中新增小额诉讼程序与第三审程序两章。
    关于小额诉讼程序。程序制度的设计应当适应案件类型化的程序法理，简单案件应当有简便、快捷的审理程序，[ 22] 因此，建议稿在第三编引入了小额诉讼程序。小额诉讼程序是简易程序的一种形式，是一种比传统简易程序更加简易化的诉讼程序。在现实生活中，除了简单的民事案件外，还存在大量的争议标的额较小的民事纠纷。虽然传统的简易程序与普通程序相比已经有许多简易之处，但对小额诉讼案件的当事人来说，还是往往无法忍受人力、财力及时间的支出。他们需要一种更为简易化的程序。当今世界许多国家在司法改革中所建立的小额诉讼程序，正是适应了这种需要。小额诉讼程序的建立不仅是为了分流民事案件，减轻法院的负担，更主要的目的还在于实现司法的大众化，即“通过简易化的努力使一般国民普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务。”[ 23 〕
    关于第三审程序。为了解决我国终审裁判审级较低，案件质量难以保证的问题，更好地实现上诉审统一法律适用的功能，建议稿增设了有限制的第三审制度，即第三审为法律审。我国现行的两审终审制不利于充分发挥四级法院的整体功能和实现四级法院各自不同的价值目标，特别是我国发动再审程序存在立法空白，以审判监督制度弥补二审的不足，导致“终审不终”，动摇了法院和法律的权威性。在审级制度功能论的指导下重构与优化我国的民事审级制度，使第三审程序一方面通过纠正误判保障当事人具体权益，另一方面又能保障法律的统一适用，从全局的高度出发，增加社会的整体正义。
    4 特别程序中立法体例的调整。
    特别程序的建构首先是特别程序体系的完善，建议稿在“特别程序”编中将有别于通常诉讼程序的一些特别的程序单列出来独立成编，不仅包括现行民事诉讼法第十五章的“特别程序’, ，而且包括现行民事诉讼法第十七章的“督促程序’，及第十八章的“公示催告程序’，。此外，本编还增加了现行民事诉讼法没有规定的公益诉讼、股东代表诉讼、债权人代位诉讼、票据诉讼和人事诉讼程序。其中公益诉讼和人事诉讼的建构异常重要。
    关于公益诉讼。在现代型诉讼不断涌现的今天，“用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它决不是‘孤立现象，，而是‘一种更具广泛性的全球现象，”。〔 24j 在一些公共利益的诉讼中，往往没有直接、明确的受害人，它是一种边缘化的权利，一种分散性的权利造成的侵害。我国现行法缺乏对公共利益有效的救济方式，在多数人的利益受到侵害时，不能对公共利益提供充分的保障。这严重影响了社会主义市场经济的正常运行，放纵了违法犯罪行为。有鉴于此，建议稿增设“公益诉讼”制度，将原有支持起诉制度改造为公益诉讼制度，以切实保护受害人数众多的消费者等公共利益。
    关于人事诉讼。人事诉讼一词在我国法律中并未使用过。在这次修订中其内容基本上都是新增的。由于人事诉讼案件主要涉及人身关系的案件，诉讼程序既不同于普通程序，也不同于非讼程序，而是一种特别程序，其最大特点是采用干预主义和限制当事人的处分权，与一般民事诉讼程序采用不干预主义与辩论主义不同，[ 25 〕 因此建议稿对人事诉讼程序做了特别规定。人事诉讼主要包括婚姻事件之程序、亲子关系事件程序、禁治产事件程序、宣告死亡之事件程序等。
    5 新增区际民事诉讼程序的特别规定。
    我国现行《 民事诉讼法拼未就我国区际民事诉讼程序作出规定。在司法实践中，一般参照涉外民事诉讼程序的有关规定处理。但是作为一个多法域的国家不对各法域之间的区际民事诉讼程序做出规定是不可想象的。特别是香港、澳门回归后，大陆与港澳台之间的民间交往和经贸活动日趋频繁，民事纠纷亦随之增多，在“一国两制”原则下，虽然不属于涉外民事诉讼，但是由于香港和澳门特别行政区依法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，所以在大陆地区进行涉港澳台民事诉讼，与大陆地区的民事诉讼还是有所不同的。因此，建议稿增加了区际民事诉讼程序内容。对在大陆进行涉港澳台民事诉讼所应适用的诉讼法规范以及大陆地区与港澳台之间的民事司法协助作出了一般规定。