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海南省旅游土地的法律保护构想
海南大学三亚学院法学分院
胡建
目录
封面……………………………………………………………1
目录……………………………………………………………2
题要……………………………………………………………3
关键字…………………………………………………………3
一、旅游土地权属问题
1、旅游土地的土地类型……………………………………………………4
2、旅游土地所有权的主要取得方式………………………………………4
3、旅游土地权属的登记和公示程序………………………………………5
4、农用地转为建设用地的批准权限问题…………………………………5
5、旅游土地使用权的消灭…………………………………………………6
二、旅游土地权属的争议及救济机制
1、什么是土地权属争议……………………………………………………6
2、出现土地权属争议的原因………………………………………………6
3、解决土地权属争议应遵循什么原则……………………………………6
4、自力救济土地所有权和使用权争议……………………………………6
5、公力救济…………………………………………………………………6
6、案例………………………………………………………………………7
参考书目……………………………………………………………………9
海南省旅游土地的法律保护构想
题要：
土地是一国之本，能够效益最大化的利用土地是政府执政的重要内容，而土地资源的保护是利用的保障。随着我国法制建设的发展，土地法律、法规和规章也将逐步完善。为促进对旅游土地的保护和合理开发利用旅游资源，加强对旅游土地的保护，促进旅游业的发展，加快对土地管理的立法显然十分必要。
美丽的海南是热带海滨旅游胜地，景区众多，许多地方存在土地权属问题上纠缠不清的情况，导致许多景区的开发搁置，既影响了旅游地的整体性开发，也使许多景区保护上责任不清。针对海南省在土地管理方面的问题和旅游土地利用上的不合理，个人认为应在旅游土地权属争议问题和争议处理机制上加强立法，继而加强各方面的保护（包括其客观实体的保护），使旅游土地保护有法可依。
关键字： 土地权属 旅游土地 法律保护 救济机制
土地是一切社会生产的基础，土地所有权的归属影响到各项事业的发展和社会的稳定，在中国，土地所有权是比较明确的，但是，在使用权上的分歧却比较大，在城市，由于政策，法律法规能够较为顺畅的传达和实施，问题并不是很突出，但是，在城郊以及农村政策可能不能及时落实，行政效力不能及时涉及，在城乡结合部和农村容易产生问题。针对海南省的实际情况，土地所有权的归属纠纷已经影响到了一些事业的发展，尤其在海南省的支柱产业----旅游业上，由于权属不明导致景点和文物得不到保护的事时有发生，甚至出现了破坏现象。这是十分令人心痛的，我们不得不在法律上明确责任和义务，保护海南这优美的热带岛屿。
一、旅游土地权属归属（取得，所有权的行使转让）
确定土地权属主要是土地权利如何登记的问题。
1、旅游土地的土地类型及相关问题。（旅游交通用地，景区占地，基础设施用地，其他用地）
根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，土地根据用途，可以分为农用地、建设用地和未利用土地，第3款明确规定，旅游用地属于建设用地。在社会主义制度下的中国，土地归国家和农民集体所有。建设用地使用权是一种用益物权，权利人无处分权，如果将建设用地使用权视为自物权必将违反一物一权的原则。换句话说，旅游开发和收益部门只享有旅游用地使用权，而决不会享有所有权。
根据现状，海南省现阶段土地利用以农业用地为主。加之，海南省旅游景观以热带自然景观为主，人文景观为辅，在开发旅游资源的同时不可避免的要占用大量的农业用地，因此，不得不考虑农用地转为建设用地的批准权限问题，就此问题后文回展开来讲。
根据所有权划分，旅游土地来自于城市土地和农村土地，其中，城市土地归国家所有，城市郊区及农村土地归农民集体所有。（《中华人民共和国土地管理法》第四章第8条）。根据使用权划分，旅游土地可能来自国有土地，农民集体所有土地，两着均可通过法律确定给个人或单位（《中华人民共和国土地管理法》第四章第9条）。
土地所有权与利用类型息息相关，要分清土地权属必须明确土地类型，继而弄清所有权和使用权归属问题。这也是保护旅游用地使用权、开发权和处理权属纠纷的基础
2、旅游土地所有权、使用权及其主要取得方式（划拨方式取得土地）
土地依法属于国家和集体所有，旅游开发部门或单位在开发旅游资源时可以通过划拨方式取得，也可以通过其他方式（出让方式、流转方式）获得。
（1）土地所有权和使用权的性质区别
A、土地所有权是财产所有权的一种，具有一般所有权的一般属性，即，占有、使用、处分、收益。但是，基于土地所有权主体只有国家和集体的限制性，所以，土地所有权在我国是禁止交易的，这是由我国的社会制度决定的。简言之，土地所有权尽存在于国家和农民集体之中。
B、土地使用权是一种用益物权，即，无处分权。土地使用权的发生以所有权为前提，使用权通过划拨、租赁、出让等方式获得，集体建设用地以批准的方式取得。使用权人对土地享有支配权，这种权利可以依法转让，出租，抵押。我们可以说，旅游土地使用权是存在于旅游土地上的物权，标的仅以旅游土地为限。
我国规定的土地使用权的期限，建设用地的使用期限是根据不同种类的建设用地使用权进行规定的。通过土地划拨方式取得的土地，不论何种用途，除法律规定的消灭原因外使用权期限是无限的。通过出让方式取得土地使用权的，旅游用地最高为40年，在这一点上旅游用地区别于其他用地。
介于旅游用地一般面积较大，开发以政府为主导，多数情况下旅游土地使用权的取得以政府划拨为主。而且，通过划拨方式取得的旅游土地所有权是无限期的，可以更好的保证旅游开发和收益的延续性。同时，我们也应该考虑到海南省旅游的现状，在以景区旅游为主的同时，还有以“农家乐”为代表的旅游项目，这种旅游发展方式的土地来源一般较为单一，以农民自己的宅基地，自留山、自留田等为土地来源，一般属于农民集体所有，而使用权归个体农民。
（2）划拨方式取得土地（划拨土地使用权管理有关问题批复、划拨土地使用权管理暂行办法）
A、根据法律规定，划拨土地使用权是指通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得取得国有土地使用权。（划拨土地使用权管理暂行办法）
值得注意的是，由于海南省建省时间较短，本区域88年以前在广东省的管辖之下，土地划拨和管理都由广东省的行政主管部门管理，自88年建省之后，海南省政府和下属各市政府就土地又进行过新的划拨，由此出现的纠纷并不鲜见。出现这种情况，据了解有以下几方面原因；Ⅰ、建省之后，各级政府在划拨土地时并未进行认真仔细的调查，包括权属调查和地籍测量，查清权属、界址、面积、用途和空间位置上都存在很大漏洞。Ⅱ、政府换届，多次就同一标的划拨Ⅲ、划拨程序上不合理，有的并未进行公示，存在异意的地方不在少数。Ⅳ、当地居民文化和法律素质普遍较低，即使知道自己的权利受到侵害也不能采取有效的方式加以保护，这种情况在海南省尤为突出。
可以说，在土地管理的道路上海南省各级政府任重而道远。
3、旅游土地权属变更登记和公示的程序
（1）变更登记程序：a、申请 土地登记申请人可以直接申请，也可以委托申请。申请应以书面形式提出，并提供土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明、地上附着物产权证明等。
B、地籍调查 包括权属调查和地籍测量，查清权属、界址、面积、用途和空间位置。
C、权属审核 包括登记审核、对宗地的自然状况审核还有权属状况的审核。审核结果包括；同意受理、暂缓受理、不予登记。
D、注册登记 土地机关进行登卡造册。
E、颁发或者更换土地证书 该证书由国土资源行政部门报请人民政府核发。土地证书是土地权利证书拥有土地权利的法律凭证，是土地登记卡的附本。
4、农用地转为建设用地的批准权限问题
《土地使用管理法》44条
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
海南省农用地转用的条件：（1）符合海南省土地利用总体规划，已纳入土地利用年度计划
（2）已履行或能够履行耕地占补平衡义务
（3）符合国家建设用地供应政策，属于国家鼓励发展和限制发展的建设项目
（4）占用林地的须经海南省有关林业行政主管部门审核同意
有批准权限的审批机关：（1）国务院（2）省、自治区、直辖市（3）设区的市、市县人民政府
5、旅游土地使用权的消灭
旅游土地使用权的灭失原因主要包括：（1）因为使用起届满而为续期；（2）土地被征收；（3）依法被收回（4）土地灭失
二、旅游土地权属的争议及救济机制
1、什么是土地权属争议（《土地权属争议调查处理办法》）
土地权属争议是指个人之间，个人与单位之间，单位与单位之间对土地所有权和使用权归属的争议。
以下纠纷争议不属于权属争议：（1）土地侵权纠纷（2）行政区域边界争议（3）土地违法行为（4）土地承包经营权纠纷
2、出现土地权属争议的主要原因：
（1） 因所有权不明出现争议的情况主要出现在城乡结合部、同级行政区结合部以及本行政区的子行政区与相临同级行政区。由于城乡结合部地理上位于城市土地于农村土地之上，所以，如果界限不明，很容易出现土地国家所有和农民集体所有出现争议。后两者在性质上基本相同，同属于因行政区界限不明引发的争议。
（2）为争资源而争地 根据中国社会的现状，稳定状态下争议不太可能出现，但是，一旦发现资源，不论是旅游资源还是其他资源，随之而来的就是——“是你的还是我的”——争执。此时此刻，级别隶属关系也不在眼中，下级官员甚至可以“为了本区域内人民的利益，抛掉乌纱”。山东省淄博市博山区源泉镇在开元溶洞的开发权上曾与村委会发生争议，最终对簿公堂。究其原因，还是经济利益在作怪。
（3）物权上的混乱 在同一标的物（这里主要指土地）上出现权利冲突，很多情况下由于多重抵押、质押全部或部分，发生权利竞合和冲突。另外到期债务未偿，法院拍卖发生使用权移转。在此过程中，由于几经转手，就土地范围发生争议的情况时有发生。
3、解决土地权属争议应遵循什么原则
（1）以事实为依据，依照相关法律法规解决
（2）从实际出发，尊重历史，有利于安定团结和经济社会发展
（3）依法登记的土地所有权和使用权受法律保护
4、自力救济
土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。对人民政府作出的行政决定，当事人可以申请行政复议一次。对复议结果仍有异议的，可以到人民法院提起诉讼。
5、公力救济
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
（1）行政复议
土地权属纠纷行政复议的受案范围：
对征地批复，征用土地批准文件不服提出的行政复议。
对国土资源主管部门行政不作为提起的行政复议
对国土资源信访答复、复查、复核意见不服提起的行政诉讼
对未经公示而作出划拨决定不服提起的行政诉讼
（2）土地信访
遵循的原则：
A.属地管理、分级负责、
B.畅通信访渠道，方便信访人
C.实事求是，有错必纠
D.依法及时就地解决问题，疏导和教育相结合
E.依法行政，防止矛盾和纠纷的发生
（3）人民法院的执行（被征地单位或个人拒不交地，或对行政处罚不执行国土局请求法院强制执行的情况，法院请国土资源局协助执行的，法院自行处置划拨方式取得国有土地使用权或者违反法律法规处置土地使用权的，关于国土局和房地产管理部门的协助执行）
（4）物权法的新规定
处理土地争议问题要注意以下方面：
（1）对待不同历史时期产生的纠纷，要了解掌握当时土地管理方面的政策
（2）严格区分土地纠纷性质，不包揽侵权纠纷
（3）一般先确定土地所有权后确定土地使用权，充分尊重用地现状，听取基层意见和用地单位意见
（4）注重调节和协商
（5）注意各方利益平衡点，以解决纠纷为最终目的
（6）涉及国防，铁路、公路、水利工程等特殊工程的，要考虑到特别规定
6 案例：
三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组诉三亚市人民政府颁发土地使用权证上诉案
上诉人(原审原告)三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组。
被上诉人(原审被告)三亚市人民政府。
原审第三人广州军区房地产管理局三亚房地产管理处
上诉人三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组(以下简称第八村民小组)因其诉被上诉人三亚市人民政府及原审第三人广州军区房地产管理局三亚房地产管理处(以下简称三亚地产管理处)颁发土地使用权证一案，不服三亚市中级人民法院行政判决，于2005年4月20日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。海南省高院于2005年6月13日立案受理，并于同年7月20日在本院第二审判庭公开开庭审理，。
经审理查明：1982年9月21日，原崖县人民政府给第八村民小组核发022735号《林权证》，确认位于黑石岭，东至部队营区、南至黑石岭脚、西至第七队营区、北至黑石岭脊的150亩土地及林木属第八村民小组所有。1989年5月19日，三亚市荔枝沟镇落笔洞村委会、广州军区房地产管理局榆林办事处、三亚市荔枝沟镇人民政府、三亚市国土局就部队营区及土地四至界限，经实地核定，达成《土地权属界线核定书》，明确界线范围内土地、林木归部队所有。1992年6月5日三亚市政府依据核定书，未经公告程序，给三亚地产管理处颁发了军广国用(1992)字第016号《国有土地使用证》(以下简称016号土地证)，该证载明的四至为：东至运河沟上，南至进入营区公路鱼塘水坝上，西至地方开彩石场，北至109高地东北面山腰，面积427．1亩。
2004年7月，三亚地产管理处向三亚市城郊人民法院提起民事侵权诉讼，认为第八村民小组未经许可擅自将其016号土地证项下的100亩土地承包给他人经营，属于侵权行为。诉讼中，第八村民小组得知三亚市政府颁发016号土地证的事实，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，认为黑石岭150亩土地解放以来一直由第八村民小组使用，1982年原崖县人民政府已经给第八村民小组颁发《林权证》，确认该块土地属于第八村民小组集体所有，三亚市政府颁发016号土地证侵犯其土地所有权，请求撤销016号土地证。
原审判决认为：第八村民小组以林权证主张其使用权的证据不充分。林权证上的林木虽然在1982年所有权归其所有，但是1989年5月19日双方在核定地界中，已经明确该地上的林木归部队所有。单从林木所有权而言，89年核定地界行为实为对82年林木确权的一种处分行为，至于林木处分后，是否进行补偿属于另一法律关系。再者，该林权证并不能作为主张土地使用权的凭证，其证明的只是林木的归属。三亚市政府在颁证前，组织各方当事人进行土地权属界线核定，其颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决维持016号土地证。
第八村民小组上诉称：原审判决认定＂原告以该林权证主张其使用权的证据不充分＂，这一认定是错误的。《林权证》明确＂划给你队自留山造林面积壹佰伍拾亩，土地权属集体＂，由此，《林权证》已经确认上述土地属于第八村民小组所有。《土地权属界线核定书》核定地界的单位只是＂三亚市荔枝沟镇落笔村民委员会＂和＂广州军区房地产管理榆林办事处＂两家单位，作为林木和土地的权利人的第八村民小组根本就没有参与核定地界，更未在《核定书》上署名和盖章，原审判决认定＂89年核定地界行为实为对82年林木确权的一种处分行为＂，背离客观实际。三亚市政府颁发016号土地证未通知第八村民小组到现场指界，也未对核定的地界和颁证的土地依法公告，原审判决认定其颁证行为程序合法，完全与实际相悖。请求撤销一审判决，撤销016号土地证颁证行为。
三亚市人民政府未作书面答辩，庭审中辩称：林权证不包括土地所有权；颁发016号土地证程序合法；落笔村民委员会的签字可以代表第八村民小组。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
三亚房地产管理处答辩称：《林权证》只能说明其拥有该土地上的林木经营权和收益权，并非土地使用权的确权证书。第八村民小组是落笔村民委员会的一个小组，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。落笔村民委员会代表村民在《土地权属界线核定书》上的签字和盖章合法有效。三亚市人民政府依法颁发016号土地证，颁证行为合法。请求驳回上诉人的诉讼请求。
庭审中，三亚地产管理处和三亚市人民政府对原崖县政府给第八村民小组颁发的《林权证》确认的土地是否在016号土地证土地范围提出异议。经审查，各方当事人对此均不能举证证明。为此，本院对该项事实不予认证。
海南省高院认为，根据1994年4月20日《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》规定：＂县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书也就是关于该土地所有权或者使用权的证书……，凡依法取得国有林权证的无需再到土地管理部门申报领取国有土地使用证，更不应向土地管理部门缴纳土地详查和申报登记等费用＂，《林权证》不仅是对地上林木权属的确认，同时也是对林地权属的确认。1982年9月原崖县人民政府给第八村民小组颁发《林权证》，第八村民小组据此已经取得《林权证》项下的林地所有权。一审判决认为《林权证》仅仅是林木所有权的依据，不能作为林地权属的依据，是对《林权证》法律性质的认识错误，应当予以纠正。1989年5月19日落笔村民委员会和广州军区房地产管理局榆林办事处等单位达成《土地权属界线核定书》，其中落笔村民委员会不是本案争议土地的权利人，落笔村民委员会在未经第八村民小组授权的情况下，对争议地土地界限所作的签章认可，对第八村民小组不发生法律效力。同时，三亚市政府颁证前的土地界限核定行为未经真正的权利人核定土地界限，亦未履行公告程序，违反法定程序。此外，016号土地证项下的部分土地颁证时是第八村民小组种植管理的树木，土地由第八村民小组使用，三亚市政府在未查明土地使用状况，土地权属不清的情况下给三亚房地产管理处颁发016号土地证，该颁证行为事实不清；同时，土地使用者并非申请土地颁证者，土地权属明显存在争议，三亚市政府在未经确权的情形下，直接给三亚房地产管理处颁发土地证，违反法定程序。因此，一审判决维持三亚市政府016号土地颁证行为认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目和第六十一条第(二)项之规定，如下判决：
一、撤销三亚市中级人民法院(2005)三亚行初字第1号行政判决；
二、撤销三亚市政府给三亚房地产管理处颁发的016号土地证。
三、三亚市政府应当在查明事实确定土地权属后，重新作出具体行政行为。
案例评析：
首先， 1989年5月19日三亚市荔枝沟镇落笔洞村委会、广州军区房地产管理局榆林办事处、三亚市荔枝沟镇人民政府、三亚市国土局四方未分尊重用地现状，听取基层意见和用地单位意见达成《土地权属界线核定书》。
其次，三亚市政府在权属调查、地籍测量核、登记审核、对宗地的自然状况审核还有权属状况的审核方面未能尽到自己的义务和职责。
第三，三亚市城郊人民法院在审理过程中对待不同历史时期产生的纠纷，没有掌握当时土地管理方面的政策，充分尊重用地现状。
个人认为，本案虽然最终没有明确土地使用权归属，但是，它确实农民用法律武器维护自己合法权利的生动写照，值得鼓励和思考。同时，作为政府和法院，也应该思考案件中出现的问题，譬如，政府如何处理当事人提出的异议，政府如何对待不同历史时期土地管理方面的政策，法院如何认定以往的权证等等。
在以后还希望朋友们在土地交易流转时,注意土地的所有权,以免发生不必要的问题,同时 ,出现问题时要用法律手段保护自己的合法权益.
参考书目----
《土地管理法律问答》王琼 合肥工业大学出版社
《最新法律政策全书》中国法律出版社
二〇〇九年1月 |
240331
海南省旅游土地的法律保护构想
海南大学三亚学院法学分院
胡建
目录
封面……………………………………………………………1
目录……………………………………………………………2
题要……………………………………………………………3
关键字…………………………………………………………3
一、旅游土地权属问题
1、旅游土地的土地类型……………………………………………………4
2、旅游土地所有权的主要取得方式………………………………………4
3、旅游土地权属的登记和公示程序………………………………………5
4、农用地转为建设用地的批准权限问题…………………………………5
5、旅游土地使用权的消灭…………………………………………………6
二、旅游土地权属的争议及救济机制
1、什么是土地权属争议……………………………………………………6
2、出现土地权属争议的原因………………………………………………6
3、解决土地权属争议应遵循什么原则……………………………………6
4、自力救济土地所有权和使用权争议……………………………………6
5、公力救济…………………………………………………………………6
6、案例………………………………………………………………………7
参考书目……………………………………………………………………9
海南省旅游土地的法律保护构想
题要：
土地是一国之本，能够效益最大化的利用土地是政府执政的重要内容，而土地资源的保护是利用的保障。随着我国法制建设的发展，土地法律、法规和规章也将逐步完善。为促进对旅游土地的保护和合理开发利用旅游资源，加强对旅游土地的保护，促进旅游业的发展，加快对土地管理的立法显然十分必要。
美丽的海南是热带海滨旅游胜地，景区众多，许多地方存在土地权属问题上纠缠不清的情况，导致许多景区的开发搁置，既影响了旅游地的整体性开发，也使许多景区保护上责任不清。针对海南省在土地管理方面的问题和旅游土地利用上的不合理，个人认为应在旅游土地权属争议问题和争议处理机制上加强立法，继而加强各方面的保护（包括其客观实体的保护），使旅游土地保护有法可依。
关键字： 土地权属 旅游土地 法律保护 救济机制
土地是一切社会生产的基础，土地所有权的归属影响到各项事业的发展和社会的稳定，在中国，土地所有权是比较明确的，但是，在使用权上的分歧却比较大，在城市，由于政策，法律法规能够较为顺畅的传达和实施，问题并不是很突出，但是，在城郊以及农村政策可能不能及时落实，行政效力不能及时涉及，在城乡结合部和农村容易产生问题。针对海南省的实际情况，土地所有权的归属纠纷已经影响到了一些事业的发展，尤其在海南省的支柱产业----旅游业上，由于权属不明导致景点和文物得不到保护的事时有发生，甚至出现了破坏现象。这是十分令人心痛的，我们不得不在法律上明确责任和义务，保护海南这优美的热带岛屿。
一、旅游土地权属归属（取得，所有权的行使转让）
确定土地权属主要是土地权利如何登记的问题。
1、旅游土地的土地类型及相关问题。（旅游交通用地，景区占地，基础设施用地，其他用地）
根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，土地根据用途，可以分为农用地、建设用地和未利用土地，第3款明确规定，旅游用地属于建设用地。在社会主义制度下的中国，土地归国家和农民集体所有。建设用地使用权是一种用益物权，权利人无处分权，如果将建设用地使用权视为自物权必将违反一物一权的原则。换句话说，旅游开发和收益部门只享有旅游用地使用权，而决不会享有所有权。
根据现状，海南省现阶段土地利用以农业用地为主。加之，海南省旅游景观以热带自然景观为主，人文景观为辅，在开发旅游资源的同时不可避免的要占用大量的农业用地，因此，不得不考虑农用地转为建设用地的批准权限问题，就此问题后文回展开来讲。
根据所有权划分，旅游土地来自于城市土地和农村土地，其中，城市土地归国家所有，城市郊区及农村土地归农民集体所有。（《中华人民共和国土地管理法》第四章第8条）。根据使用权划分，旅游土地可能来自国有土地，农民集体所有土地，两着均可通过法律确定给个人或单位（《中华人民共和国土地管理法》第四章第9条）。
土地所有权与利用类型息息相关，要分清土地权属必须明确土地类型，继而弄清所有权和使用权归属问题。这也是保护旅游用地使用权、开发权和处理权属纠纷的基础
2、旅游土地所有权、使用权及其主要取得方式（划拨方式取得土地）
土地依法属于国家和集体所有，旅游开发部门或单位在开发旅游资源时可以通过划拨方式取得，也可以通过其他方式（出让方式、流转方式）获得。
（1）土地所有权和使用权的性质区别
A、土地所有权是财产所有权的一种，具有一般所有权的一般属性，即，占有、使用、处分、收益。但是，基于土地所有权主体只有国家和集体的限制性，所以，土地所有权在我国是禁止交易的，这是由我国的社会制度决定的。简言之，土地所有权尽存在于国家和农民集体之中。
B、土地使用权是一种用益物权，即，无处分权。土地使用权的发生以所有权为前提，使用权通过划拨、租赁、出让等方式获得，集体建设用地以批准的方式取得。使用权人对土地享有支配权，这种权利可以依法转让，出租，抵押。我们可以说，旅游土地使用权是存在于旅游土地上的物权，标的仅以旅游土地为限。
我国规定的土地使用权的期限，建设用地的使用期限是根据不同种类的建设用地使用权进行规定的。通过土地划拨方式取得的土地，不论何种用途，除法律规定的消灭原因外使用权期限是无限的。通过出让方式取得土地使用权的，旅游用地最高为40年，在这一点上旅游用地区别于其他用地。
介于旅游用地一般面积较大，开发以政府为主导，多数情况下旅游土地使用权的取得以政府划拨为主。而且，通过划拨方式取得的旅游土地所有权是无限期的，可以更好的保证旅游开发和收益的延续性。同时，我们也应该考虑到海南省旅游的现状，在以景区旅游为主的同时，还有以“农家乐”为代表的旅游项目，这种旅游发展方式的土地来源一般较为单一，以农民自己的宅基地，自留山、自留田等为土地来源，一般属于农民集体所有，而使用权归个体农民。
（2）划拨方式取得土地（划拨土地使用权管理有关问题批复、划拨土地使用权管理暂行办法）
A、根据法律规定，划拨土地使用权是指通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得取得国有土地使用权。（划拨土地使用权管理暂行办法）
值得注意的是，由于海南省建省时间较短，本区域88年以前在广东省的管辖之下，土地划拨和管理都由广东省的行政主管部门管理，自88年建省之后，海南省政府和下属各市政府就土地又进行过新的划拨，由此出现的纠纷并不鲜见。出现这种情况，据了解有以下几方面原因；Ⅰ、建省之后，各级政府在划拨土地时并未进行认真仔细的调查，包括权属调查和地籍测量，查清权属、界址、面积、用途和空间位置上都存在很大漏洞。Ⅱ、政府换届，多次就同一标的划拨Ⅲ、划拨程序上不合理，有的并未进行公示，存在异意的地方不在少数。Ⅳ、当地居民文化和法律素质普遍较低，即使知道自己的权利受到侵害也不能采取有效的方式加以保护，这种情况在海南省尤为突出。
可以说，在土地管理的道路上海南省各级政府任重而道远。
3、旅游土地权属变更登记和公示的程序
（1）变更登记程序：a、申请 土地登记申请人可以直接申请，也可以委托申请。申请应以书面形式提出，并提供土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明、地上附着物产权证明等。
B、地籍调查 包括权属调查和地籍测量，查清权属、界址、面积、用途和空间位置。
C、权属审核 包括登记审核、对宗地的自然状况审核还有权属状况的审核。审核结果包括；同意受理、暂缓受理、不予登记。
D、注册登记 土地机关进行登卡造册。
E、颁发或者更换土地证书 该证书由国土资源行政部门报请人民政府核发。土地证书是土地权利证书拥有土地权利的法律凭证，是土地登记卡的附本。
4、农用地转为建设用地的批准权限问题
《土地使用管理法》44条
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
海南省农用地转用的条件：（1）符合海南省土地利用总体规划，已纳入土地利用年度计划
（2）已履行或能够履行耕地占补平衡义务
（3）符合国家建设用地供应政策，属于国家鼓励发展和限制发展的建设项目
（4）占用林地的须经海南省有关林业行政主管部门审核同意
有批准权限的审批机关：（1）国务院（2）省、自治区、直辖市（3）设区的市、市县人民政府
5、旅游土地使用权的消灭
旅游土地使用权的灭失原因主要包括：（1）因为使用起届满而为续期；（2）土地被征收；（3）依法被收回（4）土地灭失
二、旅游土地权属的争议及救济机制
1、什么是土地权属争议（《土地权属争议调查处理办法》）
土地权属争议是指个人之间，个人与单位之间，单位与单位之间对土地所有权和使用权归属的争议。
以下纠纷争议不属于权属争议：（1）土地侵权纠纷（2）行政区域边界争议（3）土地违法行为（4）土地承包经营权纠纷
2、出现土地权属争议的主要原因：
（1） 因所有权不明出现争议的情况主要出现在城乡结合部、同级行政区结合部以及本行政区的子行政区与相临同级行政区。由于城乡结合部地理上位于城市土地于农村土地之上，所以，如果界限不明，很容易出现土地国家所有和农民集体所有出现争议。后两者在性质上基本相同，同属于因行政区界限不明引发的争议。
（2）为争资源而争地 根据中国社会的现状，稳定状态下争议不太可能出现，但是，一旦发现资源，不论是旅游资源还是其他资源，随之而来的就是——“是你的还是我的”——争执。此时此刻，级别隶属关系也不在眼中，下级官员甚至可以“为了本区域内人民的利益，抛掉乌纱”。山东省淄博市博山区源泉镇在开元溶洞的开发权上曾与村委会发生争议，最终对簿公堂。究其原因，还是经济利益在作怪。
（3）物权上的混乱 在同一标的物（这里主要指土地）上出现权利冲突，很多情况下由于多重抵押、质押全部或部分，发生权利竞合和冲突。另外到期债务未偿，法院拍卖发生使用权移转。在此过程中，由于几经转手，就土地范围发生争议的情况时有发生。
3、解决土地权属争议应遵循什么原则
（1）以事实为依据，依照相关法律法规解决
（2）从实际出发，尊重历史，有利于安定团结和经济社会发展
（3）依法登记的土地所有权和使用权受法律保护
4、自力救济
土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。对人民政府作出的行政决定，当事人可以申请行政复议一次。对复议结果仍有异议的，可以到人民法院提起诉讼。
5、公力救济
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
（1）行政复议
土地权属纠纷行政复议的受案范围：
对征地批复，征用土地批准文件不服提出的行政复议。
对国土资源主管部门行政不作为提起的行政复议
对国土资源信访答复、复查、复核意见不服提起的行政诉讼
对未经公示而作出划拨决定不服提起的行政诉讼
（2）土地信访
遵循的原则：
A.属地管理、分级负责、
B.畅通信访渠道，方便信访人
C.实事求是，有错必纠
D.依法及时就地解决问题，疏导和教育相结合
E.依法行政，防止矛盾和纠纷的发生
（3）人民法院的执行（被征地单位或个人拒不交地，或对行政处罚不执行国土局请求法院强制执行的情况，法院请国土资源局协助执行的，法院自行处置划拨方式取得国有土地使用权或者违反法律法规处置土地使用权的，关于国土局和房地产管理部门的协助执行）
（4）物权法的新规定
处理土地争议问题要注意以下方面：
（1）对待不同历史时期产生的纠纷，要了解掌握当时土地管理方面的政策
（2）严格区分土地纠纷性质，不包揽侵权纠纷
（3）一般先确定土地所有权后确定土地使用权，充分尊重用地现状，听取基层意见和用地单位意见
（4）注重调节和协商
（5）注意各方利益平衡点，以解决纠纷为最终目的
（6）涉及国防，铁路、公路、水利工程等特殊工程的，要考虑到特别规定
6 案例：
三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组诉三亚市人民政府颁发土地使用权证上诉案
上诉人(原审原告)三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组。
被上诉人(原审被告)三亚市人民政府。
原审第三人广州军区房地产管理局三亚房地产管理处
上诉人三亚市田独镇落笔村民委员会第八村民小组(以下简称第八村民小组)因其诉被上诉人三亚市人民政府及原审第三人广州军区房地产管理局三亚房地产管理处(以下简称三亚地产管理处)颁发土地使用权证一案，不服三亚市中级人民法院行政判决，于2005年4月20日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。海南省高院于2005年6月13日立案受理，并于同年7月20日在本院第二审判庭公开开庭审理，。
经审理查明：1982年9月21日，原崖县人民政府给第八村民小组核发022735号《林权证》，确认位于黑石岭，东至部队营区、南至黑石岭脚、西至第七队营区、北至黑石岭脊的150亩土地及林木属第八村民小组所有。1989年5月19日，三亚市荔枝沟镇落笔洞村委会、广州军区房地产管理局榆林办事处、三亚市荔枝沟镇人民政府、三亚市国土局就部队营区及土地四至界限，经实地核定，达成《土地权属界线核定书》，明确界线范围内土地、林木归部队所有。1992年6月5日三亚市政府依据核定书，未经公告程序，给三亚地产管理处颁发了军广国用(1992)字第016号《国有土地使用证》(以下简称016号土地证)，该证载明的四至为：东至运河沟上，南至进入营区公路鱼塘水坝上，西至地方开彩石场，北至109高地东北面山腰，面积427．1亩。
2004年7月，三亚地产管理处向三亚市城郊人民法院提起民事侵权诉讼，认为第八村民小组未经许可擅自将其016号土地证项下的100亩土地承包给他人经营，属于侵权行为。诉讼中，第八村民小组得知三亚市政府颁发016号土地证的事实，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，认为黑石岭150亩土地解放以来一直由第八村民小组使用，1982年原崖县人民政府已经给第八村民小组颁发《林权证》，确认该块土地属于第八村民小组集体所有，三亚市政府颁发016号土地证侵犯其土地所有权，请求撤销016号土地证。
原审判决认为：第八村民小组以林权证主张其使用权的证据不充分。林权证上的林木虽然在1982年所有权归其所有，但是1989年5月19日双方在核定地界中，已经明确该地上的林木归部队所有。单从林木所有权而言，89年核定地界行为实为对82年林木确权的一种处分行为，至于林木处分后，是否进行补偿属于另一法律关系。再者，该林权证并不能作为主张土地使用权的凭证，其证明的只是林木的归属。三亚市政府在颁证前，组织各方当事人进行土地权属界线核定，其颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决维持016号土地证。
第八村民小组上诉称：原审判决认定＂原告以该林权证主张其使用权的证据不充分＂，这一认定是错误的。《林权证》明确＂划给你队自留山造林面积壹佰伍拾亩，土地权属集体＂，由此，《林权证》已经确认上述土地属于第八村民小组所有。《土地权属界线核定书》核定地界的单位只是＂三亚市荔枝沟镇落笔村民委员会＂和＂广州军区房地产管理榆林办事处＂两家单位，作为林木和土地的权利人的第八村民小组根本就没有参与核定地界，更未在《核定书》上署名和盖章，原审判决认定＂89年核定地界行为实为对82年林木确权的一种处分行为＂，背离客观实际。三亚市政府颁发016号土地证未通知第八村民小组到现场指界，也未对核定的地界和颁证的土地依法公告，原审判决认定其颁证行为程序合法，完全与实际相悖。请求撤销一审判决，撤销016号土地证颁证行为。
三亚市人民政府未作书面答辩，庭审中辩称：林权证不包括土地所有权；颁发016号土地证程序合法；落笔村民委员会的签字可以代表第八村民小组。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
三亚房地产管理处答辩称：《林权证》只能说明其拥有该土地上的林木经营权和收益权，并非土地使用权的确权证书。第八村民小组是落笔村民委员会的一个小组，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。落笔村民委员会代表村民在《土地权属界线核定书》上的签字和盖章合法有效。三亚市人民政府依法颁发016号土地证，颁证行为合法。请求驳回上诉人的诉讼请求。
庭审中，三亚地产管理处和三亚市人民政府对原崖县政府给第八村民小组颁发的《林权证》确认的土地是否在016号土地证土地范围提出异议。经审查，各方当事人对此均不能举证证明。为此，本院对该项事实不予认证。
海南省高院认为，根据1994年4月20日《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》规定：＂县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书也就是关于该土地所有权或者使用权的证书……，凡依法取得国有林权证的无需再到土地管理部门申报领取国有土地使用证，更不应向土地管理部门缴纳土地详查和申报登记等费用＂，《林权证》不仅是对地上林木权属的确认，同时也是对林地权属的确认。1982年9月原崖县人民政府给第八村民小组颁发《林权证》，第八村民小组据此已经取得《林权证》项下的林地所有权。一审判决认为《林权证》仅仅是林木所有权的依据，不能作为林地权属的依据，是对《林权证》法律性质的认识错误，应当予以纠正。1989年5月19日落笔村民委员会和广州军区房地产管理局榆林办事处等单位达成《土地权属界线核定书》，其中落笔村民委员会不是本案争议土地的权利人，落笔村民委员会在未经第八村民小组授权的情况下，对争议地土地界限所作的签章认可，对第八村民小组不发生法律效力。同时，三亚市政府颁证前的土地界限核定行为未经真正的权利人核定土地界限，亦未履行公告程序，违反法定程序。此外，016号土地证项下的部分土地颁证时是第八村民小组种植管理的树木，土地由第八村民小组使用，三亚市政府在未查明土地使用状况，土地权属不清的情况下给三亚房地产管理处颁发016号土地证，该颁证行为事实不清；同时，土地使用者并非申请土地颁证者，土地权属明显存在争议，三亚市政府在未经确权的情形下，直接给三亚房地产管理处颁发土地证，违反法定程序。因此，一审判决维持三亚市政府016号土地颁证行为认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目和第六十一条第(二)项之规定，如下判决：
一、撤销三亚市中级人民法院(2005)三亚行初字第1号行政判决；
二、撤销三亚市政府给三亚房地产管理处颁发的016号土地证。
三、三亚市政府应当在查明事实确定土地权属后，重新作出具体行政行为。
案例评析：
首先， 1989年5月19日三亚市荔枝沟镇落笔洞村委会、广州军区房地产管理局榆林办事处、三亚市荔枝沟镇人民政府、三亚市国土局四方未分尊重用地现状，听取基层意见和用地单位意见达成《土地权属界线核定书》。
其次，三亚市政府在权属调查、地籍测量核、登记审核、对宗地的自然状况审核还有权属状况的审核方面未能尽到自己的义务和职责。
第三，三亚市城郊人民法院在审理过程中对待不同历史时期产生的纠纷，没有掌握当时土地管理方面的政策，充分尊重用地现状。
个人认为，本案虽然最终没有明确土地使用权归属，但是，它确实农民用法律武器维护自己合法权利的生动写照，值得鼓励和思考。同时，作为政府和法院，也应该思考案件中出现的问题，譬如，政府如何处理当事人提出的异议，政府如何对待不同历史时期土地管理方面的政策，法院如何认定以往的权证等等。
在以后还希望朋友们在土地交易流转时,注意土地的所有权,以免发生不必要的问题,同时 ,出现问题时要用法律手段保护自己的合法权益.
参考书目----
《土地管理法律问答》王琼 合肥工业大学出版社
《最新法律政策全书》中国法律出版社
二〇〇九年1月
