欧盟关税优惠案对发展中国家的影响

原作者：王贵国
一、争议的由来和争议事项
　　
　　欧盟关税优惠案的起因是欧盟于2001年12月10日通过了理事会条例第2501/2001号（Council Regulation（EC）No．2501／2001）（下称“欧盟条例”）。欧盟条例就向发展中国家提供优惠关税作出了包括一般安排和反药品生产和反走私安排（special arrangements to combat drug production and trafficking）（下称“药品安排”）在内的五种安排，给予列于欧盟条例附件一的12个国家以优于其他发展中国家的关税待遇。印度认为欧盟条例违反了关贸总协定第1条第1款关于最惠国待遇的规定，且不能以授权条款（enabling clause），即关贸总协定缔约方大会于1979年11月28日通过的关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定（Decision on Differential and More Favorable Treatment，Reciprocity，and Fuller Participation of Developing Countries）作为抗辩理由，从而要求世界贸易组织成立专家组。专家组于2003年12月1日公布报告，支持印度的指控，裁定欧盟的药品安排构成对印度在关贸总协定下利益的丧失或减损。欧盟就专家组的报告提起上诉。
　　欧盟要求上诉机构驳回专家组关于授权条款是关贸总协定第1条第1款的例外以及授权条款适用最惠国待遇规定的裁定。其理由是授权条款就普惠制的设立及内容作出了具体规定，特别是授权条款的注释3的“普遍、非互惠和非歧视”的规定，因而排除了关贸总协定第1条第1款的适用。进而言之，如果授权条款的第2条第1款系例外，则关贸总协定第1条第1款，至少是紧接着第1条便应该有此规定；鉴于实际情况不是这样，授权条款是作为关贸总协定第4部分补充的独立的决定。易言之，根据欧盟的逻辑，如果授权条款是例外，关贸总协定第4部分便也是最惠国待遇的例外。而说关贸总协定第4部分是例外规定显然是说不通的，因为根据世界贸易组织的实践，发展中国家享有的特殊和区别待遇是权利而非例外。欧盟的另外一个理由是，特殊与差别待遇对实现世界贸易组织协定关于“以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”的目标非常重要。
　　欧盟同时认为专家组对授权条款注释3的解释错误。根据其理解，注释3的“普遍、非互惠和非歧视”仅为对1971年豁免决议的解释；该注释本身并不加于当事方任何义务。
　　
二、授权条款的地位
　　
　　针对欧盟的上诉和其他当事方的意见，上诉庭首先需要解决的是授权条款与关贸总协定第1条第1款的关系。基于授权条款第1条开宗明义便是“尽管有关贸总协定第1条的规定，各缔约方可给予发展中国家特殊和更优惠待遇，但不必给予其他缔约方相同的待遇”，上诉庭认为授权条款的适用应优于关贸总协定第1条。这一结论是基于世界贸易组织争端解决机构的实践，即当不同的条款同时适用于一个事实时，例外规定应优先适用。上诉庭首先澄清，例外条款的适用与实现世界贸易组织的目标并不冲突，如关贸总协定第20条的一般例外条款的援引都需有正当性，但其适用也是为了实现世界贸易组织的目标。在此基础上，上诉庭指出，最惠国待遇是世界贸易组织的基石，但授权条款允许给予发展中国家以特殊和更优惠待遇。据此，任何关于违反最惠国待遇的指控都必须证明相关措施既违反了关贸总协定第1条又不符合授权条款；专家组在审查时，应先考虑相关措施是否符合最惠国待遇的规定；如果答案是否定的，便应审查其是否符合授权条款的规定。易言之，关贸总协定第1条和授权条款在适用上有次序先后之分。然上诉庭并未使用“例外”等字眼形容授权条款，而是说授权条款含有更具体的规定。同时，上诉庭也未说明其前述结论是否针对所有的世界贸易组织协定的例外规定和一般规定的适用问题。
　　上诉庭的前述解释至少在两个方面对世界贸易组织的发展有重要影响。其一是澄清了各协定的例外条款之执行也符合世界贸易组织的总目标。其二是申明了如何适用例外条款，即在一般条款和例外条款共同适用某一事项或措施时，应先审查相关事项或措施是否符合一般条款的规定，只有在认定其不符合一般条款的情况下，才需考虑根据例外条款其是否确当。这两点对于各成员履行世界贸易组织协定下的义务亦颇有指导作用。
　　
三、证据原则
　　
　　上诉庭未明示授权条款是最惠国待遇的例外，但也未否定授权条款是例外规定，其认为授权条款不是关贸总协定第20条那种典型的例外条款或抗辩理由，也不是上诉机构在其他案件中审理的那种例外规定。正因为如此，上诉庭回顾了达成授权条款的历史，认为授权条款的设立是基于最惠国待遇未能解决发展中国家进入外国市场、进而促进其经济发展的问题；因此才有了后来的1971年豁免决议和授权条款。如果仅考虑关贸总协定第1条的最惠国待遇条款，任何按照授权条款采取的措施都必然不符合最惠国待遇的规定，然任何符合授权条款的措施都可获豁免。基于此，任何成员对授权条款下的措施进行挑战都不能仅依相关措施不符合最惠国待遇条款，因为指控方还有责任证明相关措施按照授权条款衡量也是不确当的。与在世界贸易组织协定其他条款下的指控相比，这无疑加重了指控方的责任。事实上，根据欧盟关税优惠案上诉机构的报告，指控方必须具体指出涉及的措施在哪些方面违反了授权条款的哪些规定，否则便不能满足指控的法律基础和争端事项的要求。上诉机构在此强调的是指控方具体指出“措施”和“相关条款”的责任，而非就其指控进行实质辩论。但无论如何指控方的指控具有划定争议范围的作用。
　　上诉庭关于指控方应承担的提出证据的标准与上诉机构提出的上诉审理工作程序修改建议有很大的相通之处。在其建议中，上诉机构提出，原上诉审理工作程序关于上诉通知的规定较为笼统，没有具体规定上诉通知应包括哪些内容，从而导致在过去几年各成员所提交的上诉通知有较大的差异。上诉机构认为，上诉通知的作用不仅仅是为了启动上诉程序，而且应告知被上诉方上诉所涉及的事项的性质以及被指称的错误等。上诉机构强调其修订建议并非为了增加上诉方的负担，而是意在从上诉开始便给予被上诉方充分的辩护机会。从欧盟关税优惠上诉案可以看出，上诉庭事实上已经在适用上诉机构建议的对审理工作程序的修订。或可说，无论上诉机构的建议是否得到争端解决机构批准，上诉机构在实践中将提高上诉方的举证责任。这从另一角度说明，上诉机构在世界贸易组织法的形成过程中所扮演的角色。在欧盟关税优惠上诉案中，印度指欧盟的药品安排和与劳工权利和环境保护相关的鼓励安排使其“依1994年关贸总协定第1条第1款最惠国待遇条款和授权条款第2条第1款、第3条第1款和第3款的利益丧失或减损”，从而要求世界贸易组织设立专家组裁定欧盟的措施不符合前述规定。在专家组的庭审阶段，印度在书面控词中具体说明了为什么欧盟的措施不符合关贸总协定的最惠国待遇条款和授权条款的相关规定。上诉庭认为印度的指控是具诚意的，可使欧盟充分了解印度所指控的内容，从而可进行有意义的辩解。
　　
四、非歧视待遇的内涵
　　
　　除了前述程序问题外，欧盟关税优惠上诉案的最大争议是授权条款第2条第1款关于“发达国家缔约方依照普遍优惠制给予源自于发展中国家的产品”优惠待遇的规定，包括授权条款注释3“普遍、非互惠和非歧视优惠”的规定。在承认授权条款注释3对当事方规定了义务的基础上，印度和欧盟都试图对“歧视”一词作出解释。印度认为“歧视”具有中性的区别不同类别的人和事的含义，欧盟则认为“歧视”是指给予不同类别的人和事不同待遇，特别是依种族、肤色、性别、社会地位以及年龄等给予不公正或具偏见的待遇。印度的解释是为了说明，在授权条款下，所有发展中国家都应该受到相同的待遇，而不论其经济发展水平如何，也不论其与相关发达国家的历史渊源如何。欧盟的解释则在于强调，处于不同经济发展水平的发展中国家可受到不同的待遇，条件是这种区别待遇并不构成对其他发展中国家的不公正或具偏见的待遇。其实，欧盟和印度间的争议是一个老问题。在给予发展中国家特殊和差别待遇方面历来有两种不同的观点。一种观点认为特殊和差别待遇是指最终结果导致对发展中国家的公平待遇；另一种观点则认为特殊和差别待遇应强调机会的平等。
　　与授权条款第2条第1款相关的另一争议是最惠国待遇条款的适用。印度认为，普惠制的给予应按照1971年6月25日关贸总协定缔约方全体的决议，并应按无歧视的原则向所有发展中国家提供；唯一的例外是授权条款第3条第3款关于最不发达国家特殊待遇的规定。印度前述观点的核心是，不能认为发展中国家在接受授权条款时放弃了享有最惠国待遇的权利。这一观点的立论基础是最惠国待遇是关贸总协定和世界贸易组织的基本原则和基石，故任何其他安排都不可能以此为代价。印度之所以强调非歧视是指就所有发展中国家而言的另一原因是达成授权条款的历史背景；当时一些发达国家依历史、经济和文化等因素向某些发展中国家提供优惠待遇，国际社会认为此种作法并未能解决如何提高发展中国家参与国际贸易的问题。正因为如此，专家组在此问题上小心翼翼，裁定授权条款第2条第1款的发展中国家是指“所有”发展中国家，所有发展中国家均应受到相同的待遇，且任何在发展中国家间的不同待遇均应取消，唯一的例外是在执行普惠制过程中的先后次序方面的限制。专家组前述结论的基础之一是授权条款的背景。其另一理据是授权条款第2条第4款关于给予最不发达国家更为优惠待遇的规定。按照专家组的逻辑，既然授权条款第2条第4款就最不发达国家作出了例外规定，而未规定其他例外，便应假定起草者的意思是该条的其他条款应普遍适用于所有发展中国家。
　　上诉庭也没有否定印度关于最惠国待遇原则与授权条款关系的论点。但其采取了与专家组不同的分析方法。上诉庭首先指出，尽管印度和欧盟对“歧视”一词有不同理解，但它们有一个共同点，即情况相似的普惠制受益方不应受到不同的待遇。以此为起点，上诉庭进一步裁定授权条款注释3的“普遍”是指普惠制应具有普遍适用性——普遍适用于所有发展中国家，但在普遍适用时应满足授权条款第3条第1款和第3款的条件。
　　授权条款第3条第1款规定特殊和更优惠待遇应是为了便利和推动发展中国家的贸易且不得构成对其他缔约方的贸易壁垒或不当困难。授权条款第3条第3款规定发达国家缔约方提供的特殊和更优惠待遇的制定应是为了积极回应发展中国家发展、金融和贸易的需要，并在需要时修改该待遇。专家组认为授权条款第3条第3款的“发展中国家发展、金融和贸易的需要”是指发展中国家作为一个整体的需要，因此发达国家不应针对部分发展中国家的需要提供普惠制待遇。但上诉庭认为，既然授权条款第3条第3款“发展中国家发展、金融和贸易的需要”的前面没有“全部”的字眼，便不应认定其是针对全部发展中国家的需要。除此之外，上诉庭的理据是第3条第3款还有“在需要时修改”的规定。如果特殊和更优惠待遇是针对所有发展中国家，在需要时修改的规定便是多余的。其实这种解释也不无问题，因为发展中国家作为一个整体的需要也会随着时间的延续而发生变化，从而针对这些需要的待遇也应改变。可能正是考虑到前述解释的牵强之处，上诉庭在报告中又将授权条款第7条作为支持其论点的依据。第7条规定，随着发展中国家经济和贸易情势的改进，其在关贸总协定作出承诺的能力也将加强。前述世界贸易组织协定前言的“以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”，特别是“与其经济发展需要相当”的规定也被认为意在说明发展中国家的需要不同。基于这些理由，上诉庭裁定授权条款的“需要”系指个别发展中国家的具体需要。但发达国家提供的针对“需要”的措施必须与改善相关发展中国家的发展、金融和贸易的需要有足够的关联。此外，在给予有特殊需要的发展中国家特别优惠待遇时，提供优惠的发达国家也必须满足授权条款下的其他义务，包括“普遍性”和“非互惠”义务。易言之，处于相同或相似经济发展阶段的发展中国家应被视为具有相同的需要。任何世界贸易组织成员在依授权条款提供关税优惠时均不得对这些国家加以区分，从而达到给予一些特定发展中国家更优惠待遇的目的。在这一大原则下，任何国家都有权给予处于不同经济发展阶段的发展中国家以不同待遇，但不得给予处于相同经济发展阶段的发展中国家以区别待遇。否则，便会违反非歧视和普遍性原则。同时，在衡量某个措施是否符合授权条款的要求时，还必须考虑相关措施是否有助于缓解相关发展中国家的需要。虽然上诉庭没有具体指出哪一方具有举证责任，但根据世界贸易组织的实践，提出指控的一方显然有义务提供足以证明其指控成立的表面证据。接下来的便是被指控一方证明其措施符合授权条款的规定，包括上诉庭裁定中提出的诸多条件。需要指出的是，在欧盟关税优惠案中，上诉庭对指控方显然提出了较为严格的证据标准；指控方不可仅声称被指控方违反授权条款，而是必须具体指出被指控方违反了哪些条款。这就是为什么前文指出上诉机构事实上已经在适用其关于上诉审理工作程序修订建议的原因。
　　
五、对发展中国家待遇的影响
　　
　　欧盟的药品安排被裁定不符合授权条款的规定。理由如下：首先，药品安排的适用限于12个发展中国家，但其缺乏如何选择这些受益方的标准和条件，也没有关于调整受益方名单的标准。其次，药品安排的修订机制显示，即使其未能解决受益国家的反药品生产和反走私问题或是现有的受益国家已经解决了其面临的问题，药品安排也不会被修改，受益国家的名单也不会发生变化。再次，欧盟条例也没有审议药品安排是否符合相关发展中国家需要的机制。第四，尽管根据欧盟条例，当受益方的经济发展到一定水平时，欧盟可以将这些国家从附件一或是某些产品类别中剔除，但其适用的标准与药品安排所致力于达到的目的没有直接联系。基于这些理由，上诉庭裁定根据授权条款第2条第1款，欧盟的药品安排并非适当。
　　欧盟关税优惠案将对发展中国家在世界贸易组织内享有的权利有重要影响。如前所述，鉴于发展中国家的地位特殊，世界贸易组织协定对发展中国家的待遇作出了一些特别的安排。实践中，这些特别安排已经被确定为发展中国家应享有的权利而非世界贸易组织协定的例外。这对于发展中国家参与多哈发展议程的谈判颇有助益。
　　上诉庭裁定发达国家可根据授权条款给予处于相同情况的部分发展中国家以有别于其他发展中国家的待遇。然而，现实生活是多姿多彩的，完全处于相同情况或是具有相同需要的发展中国家并不一定多见。有时即使情况和需要相似，程度也可能不同。这些不确定因素可为发达国家对发展中国家进行区别待遇提供机会。从这个角度讲，欧盟关税优惠案上诉庭的裁定将会对分化发展中国家起到推波助澜的作用，尽管这可能根本不是上诉庭所预想的或可预见的结果。进而言之，这也会直接影响将来关于多哈发展议程的谈判；被分化了的发展中国家的谈判实力也必然会弱化。
　　欧盟关税优惠案上诉庭报告对发展中国家的另一影响是其关于上诉通知的要求。世界贸易组织的实践说明，缺乏法律专业人才，特别是普通法专业人才、法律专业知识和资金的发展中国家在争端解决中一直处于劣势。虽然提高对上诉方的证据要求符合法律公正原则，但其对发展中国家参与世界贸易组织争端解决显然有阻赫作用。
　　欧盟关税优惠案上诉庭报告对发展中国家也有积极作用。其关于发达国家在有选择地提供优惠待遇方面要求必须满足授权条款的条件对发达国家有一定制衡作用。按照上诉庭的报告，发达国家给予部分发展中国家特殊待遇必须满足下述条件：（一）受益方处于相同的情况且有相同的需要；（二）发达国家给予的特殊待遇与受益方的需要必须有内在的联系，即是为了解决受益方面临的问题；（三）在给予特殊待遇时，发达国家必须规定取得受益资格的标准和条件；（四）特殊待遇安排必须包含改变受益方的机制和审查标准。如果将上诉庭报告的条件作为一个整体考虑，其结果就是，当某个安排所针对的情况得以改善或需要获得满足时，该安排便应立即结束。否则，根据授权条款，相关安排便是不正当的。这些具体条件的提出显然增加了发展中国家通过世界贸易组织争端解决机制挑战发达国家特殊待遇安排的可预见性，从而也就会在一定程度上阻止发达国家滥用授权条款，给予一些特定的发展中国家更优惠的待遇。
　　
　　【作者介绍】湖南师范大学法学院特聘教授，香港城市大学中国法与比较法讲座教授；香港世界贸易组织研究中心主席；比较法国际（海牙）科学院院士；美国哥伦比亚大学法学硕士、耶鲁大学法哲学博士；中国国际经济法学会副会长；中国国际经济贸易委员会专家咨询委员会委员、仲裁员；香港申诉专员名誉法律顾问；英国Butterworths出版社国家顾问；早年曾在美国、加拿大一些著名律师事务所任职。
注释与参考文献
　　欧盟－给予发展中国家关税优惠的条件，上诉机构报告（Report of the Appellate Body，European communities－Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries），2004年4月7日公布，2004年4月20日通过，世界贸易组织文件第WT/DS246/AB/R号（下简称“欧盟关税优惠上诉案”）。
　　在要求成立专家组的时候，印度声称整个欧盟条例违反了关贸总协定第1条第1款，后将其指控限定在药品安排，同时保留对其他两个鼓励性安排进行指控的权利。
　　欧盟－给予发展中国家关税优惠的条件，专家组报告（Report of the Panel，European communities－Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries），2003年12月1日公布，2004年4月20日按上诉机构的修订通过，世界贸易组织文件第WT/DS246/R号（下简称“欧盟关税优惠案”）。
　　欧盟关税优惠上诉案，第12段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第12段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第15段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第83段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第94段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第101段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第106段。
　　关于发展中国家特殊和区别待遇的历史及相关主要问题和观点，详见世界贸易组织经济研究和统计司（Economic Research and Statistics Division），“世界贸易组织内的特殊与区别待遇：为何、何时、如何”（Sepcial and Differential Treatment in the WTO：Why，When and How），2004年1月发表。
　　欧盟关税优惠上诉案，第109段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第109段。
　　争端解决谅解第6条第2款。
　　上诉机构于2004年4月8日提出上诉审理工作程序修改建议（Proposed Amendments to the Working Procedures for Appellate Review），供世界贸易组织争端解决机构审议。
　　同上，第3页。
　　欧盟关税优惠上诉案，第151段。
　　关于这些问题的讨论，详见“世界贸易组织内的特殊与区别待遇：为何、何时、如何”前引文，第8－10页。
　　欧盟关税优惠案，第7．144段。
　　欧盟关税优惠策，第7．148－7．149段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第153段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第156段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第159段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第164段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第169段。
　　欧盟关税优惠上诉案，第183－184段。