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第四十四条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章的规定。
【释义】本条是关于除家庭承包之外的其他承包方式的规定。
一、首先，依照本法第3条的规定，国家实行农村土地承包经营制度。其中，对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地这些农村土地，一般实行人人有份的农村集体经济组织内部的家庭承包；对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。此种承包并非集体经济组织成员人人有份的承包，以至于承包方不仅仅局限于农村集体经济组织内部成员，非本集体经济组织成员的外村农户、其他组织等从事农业生产经营者依照法律规定和承包合同皆可取得对这些土地的承包权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营。
家庭承包与其他通过招标、拍卖、公开协商等形式进行的承包有很大区别。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质；其他方式的承包，即通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，主要是“四荒”等其他土地，是通过市场化的方式获得其承包经营权。对于家庭承包的耕地、林地、草地，承包期限分别为30年、30年至70年、30年至50年。承包期内非因自然灾害严重毁损承包地，以及承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口等法定原因并依照法定程序，发包方不得调整、收回承包地。对于其他形式的土地承包，由于是有偿取得，并且不涉及社会保障的因素，政策上比较灵活。首先，承包方与发包方的权利义务，承包费等事宜，均由合同议定。其次，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。第三，在继承问题上，承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承，在承包期内，其继承人可以继续承包。
采取招标、拍卖和公开协商等其他方式承包的农村土地的范围，主要是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所讲的“四荒”地，根据土地管理法的规定，“四荒”属于“未利用地”。以荒山、荒丘、荒沟、荒滩为代表的土地资源，在我国农村非常丰富，开发潜力巨大。家庭联产承包责任制时期，对部分“四荒”地也进行了承包经营。但是，其对生产力的促进作用远远低于耕地承包，很多地方出现了包而不治、荒山依旧、面貌未改的情况，造成了对资源和环境的破坏。另外，在一些非耕地资源较少，人口密度较大的地区，在“四荒”地的承包中也有类似耕地承包中的地块分割零散的情况，即所谓“一山多主，一主多山”。以上情况都成为十多年以后，在我国广大农村又开始实行对“四荒”资源以拍卖为主要形式的土地承包制度的改革的动因。
二、对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源承包的具体形式，本法明确的有招标、拍卖、公开协商等等。招标投标，是市场经济条件下促进效率优化资源的一种交易方式，其根本原则是公开、公平、公正和诚实信用。此种交易方式多为大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供所采用，但不局限于此，农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源的承包也可以采取招标投标的方式。在这种交易方式下，农民集体所有的“四荒”等农村土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会作为招标方；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方；国家所有依法由农民集体使用的，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为招标方。招标方通过发布招标公告或者向有意投标承包的集体经济组织内部成员或外部农业生产者发出招标邀请等方式发出招标信息，列出欲发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地名称、坐落、面积、质量及其承包要求、承包期限以及对承包经营者的资格要求等招标条件，表明将选择最能够满足承包要求的农业承包经营者与之签订承包合同的意向，由各有意承包的农业承包经营者作为投标方，向招标方书面提出自己响应招标要求的条件，参加投标竞争。经招标方对各投标者的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订土地承包合同。
采用招标投标方式进行交易活动的最显著特征，是将竞争机制引入了交易过程，具有明显的优越性，主要表现在： (1）招标方通过对各投标竞争者的条件进行综合比较，从中选择资信情况良好和经营能力强的农业经营者作为中标方，与其签订土地承包合同，这显然有利于调动农民和社会的资金和力量，将过去闲置的“四荒”资源重新优化配置，形成新的生产力； (2）招标投标活动要求依照法定程序公开进行，有利于集体经济组织成员的监督，促进农村集体经济组织基层的民主建设。
拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价的买卖方式。首先，拍卖是一种公开的竞买活动。拍卖的出卖人称为“拍卖人”，参加拍卖的买主称为“竞买人”。拍卖最大的特点是公开性和竞争性。拍卖是由应买人提出各种标价，通过公开竞争，由拍卖人通过击锤等特定方式接受某项出价的买卖方式。拍卖活动的公开性和竞争性充分体现在拍卖的程序上，它必须经过三个步骤： (1) 拍卖人将拍卖物的种类、拍卖处所、拍卖日期及其他必要事项公开告知公众。拍卖必须是公开的出卖。拍卖人所公开表示的出卖意思本身并不是买卖合同意义上的要约，而只是邀请谈判（或称“要约邀请”) 。 (2）在规定的拍卖日期和拍卖地点，拍卖人当众拍卖规定的物品。拍卖的性质决定了应买人必须是多数人。各个应买人在拍卖过程中可以以竞相抬高价格的方式出价购买。应买人的出价就是法律意义的要约。应买人的出价对他自己有约束力，但是，在拍卖人拍定以前，应买人可以随时撤回自己的出价。 (3）拍卖人对于应买人所作的意思表示做出承诺，这种承诺就叫拍定，是拍卖人表示卖定的意思。拍定常用击锤的方式表示。拍卖人就应买人所出的最高价高呼3次后，没有一再出更高价额时，他就可以击锤拍定。拍定意味着拍卖人接受应买人的要约，一经拍定，买卖合同便告成立。
“四荒”资源流转的所有形式中主要的形式是拍卖，这也是这一轮土地制度变革的主要特征。“四荒”资源的拍卖，起源于我国西部农村，迄今为止已经拍卖的“四荒”占可拍卖的“四荒”资源的6. 4%。江泽民总书记对“四荒”拍卖给予了高度评价，他说，我们卖掉的是“四荒”的使用权，得到的却是一个秀美的山川。实践证明，通过拍卖“四荒”，实现了土地资源的优化配置，农村集体经济组织也由此盘活了存量资金，回收了一笔资金，壮大了经济实力，促进了社区内农业生产的改善和农村经济的可持续发展。拍卖形式之所以受到如此的重视和欢迎，除了拍卖较之其他流转形式更能明晰产权，使土地与经营者结合得更加紧密以外，最根本的原因在于，经历了20多年的改革开放。社会主义市场经济体制已经在我国确立和日臻完善，市场日趋成为包括土地资源在内的一切生产要素的基础的配置者，为“四荒”的拍卖流转奠定了制度基础和社会环境。 |
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第四十四条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章的规定。
【释义】本条是关于除家庭承包之外的其他承包方式的规定。
一、首先，依照本法第3条的规定，国家实行农村土地承包经营制度。其中，对于农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地这些农村土地，一般实行人人有份的农村集体经济组织内部的家庭承包；对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。此种承包并非集体经济组织成员人人有份的承包，以至于承包方不仅仅局限于农村集体经济组织内部成员，非本集体经济组织成员的外村农户、其他组织等从事农业生产经营者依照法律规定和承包合同皆可取得对这些土地的承包权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营。
家庭承包与其他通过招标、拍卖、公开协商等形式进行的承包有很大区别。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社会保障的性质；其他方式的承包，即通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，主要是“四荒”等其他土地，是通过市场化的方式获得其承包经营权。对于家庭承包的耕地、林地、草地，承包期限分别为30年、30年至70年、30年至50年。承包期内非因自然灾害严重毁损承包地，以及承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口等法定原因并依照法定程序，发包方不得调整、收回承包地。对于其他形式的土地承包，由于是有偿取得，并且不涉及社会保障的因素，政策上比较灵活。首先，承包方与发包方的权利义务，承包费等事宜，均由合同议定。其次，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。第三，在继承问题上，承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承，在承包期内，其继承人可以继续承包。
采取招标、拍卖和公开协商等其他方式承包的农村土地的范围，主要是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所讲的“四荒”地，根据土地管理法的规定，“四荒”属于“未利用地”。以荒山、荒丘、荒沟、荒滩为代表的土地资源，在我国农村非常丰富，开发潜力巨大。家庭联产承包责任制时期，对部分“四荒”地也进行了承包经营。但是，其对生产力的促进作用远远低于耕地承包，很多地方出现了包而不治、荒山依旧、面貌未改的情况，造成了对资源和环境的破坏。另外，在一些非耕地资源较少，人口密度较大的地区，在“四荒”地的承包中也有类似耕地承包中的地块分割零散的情况，即所谓“一山多主，一主多山”。以上情况都成为十多年以后，在我国广大农村又开始实行对“四荒”资源以拍卖为主要形式的土地承包制度的改革的动因。
二、对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源承包的具体形式，本法明确的有招标、拍卖、公开协商等等。招标投标，是市场经济条件下促进效率优化资源的一种交易方式，其根本原则是公开、公平、公正和诚实信用。此种交易方式多为大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供所采用，但不局限于此，农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源的承包也可以采取招标投标的方式。在这种交易方式下，农民集体所有的“四荒”等农村土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会作为招标方；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为招标方；国家所有依法由农民集体使用的，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组作为招标方。招标方通过发布招标公告或者向有意投标承包的集体经济组织内部成员或外部农业生产者发出招标邀请等方式发出招标信息，列出欲发包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地名称、坐落、面积、质量及其承包要求、承包期限以及对承包经营者的资格要求等招标条件，表明将选择最能够满足承包要求的农业承包经营者与之签订承包合同的意向，由各有意承包的农业承包经营者作为投标方，向招标方书面提出自己响应招标要求的条件，参加投标竞争。经招标方对各投标者的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订土地承包合同。
采用招标投标方式进行交易活动的最显著特征，是将竞争机制引入了交易过程，具有明显的优越性，主要表现在： (1）招标方通过对各投标竞争者的条件进行综合比较，从中选择资信情况良好和经营能力强的农业经营者作为中标方，与其签订土地承包合同，这显然有利于调动农民和社会的资金和力量，将过去闲置的“四荒”资源重新优化配置，形成新的生产力； (2）招标投标活动要求依照法定程序公开进行，有利于集体经济组织成员的监督，促进农村集体经济组织基层的民主建设。
拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物的财产权利转让给最高应价的买卖方式。首先，拍卖是一种公开的竞买活动。拍卖的出卖人称为“拍卖人”，参加拍卖的买主称为“竞买人”。拍卖最大的特点是公开性和竞争性。拍卖是由应买人提出各种标价，通过公开竞争，由拍卖人通过击锤等特定方式接受某项出价的买卖方式。拍卖活动的公开性和竞争性充分体现在拍卖的程序上，它必须经过三个步骤： (1) 拍卖人将拍卖物的种类、拍卖处所、拍卖日期及其他必要事项公开告知公众。拍卖必须是公开的出卖。拍卖人所公开表示的出卖意思本身并不是买卖合同意义上的要约，而只是邀请谈判（或称“要约邀请”) 。 (2）在规定的拍卖日期和拍卖地点，拍卖人当众拍卖规定的物品。拍卖的性质决定了应买人必须是多数人。各个应买人在拍卖过程中可以以竞相抬高价格的方式出价购买。应买人的出价就是法律意义的要约。应买人的出价对他自己有约束力，但是，在拍卖人拍定以前，应买人可以随时撤回自己的出价。 (3）拍卖人对于应买人所作的意思表示做出承诺，这种承诺就叫拍定，是拍卖人表示卖定的意思。拍定常用击锤的方式表示。拍卖人就应买人所出的最高价高呼3次后，没有一再出更高价额时，他就可以击锤拍定。拍定意味着拍卖人接受应买人的要约，一经拍定，买卖合同便告成立。
“四荒”资源流转的所有形式中主要的形式是拍卖，这也是这一轮土地制度变革的主要特征。“四荒”资源的拍卖，起源于我国西部农村，迄今为止已经拍卖的“四荒”占可拍卖的“四荒”资源的6. 4%。江泽民总书记对“四荒”拍卖给予了高度评价，他说，我们卖掉的是“四荒”的使用权，得到的却是一个秀美的山川。实践证明，通过拍卖“四荒”，实现了土地资源的优化配置，农村集体经济组织也由此盘活了存量资金，回收了一笔资金，壮大了经济实力，促进了社区内农业生产的改善和农村经济的可持续发展。拍卖形式之所以受到如此的重视和欢迎，除了拍卖较之其他流转形式更能明晰产权，使土地与经营者结合得更加紧密以外，最根本的原因在于，经历了20多年的改革开放。社会主义市场经济体制已经在我国确立和日臻完善，市场日趋成为包括土地资源在内的一切生产要素的基础的配置者，为“四荒”的拍卖流转奠定了制度基础和社会环境。
