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武立宏
一般所说的WTO保障措施，是指成员针对未可预见的急剧增加的进口，为补救国内产业因此所受的严重损害或严重损害的威胁而采取的进口限制措施。它与反倾销措施和反补贴措施一样，是WTO允许的保护国内产业免受进口损害的贸易救济手段之一。WTO各协定涉及保障措施的规定主要有GATT1947第19条、《保障措施协定》（Agreement on Safeguards,以下简称SA）、《农业协定》第5条（特殊保障条款）以及《纺织品与服装协定》第6条（特定的过渡性保障机制）［1］。本文所称的WTO保障措施，仅限于GATT1947第19条和SA规定的保障措施。
保障措施作为多边贸易体制的“安全阀”,对保障成员的产业安全具有重要作用,因此从WTO成立以来,各成员实施保障措施的次数和频率逐年增加，同时提交WTO解决的涉及保障措施的数量也逐年上升，截至2002年9月，已有28件保障措施争端案件提交WTO解决。但是保障措施也不得任意实施，实施WTO保障措施必须同时满足GATT第19条和SA的纪律要求。从WTO已受理并解决的保障措施争端案件看，要想成功实施 WTO保障措施是极其困难的（几乎所有的援用方均以败诉告终），这主要是由于WTO的规定为保障措施的实施提出了极为严格的要求。本文将从保障措施条款的法理基础入手,并结合WTO的相关协定与案例，对这些实施要求作些粗浅述评。
一、 WTO保障措施条款的法理基础
GATT1947第19条是整个WTO保障措施条款的基础，虽然它源自美国贸易法中的“逃避条款（Escape Clause）”，“基本原文照抄自1942年美国与墨西哥的互惠贸易协定”［2］，但是就其法理基础而言，还在于国际条约法上的“情势根本变更原则（fundamental change of circumstances）”。情势根本变更原则是一项古老的原则，至今已发展成为一项普遍接受的习惯法规则。国际法上的情势根本变更原则，又称“情势不变原则（rebus sic stantibus）”,系指“当事国在缔结条约并同意受其约束时存在一个前提，即缔约时的情况保持不变，一旦上述情况发生了根本性变化，当事国可援引该理由要求终止、暂停实施或修改该条约。”1969年《维也纳条约法公约》第62条规定了情势根本变更原则适用的主客观条件。假如具备了这些主客观方面的条件,将发生以下法律后果：一当事国可以情势根本变更为由终止或退出或停止实施该条约。
GATT1947第19.1（a）条规定：“如因不能预见的情况…则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。”可见，此条规定与上述情势根本变更原则一脉相通。正如有的学者所指出的“无论从第19条‘出现未预料到的情况’的措辞上，还是从基本原理上，它都和情势不变条款相类似”。［4］因此，笔者认为，WTO保障措施条款的法理基础是国际条约法上的情势根本变更原则。
二、实施WTO保障措施的基本要求
总体而言，GATT第19条和SA的所有规定都是对实施WTO保障措施的要求，但是笔者认为，以下要求是任何一项保障措施在实施时都应同时满足的。
（一）实体性要求
1、 出现未预料到的情况（as a result of unforeseen developments）
前文已述，WTO保障措施条款的法理基础是情势根本变更原则。据此笔者认为，实施WTO保障措施首先应考虑的也是最为重要的一项要求就是出现未预料到的情况。但是，恰恰是这一最重要的要求，在理论和实践中却常常被忽视或误解，因为它与另一个重要问题密切相关，那就是：如何理解GATT第19条与SA的关系？
GATT第19.1（a）条规定了“因未预料到的情况和一缔约方履行本协定义务（包括关税减让）的结果”的要求，而在后制定的SA并未对此要求作进一步规定，这就可能让人产生两种理解：一种认为,在后制定的SA对在先制定的GATT19条作了修正，成员在采取保障措施时并不需要认定和说明“出现未预料到的情况”这一要求，如，在“美国羊肉保障措施案”（WT/DS177、178）中,美国在上诉报告中就阐述了这一观点；另一种认为,WTO规则是内在有机统一的，GATT与SA均是其有机组成部分，二者并不互相排斥，后者虽然没有重复强调前者规定的条件，但是也并没有因此否定前者，因此，成员在采取保障措施时仍应满足GATT19条的规定。笔者赞同后一种理解，理由至少包括：第一 ,SA是对 GATT第19条规定的具体化，是对后者的重要补充，而不是对其所作的修正，这也体现了WTO规则的内在统一性；第二，如果不要求“出现未预料到的情况”，那么这显然不符合WTO设立保障措施制度的宗旨，换句话说，对于SA与GATT19条关系的解释应符合1969年《维也纳条约法公约》第31条的规定。［5］WTO的上诉机构也持后一种观点。上诉机构在韩国奶制品保障措施案（WT/DS98）中已经确认，虽然SA对此要求未作规定，但采取保障措施应当遵守这一要件。上诉机构说，这个词的含义是：导致进口增加造成对国内产业严重损害的情况，应当是未曾预料的（unexpected）［6］；在美国羊肉保障措施案中，上诉机构进一步指出，采取保障措施的成员必须在其调查报告中说明这一点，因为未预料到的情况是适用保障措施的一个前提；而且，必须在措施实施前就予以说明，否则采取保障措施的法律基础就是有缺陷的。［7］
至于何为“未预料到的情况”，WTO争端解决机制对此并未形成统一的标准，而是在个案中根据具体情况作出判断。但是在GATT期间1956年捷克诉美国限制皮帽进口案中，这个词被解释为：在有关关税减让谈判结束后出现的情况，因此无法合理地期待谈判者在进行关税减让谈判时就预见到。
2、 进口数量绝对或相对增加
进口数量增加是实施WTO保障措施的前提条件。该要求与上一个要求密切相关，因此有学者把这两个要求合而为一，即实施保障措施的一个前提是，“必须证明某产品的进口正在绝对或相对的增加，并且这种增加必须与（甲）未曾预料的发展，（乙）GATT的义务存在因果关系”［8］。
判断进口数量增加必须以整体进口趋势为基础来考察，而不能简单地运用“两端比较法”［9］。在“阿根廷鞋类保障措施案”中，专家组认为，阿根廷运用的将保障措施调查初期与末期的进口数量进行比较以证明存在进口增加的方法并不合理,因为起点和终点的选择将直接影响比较结果,有时甚至会因起点选择的不同而得出相反的结论。上诉机构支持这一观点,并进一步认为,进口增加在数量上和性质上必须是近期的（recent）、突发的（sudden）、剧烈的（sharp）和重大的（significant）。采取保障措施国家的调查机关应当审查近期的进口，而不仅仅是过去几年的进口趋势。[10]
3、 对国内产业造成严重损害或严重损害的威胁
与反倾销措施要求的“实质损害（material injury）”相比较，保障措施要求更为严格，它要求必须造成“严重损害（serious injury）或严重损害的威胁”。SA4.1和4.2条对“国内产业”、“严重损害”及“严重损害的威胁”作了明确的界定：国内产业是指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体,或者同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量最主要部分的生产者；严重损害是指对一国国内产业状况的重大全面减损;严重损害威胁是明显迫近的严重损害,而且对其判定应是基于一定的事实。
4、 进口增加与严重损害或严重损害威胁之间的因果关系
从SA第2条第1款的规定已经可以看出，国内产业所受的严重损害必须是由进口增加所引起的。而第4条第2款（b）项则更加明确地规定，调查机关应根据客观证据，确定进口增加与严重损害或损害威胁之间存在因果关系（causal link）。 如何确定这种因果关系呢？根据 WTO保障措施实施的实践, DSB 的判定方法归纳起来主要包括以下三个方面：
（1）“增加-恶化”时间上的偶合：一个初步证据
在“阿根廷鞋类产品保障措施案”和“美国面筋保障措施案”中,两案的专家小组均认为,如果进口增加与国内产业损害状况恶化在时间上具有偶合性,即同期出现,则将更有利于证明因果关系的存在。如果没有时间上的这种关联性,则进口成员方要就因果关系为什么存在做出适当的、有依据的并且合理的说明。上诉机构对此予以认可。
笔者认为,DSB的这一要求是合乎逻辑且非常必要的。因为如果在进口增加之前就已出现了产业损害的状况,则意味着另有导致损害的因素存在,进口增加只是起到了加重损害程度的作用。而且在这种情况下,要证明进口增加与严重损害之间的因果关系的难度会相当大。因此,可以认为,进口增加与损害状况恶化的偶合性是构成因果关系的初步证据之一。
（2）“不得归因” （non-attribution）要件
在“美国面筋保障措施案”中,上诉机构认为,当由若干因素同时造成损害时,应首先将进口增加对国内产业造成的损害影响与其他因素造成的损害影响区分开来；第二步是将包括进口增加在内的所有不同因素造成的损害分别分配给进口增加和其他有关因素。经过这样两个步骤，调查机关就能够确保实际上由其他因素造成的损害没有被归为进口增加，从而确保这些损害不被作为进口增加所造成的损害对待。因此，调查机关应当确定进口增加之外已知因素的损害性后果的性质和范围，并且作出令人信服的解释；解释应当用明确的词句（express terms）表示，是清晰（clear）、不含糊（unambiguous）、直截了当的（straightforward），而不仅仅是暗含或表示了某种解释,然后再进一步判断进口增加与严重损害之间是否是真正的、实质性的原因与结果的关系。
（3）“一致性” （coincidence ）要件
在阿根廷鞋类保障措施案中上诉机构还从正面确定了“一致性”标准。上诉机构认为，第4条第2款（a）中的“比率和数量”、“变化”等词句表明，损害指标和进口所表现的趋势及其绝对水平是同样重要的。在分析因果关系时，进口动向（数量和市场份额）与损害指标动向之间的关系是一个核心因素，即进口增加与相关损害指标的下降之间一般应当具有一致性；尽管这种一致性本身并不就能证明因果关系存在，因为第3条还要求作出合理的解释，然而如果不存在这种一致性，则是否存在因果关系就有很大的疑问，就需要强有力的分析才能证明因果关系的存在。[11]
（二）程序性要求
1、 调查
调查必须按照以往已经制定的程序进行,而且必须符合GATT第10条关于透明度的要求。成员的调查机构应向所有利害关系方作出适当公告，给进口商、出口商和其他利害关系方提供陈述意见和抗辩的适当机会（如举行公开听证会），而且必须特别注意保障措施的采取是否符合公众利益的看法。调查结束后，调查机构必须公布调查报告，列明经调查后认定的相关事实和法律结论。
2、 通知与磋商
实施保障措施的成员应尽可能提前用书面的形式通知有关成员,有机会与它就拟采取的行动进行磋商,同时该成员还应将调查的过程、调查结论、实施或延长保障措施的决定立即地、尽可能详细具体地通知保障措施委员会;各成员方还应将各自涉及保障措施的法律、法规和行政程序及时通知保障措施委员会。
3、 在必要程度和限度内实施
SA第5条对实施保障措施的程度作了规定，“每一成员只有在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施”。这表明保障措施并不具有惩罚性或报复性。
根据SA第7条的规定，保障措施所必需的期限不得超过4年，遇有特殊情况可适当延长，但无论如何，保障措施的整个期限，包括临时措施的实施期（不超过200天）在内，不得超过8年，发展中国家不得超过10年。
4、 以非选择性为原则
保障措施的非选择性问题，历来争议颇多。在东京回合和乌拉圭回合中它都作为谈判的主要议题之一，而且发达成员（尤其是欧共体）和发展中成员在这个问题上分歧很大。乌拉圭回合就此问题的谈判结果就是SA2.2条和5.2条的规定。通过这些规定，WTO确立了非选择性原则，同时允许有限的例外。因此成员在采取保障措施时，应以非选择性为原则，而不考虑进口产品的来源。这一点也是实施保障措施与采取反倾销措施的又一重要区别。
综上所述,保障措施的实施有着比反倾销和反补贴措施更为严格的要求,即使是要满足其中的一项要求（特别是其中的因果关系的要求）也很困难,更何况要同时满足上述各项要求。
三、WTO关于保障措施实施要求规则的不足及其完善
尽管WTO关于保障措施的规则从GATT1947第19条到《保障措施协定》已有很大程度的发展与完善，但是由于这些规则本身的不协调、不明确和不彻底，使得它在适用中暴露出诸多不足。笔者认为，从目前来看主要有以下不足：
（一）SA与GATT第19条的协调性不足
前文已述，在阿根廷鞋类保障措施案、韩国奶制品保障措施案以及美国羊肉保障措施案等案件中均涉及SA与GATT 第19条的关系问题。虽然上诉机构在这几个案件中均认为，乌拉圭回合的谈判者没有旨在使SA全部取代GATT19条，上诉机构有义务累积适用SA与GATT第19条，给予与保障措施有关的所有条款以意义和法律效力，但是该解释并没有普遍的或“先例”的约束力，因此在上述几个案件中都不约而同地出现专家组和上诉机构截然不同的结论，而且在WTO今后受理的保障措施案件中很难避免这一问题的再次出现。要彻底解决这一由于GATT19条与SA协调性不足产生的问题，就必须对SA作出修改，使其规定明确包含GATT1947第19.1条的内容。
（二）进口产品增加的数量包含了相对增加的数量
GATT1947第19条并未明确指出增加数量的形式，而SA则明确规定进口增加的数量可以是绝对的，也可以是相对的。所谓“绝对增加”，是指使保障措施正当化的进口激增，可能是进口的真正增加；所谓“相对增加”，是指在一个萎缩的市场中进口所占份额的增加即使进口数量没有增加。它是相对于国内产业而言的。笔者认为,SA对GATT所作的上述补充的合理性是值得怀疑的，因为相对增加并没有使进口数量实际增加，进口方国内产业所受严重损害的真正原因并不是进口数量的相对增加，而是由其国内原因造成的，因此就像John H .Jackson教授所指出的，“相对增加”在保障条款中似乎不尽合理，它将国内市场调整的包袱转移到外国产品身上，因此它是一种贸易保护手段。［12］进口产品增加数量应仅限于绝对增加的数量。
（三）没有彻底禁止选择性保障措施
选择性保障措施属于“灰色区措施（gray area measures）”的一种，直接违反了GATT第1条（最惠国待遇原则）和第13条（无歧视的实施数量限制原则），对多边贸易体制有巨大的削弱与破坏作用。SA为对保障措施的实施严加控制，消除一度泛滥的“灰色区措施”，在2.2条、5.2（a）款和第11条对选择性保障措施加以一般禁止。应当说这些规定是有很大的积极意义的。但是第5.2（b）款允许有条件的例外的规定又大大减损了前述条款的效力，因为颇具灵活性的配额分配（quota allocation），不论说它是伪装的选择也好，变相的歧视也罢，就其实质而言，它都是带选择性的或歧视性的措施。基于保障措施条款作为例外条款应具有的适用上的严格性，笔者认为应对第5.2（b）款的规定作出修改，彻底禁止选择性保障措施。
注释:
《纺织品与服装协定》第6条因协定本身存在的期限性,将于《WTO协定》生效后第121个月的第一天终止。
［2］、［4］分别参见赵维田：《世贸组织（WTO）的法律制度》第208页、第215页，吉林人民出版社，2000年1月版。
［3］万鄂湘、石磊、杨成铭、邓洪武：《国际条约法》第353页，武汉大学出版社，1998年10月第1版。
《维也纳条约法公约》31.1条规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。
［6］参加该案上诉机构报告第84、85段。
［7］参见该案上诉机构报告第72段。
［8］［美］John.H.Jackson著，张乃根 译：《世界贸易体制—国际经济关系的法律与政策》第207页，复旦大学出版社，2001年12月版。
［9］参见张玉卿、李成钢：《WTO与保障措施争端》第214页，上海人民出版社，2001年7月版。
[10]参见该案上诉机构报告第131段。
[11]杨国华：《保障措施基本法律问题研究》,http://www.civillaw.com.cn/商事法学／'学者论坛'，2002－11－27。
[12]John.H.Jackson,World Trade and the Law of GATT,1969,PP.558-559。 |
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武立宏
一般所说的WTO保障措施，是指成员针对未可预见的急剧增加的进口，为补救国内产业因此所受的严重损害或严重损害的威胁而采取的进口限制措施。它与反倾销措施和反补贴措施一样，是WTO允许的保护国内产业免受进口损害的贸易救济手段之一。WTO各协定涉及保障措施的规定主要有GATT1947第19条、《保障措施协定》（Agreement on Safeguards,以下简称SA）、《农业协定》第5条（特殊保障条款）以及《纺织品与服装协定》第6条（特定的过渡性保障机制）［1］。本文所称的WTO保障措施，仅限于GATT1947第19条和SA规定的保障措施。
保障措施作为多边贸易体制的“安全阀”,对保障成员的产业安全具有重要作用,因此从WTO成立以来,各成员实施保障措施的次数和频率逐年增加，同时提交WTO解决的涉及保障措施的数量也逐年上升，截至2002年9月，已有28件保障措施争端案件提交WTO解决。但是保障措施也不得任意实施，实施WTO保障措施必须同时满足GATT第19条和SA的纪律要求。从WTO已受理并解决的保障措施争端案件看，要想成功实施 WTO保障措施是极其困难的（几乎所有的援用方均以败诉告终），这主要是由于WTO的规定为保障措施的实施提出了极为严格的要求。本文将从保障措施条款的法理基础入手,并结合WTO的相关协定与案例，对这些实施要求作些粗浅述评。
一、 WTO保障措施条款的法理基础
GATT1947第19条是整个WTO保障措施条款的基础，虽然它源自美国贸易法中的“逃避条款（Escape Clause）”，“基本原文照抄自1942年美国与墨西哥的互惠贸易协定”［2］，但是就其法理基础而言，还在于国际条约法上的“情势根本变更原则（fundamental change of circumstances）”。情势根本变更原则是一项古老的原则，至今已发展成为一项普遍接受的习惯法规则。国际法上的情势根本变更原则，又称“情势不变原则（rebus sic stantibus）”,系指“当事国在缔结条约并同意受其约束时存在一个前提，即缔约时的情况保持不变，一旦上述情况发生了根本性变化，当事国可援引该理由要求终止、暂停实施或修改该条约。”1969年《维也纳条约法公约》第62条规定了情势根本变更原则适用的主客观条件。假如具备了这些主客观方面的条件,将发生以下法律后果：一当事国可以情势根本变更为由终止或退出或停止实施该条约。
GATT1947第19.1（a）条规定：“如因不能预见的情况…则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。”可见，此条规定与上述情势根本变更原则一脉相通。正如有的学者所指出的“无论从第19条‘出现未预料到的情况’的措辞上，还是从基本原理上，它都和情势不变条款相类似”。［4］因此，笔者认为，WTO保障措施条款的法理基础是国际条约法上的情势根本变更原则。
二、实施WTO保障措施的基本要求
总体而言，GATT第19条和SA的所有规定都是对实施WTO保障措施的要求，但是笔者认为，以下要求是任何一项保障措施在实施时都应同时满足的。
（一）实体性要求
1、 出现未预料到的情况（as a result of unforeseen developments）
前文已述，WTO保障措施条款的法理基础是情势根本变更原则。据此笔者认为，实施WTO保障措施首先应考虑的也是最为重要的一项要求就是出现未预料到的情况。但是，恰恰是这一最重要的要求，在理论和实践中却常常被忽视或误解，因为它与另一个重要问题密切相关，那就是：如何理解GATT第19条与SA的关系？
GATT第19.1（a）条规定了“因未预料到的情况和一缔约方履行本协定义务（包括关税减让）的结果”的要求，而在后制定的SA并未对此要求作进一步规定，这就可能让人产生两种理解：一种认为,在后制定的SA对在先制定的GATT19条作了修正，成员在采取保障措施时并不需要认定和说明“出现未预料到的情况”这一要求，如，在“美国羊肉保障措施案”（WT/DS177、178）中,美国在上诉报告中就阐述了这一观点；另一种认为,WTO规则是内在有机统一的，GATT与SA均是其有机组成部分，二者并不互相排斥，后者虽然没有重复强调前者规定的条件，但是也并没有因此否定前者，因此，成员在采取保障措施时仍应满足GATT19条的规定。笔者赞同后一种理解，理由至少包括：第一 ,SA是对 GATT第19条规定的具体化，是对后者的重要补充，而不是对其所作的修正，这也体现了WTO规则的内在统一性；第二，如果不要求“出现未预料到的情况”，那么这显然不符合WTO设立保障措施制度的宗旨，换句话说，对于SA与GATT19条关系的解释应符合1969年《维也纳条约法公约》第31条的规定。［5］WTO的上诉机构也持后一种观点。上诉机构在韩国奶制品保障措施案（WT/DS98）中已经确认，虽然SA对此要求未作规定，但采取保障措施应当遵守这一要件。上诉机构说，这个词的含义是：导致进口增加造成对国内产业严重损害的情况，应当是未曾预料的（unexpected）［6］；在美国羊肉保障措施案中，上诉机构进一步指出，采取保障措施的成员必须在其调查报告中说明这一点，因为未预料到的情况是适用保障措施的一个前提；而且，必须在措施实施前就予以说明，否则采取保障措施的法律基础就是有缺陷的。［7］
至于何为“未预料到的情况”，WTO争端解决机制对此并未形成统一的标准，而是在个案中根据具体情况作出判断。但是在GATT期间1956年捷克诉美国限制皮帽进口案中，这个词被解释为：在有关关税减让谈判结束后出现的情况，因此无法合理地期待谈判者在进行关税减让谈判时就预见到。
2、 进口数量绝对或相对增加
进口数量增加是实施WTO保障措施的前提条件。该要求与上一个要求密切相关，因此有学者把这两个要求合而为一，即实施保障措施的一个前提是，“必须证明某产品的进口正在绝对或相对的增加，并且这种增加必须与（甲）未曾预料的发展，（乙）GATT的义务存在因果关系”［8］。
判断进口数量增加必须以整体进口趋势为基础来考察，而不能简单地运用“两端比较法”［9］。在“阿根廷鞋类保障措施案”中，专家组认为，阿根廷运用的将保障措施调查初期与末期的进口数量进行比较以证明存在进口增加的方法并不合理,因为起点和终点的选择将直接影响比较结果,有时甚至会因起点选择的不同而得出相反的结论。上诉机构支持这一观点,并进一步认为,进口增加在数量上和性质上必须是近期的（recent）、突发的（sudden）、剧烈的（sharp）和重大的（significant）。采取保障措施国家的调查机关应当审查近期的进口，而不仅仅是过去几年的进口趋势。[10]
3、 对国内产业造成严重损害或严重损害的威胁
与反倾销措施要求的“实质损害（material injury）”相比较，保障措施要求更为严格，它要求必须造成“严重损害（serious injury）或严重损害的威胁”。SA4.1和4.2条对“国内产业”、“严重损害”及“严重损害的威胁”作了明确的界定：国内产业是指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体,或者同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量最主要部分的生产者；严重损害是指对一国国内产业状况的重大全面减损;严重损害威胁是明显迫近的严重损害,而且对其判定应是基于一定的事实。
4、 进口增加与严重损害或严重损害威胁之间的因果关系
从SA第2条第1款的规定已经可以看出，国内产业所受的严重损害必须是由进口增加所引起的。而第4条第2款（b）项则更加明确地规定，调查机关应根据客观证据，确定进口增加与严重损害或损害威胁之间存在因果关系（causal link）。 如何确定这种因果关系呢？根据 WTO保障措施实施的实践, DSB 的判定方法归纳起来主要包括以下三个方面：
（1）“增加-恶化”时间上的偶合：一个初步证据
在“阿根廷鞋类产品保障措施案”和“美国面筋保障措施案”中,两案的专家小组均认为,如果进口增加与国内产业损害状况恶化在时间上具有偶合性,即同期出现,则将更有利于证明因果关系的存在。如果没有时间上的这种关联性,则进口成员方要就因果关系为什么存在做出适当的、有依据的并且合理的说明。上诉机构对此予以认可。
笔者认为,DSB的这一要求是合乎逻辑且非常必要的。因为如果在进口增加之前就已出现了产业损害的状况,则意味着另有导致损害的因素存在,进口增加只是起到了加重损害程度的作用。而且在这种情况下,要证明进口增加与严重损害之间的因果关系的难度会相当大。因此,可以认为,进口增加与损害状况恶化的偶合性是构成因果关系的初步证据之一。
（2）“不得归因” （non-attribution）要件
在“美国面筋保障措施案”中,上诉机构认为,当由若干因素同时造成损害时,应首先将进口增加对国内产业造成的损害影响与其他因素造成的损害影响区分开来；第二步是将包括进口增加在内的所有不同因素造成的损害分别分配给进口增加和其他有关因素。经过这样两个步骤，调查机关就能够确保实际上由其他因素造成的损害没有被归为进口增加，从而确保这些损害不被作为进口增加所造成的损害对待。因此，调查机关应当确定进口增加之外已知因素的损害性后果的性质和范围，并且作出令人信服的解释；解释应当用明确的词句（express terms）表示，是清晰（clear）、不含糊（unambiguous）、直截了当的（straightforward），而不仅仅是暗含或表示了某种解释,然后再进一步判断进口增加与严重损害之间是否是真正的、实质性的原因与结果的关系。
（3）“一致性” （coincidence ）要件
在阿根廷鞋类保障措施案中上诉机构还从正面确定了“一致性”标准。上诉机构认为，第4条第2款（a）中的“比率和数量”、“变化”等词句表明，损害指标和进口所表现的趋势及其绝对水平是同样重要的。在分析因果关系时，进口动向（数量和市场份额）与损害指标动向之间的关系是一个核心因素，即进口增加与相关损害指标的下降之间一般应当具有一致性；尽管这种一致性本身并不就能证明因果关系存在，因为第3条还要求作出合理的解释，然而如果不存在这种一致性，则是否存在因果关系就有很大的疑问，就需要强有力的分析才能证明因果关系的存在。[11]
（二）程序性要求
1、 调查
调查必须按照以往已经制定的程序进行,而且必须符合GATT第10条关于透明度的要求。成员的调查机构应向所有利害关系方作出适当公告，给进口商、出口商和其他利害关系方提供陈述意见和抗辩的适当机会（如举行公开听证会），而且必须特别注意保障措施的采取是否符合公众利益的看法。调查结束后，调查机构必须公布调查报告，列明经调查后认定的相关事实和法律结论。
2、 通知与磋商
实施保障措施的成员应尽可能提前用书面的形式通知有关成员,有机会与它就拟采取的行动进行磋商,同时该成员还应将调查的过程、调查结论、实施或延长保障措施的决定立即地、尽可能详细具体地通知保障措施委员会;各成员方还应将各自涉及保障措施的法律、法规和行政程序及时通知保障措施委员会。
3、 在必要程度和限度内实施
SA第5条对实施保障措施的程度作了规定，“每一成员只有在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施”。这表明保障措施并不具有惩罚性或报复性。
根据SA第7条的规定，保障措施所必需的期限不得超过4年，遇有特殊情况可适当延长，但无论如何，保障措施的整个期限，包括临时措施的实施期（不超过200天）在内，不得超过8年，发展中国家不得超过10年。
4、 以非选择性为原则
保障措施的非选择性问题，历来争议颇多。在东京回合和乌拉圭回合中它都作为谈判的主要议题之一，而且发达成员（尤其是欧共体）和发展中成员在这个问题上分歧很大。乌拉圭回合就此问题的谈判结果就是SA2.2条和5.2条的规定。通过这些规定，WTO确立了非选择性原则，同时允许有限的例外。因此成员在采取保障措施时，应以非选择性为原则，而不考虑进口产品的来源。这一点也是实施保障措施与采取反倾销措施的又一重要区别。
综上所述,保障措施的实施有着比反倾销和反补贴措施更为严格的要求,即使是要满足其中的一项要求（特别是其中的因果关系的要求）也很困难,更何况要同时满足上述各项要求。
三、WTO关于保障措施实施要求规则的不足及其完善
尽管WTO关于保障措施的规则从GATT1947第19条到《保障措施协定》已有很大程度的发展与完善，但是由于这些规则本身的不协调、不明确和不彻底，使得它在适用中暴露出诸多不足。笔者认为，从目前来看主要有以下不足：
（一）SA与GATT第19条的协调性不足
前文已述，在阿根廷鞋类保障措施案、韩国奶制品保障措施案以及美国羊肉保障措施案等案件中均涉及SA与GATT 第19条的关系问题。虽然上诉机构在这几个案件中均认为，乌拉圭回合的谈判者没有旨在使SA全部取代GATT19条，上诉机构有义务累积适用SA与GATT第19条，给予与保障措施有关的所有条款以意义和法律效力，但是该解释并没有普遍的或“先例”的约束力，因此在上述几个案件中都不约而同地出现专家组和上诉机构截然不同的结论，而且在WTO今后受理的保障措施案件中很难避免这一问题的再次出现。要彻底解决这一由于GATT19条与SA协调性不足产生的问题，就必须对SA作出修改，使其规定明确包含GATT1947第19.1条的内容。
（二）进口产品增加的数量包含了相对增加的数量
GATT1947第19条并未明确指出增加数量的形式，而SA则明确规定进口增加的数量可以是绝对的，也可以是相对的。所谓“绝对增加”，是指使保障措施正当化的进口激增，可能是进口的真正增加；所谓“相对增加”，是指在一个萎缩的市场中进口所占份额的增加即使进口数量没有增加。它是相对于国内产业而言的。笔者认为,SA对GATT所作的上述补充的合理性是值得怀疑的，因为相对增加并没有使进口数量实际增加，进口方国内产业所受严重损害的真正原因并不是进口数量的相对增加，而是由其国内原因造成的，因此就像John H .Jackson教授所指出的，“相对增加”在保障条款中似乎不尽合理，它将国内市场调整的包袱转移到外国产品身上，因此它是一种贸易保护手段。［12］进口产品增加数量应仅限于绝对增加的数量。
（三）没有彻底禁止选择性保障措施
选择性保障措施属于“灰色区措施（gray area measures）”的一种，直接违反了GATT第1条（最惠国待遇原则）和第13条（无歧视的实施数量限制原则），对多边贸易体制有巨大的削弱与破坏作用。SA为对保障措施的实施严加控制，消除一度泛滥的“灰色区措施”，在2.2条、5.2（a）款和第11条对选择性保障措施加以一般禁止。应当说这些规定是有很大的积极意义的。但是第5.2（b）款允许有条件的例外的规定又大大减损了前述条款的效力，因为颇具灵活性的配额分配（quota allocation），不论说它是伪装的选择也好，变相的歧视也罢，就其实质而言，它都是带选择性的或歧视性的措施。基于保障措施条款作为例外条款应具有的适用上的严格性，笔者认为应对第5.2（b）款的规定作出修改，彻底禁止选择性保障措施。
注释:
《纺织品与服装协定》第6条因协定本身存在的期限性,将于《WTO协定》生效后第121个月的第一天终止。
［2］、［4］分别参见赵维田：《世贸组织（WTO）的法律制度》第208页、第215页，吉林人民出版社，2000年1月版。
［3］万鄂湘、石磊、杨成铭、邓洪武：《国际条约法》第353页，武汉大学出版社，1998年10月第1版。
《维也纳条约法公约》31.1条规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。
［6］参加该案上诉机构报告第84、85段。
［7］参见该案上诉机构报告第72段。
［8］［美］John.H.Jackson著，张乃根 译：《世界贸易体制—国际经济关系的法律与政策》第207页，复旦大学出版社，2001年12月版。
［9］参见张玉卿、李成钢：《WTO与保障措施争端》第214页，上海人民出版社，2001年7月版。
[10]参见该案上诉机构报告第131段。
[11]杨国华：《保障措施基本法律问题研究》,http://www.civillaw.com.cn/商事法学／'学者论坛'，2002－11－27。
[12]John.H.Jackson,World Trade and the Law of GATT,1969,PP.558-559。
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