法治为什么失败

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不想当教授的律师不是好记者。香港中文大学法律学院博士候选人，《南风窗》高级记者，从事转型中国的法治研究和报道。欢迎交流：zsye@vip.163.com     
     法治为什么失败
   
    叶竹盛
    香港中文大学法学博士 南风窗高级记者
    本文刊《南风窗》杂志
   
    10月14日，泰国旅游部门为了吸引外国游客，对澳大利亚媒体说，游客到泰国可以体验军事戒严的生活。自今年初泰国政局动荡以来，前往泰国的游客比上年下降了近20%。以政变作为吸引游客的噱头，也只有被称作“政变之国”的泰国才可能发生。今年五月份，动荡了近半年的泰国政局终于走向了军事政变，民选的英拉政府被赶下台，军人开始执政。自从1932年泰国军方发动政变，迫使泰皇接受君主立宪制以来，军事政变就在这个国家反复上演。
   
    作为佛教国家，泰国的社会治安良好，在东南亚国家中犯罪率比较低，民主体制建立也比较早，至今已经进行过二十五次选举，但泰国的法治状况却一直没有根本起色。根据“世界正义计划”的2012年的调查报告，泰国存在严重的社会冲突和政治暴力，有严重的腐败问题，尤其是立法机关和警察部门。它的民事司法状况也很差，审判效率低下，且存在严重的执行难问题，在受调查的九十多个国家中，位居八十位。
   
    泰国只是世界范围内法治建设严重受挫的国家之一。近年来，已有多个国家发生政变或是各种形式的政治乱局，重建稳定的法治秩序遥遥无期。而在其他政治秩序还算稳定的国家，法治也面临各种问题，腐败和高企的犯罪率使民众无法享受到宪法和法律上规定的权利，更严重的情况是，一些国家甚至以法律的名义限制和侵犯民众的利益。
   
    纵观世界，有着稳定和较为完善的法治秩序的国家只占少数。著名政治学者福山认为，在历史上西欧国家的法治之所以较好，并不是出于什么必然的原因，而是偶然的情势所致，因为法治思想和社会条件也曾经在中东和印度存在，但只有西欧才使法治成为制度化的现实。我们或许无法为法治的成功罗列出必然的因素，但纵观各国的法治建设经验，对于法治为什么会失败的问题，却可以总结出一些值得警惕的教训。
   
    法治失败的形式
   
    法治失败有多种形式。泰国几乎每一次政变都推翻原宪法，颁布新宪法，因此短短八十多年来，已经颁布过十八部宪法，相当于每四年一部。第十八部就是上月军方政府制定的临时宪法，赋予了过渡政府几乎独断的权力。目前，新的正式宪法正在制定中，不出意外的话，将在明年出台，届时泰国将重返宪治。像泰国一样，反复重新制定宪法所体现的是各方政治势力未能在基本规则上达成共识，致使政治秩序无法稳定下来，这是法治在宪治层次上的失败。
   
    一贯认为美国两百年不变的宪法（1789年生效）是“民主的奇迹”，一部宪法足以奠定两个多世纪稳定的法治秩序。相比之下，几乎与美国同时期制定第一部宪法的法国（1791年制定），在那以后的一百多年时间里，又制定了12部宪法，直到二战后，在戴高乐主持下制定了1958年宪法，才稳定下来，成为目前法国法治的根基。
   
    同样的宪治失败也发生在新中国成立之前的民国时期，从1913年的“天坛宪草”到1936年的“五五宪草”，多部宪法草案和约法都未能凝聚各方政治势力的共识，一直不能形成共识基础上的稳定政治结构。韩国在1948年第一部宪法实施之后，到1987年民主化时，也颁布了五部宪法。
   
    虽然一些国家已经走过了历史上的宪治危机，但是还有不少国家像泰国一样无法在宪法上达成共识，导致政治动荡。2009年，洪都拉斯发生政变，时任总统塞拉亚被军方推翻，起因便是塞拉亚试图推动公投修宪，以谋求连任。2013年发生的埃及政变同样是由制宪引起的，时任总统穆尔西主持制定的新宪法草案受到其他政治势力的反对，在公投前退出制宪委员会，从而引爆了政治危机。
   
    对于其他已经闯过宪治危机的国家来说，法治依然可能存在严重问题。印度独立后，于1949年制定了第一部宪法，一直施行至今。以这部宪法为基础，印度建立了稳定的民主选举和权力制衡的政治结构，司法高度独立，公民的基本权利也在法律上得了严格保护，但是印度法治在实践中仍存在许多被普遍诟病的问题，根据“世界正义计划”2012年的调查报告，印度的司法系统的审判和执行效率低下，腐败横行，警察滥权现象严重，社会秩序和安全状况在被调查的97个国家中位居第96名。这是法治在实施层面上的失败。
   
    第三种法治失败的类型显得更为隐秘但是却具有严重的危害性。即使已经有了稳定的法律，且法律实施也不存在大问题，法治也可能在人权保障上失败。美国虽然是西方法治发展的典范，但在历史上也存在非常不光彩的一幕，例如使用各种手段限制黑人和穷人的投票权。尽管美国内战之后，黑人的平等投票权在宪法上得到保障，但是美国南方各州担心黑人人数太多，都参与投票，可能会选出黑人领导，制定和实施不利于白人的政策，便纷纷规定投票者必须缴纳一定的保证金或是先通过某种考试，而大多数黑人都是穷人和文盲，相关政策相当于变相剥夺了黑人的投票权。
   
    这种在规则上设立障碍，侵犯公民基本权利的做法，是对法治的严重破坏。一些国家虽然有美好的宪法，也有完整的法律，但在具体规则的内容上，却潜藏着对基本权利的侵犯，不能维护公民之间的平等权。最为明显且教训深刻的例子无外乎纳粹德国。希特勒上台后，载有丰富人权保障内容的魏玛宪法被搁置，一系列根据种族身份区别对待的法律通过，以至于一路走向了种族屠杀。战后审判中，便有不少受审者为自己的屠杀行为辩护，认为只不过是在执行法律。
   
    法治没有成为共识
   
    法治失败的首要根源是没有形成尊重法治的共识。斯坦福大学政治学者巴里·温加斯特认为，法治秩序依靠法律本身无法维持，而是需要靠一种自我执行的机制。这种机制的生成建立在尊重法治的共识的基础上，要求各方首先意识到法治是维护他们利益的，而违背法治则损害到各方利益。
   
    宪治危机产生的原因就是各方政治势力不愿意通过规则来达成妥协，而是诉诸政治实力，以求胜出后垄断制宪权力。泰国在政变与制宪之间的不断轮回，原因之一便是新势力制定的宪法总是有利于己方，而想着压制对手。这种情况下，虽然制定了宪法，却不是规则意识的表现，而是展现力量的结果。政局不稳的结果是，所有人都可能成为受害者。
   
    阿尔巴尼亚是东欧国家中法治状况较差的一个国家，这个命运在东欧剧变后首次进行制宪时就已经决定了。1991年，阿尔巴尼亚制定新宪法，当时竞选失利的民主党纠结于选举舞弊问题，没有致力于参与新宪法的设计，而是“赌气”退出了制宪委员会。此后，新宪法虽然以90%的高得票率通过了全民公投，但由于一个主要政治力量在起草过程中的缺席，新宪法的权威大打折扣，在此后多次引起争议，不仅没能消弭政治上的党派之争，反而成为其根源。
   
    对于印度来说，宪法权威已经不成问题，印度的宪法法院成为宪法坚定而有效的维护者。在印度这个一个人口众多，相对贫困，宗教和民族成分又异常复杂的国家，民主运作半个多世纪以来，基本上没有出过大乱子，宪法（尤其是相关选举规则）得到各方尊重是一个根本条件。但是宪法层面上的共识并没有促成普遍守法意识的建立。
   
    印度著名社会学家博特利观察到，印度的活动家、学者和公民们，在迎合大众和进行民主动员时，没有严格遵守规则和程序。他认为印度社会的治理总体上倾向于看人而不是看规则。相当一部分印度人至今认为要求他们守法是不合理的，守法不会带来好结果。公民不守法的同时，印度政府和政客们也常常陷入腐败漩涡。印度立法者经常被戏称为“破法者”，因为有大量的印度议员面对犯罪指控，而出于司法效率低下和政治保护的原因，一些涉及议员的案件一直拖沓着没有审理。这种不尊重规则的意识到底是印度腐败严重的根源还是后果，至今很难解释清楚，但很明显的一点是，两者会相互加剧，形成恶性循环。
   
    法治被破坏的另外一个普遍原因是悬殊的贫富差距。耶鲁大学法学院教授蔡美儿的研究表明，一些国家在多数族群和少数族群之间形成严重的收入不平等，贫穷的多数族群就可能在政客的煽动下以暴力践踏少数族群的权利。当经济上存在严重不平等之时，一些人可能就会产生被剥夺感，不太愿意遵守规则。然而， 在动荡社会首先受到冲击的必然是更为弱势的群体。1998年印尼发生大规模排华事件时，华裔商人受到人身袭击，大量财产被洗劫，但是在事件中，也有大量印尼人因暴乱而无辜死亡。排华事件的恶果是，大量资产撤出，经济急速滑坡，很快导致了大面积的粮食短缺，造成饥荒，数以万计的印尼人因此挨饿。这类事件从反面印证了法律秩序对维护不同人群共同利益的重要性。泰国政变频繁的社会基础便是农村居人口多数的底层人民与城市中占人口少数的中产阶级始终无法形成遵守规则的共识，双方通过混乱的政党政治和街头抗争，轮番破坏既定规则，尤其是在经历了1997年金融风暴后，至今社会和经济都处于疲弱状态，最终造成了双方双输的局面。
   
    最重要的法治共识发生在政治层面，是统治者与被统治者之间的共识。如果只要求被统治者守法，而不要求统治者守法，法治秩序也会面临崩溃。1913年，国民党领袖宋教仁遭暗杀，当时坊间流传，袁世凯是幕后指使，为了洗除嫌疑，袁世凯在《政府公报》刊文称：“共和国家以道德为基础，以法律为范围。就司法方面言之，非推究全案本末，又经法庭公开者，不得轻加论断……”然而，短短几个月后，袁世凯为了揽权，丢开国会宪法起草委员会《天坛宪草》，在自己的操纵下，另外起草了一部约法。于己有利时便强调法治，于己不利时就破坏法治，袁世凯很快就尝到恶果，而在他身后留下了长久的法治疮痍。
   
    失衡的权力关系
   
    法治的有效运行仰仗一套均衡的权力体系。在法治制度初步建立的国家，破坏法治秩序的往往是失衡的权力架构。泰国此次政变的直接制度因素便是地位独特的泰国军方和权力边界不够明晰的泰国宪法法院。
   
    军事政变可谓法治的“头号杀手”。在法治状况总体上较差的非洲和南美，都曾发生过数十次军人干政，推翻文官政府的事件。韩国、印尼等国家在民主化之前都曾经历过军政府统治的历史。泰国军队的特殊性在于，它并不受文官系统控制，名义上受国王领导，在民众中有相当的威望，因此总能够在政局混乱的时候出来“主持大局”。但是泰国反反复复的政变正印证了亨廷顿关于军事政变的理论，他认为军事政变虽然可以有效地平息政治乱局，但是能否建立新的制度，“使未来的军人或其他社会势力的干预成为不可能或是不必要”，则是另一回事。
   
    泰国反复的政变显示，政变并非制度建设的有效途径。9月30日，泰国新任陆军司令乌东迪表示，他领导的泰国陆军支持过渡政府总理巴育的执政方针，不会发动另一场政变。类似的承诺在泰国历史上也有过，但并没有阻止政变的再次爆发。
   
    军方屡次破坏既定规则，通过暴力夺权，也为民间树立了坏榜样。泰国有两大主要政党，支持英拉的为泰党受到底层民众的支持，而历史久远的民主党则得到城市中产阶级的支持。两党之争不仅在竞选场合和议政场所，还经常鼓动各自的支持者诉诸街头政治，占领公共场所，提出一些不容妥协的要求，这也就是泰国著名的红衫军和黄衫军之争。
   
    泰国法治秩序无法良好运作的更深层原因是泰国的权力制衡体系严重失衡。泰国采用责任内阁制的政制，先进行议会选举，再由议员投票选出总理，一般情况下议会多数党派或是多数执政联盟会选出本党的候选人，因此内阁一般能够得到议会多数支持。这种情况下，泰国的权力制衡只发生在两极，那便是议会/内阁和法院之间。作为法治国家的“必要配置”，泰国于1997年政变后设立了宪法法院，但是宪法法院却没有成为宪法的理性守护者，而是屡屡深度介入政治，搅动政坛纷争。
   
    两极权力制衡的结果是，当总理或是多数政党存在问题时，反对党和民众无法通过议会启动弹劾，宪制上的制衡就只能剩下向法院起诉这个渠道，因此民众赋予了法院过高的期待，而泰国宪法法院也乐于亲近民众。其中一个最受争议的做法便是利用宪法上的模糊措辞“曲解”了宪法有关条款。泰国2007年宪法第69条规定，任何个人和政党发现有违宪行为都有权向总检察署报告，由总检察署进行调查，然后提交到宪法法院进行裁决。宪法法院认为，这个条款的意思是，个人和政党既可以通过总检察署向宪法法院控告，也可以直接向宪法法院控告。这种解释实际上扩张了宪法法院的权力，规避了总检察署在起诉阶段对违宪审查案件的过滤功能。其后果是，宪法法院也成了政治斗争的场所，成了泰国继党争、街头抗争之后的第三个政争之地，丧失宪法法院本应作为政治稳定器的功能。
   
    宪法法院在政治上过于激进的结果是，泰国多次发生“司法政变”，也就是通过法院判决解除领导人职务乃至解散政党。2006年，英拉的哥哥他信在占人口多数的泰国农民支持下，解散国会，提前举行大选，以渡过政治危机，但是亲近王室和反对党的宪法法院则裁决选举无效。但是党争双方仍不罢休，发动了街头抗争，最终造成乱局，军方乘势政变，推翻了他信政府。政变后第二年，宪法法院再次甘当政治棋子，裁定他信领导的多数党泰爱泰党在2006年选举中存在贿选，解散了该政党。
   
    但是泰爱泰党很快就改头换面，重新注册为人民力量党，仍然获得底层民众的支持，获得议会选举胜利，其领袖沙玛出任总理。然而，宪法法院再次杯葛人民力量党，先是迫使沙玛政府外长诺帕敦辞职，后又裁定沙玛“在任职期间主持电视烹饪节目并收受报酬”属于违宪行为，解除其总理职务。更在三个后，干脆又解散了人民力量党及其执政联盟。英拉当选总理后，也成了宪法法院的“受害者”，先是在今年3月裁决英拉政府提出数百亿与中国用大米换高铁建设项目的决策违宪，因而撤销项目,又在5月以英拉违宪任命政府官员为由，解除了英拉总理职务，再一次引发了军事政变。
   
    近十年来，泰国的政治周期可以这样概括：党争——“司法政变”——失利一方挑起街头抗争——军方发动政变平息乱局。不论是民主政治还是司法制衡都无法阻止泰国一次又一次发生军事政变，使法治秩序遭到彻底破坏。当一个国家的权力关系失衡，就如亨廷顿所说，“没有大家接受的表达利益的制度渠道，这就意味着，会通过民众暴乱和军事干预这两种机制来向政府提出自己的要求”。
   
    作为佛教国家，泰国的法治似乎陷入了宿命般的轮回，一场又一场政变之后，又浴火重生，每一次都有所改变，却总无法扎根。其中的启示值得其他正在建设中的法治国家借鉴。而泰国最重要的启示是，即使泰皇和军方都是威望很高且无有匹敌的政治力量，但都无法干脆地抛开宪法和法律施行威权统治，每一次都只能回归宪法之下的法律之治。从这个意义上讲，法治在泰国既是失败又是成功的，失败在于久经折腾之后依然没有建立法治秩序，成功则在于迫使各方都接受法治是唯一的出路。泰国的法治废墟上依然盛开着一朵希望之花。