行政裁决在行政诉讼中是否可诉/李文阁

行政诉讼与民事诉讼有着千丝万缕的联系，基于行政裁决引出的行政争议与民事争议的边界模糊不清，导致行政诉讼与民事诉讼关系错综复杂。为厘清行政诉讼与民事诉讼的关系，现就“行政裁决”在行政诉讼中的可诉性问题作如下探讨。
    行政裁决的概念
    什么是行政裁决?我国行政法理论通说认为，行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。
    随着科学技术的发展，社会分工进一步细化，利益多元化和个性化日益突出，导致社会生活中平等主体之间发生的权益纠纷大量增多，这些民事纠纷都推给法院是不现实的。在我国改革开放以来制定的法律中，共有20部左右的法律规定了行政裁决制度，如土地管理法、森林法、草原法、水法、专利法、商标法等。如土地管理法第16条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”我国行政法学者普遍认为，人民政府处理当事人之间的土地权属争议，属于典型的行政裁决制度。
    对行政裁决救济途径的两种意见
    土地管理法只规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”，并没有规定提起何种诉讼。对行政裁决以何种诉讼形式向当事人提供救济，目前司法实践并不统一，且学界意见各异，有以下两种截然不同的观点:
    一、提起民事诉讼。理由是平等主体之间基于土地所有权或者使用权发生的争议属于民事争议，有关政府的处理决定只属于调解的性质而不具有执行力，所以当事人对此决定不服的，可以就原争议向法院提起民事诉讼，以解决他们之间的纠纷。此种观点依据如下:
    第一，1992年1月31日《全国人大常委会法制工作委员会关于正确理解和执行第四十一条第二款的答复》中提到，因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据环境保护法第41条第2款的规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向法院提起民事诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。
    第二，最高人民法院1993年关于《如何处理经乡(镇)人民政府调处的民间纠纷的通知》中规定，当事人不服乡(镇)政府对民间纠纷所作的处理决定而向法院起诉的，法院应当作为民事案件依法受理，以原纠纷的双方为案件当事人。
    第三，最高人民法院于2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8条规定，当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向法院起诉的，由法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，并在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决。
    经过简单梳理，多数行政裁决均如土地管理法那样没有明确当事人可以提起何种诉讼，所以司法解释的上述规定实际是倾向于对行政裁决种类中多数的行政裁决不服的，可以就原纠纷向法院提起民事诉讼。仅有极个别法律明确规定对行政裁决不服的可以提起行政诉讼，如专利法第60条的规定。
    二、提起行政诉讼。理由是行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而行政裁决属于具体行政行为，当事人对行政裁决不服的，当然可以向法院提起行政诉讼。此种观点依据如下:
    第一，2000年最高人民法院发布的《关于执行若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”2009年最高人民法院发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》规定:“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问题，防止出现相互矛盾或相互推诿。”从以上规定可以看出，当事人对行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决不服，可以向法院提起行政诉讼。
    第二，2009年最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第6条第1款规定:“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”以上司法解释的规定，明确了土地管理法第16条所提起的诉讼属于行政诉讼。
    完善救济途径的思考
    对行政裁决不服，当事人到底是提起行政诉讼，还是以原民事争议向法院提起民事诉讼，至今没有一致的观点。行政裁决是否应当列入行政诉讼的受案范围，可以借鉴日本和我国台湾地区的公害纠纷行政处理制度。
    一、日本的公害纠纷行政处理制度。上世纪五六十年代，日本环境公害问题严重，纠纷也日益增多，法院受理的公害案件数量与日俱增。但是因为法院审理周期长，且诉讼成本高，为在诉讼之外寻找一条解决公害纠纷的途径，1970年日本国会通过了《公害纠纷处理法》和《公害等协调委员会设置法》，为行政机关调解、处理公害纠纷提供了法律依据。
    机构设置。日本在总务省下设“公害等协调委员会”(下称“公调会”)。“公调会”作为总务省的直属机构，按照日本行政组织法第3条的规定，其是具有准司法权的行政委员会，不受内阁和其他行政机关的指挥和监督，独立处理案件。地方的都道府县设置公害审查会(下称“公审会”)。公审会与公调会没有上下级关系。
    行政解决公害纠纷的方式。根据《公害纠纷处理法》，行政解决公害纠纷的方式包括:斡旋、调停、仲裁和裁决。其中，裁决仅限于公调会有此权力。裁决是由公调会的3名或5名委员组成的裁决委员会，对属于民事纠纷的公害纠纷中一方当事人的行为与损害结果是否存在因果关系，或者一方当事人所应承担的损害赔偿责任，作出法律判断，以此解决纠纷的方法。裁决分为“原因裁决”和“责任裁决”。
    “原因裁决”是应当事人的请求，对加害行为与损害结果之间是否存在因果关系作出裁决。但基于原因裁决只是对因果关系作出官方判断，并非确定当事人的权利和义务，所以多数情况下，需借助已明晰的因果关系而由双方当事人通过协商、调停或者法院诉讼的途径解决是否承担赔偿责任及赔偿的数额。需要说明的是，原因裁决不具有法律约束力，当事人对原因裁决不服，不能以公调会为被告，向法院提起抗告诉讼(行政诉讼)，而是应就原纠纷以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼，法院对因果关系可以重新作出判断，并判决是否承担赔偿责任及赔偿数额。
    “责任裁决”是对是否应当承担损害赔偿责任以及赔偿金额纠纷的裁决。需要说明的是，责任裁决没有最终的执行力，当事人不能以公调会为被告向法院提起行政诉讼，而是在裁决书正本送达双方当事人之日起30日内，一方当事人不服的，可以就原纠纷向法院提起民事诉讼。但如果双方当事人在30日内没有提起诉讼的，则该裁决所确定的赔偿内容视为双方当事人达成的合意。一方当事人不履行的，公调会可以对其发出“劝告”。1970年以来，对公调会作出的责任裁决共有800多起案件，公调会只对其中的5起案件的当事人发出过劝告，发出劝告后也得到了履行。
    二、我国台湾地区的公害纠纷处理法。该法制定于1992年，对公害纠纷有两种处理方式，即调处和裁决。其中当事人对裁决不服，可以在裁决书送达后二十日内向法院就同一事件提起民事诉讼。如果当事人在二十日内未向法院提起民事诉讼，视为双方当事人依裁决书达成合意。裁决委员会于前项期间届满后七日内将裁决书送请管辖法院审核。法院核定后，该裁决书与判决书具有同一效力。所谓“同一效力”，一是指当事人不得另行起诉;二是指该裁决书产生执行力，权利人可以向法院申请强制执行。
    通过上述公害纠纷行政处理制度的介绍可以看出，作为服务型的政府应对日趋增多的环境侵权提供解决纠纷的途径。从日本和我国台湾地区的实践来看，以行政裁决的形式解决公害纠纷，只是政府提供的一种服务，从表象上来看，行政裁决确实属于具体行政行为，但其效力与行政处罚决定、行政许可决定具有天壤之别。行政裁决的对象是平等主体之间的民事争议，关于侵权行为是否构成以及损害赔偿的数额，只有法院通过民事诉讼程序，即通过严格的举证、质证程序才能最终确认，也就是说司法程序是维护社会公平正义的最终屏障。因此，行政裁决没有最终的确定力和执行力，当事人对行政裁决不服，可以就原纠纷向法院提起民事诉讼，而不能以作出行政裁决的机关为被告，向法院提起行政诉讼。
    不能不提的还有日本行政诉讼法规定的“当事人诉讼制度”。以行政机关对拆迁安置补偿所作出的裁决为例，如果当事人对行政裁决不服，应以对方当事人为被告向法院提起诉讼。法院在审理时适用民事诉讼程序，可以作出给付、确认或变更的判决。同时，作出裁决的行政机关以第三人身份参加诉讼，法院的判决对行政机关有拘束力，行政机关必须服从。需要说明的是，日本的法院不分普通法院和行政法院，“当事人诉讼”虽然规定在日本的行政诉讼法中，但却是民事诉讼。
    基于以上认识，笔者认为，我国理论界和实务界一些同志主张对行政裁决不服可以提起行政诉讼的观点是不成立的。由于对行政裁决的效力问题存在模糊认识，导致“行民交叉”案件大量存在。2000年最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”按照以上规定，允许当事人对行政裁决提起行政诉讼，只是应当事人的请求，可以一并处理民事争议。但如果当事人没有提出一并处理民事争议的请求，是否允许当事人另外就民事争议提起民事诉讼呢?当然可以。这就出现了当事人为实质解决民事争议而提起了两起诉讼，怎么解决“行民交叉”问题?对此，应借鉴日本和我国台湾地区的做法，在行政诉讼法中明确规定:平等主体之间的民事争议的一方当事人对行政机关所作的裁决不服向法院提起行政诉讼的，法院不予受理，告知原告向法院提起民事诉讼。这种设计，也与民诉法第124条的规定有异曲同工之处。
(作者单位:全国人大常委会法工委)