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范愉 中国人民大学法学院 教授
一、对调解的解读与再解读
调解，作为一种纠纷解决方式，在中国已经被实践了数千年；它作为中国社会调整的一种基本标志，也在反复地被人们所解读。由于调解承载了过多的中国传统文化和社会功能的历史重负，以至于在今天的社会转型期，人们在对其功能进行重新审视时，仍不可避免地出现种种分歧。
传统的调解本身是多元化的，当代中国的调解同样如此。根据主持调解的主体或机构划分，至少包括民间调解、制度化的社会调解（人民调解）、行政调解以及法院调解，等等。这些调解具有不同的性质，所达成的调解协议具有不同的法律效力。然而，各类调解不仅在方式、原则和理念上有许多共同之处，且构成了一个相互影响和衔接的整体，在1980年代以前，调解无可争议地成为了解中国问题的一个窗口，很多研究者在研究中国的调解时，往往不做类型上的区分，而是将其作为中国社会的一种传统调整方式或解纷机制加以宏观把握。强世功博士主编的《调解、法制与现代性》一书综合了当代中外学者有关调解的研究成果，编者将其中收录的各位研究者的方法概括为社会功能分析、文化解释和权力技术分析三类。在分别探讨了不同观点的特点与不足之后，编者将自己对调解的理解表述为中国治理结构中的一种基本要素和技术。
笔者亦曾对中国的调解从传统走向现代的历程作过考察和分析，提出在革命根据地时期形成的调解机制是在战时的特定环境中，由于无法建立和实施一套完善的法律规范体系和司法制度才应运而生的，其功能一方面是利用传统资源解决民间纠纷；另一方面，又在积极地补充法律的空白；同时，在发展和运作中又被赋予了种种政治和意识形态功能，包括动员组织教育民众、宣传普及政策法律等。调解制度在法制现代化进程中具有重要的意义，然而，它的建立和全方位推行，是否在客观上阻碍和延缓了现代法律体系的建立和健全，也成为今天人们质疑的问题之一。
毋庸置疑，在研究1940年代以后中国的调解的历史意义和社会功能之时，有时很难摆脱一种法律意识形态的思维定式，那就是调解总是作为与正式的诉讼或司法制度相对的非正式的纠纷解决方式而存在的，随着法制的发展，调解必然会走向衰落；而这一定论也似乎确实被1980年代以后的法治进程中所显现的诉讼总量的增长和调解数量降低的事实所印证。
实际上，今天之所以需要重新认识和解读调解的功能和意义，就在于一种这种所谓规律性的发展历程并不是绝对的，正如我们不能在短时期内一蹴而就地建立起一个法律帝国一样，我们也不能简单地从愿望或意识形态出发否定调解的作用。随着社会发展，调解本身的功能、价值也在发生着变化，或许我们很难给这一新的历史变化及其对它的肯定贴上诸如“后现代”之类的标签，但是毫无疑问，这个似乎陈旧的社会机制确实可以焕发出适应今天社会需求的生命力。
早在1990年代初期，我国法制建设起步不久，调解的衰落就已初见端倪，此时季卫东教授极为敏感地注意到调解再生或重构的必要和可能。指出了中国法制化与调解之间悖论的存在：“作为一个后起的现代化、法制化国家，在其法律体系中混合了传统法、近代法及现代法等各种因素，政策的选择更加困难，这也对调解和审判的两难关系施加了一些微妙的影响。”并主张协调法律与调解的关系，避免对审判的盲目迷信。因此，他在积极推进程序公正理念的同时，也在大力倡导规则和价值的多元化和调解的作用。
无疑，季卫东教授对传统调解的弊端有足够清醒的认识，他指出，中国传统社会的最大问题是在“合情、合理、合法”的口号下鼓励当事人就案件处理进行过度的讨价还价或者互惠式交涉，以实用主义的政治性手法削弱了规范以及原则，在法律秩序中形成了所谓“双重不确定性（double contingency）”的状态，其结果，在很多情形下公共选择变得非常困难。这种法律本身复杂化、随机化的欠缺随着产业社会的发展以及权利意识的增强而日益显露，只有通过导入某种能够“以不变应万变”的安定机制（unmoving mover）才能加以克服。 另一方面，季卫东教授又对多元化的价值本身予以肯定，主张把法律判断与基于横向沟通关系的重叠式合意更紧密地结合起来，并在此基础上放弃整合性共同体的先验性实体价值以及由此导出唯一正确解答的假定。他认为，法律领域中的不同层次的多元化趋势在1980年代以后日益显著，甚至可以说，过去那种“法律帝国”的金字塔式建筑颇有些局部颓毁或变形的迹像。另外，各国的司法改革导入了各种院外解决诉讼的方式和制度，审判系统的结构实际上也已经不再整齐划一了。这样的制度创新使法律体系的原有的内在矛盾更加尖锐化、明显化，使不同的普遍性原理的并存成为固定的格局，从而很难再拿某套一以贯之的价值尺度来衡量不同解纷方式的是非得失以及决定内容的正当性。
今天，对调解的再认识，除了应克服认识及方法本身单一化和法律意识形态的影响外，不可忽视的还有，调解作为一种社会机制，本身也在适应社会的发展而发展。以往针对调解的许多批评并非毫无道理，但世事急速嬗变，纠纷解决的方式和理念亦今非昔比。如果囿于固有的弊端而无视调解的现代转型和再生，也未免失之于偏颇。在当代中国社会转型期间，促成调解及整个纠纷解决机制发展或重构的各种因素包括：社会经济结构和组织形式、社会成员的行为方式、价值观、司法及社会制度等各方面的变革和变化等等。所以，关于这些方面的考察和分析必须基于一种动态性、实证性的资料，任何主观先见的预设都不利于对调解的客观认识。
需要特别指出的是，在今天，研究中国的调解问题时，已不宜将各类调解笼而统之地进行综合研究，因为每一种调解所代表的主体及其性质不仅有着明确的区分，而且其变化反映着不同的社会动向，并具有完全不同的原因和背景。例如，民间调解的状况反映着社会自治机制的衰弱和社会组织重组的过程，其发展趋势或是依托权力获得正当性与权威，即所谓“依法调解”及调解的“法制化”；或是等待自治力量的成熟以及“社群主义”的成长。而行政性纠纷解决机制的状况则反映着行政权与司法权之间纠纷解决权限的重新划分，在经历了轻行政重司法的过程后，在效率与效益衡量的推动以及行政权力威信有所提高的条件下，有可能出现一定程度的回归，亦有可能转向司法化。法院调解则属于与前两者性质不同的司法调解，作为法院的一种重要甚至主要结案方式，法院调解的兴衰既有与其他调解相同的时代背景，但更多地是反映着审判方式改革和司法制度改革中的一些理念和实践问题。除了法院和法官的因素之外，研究法院调解还不可忽视当事人和社会公共利益的选择。因此，笔者在研究中，总是分门别类地对各种调解的发展及问题进行有针对性地研究分析。同时，正如许多研究者共同指出的，“调解”在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在，因此，研究调解决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景展开。
如果我们把“治理”视为由各种正式的和非正式公共事务管理和调整机制所构成的一种综合机制，那么它的形成就必然是一种各种利益相互博弈的结果，各种力量或利益主体在这一过程中选择、妥协、相互协调，直至达成相对一致的决策和行动。这种博弈的过程及其结果尽管有各种偶然因素的作用，但本质上是一种基于社会现实条件之上的客观事实、甚至是不依人的意志为转移的。然而另一方面，在社会转型和治理机制的形成中，社会主体和决策者的积极建构同样是非常重要的。在不同的发展阶段上，如果决策者能对社会的需求及其发展趋势作出合理的分析、预测和选择，就有可能通过理性的建构减少盲目抉择的错误成本和社会冲突，最大限度地达到各种治理机制的良性互动和各方利益的最大化。建构如果是理性的，就必须充分考虑现实性和可行性，考虑成本和效果，必然需要与社会协调互动，并推动治理机制的转型与改革。而研究者的使命和社会责任就是客观地研究分析社会的需求和发展趋势，提出建设性的意见，推动理性建构的进程。
在1999年付梓的《非诉讼纠纷解决机制研究》一书中，笔者曾对法院调解制度的改革的问题作了专门研究，对各种不同观点进行了归纳。针对当时对法院调解所提出的各种非议，笔者提出的设想是：首先，我国民事诉讼中的法院调解原则和制度既有实践经验的基础，在原理上也并不违背当事人意思自治和处分原则，符合民事纠纷解决的特点和规律，并且与现代世界民事司法改革的趋势殊途同归，并无取消之必要。因此，调解原则仍应作为基本原则贯彻于诉讼程序的始终，并应该强调法官的调解义务。可以在普通程序中通过确立审前准备程序，加强审前调解；同时，把审判中的最后试行调解时机调整到法官认证之后、判决之前。 其次，应考虑在修改《民事诉讼法》时，改革有关调解的某些原则和制度，以便更好地发挥调解的特性和程序价值。最后，目前我国民事纠纷的解决机制缺少前置性的非诉讼调解程序，解决这一问题，并不在于禁止限制法官在审判中进行调解，而应该在“非诉讼（替代性）”纠纷解决方式的设置上着眼。我国的人民调解组织可以承担这一使命，如果将现行民诉法中规定的法院对人民调解的指导职能加以改革，形成一种司法审查制度，就可以在不改变现行体制框架的基础上实现纠纷解决机制的优化改革。
经过几年反复，至2002年9月，通过最高人民法院制定的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》和司法部制定的《人民调解工作若干规定》，人民调解制度再一次发生了转型，笔者此前关于法院外非诉讼调解与诉讼衔接的设想基本得到了实现。随着人民调解改造初步完成、法院调解的改革或重构已被正式提上日程，法学界和社会各界对法院调解的关注开始进一步升温。与此同时，社会上很多人（尤其是学者）对法院重新重视调解表示出了极大的忧虑：法院此举无疑有着重大的自我利益动机，如此是否又将退回到“重调轻判”的老路上？特别是，法院内部统计中的“调解结案率”指标究竟会对法官的审判行为产生何种导向？是否容易诱导强制调解？法官的调解偏好是否会影响审判的功能？过多地强调调解的作用是否会导致司法程序公正的软化或弱化？毫无疑问，这些质疑并非空穴来风，回答这些问题也绝非仅依靠理论上的分析推断即可搪塞，而必须依赖于实证资料和客观依据；对于实证资料的分析，则应该提出一种建设性的意见或理论框架。这也就是本文的主旨。
二、1990年代以后的法院调解
进入1990年代之后，正当法学家还在抨击法院调解的弊端和法官的调解偏好时，法院调解却似乎在以明显的速度走向衰落。从统计数据上看，法院民事、经济案件的调解结案率从1989年的69%和76%，到2001年已经迅速滑落到36.7%和30.4%。2002年以后，民事经济案件不再区分，民事案件的调解率为31.9%。在2002年9月司法政策全面转变之前，笔者在法院调研中看到，各地调解率的下降基本上是带有共性的，但基层法院与中级以上法院的调解率存在很大差距。例如，根据对福建某中级法院及其下属的几个基层法院的调研，基层法院的民事经济案件调解率基本保持在30%上下（最高的可达50%以上），中级法院则为10%至20%左右。在对法院调解功能的认识上，基层法院法官也较中级法院评价更高，多数人认为目前调解没有发挥其应有的功能，需要改革加强。
调解率下降的原因是多方面的，根据笔者的调研和有关资料进行分析，法院的调解率下降的主要原因至少包括以下几个方面：
1、司法政策及法院评价机制的变化。1980年代风行一时的“经济调解中心”在短短几年迅速“消亡”的历史，曾经给法院调解带来了很大的副作用。但多数法官都认为，在法院内部导致调解被冷落的首要原因是审判方式改革的推进，尤其是以“一步到庭”为代表的对庭审、判决的强调和推崇。这种审判方式改革旨在提高法院的审判功能和庭审质量，改变传统的诉讼模式，无疑是有其积极意义的。并且由此否定了以往把调解率作为评价（考核）法官行为和业绩的主要标准、并与其奖励升迁直接挂钩的做法，从而减少了诱发强制调解的动机。从此，在多数法院，调解率不再是法官业绩的考核标准，而仅是一种审判工作结果的客观统计数据，它不再与法官的奖金之类的奖惩和福利挂钩，因此不再是决定法官行为的带有强制导向性的因素。但由此也产生了一系列的负面影响，最直接的结果就是一些法官不再重视调解，而过于热衷于裁判权的行使，甚至不顾当事人的愿望“一判了事”。
2、程序设置的问题。很多并不反对调解的法官认为，目前调解的功能没有得到充分的发挥，很大程度上是因为民诉法中关于调解的原则和程序设计存在一定的问题。例如，民诉法要求必须在“查明事实、分清是非”的基础上进行调解，而这种做法并不完全符合实务需要，尤其是在审前调解中，法官完全可以根据案件和当事人的实际情况径行调解，而无需把精力过多地放在证据调查和法律判断上。只有突破这一规定，才能使审前调解得到发展。此外，调解书生效条件也使调解在程序上受到了较大的限制，由于法院很难在调解协议达成后立即出具调解书，有的当事人往往在调解书送达签署时反悔，使调解功亏一篑，既延误了审理的时间，也增加了法官的工作负担。
3、法官对调解的态度。法官的出身与知识结构直接关系着对他们对调解的认识和态度，这一点在调研中能够很清楚地反映出来。法院内部历来有所谓经验派和学院派之分，前者来源比较复杂，经过多年的学习、培训和法院工作经历，往往在法院特别是基层法院的审判中起着主力的作用，有些派出法庭基本上都是这些经验派的法官。学院派则是指受过高等法律院校系统的法律教育的法官，他们往往对法律的规则及程序有着较清楚的学理理解，更关注法律的技术性，并且受着现代西方法理念的影响，追求较为理想化的司法程序和司法过程。这两类人中，经验派被认为是调解的积极拥护者，因为他们无需在判决书中煞费苦心地阐明证据和事实认定的过程和理由，也不必精确地写出法律根据和法理。此外，由于具有丰富的社会经验和人生阅历，他们对纠纷解决的合理性和效果更为关心，对当事人的影响力更大，调解是驾轻就熟，既提高了效率、又获得了好的效果。所以，有些法庭的法官几乎很少以判决结案，却很容易获得很高的评价。然而，这一点却被一部分学院派法官嗤之以鼻，他们追求在办理疑难案件中通过主持对抗性的庭审弘扬司法的权威，通过周密的程序和证据规则体现法律技术和程序公正，通过精确的法律解释和推理阐释法律的精神和判决的法理，通过是非分明的裁判教育当事人和民众。因此，他们往往对调解不感兴趣。同时由于自身在调解技巧和经验方面的欠缺，他们也对民诉法中的调解原则不以为然。当调解率不再是评价法官业绩的唯一标准的时候，特别是判决被提到了更高地位的时候，学院派法官很自然地冷落了调解。同时，他们也会受到法院内追求效益的因素的左右，对他们而言，判决则比调解简单省力得多，同样是基于对效益的追求，年轻的学院派法官选择的往往是放弃调解。越是年轻、进入法院时间越短的学院派法官，这种倾向越明显。不过而当他们长期身处基层法庭之时，实际上很难不被法庭的实际功能和纠纷解决的氛围所影响，不能不适应地域和当事人的实际情况。
4、当事人方面的原因，调解的难度加大。法官们一般认为，从根本上，调解不成的主要原因来自当事人。除了因债务人无支付能力等客观原因之外，法官感到最头疼的就是当事人对调解的态度，认为现在当事人双方均不愿作出任何让步妥协，调解难以达成合意，而这决不是法官的个人意愿可以使之改变的。当事人拒绝和解的原因是多方面的，至少包括：法律的不确定性使得当事人对诉讼的期待过高，没有调解诚意（用以拖延诉讼），缺少理性判断的能力和对成本效益的关心，对司法公正、尤其是对法官调解动机的怀疑，自身运作（通过关系等操纵）司法的意图及自信，对对方高度的敌意及宁可鱼死网破的决心，诉讼当事人（特别是国有企业的法定代表人）没有对其权利的完全处分权（调解可能招致造成国有或集体财产流失之类的批评，导致个人责任、无法核销账目等），被告拒不到庭，等等。此外，受社会舆论的左右，认为只有不计较利益得失将诉讼进行到底才是法律意识高的观念，实际上也是当事人拒绝调解的原因之一，甚至有些法官也对此表示认同。
5、法学界的抨击。近年来，法学界对法院调解的批评一直在持续，认为调解与法治目标相悖，不利于实现法官的职业化，并在指出法院调解存在的各种实际问题之后，提出了各种否定或改革调解的提案。这些主张对于法官的调解行为和法院内部的司法政策都有一定程度的影响。尽管随着实证研究的加强，民事诉讼法学界对调解的价值从完全否定转向了基本肯定，更多的是主张以和解替代调解、完全实行调审分立、否定诉讼中的调解。其中许多法学家固守着所谓“依法调解”的理想化模式，认为我国调解违背了立法者的初衷，可能会导致规避法律或为了社会稳定等政治目的无视法律的现象。这说明，法院调解一直没有寻求到理论界对其正当性的理解和阐发，这就使其始终徘徊在实践合理性的边缘，不得不依赖“正确处理人民内部矛盾”之类的政治话语来支持，由此反而距离现代语境更加遥远。
6、律师的作用。当代西方法治国家的律师对于调解的态度和行为都经历了一个从坚决反对、到善于利用，直到积极参与（提供调解服务）的发展过程。目前，我国的律师以上三种情况兼而有之，很多律师已经积极投入到非诉讼法律援助事业中，长期从事涉外业务的律师则已经对谈判协商和调解等理念和技巧非常娴熟。但仍有很多律师基于自己的利益、工作性质和素质等多方面的原因，在法院调解中起着消极的作用。笔者在各地访谈过的绝大多数法官都有一个共同的感觉，就是凡是有律师代理的案件都调解难。法官们对律师在整个审判过程、特别是法庭审理中的积极作用并不否定，并且承认律师参与有助于协助法官查明事实、正确适用法律；但对他们在调解中的作用却持否定态度。实际上，从积极的意义上说，律师的参与使法官很难在调解中为所欲为，具有“监督制约”作用，有利于保证合意和自愿的真实性。然而，律师介入之所以增加了调解的难度，主要是因为律师代理往往替代了当事人本人的参加，而他们往往又没有真正的调解权限和调解动机——因为律师比当事人更关心法律问题、更追求“all or nothing”或“win-lost”的结果、更不在乎诉讼的风险和成本；律师对法律的解释和判决的预测经常会给当事人以不十分确切的期待或盲目的乐观，而当事人往往又对律师的作用过分相信。此外，涉及婚姻家庭的诉讼，律师的参与往往使亲情、隐私等需要考虑的因素淡化，反而增加了双方的对抗性，当事人甚至把请律师本身也作为增加对峙实力的武器之一；而且毫无疑问，律师在判决和调解中的收益有所不同，而律师费用也是刺激当事人期待诉讼高回报的因素之一。这些情况即使在其他国家也是同样存在的，所以，西方国家的许多简易程序、小额诉讼程序和调解中为了保证当事人能力的平等、节约诉讼成本和有利和解，甚至要求必须由当事人本人参加，而禁止律师代理。
7、社会的评价和期待。今天，媒体在报道各类纠纷和诉讼案件时经常采用的带有时代特征的用语是：“拿起法律的武器”，无论是当事人还是社会的旁观者总是习惯把诉讼看作一场战斗或战争，走上法庭“讨说法”的斗士们往往把对方当事人视为敌人。一旦某个公众关注的民事案件以调解或和解告终，总会给媒体带来许多遗憾和丰富的联想，一般的推定是维权者为了利益做出了不当的妥协或放弃了权利。公众对司法判决的期待和对调解（和解）的消极反应，实质上是一种基于社会公共利益的评价，并带有明显的法律意识形态色彩。这种思潮对公众纠纷解决行为及价值观的影响至深，其中受到最直接影响的恰恰是诉讼当事人本身，当走上法庭之后，他们的行为已经很大程度地受到社会舆论的左右，协商和调解的意愿及行为结果受到自身利益衡量和社会评价的双重制约。
需要指出的是：尽管调解率的下降作为全国法院的共同趋势是不争的事实，但是这种所谓“衰落”仍然隐含着许多非常复杂的因素，以至于很难断言这是否一种真正意义上的衰落。首先，在调解的实际运作中存在着地方、城乡、民族、经济发达程度、社会主体和当事人等多方面的巨大差别。其次，调解的作用及成功率在不同的诉讼程序（简易、普通，一审或上诉）中，以及在不同审级的法院中完全不同，而实际上未纳入统计的当事人自行和解撤诉的比例则有明显的上升。其三，在不同类型的纠纷中，调解的需要及难易程度也是完全不同的，例如在原有的经济及民事案件的划分中，可清楚地看到调解的不同作用。第四，由于调解在法院司法实务中的优势和程序利益依然存在，实际上即使在调解下降的趋势中，法院内部也并没有出台任何明显限制调解的政策，在一些基层法院、特别是农村地区的人民法庭，调解率仍然保持在一个较高的水准之上（70%—80%）。最后，尽管法院、当事人和社会的各种因素都为调解的运作设置了一定的障碍，但是另一方面，近年来司法环境、审判实践中的种种问题（如执行难、法律的缺漏等等）又为调解的运用及其适应性提供了施展的舞台，因此，法院客观上并没有抛弃调解，在一定的条件下，会很自然而且驾轻就熟地重新发现调解的功能和价值。此外，或许全国法院平均30%—40%左右的调解率相对于美国联邦法院97%以上的和解率而言过低，但与多数大陆法国家的诉讼和解率相比，仍然是相当高的。这说明调解仍然是中国法院的一种重要结案方式。对于这个比例，国内的许多法学家甚至仍认为属于“居高不下”。
三、2002年以后法院调解的新动向
2002年以后，法院调解出现了一系列新的动向，主要体现在以下几个方面：
1、司法政策的变化。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院和司法部分别制定了关于人民调解的司法解释及规定，并共同召开了全国人民调解工作会议。这标志着我国的纠纷解决机制开始了一次较大的调整，司法政策出现了明显的变化。此后，第18次全国法院工作会议对调解工作进一步作出部署。提出：全国各级人民法院尤其是基层人民法院要学习好、贯彻好、领会好这两次会议的精神，努力提高调解水平。除了加强法院对人民调解的指导外，还提出各级人民法院要进一步深化民事审判方式改革，建立和完善与人民调解相衔接的简捷、经济的诉讼程序。从此，法院调解作为一种与人民调解衔接的方式、简易化诉讼的形式和改善法院审判质量的途径再次受到重视。2003年1月，人们期盼已久的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》公布（2003年2月1日正式施行），其中第四条明确规定：人民法院审理虚假陈述证券民事赔偿案件，应当着重调解，鼓励当事人和解。该规定多年来第一次明确重申“着重调解”，说明法院已经清醒地认识到司法在处理此类纠纷中的能力限度。
关于调解的司法政策的制度化集中体现在2003年7月4日最高人民法院审判委员会通过的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（2003年12月1日起施行，以下简称简易程序规定）中，其中第14条明确规定：下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（1）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（2）劳务合同纠纷；（3）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（4）宅基地和相邻关系纠纷；（5）合伙协议纠纷；（6）诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。目前最高法院关于法院调解的司法解释也在制定之中。此外，2002至2003年，很多地方的高级法院和中级法院都召开了有关调研的研讨会或工作会议，并制定了许多内部规定，例如山东省烟台市中级法院制定了《民事诉讼调解工作规则》、《民事诉讼调解工作实施细则》、《关于强化调解案件审限管理的有关规定》、《诉讼调解工作考核办法》等９项规定（《人民法院报》2003-9-20）。这些司法政策不仅直接影响着法院和法官的调解行为，实际上也成为指导当事人诉讼行为的重要依据。
2、宣传导向及典型报道。上述司法政策的确立，对于重新认识和评价调解的价值具有决定性的意义，从此后法院的宣传动向中看到这一政策对法院行为的深刻影响。在2002年10月到2003年10月《人民法院报》对各级法院调解情况的部分报道中，不仅可以直接看到各法院对该政策的贯彻，看到关于“调解是高水平的审判”的诠释，看到“调审并重”（一些简易法庭甚至提出以调为主、调判并重）的口号，还可以看到一些法院由于积极贯彻这一政策直接导致的调解率上升的结果（见表1）。
表1：2002年10月至2003年10月全国法院系统报道的先进法院（官）调解情况。
法院名称 调解率 反映期间 报道时间
江苏省无锡市两级法院 56.2％ 至2002年８月底 2002-10-13
江苏省高邮市法院
基层法庭 55％以上
70％以上 几年来 2002-10-2
北京市宣武区法院经济庭 62％ 2002年１至11月 2002-12-11
山东省兖州市法院 83,9％以上 不详 2002-12-17
云南省富民县法院 69％ 2000至2002年９月 2002-12-19
江苏省武进市法院 66％。 2002年以来 2002-12-26
福建省上杭县法院才溪法庭 （含撤诉）７３％ 不详 2002-12-31
南京秦淮区法院 65％以上 近３年来 2003-1-9
广东省汕尾市城区法院 （含撤诉）37.6％ 2002年 2003-1-19
广州海事法院 37％ 2002年 2003-2-7
浙江省宁波市江东区法院 （含撤诉）60％ 近一年多 2003-2-11
福建省长泰县法院 80％以上 近年来 2003-2-23
辽宁省大连市金州区登沙河法庭 （含撤诉）90％
2000年以来 2003-3-13
江苏省无锡市崇安区法院 （含撤诉）82％ 2003年前两个月 2003-3-14
山西省夏县法院水头法庭 60％ 2003年以来 2003-4-11
辽宁省绥中县法院 50％以上 近三年来 2003-4-12
江苏省吴江市法院黎里法庭 庭前调解３５％ 2003年两个月内 2003-4-16
江西省新余市渝水区法院熊乔法官 近80％（个人调解） 近５年 2003-4-19
湖北省保康县法院 74％ 两年内 2003-4-19
新疆乌鲁木齐市新市区法院 50.9％ 2003年以来 2003-4-20
江西省定南县法院 70％以上 近三年来 2003-5-12
山东省临朐县法院 庭前调解撤诉45.1％ 2003年１至４月 2003-5-18
福建省寿宁县法院 32％ 2003年一季度 2003-5-18
辽宁省黑山县大虎山法庭 73％ 2002.1月至2003.4 2003-6-3
湖南省安乡县法院 61．98％；
庭前11.81% 1998至2003年5月 2003-6-7
湖北省十堰市中级法院 27％
42．5％ 2002年
2003年１至５月 2003-6-9
广东省龙门县法院沙迳法庭 庭前调解成功率80% 2001年下半年以来 2003-6-11
福建省平和县法院 60％以上 ５年来 2003-6-11
内蒙古包头市九原区法院 60% 近年来 2003-6-12
浙江省舟山市普陀区法院桃花法庭 80％以上 近两年来 2003-6-13
湖南省桂东县法院 75％ 2003年以来 2003-6-16
江苏省海安县法院基层法庭 80％ 2003年１至６月 2003-7-4
河南省唐河县法院 57％ 2003-7-8（网）
徐州市泉山区法院民一庭 （含撤诉）56. 35% 两年来 2003-7-8（网）
合浦法院石康法庭 75% 98年以来 2003-7-10（网）
四川省泸县法院喻寺法庭 82．5％ 2003年以来 2003-8-18（网）
江苏省徐州市泉山区法院 （含撤诉）61％ 2001年以来 2003-8-7
江苏省如皋市法院刑事庭 85．7％（附带民事诉讼）
2003-8-9
山西省柳林县法院 50％以上 不详 2003-8-14
湖北省谷城县法院 52％ 2002年以来 2003-8-19
江苏省连云港市新浦区法院 简易民事案件80％以上
2003-8-24
河南省焦作市中站区法院简易法庭 85．2％ 2003年以来 2003-8-29
福建省长泰法院 80％ 不详 2003-9-9
山东省潍坊市寒亭区法院 75％ 2003年１至８月 2003-9-13
山东省烟台市中级法院 55．6％ 2003年上半年 2003-9-20
山东省济阳县法院 庭前70％ 2001年以来 2003-9-29
江西省分宜县法院 刑事自诉72.5％ 2003年上半年 2003-10-6
山东省海阳法院 80％以上 2000年以来 2003-10-8
江苏省如皋市法院各法庭 77％ 2003年以来 2003，10，8
江苏省苏州市沧浪区法院 75％ 2003年截至８月底 2003，10，9
福建省漳平市法院 82％ 2003年以来 2003，10，9
山东省青州市法院 82．4％ 2003年１至９月份 2003，10，9
山东省胶南市法院 82．6％ 2003年１至10月 2003-10-10
湖北省武汉市青山区法院 民事66％
婚姻家庭82％ 2003年上半年 2003-10-13
上海市松江区法院 42．5％ 2003年１至９月 2003-10-15
内蒙古扎赉特旗法院 65％以上 多年来 2003-10-30
3、激励机制。众所周知，我国法院的内部的行政性管理机制是法院运作的支柱，司法政策的贯彻通常是通过各种激励机制及工作指标实现的。对于调解的推动也不例外。例如，全国法院系统评选的全国法院系统指导人民调解工作先进集体和个人、法院调解先进单位和个人，对法院和法官的调解行为无疑是一种极大的激励和引导。此外，我们从报道的字里行间还可以看到调解率作为工作指标在促进调解中的作用，例如：自2002年开始，十堰中院将调解结案列入目标量化百分考核之中，并制订了相关的奖励措施，鼓励办案法官通过调解结案化解社会矛盾（2003-6-9）。福建高院建立了有关调解案件数量、质量与效果方面的激励机制，将其纳入办案质量考核标准，对其实行量化管理，促使法官乐于调解、善于调解（2003-8-26）。笔者在法院调研中也注意到，调解率始终是法院统计中的一项重要指标，它不仅是总结法院和法官工作的结果性数据（业绩考核），而且在一些地方也作为指导法院工作的工作计划指标下达给各级法院。这一点是社会各界最为忧虑的，人们有理由担心这种行政化的指标会与法官个人的考核及利益直接挂钩，从而诱发强制调解等不正当行为。但笔者所调查的不同地区的各级法院都明确申明，调解率并不是与法官考核（即工作业绩和奖金等福利）直接挂钩的，仅仅是一种考察工具；同时，调解率与审限等其他指标同时对法官行为发生作用，一般并不必然会造成以拖延诉讼促成调解的结果。四川省某基层法院的副院长（为在读法律硕士）告诉笔者，他所在的法院历来重视调解，调解率高达80%，从未低于70%，但中院下达的调解率指标仅为60%，对他们来说是很容易实现并超过的。他们认为，这个指标仅表明上级法院的一种态度，它确实反映了法院行政化管理的显著特点，存在着很多弊端，但并不意味着它可以完全决定或左右法官的调解行为。多数法院并不下达调解指标，仅有调解率统计。上海市高院研究室对法院统计很有研究的法官也认为，调解率主要是考察司法活动的结果，它确有督促和鼓励作用，但对法官行为不会产生强制。不过目前确实仍有不少法院将调解率作为（或重新作为）考核指标，与法官奖励和业绩挂钩。例如，山东省潍坊市寒亭区法院在考核机制上下功夫，把调解率作为考核基层法庭的重要指标（2003-9-13）。问题在于，这些激励机制即使能调动法官调解的积极性，却未必能克服来自当事人和社会方面的障碍。
4、程序改革。鉴于以往的程序中过多地强调了开庭审判，忽视了调解的地位，加之前述程序上的问题影响了调解的效力和作用，故当前法院关于调解程序的改革集中在以下几个方面：
首先，扩大审前（或庭前）调解的范围，不简单化地理解和恪守查明事实、分清是非的原则要求，将调解作为繁简分流的方式与简易程序的适用相结合。基层法院的调解有很大一部分都是以审前调解方式进行的，这样就可以不再进入审判程序，有效地节约了审判资源和当事人的时间精力及诉讼成本。对于多数事实简单的案件而言，在调解的过程中同时做到查明事实、分清是非并非难事。但是，在一部分案件中，当事人要完成举证责任、达到审判的证明标准确实不易；有些案件虽然很小，但实际上法律关系复杂、且并没有明确的法律依据；有些则属于家庭亲属内部的纷争，更适合以情理或社会规范来调整。在处理这些案件时，审前调解既显示了成本降低的效益性，也往往具有更好的实际效果。此外，审前调解可以极大地释解社会及当事人对主审法官调解可能导致的偏见或先期判断的担忧，事实上部分满足了调审分立的要求。基层法院的审前调解既有由立案庭直接进行的（2003-5-18临朐县法院），也有由审判庭主持的；既有建立专门的“速裁庭”（2002-10-8锡山法院）的，也有将人民调解引入法院的（2003-6-7长宁区法院及注11）；既可以由主审法官或合议庭成员直接进行，也可以委托法官助理、书记员、人民陪审员、人民调解员或其他人员进行；还有把调解与审前准备程序相结合的。从各地的情况看，审前调解所能过滤掉的案件和调解成功率差距很大，约为10%—80%，这种差异除与法官个人的经验和能力有关外，还取决于案件类型、法院所在的地域和当事人情况等因素。根据调研等资料看，在审前调解应用较好的基层法院一般约有全部民事案件的30%左右可以调解成功 。审前调解最适于处理婚姻家庭案件、小额经济纠纷及其他事实与法律关系简单的案件，快的仅用十几到几十分钟，较正规的一般也可在10天左右完成，最长不超过20天（2003-6-7安乡县法院）。因此，审前调解即使能达到10%的成功率，所节约的诉讼成本和司法资源也不可小视。但这也是招致对调解合法性（即不符合民诉法现行规定）质疑的主要原因之一。
其次，调解贯穿于审判的各个阶段。显而易见，审前调解并不能解决一切问题，也并非进入审判程序后就不能和不可达成调解协议。因此，各基层法院实际上都是将调解贯穿在审理过程始终的。由于审限的制约，审前调解一般不能过多拖延，调解不成必须尽快立案或转入审判程序。但主审法官或合议庭在审理的各个阶段直至做出判决之前都可以进行调解，许多法院都把审前调解与审判中的调解相结合作为一条非常重要的经验，湖南省永州市芝山区法院珠山法庭甚至总结了六个阶段的调解法：送达调、答辩调、听证调、开庭调、庭后调、执行调（2003-7-25）。而且，由于促成当事人达成和解的因素是多方面的，审前调解未必适合于所有的当事人及各种案件，对于很多案件，查明事实、分清是非往往是协商的开始，当举证和法庭调查完成之后，当事人对事实及双方实力优劣的判断将更合乎理性，对法律争点及其判断更为明晰，对于一些大额经济纠纷或侵权赔偿案件、特别是有律师代理的案件，这是更受欢迎的选择。从各阶段达成调解的比例看，审判中的调解确实不能忽视。此外，不仅基层法院审理的第一审案件，而且上级法院审理的上诉案件甚至再审案件也不乏调解成功的实例（2003-7-23上海各法院二审调解率同比上升62.9％；2003-7-19福建高院再审）。2003年12月最高法院发布的《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》（以下简称为《23项措施》）中明确规定：在民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。当事人达成的调解协议，超出当事人诉讼请求范围的，只要不违反法律、行政法规的禁止性规定，不侵害国家、社会公共利益或者他人合法权益，人民法院审查后可以依据调解协议内容制作调解书。
第三、调解协议可当庭生效。以往，法院为了避免当事人在达成调解协议后随意反悔，曾经煞费苦心，为了避免与现行民事诉讼法关于调解书送达签收生效的法律规定发生冲突，许多法院在技术上尽量做到当庭制作调解书、立即送达签收生效。如江苏省苏州市虎丘区法院简易案件从庭审结束到签收调解书一般只需10分钟（2003-3-17）。但是对于很多法院来说，当庭制作调解书仍存在技术上的困难，特别是一些地处边远地区的法庭。此次《简易程序规定》第15条针对这一难题作出了明确规定：调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。当事人要求摘录或者复制该调解协议的，应予准许。调解协议符合前款规定的，人民法院应当另行制作民事调解书。调解协议生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事调解书申请强制执行。这一规定将调解协议生效的时间和风险通过双方当事人约定认可转化为当事人自己的权利和义务，较好地解决了调解协议的效力及其与调解书之间的关系，同时也不违反民诉法的原则。至于那些对调解协议心存疑虑、犹豫不决的当事人，仍可保留反悔的权利，即待调解书送达时签收生效，由此亦可避免或减少强制调解或诱导调解的恶果。
5、方法的改革和经验积累。有实践经验的人都知道，调解的能力及成功率绝非来自书本和学校，而更多地是依赖方法和经验。众所周知，被宣传的法院经验在很大程度上是总结和表述出来的，动辄三条五条乃至八条十条，其中一些生动的表述经常令人在心领神会之余又往往忍俊不忍，有时也难免有“拔高”之嫌。 例如，山东省青州市法院的心态透视、情理共融、案例疏导、法制教育、沟通解怨、亲友旁助、良知启迪、反向借力等十种调解方法（2003-10-9）；江苏省如皋市法院“五准”调解法：站准坐标、找准症结、摸准脾胃、看准火候、借准外力（2003-10-8）；江苏省徐州市泉山区法院“六好法”：站好位、把好脉、掌好度、开好方、用好法、借好力（2003-8-7）；福建省平和县法院“三个三”：三自愿：程序自愿调解，实体自愿处分，执行自愿兑现；优待“三对象”：老弱病残需帮扶的当事人；弱势需助的当事人；经济困难的当事人；便利“三区域”诉讼活动：交通不便的山区、边远地区、苏老区当事人。无论如何，从这些经验中都能看到法院和法官们为了提高调解率而付出的一番心血和实践的智慧。与以往高谈“依法调解”、“正确处理人民内部矛盾”而实际上经常流于形式的做法不同，难能可贵的是不少法院都在调解的方法上动了脑筋。过去很少强调的调解的场所、环境氛围、具体方法、人员、情理法并用的多元化规范适用，以及与人民调解的衔接等都涉及到了。如寿宁法院“圆桌调解”（2003-5-18）；江苏省苏州市沧浪区法院“温馨调解”（2003-10-9）；同时，一些法院在向当事人进行法律释明（说明）、权利的充分告知等方面也作了规范化的努力。
6、问题及措施。 一般而言，正面的宣传报道通常是很少提及存在的问题的，特别是在形成运动之势的时候，但此次也有例外。例如，《法院报》报道：湖北省十堰市中级法院针对审判实践中发现的以判压调、以拖促调苗头，出台硬性规定，及时杜绝违法调解现象。2003年４月初院党组成员在各基层法院调研中发现，少数法庭和法官为了提高调解结案率，在调解过程中，利用当事人急于实现权益的心理，向一方当事人直接讲明将来可能作出的判决内容，迫使该当事人在将来可能出现更不利于自己的结果与现实的调解方案中作出选择。还有的采取以拖促调的办法，使当事人让步，使本不愿接受调解的一方不得不违背意愿接受调解。为了制止上述情况的发生，十堰中院将事前预防和事后惩戒结合起来，从严作出规定：一是严禁法官在主持调解过程中透露或暗示法院将来可能作出的实质性处理意见；二是严禁法官在调解过程中就双方争议的焦点作结论性判断；三是由立案庭统一排期开庭，实行审限跟踪，严处超审限责任人；四是对违法违规调解者，一旦发现，从严查处（2003-6-9）。湖北省法院调解工作会强调，要防止案件当事人把法院调解当做打官司减少债务的诉讼“技巧”或权宜之计，利用调解之名行逃避法律之实，以达到迟缓、拖延时间，来藏匿、转移、变卖财产，规避管辖或作虚假承诺等（2003-7-6）。此外，还可以听见一些以读者来信方式表达的不同声音，如：有些法院过于偏重调解，调解中存在以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱促调等强制调解的现象，使某些当事人有机可乘。据统计，某地法院民商事案件调解结案而申请法院强制执行的占结案总数40％左右，这严重影响法院调解的权威性，损害当事人的合法权益，故此种现象应引起民商事审判人员的重视，在调解中加强调查工作，并在调解书中附加相应赔偿条款。
针对这种问题，法院都注意了以各种方式加以规范。从目前笔者所搜集到的法院有关调解的文件中，都可以看到严格禁止强制调解、诱导调解和以拖促调的规定。例如：江苏省武进市法院要求法官在主持调解时必须做到“三个防止”和“三禁止”。庭前调解防止主体错误，庭中调解防止遗漏当事人，庭后调解防止代理人越权代理调解。在“背靠背”调解中，要求有两名以上审判人员在场，禁止法官单独与一方当事人接触。禁止在调解中向一方或双方当事人泄露判决意见，以判决意见压当事人接受法官调解意见。为有效防止违法违规调解的发生，该院在健全调解监督制度上下功夫，审监庭抽调专门人员每月随机抽调各庭调解结案的案卷，分类进行对照检查，逐项打分，发现违法调解的案件，按审判监督程序处理。纪检、监察部门每年两次向部分调解结案的案件当事人了解案件办理过程中是否存在违背当事人意志、法官以权压调等违法违规现象。定期对调解工作遇到各种问题进行总结分析（2002-12-26）。这些措施都说明，法院调解并非没有操作中的问题，但法院也确实为防止或减少这些问题作出了积极的努力，可谓用心良苦。 |
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范愉 中国人民大学法学院 教授
一、对调解的解读与再解读
调解，作为一种纠纷解决方式，在中国已经被实践了数千年；它作为中国社会调整的一种基本标志，也在反复地被人们所解读。由于调解承载了过多的中国传统文化和社会功能的历史重负，以至于在今天的社会转型期，人们在对其功能进行重新审视时，仍不可避免地出现种种分歧。
传统的调解本身是多元化的，当代中国的调解同样如此。根据主持调解的主体或机构划分，至少包括民间调解、制度化的社会调解（人民调解）、行政调解以及法院调解，等等。这些调解具有不同的性质，所达成的调解协议具有不同的法律效力。然而，各类调解不仅在方式、原则和理念上有许多共同之处，且构成了一个相互影响和衔接的整体，在1980年代以前，调解无可争议地成为了解中国问题的一个窗口，很多研究者在研究中国的调解时，往往不做类型上的区分，而是将其作为中国社会的一种传统调整方式或解纷机制加以宏观把握。强世功博士主编的《调解、法制与现代性》一书综合了当代中外学者有关调解的研究成果，编者将其中收录的各位研究者的方法概括为社会功能分析、文化解释和权力技术分析三类。在分别探讨了不同观点的特点与不足之后，编者将自己对调解的理解表述为中国治理结构中的一种基本要素和技术。
笔者亦曾对中国的调解从传统走向现代的历程作过考察和分析，提出在革命根据地时期形成的调解机制是在战时的特定环境中，由于无法建立和实施一套完善的法律规范体系和司法制度才应运而生的，其功能一方面是利用传统资源解决民间纠纷；另一方面，又在积极地补充法律的空白；同时，在发展和运作中又被赋予了种种政治和意识形态功能，包括动员组织教育民众、宣传普及政策法律等。调解制度在法制现代化进程中具有重要的意义，然而，它的建立和全方位推行，是否在客观上阻碍和延缓了现代法律体系的建立和健全，也成为今天人们质疑的问题之一。
毋庸置疑，在研究1940年代以后中国的调解的历史意义和社会功能之时，有时很难摆脱一种法律意识形态的思维定式，那就是调解总是作为与正式的诉讼或司法制度相对的非正式的纠纷解决方式而存在的，随着法制的发展，调解必然会走向衰落；而这一定论也似乎确实被1980年代以后的法治进程中所显现的诉讼总量的增长和调解数量降低的事实所印证。
实际上，今天之所以需要重新认识和解读调解的功能和意义，就在于一种这种所谓规律性的发展历程并不是绝对的，正如我们不能在短时期内一蹴而就地建立起一个法律帝国一样，我们也不能简单地从愿望或意识形态出发否定调解的作用。随着社会发展，调解本身的功能、价值也在发生着变化，或许我们很难给这一新的历史变化及其对它的肯定贴上诸如“后现代”之类的标签，但是毫无疑问，这个似乎陈旧的社会机制确实可以焕发出适应今天社会需求的生命力。
早在1990年代初期，我国法制建设起步不久，调解的衰落就已初见端倪，此时季卫东教授极为敏感地注意到调解再生或重构的必要和可能。指出了中国法制化与调解之间悖论的存在：“作为一个后起的现代化、法制化国家，在其法律体系中混合了传统法、近代法及现代法等各种因素，政策的选择更加困难，这也对调解和审判的两难关系施加了一些微妙的影响。”并主张协调法律与调解的关系，避免对审判的盲目迷信。因此，他在积极推进程序公正理念的同时，也在大力倡导规则和价值的多元化和调解的作用。
无疑，季卫东教授对传统调解的弊端有足够清醒的认识，他指出，中国传统社会的最大问题是在“合情、合理、合法”的口号下鼓励当事人就案件处理进行过度的讨价还价或者互惠式交涉，以实用主义的政治性手法削弱了规范以及原则，在法律秩序中形成了所谓“双重不确定性（double contingency）”的状态，其结果，在很多情形下公共选择变得非常困难。这种法律本身复杂化、随机化的欠缺随着产业社会的发展以及权利意识的增强而日益显露，只有通过导入某种能够“以不变应万变”的安定机制（unmoving mover）才能加以克服。 另一方面，季卫东教授又对多元化的价值本身予以肯定，主张把法律判断与基于横向沟通关系的重叠式合意更紧密地结合起来，并在此基础上放弃整合性共同体的先验性实体价值以及由此导出唯一正确解答的假定。他认为，法律领域中的不同层次的多元化趋势在1980年代以后日益显著，甚至可以说，过去那种“法律帝国”的金字塔式建筑颇有些局部颓毁或变形的迹像。另外，各国的司法改革导入了各种院外解决诉讼的方式和制度，审判系统的结构实际上也已经不再整齐划一了。这样的制度创新使法律体系的原有的内在矛盾更加尖锐化、明显化，使不同的普遍性原理的并存成为固定的格局，从而很难再拿某套一以贯之的价值尺度来衡量不同解纷方式的是非得失以及决定内容的正当性。
今天，对调解的再认识，除了应克服认识及方法本身单一化和法律意识形态的影响外，不可忽视的还有，调解作为一种社会机制，本身也在适应社会的发展而发展。以往针对调解的许多批评并非毫无道理，但世事急速嬗变，纠纷解决的方式和理念亦今非昔比。如果囿于固有的弊端而无视调解的现代转型和再生，也未免失之于偏颇。在当代中国社会转型期间，促成调解及整个纠纷解决机制发展或重构的各种因素包括：社会经济结构和组织形式、社会成员的行为方式、价值观、司法及社会制度等各方面的变革和变化等等。所以，关于这些方面的考察和分析必须基于一种动态性、实证性的资料，任何主观先见的预设都不利于对调解的客观认识。
需要特别指出的是，在今天，研究中国的调解问题时，已不宜将各类调解笼而统之地进行综合研究，因为每一种调解所代表的主体及其性质不仅有着明确的区分，而且其变化反映着不同的社会动向，并具有完全不同的原因和背景。例如，民间调解的状况反映着社会自治机制的衰弱和社会组织重组的过程，其发展趋势或是依托权力获得正当性与权威，即所谓“依法调解”及调解的“法制化”；或是等待自治力量的成熟以及“社群主义”的成长。而行政性纠纷解决机制的状况则反映着行政权与司法权之间纠纷解决权限的重新划分，在经历了轻行政重司法的过程后，在效率与效益衡量的推动以及行政权力威信有所提高的条件下，有可能出现一定程度的回归，亦有可能转向司法化。法院调解则属于与前两者性质不同的司法调解，作为法院的一种重要甚至主要结案方式，法院调解的兴衰既有与其他调解相同的时代背景，但更多地是反映着审判方式改革和司法制度改革中的一些理念和实践问题。除了法院和法官的因素之外，研究法院调解还不可忽视当事人和社会公共利益的选择。因此，笔者在研究中，总是分门别类地对各种调解的发展及问题进行有针对性地研究分析。同时，正如许多研究者共同指出的，“调解”在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在，因此，研究调解决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景展开。
如果我们把“治理”视为由各种正式的和非正式公共事务管理和调整机制所构成的一种综合机制，那么它的形成就必然是一种各种利益相互博弈的结果，各种力量或利益主体在这一过程中选择、妥协、相互协调，直至达成相对一致的决策和行动。这种博弈的过程及其结果尽管有各种偶然因素的作用，但本质上是一种基于社会现实条件之上的客观事实、甚至是不依人的意志为转移的。然而另一方面，在社会转型和治理机制的形成中，社会主体和决策者的积极建构同样是非常重要的。在不同的发展阶段上，如果决策者能对社会的需求及其发展趋势作出合理的分析、预测和选择，就有可能通过理性的建构减少盲目抉择的错误成本和社会冲突，最大限度地达到各种治理机制的良性互动和各方利益的最大化。建构如果是理性的，就必须充分考虑现实性和可行性，考虑成本和效果，必然需要与社会协调互动，并推动治理机制的转型与改革。而研究者的使命和社会责任就是客观地研究分析社会的需求和发展趋势，提出建设性的意见，推动理性建构的进程。
在1999年付梓的《非诉讼纠纷解决机制研究》一书中，笔者曾对法院调解制度的改革的问题作了专门研究，对各种不同观点进行了归纳。针对当时对法院调解所提出的各种非议，笔者提出的设想是：首先，我国民事诉讼中的法院调解原则和制度既有实践经验的基础，在原理上也并不违背当事人意思自治和处分原则，符合民事纠纷解决的特点和规律，并且与现代世界民事司法改革的趋势殊途同归，并无取消之必要。因此，调解原则仍应作为基本原则贯彻于诉讼程序的始终，并应该强调法官的调解义务。可以在普通程序中通过确立审前准备程序，加强审前调解；同时，把审判中的最后试行调解时机调整到法官认证之后、判决之前。 其次，应考虑在修改《民事诉讼法》时，改革有关调解的某些原则和制度，以便更好地发挥调解的特性和程序价值。最后，目前我国民事纠纷的解决机制缺少前置性的非诉讼调解程序，解决这一问题，并不在于禁止限制法官在审判中进行调解，而应该在“非诉讼（替代性）”纠纷解决方式的设置上着眼。我国的人民调解组织可以承担这一使命，如果将现行民诉法中规定的法院对人民调解的指导职能加以改革，形成一种司法审查制度，就可以在不改变现行体制框架的基础上实现纠纷解决机制的优化改革。
经过几年反复，至2002年9月，通过最高人民法院制定的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》和司法部制定的《人民调解工作若干规定》，人民调解制度再一次发生了转型，笔者此前关于法院外非诉讼调解与诉讼衔接的设想基本得到了实现。随着人民调解改造初步完成、法院调解的改革或重构已被正式提上日程，法学界和社会各界对法院调解的关注开始进一步升温。与此同时，社会上很多人（尤其是学者）对法院重新重视调解表示出了极大的忧虑：法院此举无疑有着重大的自我利益动机，如此是否又将退回到“重调轻判”的老路上？特别是，法院内部统计中的“调解结案率”指标究竟会对法官的审判行为产生何种导向？是否容易诱导强制调解？法官的调解偏好是否会影响审判的功能？过多地强调调解的作用是否会导致司法程序公正的软化或弱化？毫无疑问，这些质疑并非空穴来风，回答这些问题也绝非仅依靠理论上的分析推断即可搪塞，而必须依赖于实证资料和客观依据；对于实证资料的分析，则应该提出一种建设性的意见或理论框架。这也就是本文的主旨。
二、1990年代以后的法院调解
进入1990年代之后，正当法学家还在抨击法院调解的弊端和法官的调解偏好时，法院调解却似乎在以明显的速度走向衰落。从统计数据上看，法院民事、经济案件的调解结案率从1989年的69%和76%，到2001年已经迅速滑落到36.7%和30.4%。2002年以后，民事经济案件不再区分，民事案件的调解率为31.9%。在2002年9月司法政策全面转变之前，笔者在法院调研中看到，各地调解率的下降基本上是带有共性的，但基层法院与中级以上法院的调解率存在很大差距。例如，根据对福建某中级法院及其下属的几个基层法院的调研，基层法院的民事经济案件调解率基本保持在30%上下（最高的可达50%以上），中级法院则为10%至20%左右。在对法院调解功能的认识上，基层法院法官也较中级法院评价更高，多数人认为目前调解没有发挥其应有的功能，需要改革加强。
调解率下降的原因是多方面的，根据笔者的调研和有关资料进行分析，法院的调解率下降的主要原因至少包括以下几个方面：
1、司法政策及法院评价机制的变化。1980年代风行一时的“经济调解中心”在短短几年迅速“消亡”的历史，曾经给法院调解带来了很大的副作用。但多数法官都认为，在法院内部导致调解被冷落的首要原因是审判方式改革的推进，尤其是以“一步到庭”为代表的对庭审、判决的强调和推崇。这种审判方式改革旨在提高法院的审判功能和庭审质量，改变传统的诉讼模式，无疑是有其积极意义的。并且由此否定了以往把调解率作为评价（考核）法官行为和业绩的主要标准、并与其奖励升迁直接挂钩的做法，从而减少了诱发强制调解的动机。从此，在多数法院，调解率不再是法官业绩的考核标准，而仅是一种审判工作结果的客观统计数据，它不再与法官的奖金之类的奖惩和福利挂钩，因此不再是决定法官行为的带有强制导向性的因素。但由此也产生了一系列的负面影响，最直接的结果就是一些法官不再重视调解，而过于热衷于裁判权的行使，甚至不顾当事人的愿望“一判了事”。
2、程序设置的问题。很多并不反对调解的法官认为，目前调解的功能没有得到充分的发挥，很大程度上是因为民诉法中关于调解的原则和程序设计存在一定的问题。例如，民诉法要求必须在“查明事实、分清是非”的基础上进行调解，而这种做法并不完全符合实务需要，尤其是在审前调解中，法官完全可以根据案件和当事人的实际情况径行调解，而无需把精力过多地放在证据调查和法律判断上。只有突破这一规定，才能使审前调解得到发展。此外，调解书生效条件也使调解在程序上受到了较大的限制，由于法院很难在调解协议达成后立即出具调解书，有的当事人往往在调解书送达签署时反悔，使调解功亏一篑，既延误了审理的时间，也增加了法官的工作负担。
3、法官对调解的态度。法官的出身与知识结构直接关系着对他们对调解的认识和态度，这一点在调研中能够很清楚地反映出来。法院内部历来有所谓经验派和学院派之分，前者来源比较复杂，经过多年的学习、培训和法院工作经历，往往在法院特别是基层法院的审判中起着主力的作用，有些派出法庭基本上都是这些经验派的法官。学院派则是指受过高等法律院校系统的法律教育的法官，他们往往对法律的规则及程序有着较清楚的学理理解，更关注法律的技术性，并且受着现代西方法理念的影响，追求较为理想化的司法程序和司法过程。这两类人中，经验派被认为是调解的积极拥护者，因为他们无需在判决书中煞费苦心地阐明证据和事实认定的过程和理由，也不必精确地写出法律根据和法理。此外，由于具有丰富的社会经验和人生阅历，他们对纠纷解决的合理性和效果更为关心，对当事人的影响力更大，调解是驾轻就熟，既提高了效率、又获得了好的效果。所以，有些法庭的法官几乎很少以判决结案，却很容易获得很高的评价。然而，这一点却被一部分学院派法官嗤之以鼻，他们追求在办理疑难案件中通过主持对抗性的庭审弘扬司法的权威，通过周密的程序和证据规则体现法律技术和程序公正，通过精确的法律解释和推理阐释法律的精神和判决的法理，通过是非分明的裁判教育当事人和民众。因此，他们往往对调解不感兴趣。同时由于自身在调解技巧和经验方面的欠缺，他们也对民诉法中的调解原则不以为然。当调解率不再是评价法官业绩的唯一标准的时候，特别是判决被提到了更高地位的时候，学院派法官很自然地冷落了调解。同时，他们也会受到法院内追求效益的因素的左右，对他们而言，判决则比调解简单省力得多，同样是基于对效益的追求，年轻的学院派法官选择的往往是放弃调解。越是年轻、进入法院时间越短的学院派法官，这种倾向越明显。不过而当他们长期身处基层法庭之时，实际上很难不被法庭的实际功能和纠纷解决的氛围所影响，不能不适应地域和当事人的实际情况。
4、当事人方面的原因，调解的难度加大。法官们一般认为，从根本上，调解不成的主要原因来自当事人。除了因债务人无支付能力等客观原因之外，法官感到最头疼的就是当事人对调解的态度，认为现在当事人双方均不愿作出任何让步妥协，调解难以达成合意，而这决不是法官的个人意愿可以使之改变的。当事人拒绝和解的原因是多方面的，至少包括：法律的不确定性使得当事人对诉讼的期待过高，没有调解诚意（用以拖延诉讼），缺少理性判断的能力和对成本效益的关心，对司法公正、尤其是对法官调解动机的怀疑，自身运作（通过关系等操纵）司法的意图及自信，对对方高度的敌意及宁可鱼死网破的决心，诉讼当事人（特别是国有企业的法定代表人）没有对其权利的完全处分权（调解可能招致造成国有或集体财产流失之类的批评，导致个人责任、无法核销账目等），被告拒不到庭，等等。此外，受社会舆论的左右，认为只有不计较利益得失将诉讼进行到底才是法律意识高的观念，实际上也是当事人拒绝调解的原因之一，甚至有些法官也对此表示认同。
5、法学界的抨击。近年来，法学界对法院调解的批评一直在持续，认为调解与法治目标相悖，不利于实现法官的职业化，并在指出法院调解存在的各种实际问题之后，提出了各种否定或改革调解的提案。这些主张对于法官的调解行为和法院内部的司法政策都有一定程度的影响。尽管随着实证研究的加强，民事诉讼法学界对调解的价值从完全否定转向了基本肯定，更多的是主张以和解替代调解、完全实行调审分立、否定诉讼中的调解。其中许多法学家固守着所谓“依法调解”的理想化模式，认为我国调解违背了立法者的初衷，可能会导致规避法律或为了社会稳定等政治目的无视法律的现象。这说明，法院调解一直没有寻求到理论界对其正当性的理解和阐发，这就使其始终徘徊在实践合理性的边缘，不得不依赖“正确处理人民内部矛盾”之类的政治话语来支持，由此反而距离现代语境更加遥远。
6、律师的作用。当代西方法治国家的律师对于调解的态度和行为都经历了一个从坚决反对、到善于利用，直到积极参与（提供调解服务）的发展过程。目前，我国的律师以上三种情况兼而有之，很多律师已经积极投入到非诉讼法律援助事业中，长期从事涉外业务的律师则已经对谈判协商和调解等理念和技巧非常娴熟。但仍有很多律师基于自己的利益、工作性质和素质等多方面的原因，在法院调解中起着消极的作用。笔者在各地访谈过的绝大多数法官都有一个共同的感觉，就是凡是有律师代理的案件都调解难。法官们对律师在整个审判过程、特别是法庭审理中的积极作用并不否定，并且承认律师参与有助于协助法官查明事实、正确适用法律；但对他们在调解中的作用却持否定态度。实际上，从积极的意义上说，律师的参与使法官很难在调解中为所欲为，具有“监督制约”作用，有利于保证合意和自愿的真实性。然而，律师介入之所以增加了调解的难度，主要是因为律师代理往往替代了当事人本人的参加，而他们往往又没有真正的调解权限和调解动机——因为律师比当事人更关心法律问题、更追求“all or nothing”或“win-lost”的结果、更不在乎诉讼的风险和成本；律师对法律的解释和判决的预测经常会给当事人以不十分确切的期待或盲目的乐观，而当事人往往又对律师的作用过分相信。此外，涉及婚姻家庭的诉讼，律师的参与往往使亲情、隐私等需要考虑的因素淡化，反而增加了双方的对抗性，当事人甚至把请律师本身也作为增加对峙实力的武器之一；而且毫无疑问，律师在判决和调解中的收益有所不同，而律师费用也是刺激当事人期待诉讼高回报的因素之一。这些情况即使在其他国家也是同样存在的，所以，西方国家的许多简易程序、小额诉讼程序和调解中为了保证当事人能力的平等、节约诉讼成本和有利和解，甚至要求必须由当事人本人参加，而禁止律师代理。
7、社会的评价和期待。今天，媒体在报道各类纠纷和诉讼案件时经常采用的带有时代特征的用语是：“拿起法律的武器”，无论是当事人还是社会的旁观者总是习惯把诉讼看作一场战斗或战争，走上法庭“讨说法”的斗士们往往把对方当事人视为敌人。一旦某个公众关注的民事案件以调解或和解告终，总会给媒体带来许多遗憾和丰富的联想，一般的推定是维权者为了利益做出了不当的妥协或放弃了权利。公众对司法判决的期待和对调解（和解）的消极反应，实质上是一种基于社会公共利益的评价，并带有明显的法律意识形态色彩。这种思潮对公众纠纷解决行为及价值观的影响至深，其中受到最直接影响的恰恰是诉讼当事人本身，当走上法庭之后，他们的行为已经很大程度地受到社会舆论的左右，协商和调解的意愿及行为结果受到自身利益衡量和社会评价的双重制约。
需要指出的是：尽管调解率的下降作为全国法院的共同趋势是不争的事实，但是这种所谓“衰落”仍然隐含着许多非常复杂的因素，以至于很难断言这是否一种真正意义上的衰落。首先，在调解的实际运作中存在着地方、城乡、民族、经济发达程度、社会主体和当事人等多方面的巨大差别。其次，调解的作用及成功率在不同的诉讼程序（简易、普通，一审或上诉）中，以及在不同审级的法院中完全不同，而实际上未纳入统计的当事人自行和解撤诉的比例则有明显的上升。其三，在不同类型的纠纷中，调解的需要及难易程度也是完全不同的，例如在原有的经济及民事案件的划分中，可清楚地看到调解的不同作用。第四，由于调解在法院司法实务中的优势和程序利益依然存在，实际上即使在调解下降的趋势中，法院内部也并没有出台任何明显限制调解的政策，在一些基层法院、特别是农村地区的人民法庭，调解率仍然保持在一个较高的水准之上（70%—80%）。最后，尽管法院、当事人和社会的各种因素都为调解的运作设置了一定的障碍，但是另一方面，近年来司法环境、审判实践中的种种问题（如执行难、法律的缺漏等等）又为调解的运用及其适应性提供了施展的舞台，因此，法院客观上并没有抛弃调解，在一定的条件下，会很自然而且驾轻就熟地重新发现调解的功能和价值。此外，或许全国法院平均30%—40%左右的调解率相对于美国联邦法院97%以上的和解率而言过低，但与多数大陆法国家的诉讼和解率相比，仍然是相当高的。这说明调解仍然是中国法院的一种重要结案方式。对于这个比例，国内的许多法学家甚至仍认为属于“居高不下”。
三、2002年以后法院调解的新动向
2002年以后，法院调解出现了一系列新的动向，主要体现在以下几个方面：
1、司法政策的变化。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院和司法部分别制定了关于人民调解的司法解释及规定，并共同召开了全国人民调解工作会议。这标志着我国的纠纷解决机制开始了一次较大的调整，司法政策出现了明显的变化。此后，第18次全国法院工作会议对调解工作进一步作出部署。提出：全国各级人民法院尤其是基层人民法院要学习好、贯彻好、领会好这两次会议的精神，努力提高调解水平。除了加强法院对人民调解的指导外，还提出各级人民法院要进一步深化民事审判方式改革，建立和完善与人民调解相衔接的简捷、经济的诉讼程序。从此，法院调解作为一种与人民调解衔接的方式、简易化诉讼的形式和改善法院审判质量的途径再次受到重视。2003年1月，人们期盼已久的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》公布（2003年2月1日正式施行），其中第四条明确规定：人民法院审理虚假陈述证券民事赔偿案件，应当着重调解，鼓励当事人和解。该规定多年来第一次明确重申“着重调解”，说明法院已经清醒地认识到司法在处理此类纠纷中的能力限度。
关于调解的司法政策的制度化集中体现在2003年7月4日最高人民法院审判委员会通过的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（2003年12月1日起施行，以下简称简易程序规定）中，其中第14条明确规定：下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（1）婚姻家庭纠纷和继承纠纷；（2）劳务合同纠纷；（3）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；（4）宅基地和相邻关系纠纷；（5）合伙协议纠纷；（6）诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。目前最高法院关于法院调解的司法解释也在制定之中。此外，2002至2003年，很多地方的高级法院和中级法院都召开了有关调研的研讨会或工作会议，并制定了许多内部规定，例如山东省烟台市中级法院制定了《民事诉讼调解工作规则》、《民事诉讼调解工作实施细则》、《关于强化调解案件审限管理的有关规定》、《诉讼调解工作考核办法》等９项规定（《人民法院报》2003-9-20）。这些司法政策不仅直接影响着法院和法官的调解行为，实际上也成为指导当事人诉讼行为的重要依据。
2、宣传导向及典型报道。上述司法政策的确立，对于重新认识和评价调解的价值具有决定性的意义，从此后法院的宣传动向中看到这一政策对法院行为的深刻影响。在2002年10月到2003年10月《人民法院报》对各级法院调解情况的部分报道中，不仅可以直接看到各法院对该政策的贯彻，看到关于“调解是高水平的审判”的诠释，看到“调审并重”（一些简易法庭甚至提出以调为主、调判并重）的口号，还可以看到一些法院由于积极贯彻这一政策直接导致的调解率上升的结果（见表1）。
表1：2002年10月至2003年10月全国法院系统报道的先进法院（官）调解情况。
法院名称 调解率 反映期间 报道时间
江苏省无锡市两级法院 56.2％ 至2002年８月底 2002-10-13
江苏省高邮市法院
基层法庭 55％以上
70％以上 几年来 2002-10-2
北京市宣武区法院经济庭 62％ 2002年１至11月 2002-12-11
山东省兖州市法院 83,9％以上 不详 2002-12-17
云南省富民县法院 69％ 2000至2002年９月 2002-12-19
江苏省武进市法院 66％。 2002年以来 2002-12-26
福建省上杭县法院才溪法庭 （含撤诉）７３％ 不详 2002-12-31
南京秦淮区法院 65％以上 近３年来 2003-1-9
广东省汕尾市城区法院 （含撤诉）37.6％ 2002年 2003-1-19
广州海事法院 37％ 2002年 2003-2-7
浙江省宁波市江东区法院 （含撤诉）60％ 近一年多 2003-2-11
福建省长泰县法院 80％以上 近年来 2003-2-23
辽宁省大连市金州区登沙河法庭 （含撤诉）90％
2000年以来 2003-3-13
江苏省无锡市崇安区法院 （含撤诉）82％ 2003年前两个月 2003-3-14
山西省夏县法院水头法庭 60％ 2003年以来 2003-4-11
辽宁省绥中县法院 50％以上 近三年来 2003-4-12
江苏省吴江市法院黎里法庭 庭前调解３５％ 2003年两个月内 2003-4-16
江西省新余市渝水区法院熊乔法官 近80％（个人调解） 近５年 2003-4-19
湖北省保康县法院 74％ 两年内 2003-4-19
新疆乌鲁木齐市新市区法院 50.9％ 2003年以来 2003-4-20
江西省定南县法院 70％以上 近三年来 2003-5-12
山东省临朐县法院 庭前调解撤诉45.1％ 2003年１至４月 2003-5-18
福建省寿宁县法院 32％ 2003年一季度 2003-5-18
辽宁省黑山县大虎山法庭 73％ 2002.1月至2003.4 2003-6-3
湖南省安乡县法院 61．98％；
庭前11.81% 1998至2003年5月 2003-6-7
湖北省十堰市中级法院 27％
42．5％ 2002年
2003年１至５月 2003-6-9
广东省龙门县法院沙迳法庭 庭前调解成功率80% 2001年下半年以来 2003-6-11
福建省平和县法院 60％以上 ５年来 2003-6-11
内蒙古包头市九原区法院 60% 近年来 2003-6-12
浙江省舟山市普陀区法院桃花法庭 80％以上 近两年来 2003-6-13
湖南省桂东县法院 75％ 2003年以来 2003-6-16
江苏省海安县法院基层法庭 80％ 2003年１至６月 2003-7-4
河南省唐河县法院 57％ 2003-7-8（网）
徐州市泉山区法院民一庭 （含撤诉）56. 35% 两年来 2003-7-8（网）
合浦法院石康法庭 75% 98年以来 2003-7-10（网）
四川省泸县法院喻寺法庭 82．5％ 2003年以来 2003-8-18（网）
江苏省徐州市泉山区法院 （含撤诉）61％ 2001年以来 2003-8-7
江苏省如皋市法院刑事庭 85．7％（附带民事诉讼）
2003-8-9
山西省柳林县法院 50％以上 不详 2003-8-14
湖北省谷城县法院 52％ 2002年以来 2003-8-19
江苏省连云港市新浦区法院 简易民事案件80％以上
2003-8-24
河南省焦作市中站区法院简易法庭 85．2％ 2003年以来 2003-8-29
福建省长泰法院 80％ 不详 2003-9-9
山东省潍坊市寒亭区法院 75％ 2003年１至８月 2003-9-13
山东省烟台市中级法院 55．6％ 2003年上半年 2003-9-20
山东省济阳县法院 庭前70％ 2001年以来 2003-9-29
江西省分宜县法院 刑事自诉72.5％ 2003年上半年 2003-10-6
山东省海阳法院 80％以上 2000年以来 2003-10-8
江苏省如皋市法院各法庭 77％ 2003年以来 2003，10，8
江苏省苏州市沧浪区法院 75％ 2003年截至８月底 2003，10，9
福建省漳平市法院 82％ 2003年以来 2003，10，9
山东省青州市法院 82．4％ 2003年１至９月份 2003，10，9
山东省胶南市法院 82．6％ 2003年１至10月 2003-10-10
湖北省武汉市青山区法院 民事66％
婚姻家庭82％ 2003年上半年 2003-10-13
上海市松江区法院 42．5％ 2003年１至９月 2003-10-15
内蒙古扎赉特旗法院 65％以上 多年来 2003-10-30
3、激励机制。众所周知，我国法院的内部的行政性管理机制是法院运作的支柱，司法政策的贯彻通常是通过各种激励机制及工作指标实现的。对于调解的推动也不例外。例如，全国法院系统评选的全国法院系统指导人民调解工作先进集体和个人、法院调解先进单位和个人，对法院和法官的调解行为无疑是一种极大的激励和引导。此外，我们从报道的字里行间还可以看到调解率作为工作指标在促进调解中的作用，例如：自2002年开始，十堰中院将调解结案列入目标量化百分考核之中，并制订了相关的奖励措施，鼓励办案法官通过调解结案化解社会矛盾（2003-6-9）。福建高院建立了有关调解案件数量、质量与效果方面的激励机制，将其纳入办案质量考核标准，对其实行量化管理，促使法官乐于调解、善于调解（2003-8-26）。笔者在法院调研中也注意到，调解率始终是法院统计中的一项重要指标，它不仅是总结法院和法官工作的结果性数据（业绩考核），而且在一些地方也作为指导法院工作的工作计划指标下达给各级法院。这一点是社会各界最为忧虑的，人们有理由担心这种行政化的指标会与法官个人的考核及利益直接挂钩，从而诱发强制调解等不正当行为。但笔者所调查的不同地区的各级法院都明确申明，调解率并不是与法官考核（即工作业绩和奖金等福利）直接挂钩的，仅仅是一种考察工具；同时，调解率与审限等其他指标同时对法官行为发生作用，一般并不必然会造成以拖延诉讼促成调解的结果。四川省某基层法院的副院长（为在读法律硕士）告诉笔者，他所在的法院历来重视调解，调解率高达80%，从未低于70%，但中院下达的调解率指标仅为60%，对他们来说是很容易实现并超过的。他们认为，这个指标仅表明上级法院的一种态度，它确实反映了法院行政化管理的显著特点，存在着很多弊端，但并不意味着它可以完全决定或左右法官的调解行为。多数法院并不下达调解指标，仅有调解率统计。上海市高院研究室对法院统计很有研究的法官也认为，调解率主要是考察司法活动的结果，它确有督促和鼓励作用，但对法官行为不会产生强制。不过目前确实仍有不少法院将调解率作为（或重新作为）考核指标，与法官奖励和业绩挂钩。例如，山东省潍坊市寒亭区法院在考核机制上下功夫，把调解率作为考核基层法庭的重要指标（2003-9-13）。问题在于，这些激励机制即使能调动法官调解的积极性，却未必能克服来自当事人和社会方面的障碍。
4、程序改革。鉴于以往的程序中过多地强调了开庭审判，忽视了调解的地位，加之前述程序上的问题影响了调解的效力和作用，故当前法院关于调解程序的改革集中在以下几个方面：
首先，扩大审前（或庭前）调解的范围，不简单化地理解和恪守查明事实、分清是非的原则要求，将调解作为繁简分流的方式与简易程序的适用相结合。基层法院的调解有很大一部分都是以审前调解方式进行的，这样就可以不再进入审判程序，有效地节约了审判资源和当事人的时间精力及诉讼成本。对于多数事实简单的案件而言，在调解的过程中同时做到查明事实、分清是非并非难事。但是，在一部分案件中，当事人要完成举证责任、达到审判的证明标准确实不易；有些案件虽然很小，但实际上法律关系复杂、且并没有明确的法律依据；有些则属于家庭亲属内部的纷争，更适合以情理或社会规范来调整。在处理这些案件时，审前调解既显示了成本降低的效益性，也往往具有更好的实际效果。此外，审前调解可以极大地释解社会及当事人对主审法官调解可能导致的偏见或先期判断的担忧，事实上部分满足了调审分立的要求。基层法院的审前调解既有由立案庭直接进行的（2003-5-18临朐县法院），也有由审判庭主持的；既有建立专门的“速裁庭”（2002-10-8锡山法院）的，也有将人民调解引入法院的（2003-6-7长宁区法院及注11）；既可以由主审法官或合议庭成员直接进行，也可以委托法官助理、书记员、人民陪审员、人民调解员或其他人员进行；还有把调解与审前准备程序相结合的。从各地的情况看，审前调解所能过滤掉的案件和调解成功率差距很大，约为10%—80%，这种差异除与法官个人的经验和能力有关外，还取决于案件类型、法院所在的地域和当事人情况等因素。根据调研等资料看，在审前调解应用较好的基层法院一般约有全部民事案件的30%左右可以调解成功 。审前调解最适于处理婚姻家庭案件、小额经济纠纷及其他事实与法律关系简单的案件，快的仅用十几到几十分钟，较正规的一般也可在10天左右完成，最长不超过20天（2003-6-7安乡县法院）。因此，审前调解即使能达到10%的成功率，所节约的诉讼成本和司法资源也不可小视。但这也是招致对调解合法性（即不符合民诉法现行规定）质疑的主要原因之一。
其次，调解贯穿于审判的各个阶段。显而易见，审前调解并不能解决一切问题，也并非进入审判程序后就不能和不可达成调解协议。因此，各基层法院实际上都是将调解贯穿在审理过程始终的。由于审限的制约，审前调解一般不能过多拖延，调解不成必须尽快立案或转入审判程序。但主审法官或合议庭在审理的各个阶段直至做出判决之前都可以进行调解，许多法院都把审前调解与审判中的调解相结合作为一条非常重要的经验，湖南省永州市芝山区法院珠山法庭甚至总结了六个阶段的调解法：送达调、答辩调、听证调、开庭调、庭后调、执行调（2003-7-25）。而且，由于促成当事人达成和解的因素是多方面的，审前调解未必适合于所有的当事人及各种案件，对于很多案件，查明事实、分清是非往往是协商的开始，当举证和法庭调查完成之后，当事人对事实及双方实力优劣的判断将更合乎理性，对法律争点及其判断更为明晰，对于一些大额经济纠纷或侵权赔偿案件、特别是有律师代理的案件，这是更受欢迎的选择。从各阶段达成调解的比例看，审判中的调解确实不能忽视。此外，不仅基层法院审理的第一审案件，而且上级法院审理的上诉案件甚至再审案件也不乏调解成功的实例（2003-7-23上海各法院二审调解率同比上升62.9％；2003-7-19福建高院再审）。2003年12月最高法院发布的《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》（以下简称为《23项措施》）中明确规定：在民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。当事人达成的调解协议，超出当事人诉讼请求范围的，只要不违反法律、行政法规的禁止性规定，不侵害国家、社会公共利益或者他人合法权益，人民法院审查后可以依据调解协议内容制作调解书。
第三、调解协议可当庭生效。以往，法院为了避免当事人在达成调解协议后随意反悔，曾经煞费苦心，为了避免与现行民事诉讼法关于调解书送达签收生效的法律规定发生冲突，许多法院在技术上尽量做到当庭制作调解书、立即送达签收生效。如江苏省苏州市虎丘区法院简易案件从庭审结束到签收调解书一般只需10分钟（2003-3-17）。但是对于很多法院来说，当庭制作调解书仍存在技术上的困难，特别是一些地处边远地区的法庭。此次《简易程序规定》第15条针对这一难题作出了明确规定：调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。当事人要求摘录或者复制该调解协议的，应予准许。调解协议符合前款规定的，人民法院应当另行制作民事调解书。调解协议生效后一方拒不履行的，另一方可以持民事调解书申请强制执行。这一规定将调解协议生效的时间和风险通过双方当事人约定认可转化为当事人自己的权利和义务，较好地解决了调解协议的效力及其与调解书之间的关系，同时也不违反民诉法的原则。至于那些对调解协议心存疑虑、犹豫不决的当事人，仍可保留反悔的权利，即待调解书送达时签收生效，由此亦可避免或减少强制调解或诱导调解的恶果。
5、方法的改革和经验积累。有实践经验的人都知道，调解的能力及成功率绝非来自书本和学校，而更多地是依赖方法和经验。众所周知，被宣传的法院经验在很大程度上是总结和表述出来的，动辄三条五条乃至八条十条，其中一些生动的表述经常令人在心领神会之余又往往忍俊不忍，有时也难免有“拔高”之嫌。 例如，山东省青州市法院的心态透视、情理共融、案例疏导、法制教育、沟通解怨、亲友旁助、良知启迪、反向借力等十种调解方法（2003-10-9）；江苏省如皋市法院“五准”调解法：站准坐标、找准症结、摸准脾胃、看准火候、借准外力（2003-10-8）；江苏省徐州市泉山区法院“六好法”：站好位、把好脉、掌好度、开好方、用好法、借好力（2003-8-7）；福建省平和县法院“三个三”：三自愿：程序自愿调解，实体自愿处分，执行自愿兑现；优待“三对象”：老弱病残需帮扶的当事人；弱势需助的当事人；经济困难的当事人；便利“三区域”诉讼活动：交通不便的山区、边远地区、苏老区当事人。无论如何，从这些经验中都能看到法院和法官们为了提高调解率而付出的一番心血和实践的智慧。与以往高谈“依法调解”、“正确处理人民内部矛盾”而实际上经常流于形式的做法不同，难能可贵的是不少法院都在调解的方法上动了脑筋。过去很少强调的调解的场所、环境氛围、具体方法、人员、情理法并用的多元化规范适用，以及与人民调解的衔接等都涉及到了。如寿宁法院“圆桌调解”（2003-5-18）；江苏省苏州市沧浪区法院“温馨调解”（2003-10-9）；同时，一些法院在向当事人进行法律释明（说明）、权利的充分告知等方面也作了规范化的努力。
6、问题及措施。 一般而言，正面的宣传报道通常是很少提及存在的问题的，特别是在形成运动之势的时候，但此次也有例外。例如，《法院报》报道：湖北省十堰市中级法院针对审判实践中发现的以判压调、以拖促调苗头，出台硬性规定，及时杜绝违法调解现象。2003年４月初院党组成员在各基层法院调研中发现，少数法庭和法官为了提高调解结案率，在调解过程中，利用当事人急于实现权益的心理，向一方当事人直接讲明将来可能作出的判决内容，迫使该当事人在将来可能出现更不利于自己的结果与现实的调解方案中作出选择。还有的采取以拖促调的办法，使当事人让步，使本不愿接受调解的一方不得不违背意愿接受调解。为了制止上述情况的发生，十堰中院将事前预防和事后惩戒结合起来，从严作出规定：一是严禁法官在主持调解过程中透露或暗示法院将来可能作出的实质性处理意见；二是严禁法官在调解过程中就双方争议的焦点作结论性判断；三是由立案庭统一排期开庭，实行审限跟踪，严处超审限责任人；四是对违法违规调解者，一旦发现，从严查处（2003-6-9）。湖北省法院调解工作会强调，要防止案件当事人把法院调解当做打官司减少债务的诉讼“技巧”或权宜之计，利用调解之名行逃避法律之实，以达到迟缓、拖延时间，来藏匿、转移、变卖财产，规避管辖或作虚假承诺等（2003-7-6）。此外，还可以听见一些以读者来信方式表达的不同声音，如：有些法院过于偏重调解，调解中存在以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱促调等强制调解的现象，使某些当事人有机可乘。据统计，某地法院民商事案件调解结案而申请法院强制执行的占结案总数40％左右，这严重影响法院调解的权威性，损害当事人的合法权益，故此种现象应引起民商事审判人员的重视，在调解中加强调查工作，并在调解书中附加相应赔偿条款。
针对这种问题，法院都注意了以各种方式加以规范。从目前笔者所搜集到的法院有关调解的文件中，都可以看到严格禁止强制调解、诱导调解和以拖促调的规定。例如：江苏省武进市法院要求法官在主持调解时必须做到“三个防止”和“三禁止”。庭前调解防止主体错误，庭中调解防止遗漏当事人，庭后调解防止代理人越权代理调解。在“背靠背”调解中，要求有两名以上审判人员在场，禁止法官单独与一方当事人接触。禁止在调解中向一方或双方当事人泄露判决意见，以判决意见压当事人接受法官调解意见。为有效防止违法违规调解的发生，该院在健全调解监督制度上下功夫，审监庭抽调专门人员每月随机抽调各庭调解结案的案卷，分类进行对照检查，逐项打分，发现违法调解的案件，按审判监督程序处理。纪检、监察部门每年两次向部分调解结案的案件当事人了解案件办理过程中是否存在违背当事人意志、法官以权压调等违法违规现象。定期对调解工作遇到各种问题进行总结分析（2002-12-26）。这些措施都说明，法院调解并非没有操作中的问题，但法院也确实为防止或减少这些问题作出了积极的努力，可谓用心良苦。
