形似复议实为信访之甄别

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来源：人民法院报第六版  作者：马良骥 易欣                                                         裁判要旨
　　公民、法人或者其他组织以行政复议机关未对重复申诉信访行为作出答复为由向人民法院提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。
　　案情
　　1992年4月2日，浙江省农药检定管理所（以下简称省药检所）因原告马文华开办的嵊县甘霖小汕植物激素厂（以下简称嵊县激素厂）在未办理农药登记手续情况下生产、销售“溃疡灵”，向有关部门发出通报，指出该厂无证生产、销售“溃疡灵”。同年6月，该厂以省药检所为被告，以通报侵害其名誉权为由，向浙江省杭州市江干区人民法院提起诉讼。该院经审理后于同年10月21日依法判决驳回嵊县激素厂的诉讼请求。
　　马文华于2006年1月18日以撤销“行政限制”为由向被告浙江省农业厅进行信访,被告于2006年5月31日作出《关于对丁小汕信访有关问题的复函》，明确告知马文华，省药检所为依法履行行政管理职责，发出通报是合法有效的。2011年8月1日，原告马文华及其开办的明溪县植物激素厂向被告提出行政复议申请，要求确认省药检所拒不履行依法听证与送达通报的行政处罚程序违法与无效，并行政赔偿直接经济损失1亿元。被告于2011年10月13日作出《驳回行政复议申请决定书》，告知原告其所提的行政复议不符合行政复议法第六条规定的受案范围和《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，驳回原告的行政复议申请。2012年7月28日,原告明溪县植物激素厂及案外人福建省顺昌文华生物工程研究所向被告再次提出行政复议申请。被告于同年8月20日作出《行政复议事项告知书》，告知其所提行政复议申请不符合行政复议法第六条规定的受案范围，属信访事项。另告知此次请求依法确认通报强制剥夺申请人科技兴农和科普于发明创造权的行为违法的信访事项，既缺乏事实和法律依据，又已经司法审判和信访处理，对其反映的信访事项不再受理。
　　2013年11月3日，原告马文华和明溪县植物激素厂向被告浙江省农业厅再次寄交《行政复议申请书》，要求依法撤销省药检所于1992年4月2日的通报，被告未作答复。故原告向法院提起了本案行政诉讼。
　　裁判
　　浙江省杭州市江干区人民法院经审理认为，原告马文华、明溪县植物激素厂于2013年就前述问题第三次向被告提出行政复议申请，属重复申诉信访的行为。故原告以被告未对上述重复申诉信访作出答复为由向人民法院提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。另根据国家赔偿法第三条、第四条的规定，行政赔偿以被诉行政机关存在违法行为为前提，原告提起的本案行政诉讼不属于人民法院的受案范围，故其一并提起的行政赔偿，也应予驳回。据此裁定驳回原告马文华、明溪县植物激素厂的起诉。
　　原告马文华、明溪县植物激素厂不服一审裁定后提起上诉。杭州市中级人民法院经审理后裁定：驳回上诉，维持原裁定。
　　评析
　　本案争议的焦点是案涉情况是否属于行政诉讼中不履行法定职责案件，即浙江省农业厅是否存在不履行法定复议职责的情形。
　　一种意见认为，根据行政复议法第十七条及第三十一条的规定，被告应自收到复议申请60日内作出复议决定，如认为不符合复议申请条件的，应当在5日内书面告知原告。被告既未在5日内书面告知原告，也未在60日内作出复议决定，属于未履行复议的法定职责。
　　另一种意见认为，不能机械地理解行政复议法的上述两个条文，对行政诉讼中的不履行法定职责案件应有所甄别，对于形式上看似复议申请，实质上是信访事项的案件，应当在行政诉讼中予以剔除，不能将这些案件纳入行政诉讼的受案范围内。
　　笔者同意第二种意见。
　　在司法实践中，不履行法定职责案件往往和类似上述信访案件交织在一起，对这些案件应如何处理，存在较大争议。特别是近年来，一些信访人通过向行政机关提出履行法定职责的申请，重新激活本已尘封多年的案件（往往是已经过了起诉期限或者不属于行政诉讼受案范围），形成新的争讼。对此，有些法院未能从不履行法定职责案件的立法本意来理解法律，而简单机械地适用法律，把这些案件引入到行政诉讼中，从而导致了信访问题诉讼化。其结果是不仅不能对上述问题作合法性审查，反而增加了当事人的讼累，产生新的社会矛盾。
　　本案中，原告于2013年就前述问题第三次向被告提出行政复议申请不能简单地视为是行政诉讼中所指的履职申请，其实质是一种重复申诉信访行为，应将其从行政诉讼的受案范围中甄别出来，并根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。
　　笔者认为，行政诉讼中对类似于本案所涉的重复信访行为，应先进行梳理和甄别。如果确认属于重复申诉信访行为，就应将此类不属于人民法院受案范围的案件，从行政诉讼的程序中加以剔除，不再进行实体审查，从而确保人民法院有足够的精力去审理应当进行合法性审查的案件，把行政诉讼法赋予人民法院对行政机关的监督权用足用好。同时结合今年涉法涉诉信访改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道上解决，真正做到诉访分离。　　
　　本案案号：（2014）杭江行初字第21号，（2014）浙杭行终字第161号
　　案例编写人：浙江省高级人民法院 马良骥　杭州市江干区人民法院 易欣