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崔凯，陈娴灵 湖北经济学院法学院
一、研究背景及调研基本情况
为了保障群众利益，构建司法权威，自2012年开始，中央酝酿以涉法涉诉信访为突破口，拟对我国的信访制度进行较大幅度的改革。2013年1月7日，全国政法工作会议将“涉法涉诉信访工作改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”作为2013年工作重点之一。从下发的征求意见稿来看,中央的改革思路已经比较明确，将会实行诉访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理，自此，地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访{1}。
涉法涉诉信访问题是比较特殊的研究课题，其牵涉主体广泛、内容复杂、涵盖矛盾集中，不少研究内容涉密,获取相关信息较为困难，因此，目前不多的研究成果大多是政府法制部门或者政法机关的工作汇报及内部调研报告，由于身份原因，研究视野和结论受到各种限制。与此同时，受限于数据资料，大多数学者尽管在理论层面取得了较为丰硕的成果，但是实证性相对欠缺。我们在有关领导的鼓励下，在相关部门的大力支持下，克服了种种困难，对这一问题进行了较为全面、深入的系统调研。2012年7月，湖北经济学院法学院成立《涉法涉诉信访改革实证研究》课题组，成员以具有刑事诉讼法、民事诉讼法、刑法等学术背景的博士、教授为主，吸纳了社会学、心理学、社会保障学等专业的资深教师。在一年多时间内，课题组至H省政法委、H省高级人民法院、H省人民检察院、H省信访局、W市中级人民法院、J市中级人民法院、J市信访局、X市中级人民法院、ZX市人民法院、ZX市人民检察院、ZX市信访局、ZJ市人民法院、ZJ市人民检察院、Y市人民法院、Y市人民检察院、ZX市C镇等省市县乡四级政府部门及省市县三级政法部门进行了综合调研，我们从调研对象处收集了大量的数据和案例，并办案人员和信访人员进行了座谈、访谈，积累了大量的素材。为了增加结论的说服力，课题组还充分发动学生和社会资源，以H省为主要调查地，涉及S省、G省等五省份，对涉法涉诉信访人员和处理涉法涉诉信访的工作人员分别进行了访谈式问卷调查，其中针对信访人员共回收问卷119份，有效问卷114份，有效回收率为95.8%；针对工作人员问卷共115份，有效问卷110份，有效回收率为95.65%{2}。参考调研数据，综合实际个案和调研走访中各部门提供的其他资料，笔者从实证角度总结出涉法涉诉信访改革的重点问题和难点问题，不求研究的全面性，重点在于真正发现问题，力争在调研资料的支撑下，提出了自己的改革意见，希望起到拋砖引玉的作用{3}。
二、涉法涉诉信访改革的重点问题
(一)重视涉法涉诉信访的单独立法
信访制度是我国政治生活的重要内容之一，在我国已经有了相当长的历史，1971年《红旗》杂志刊登了《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。信访可以被理解为公民的一种宪法性权利，我国《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员工作人，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”因此，信访是我国公民表达言论，维护自身权利的一种合法的重要途径，其本身蕴含着重要的政治属性。
虽然信访问题的历史比较悠久，而且在宪法层面也早已确立其合法性，但这并不意味着我国涉法涉诉信访问题的法律依据已经充分。2005年施行的国务院《信访条例》是我国对信访问题规定最为集中，也较为权威的法律文件，该法第二条规定本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从这一条可以看出，该条例所规范的信访是指行政信访。学界已经形成共识，涉法涉诉信访有着自身的法律属性，和行政信访在性质和功能等方面应当有较大不同。在司法实务中，不少信访工作者也困惑于涉法涉诉信访的身份定位。也许在以往，信访只是作为一个反映民意的渠道，则我们对其本身的法律规范性要求可以相对较低。但在当前，整个信访工作已经成为我国政治生活的重要内容，甚至成为社会稳定的重要影响因素，在这种大背景下，对信访制度进行法治化引导属于历史的必然。而且，在特定的历史时期，用国务院专门为行政信访制订的《信访条例》作为涉法涉诉信访工作参照使用的法律文件可以是一种权宜之计，但当将涉法涉诉信访工作独立之后，这一条例显然已经不再适宜成为规范涉法涉诉信访工作的主要法律文件。
在政法工作领域，目前，最高人民法院制定的《信访处接待来访工作细则》等规范性文件是政法机关开展信访工作的主要依据，此外，中央政法委制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》等政策性文件对涉法涉诉信访工作也有着直接的指导作用。但不能否认的是，这些文件本身并不是广义上的法律，从严格意义上来说，涉法涉诉信访工作要从一般信访中剥离，首当其冲面临的就是法律依据不足的问题。因此，笔者认为，我国应当从中央层面用效力层级较高的法律文件形式规范涉法涉诉信访问题，以让各地开展诉法涉诉工作师出有名、有法可依。
(二)涉法涉诉信访的突破点在于民事执行问题
执行程序一直是民事诉讼中的老大难问题，近些年来，为了解决民事执行难的问题，民事诉讼法对执行程序进行了多次修订，最高人民法院出台了多个司法解释，甚至法院组织结构为此也进行了多次调整。但是从最终效果来看，当前群众对民事执行问题的满意程度仍然较低，我们在调研中发现，民事执行问题是当前不少省份涉法涉诉信访的主要原因。据统计，有35.4%的访民认为执行不到位是其上访的主要原因(见表1)，而且在座谈中，几乎所有的司法机关都反映，民事案件和刑事附带民事诉讼案件中，民事赔偿的判决难以执行是当前法院常见的，同时又很难解决的问题。此外，由于有30.4%的访民年收入在五千元以下(见表2)，这些访民对经济因素较为敏感，在涉及到经济利益的诉讼中，特别在意赔偿金额能否得到及时和足额的兑现。在他们占据法律和情理优势的情况下，一旦手持生效判决但是无法执行，很容易心生愤恨，据理力争，造成上访，甚至是越级上访、群体上访。和其他信访不同，司法机关往往难以对此类人群直接采取有效的强制性措施，只能以说服教育为主，但在司法救助不得力的情况下，这种说服的效果往往很差，经常出现反复。
表1您来信访的原因主要是什么?
┌───────┬────────┬────────┬─────────┬───────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│有效 │裁判不公 │39 │34.5 │34.5 │34.5 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │执行不到位 │40 │35.4 │35.4 │69.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │其他 │33 │29.2 │29.2 │99.1 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │99.1 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │100.0 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└───────┴────────┴────────┴─────────┴───────┴─────────┘
表2您家的人均年收入是多少？
┌───────┬────────┬────────┬─────────┬───────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│有效 │5千以下 │34 │30.4 │30.4 │30.4 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │5千-1万元 │32 │28.3 │28.6 │58.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │1-2万元 │23 │20.4 │20.5 │79.5 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │2-3万元 │8 │7.1 │7.1 │86.6 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │3-5万元 │7 │6.2 │6.3 │92.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │5万元以上 │8 │7.1 │7.1 │100.0 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │100.0 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │ │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└───────┴────────┴────────┴─────────┴───────┴─────────┘
访民对经济赔偿非常敏感的结论还可以从被调查者基本身份调查中得到验证，根据我们的统计，大部分受访者都是生活在农村、乡镇或者郊县，只有25.7%的受访者居住在中小城市，2.7%的受访者居住在大城市。这一数据能够和表2中的数据结论相互印证，身处乡村的受访者经济基础一般更差，对诉讼中的经济利益更加看重。
因此，我们认为，涉法涉诉工作要想取得大的进展，民事执行问题是一个最大的突破口，同时也必然是下面进一步工作的重点。但在开展具体工作时，应当分情况进行对待。某些时候，民事执行难的产生原因是法官本身存在畏难思想、懒惰思想，致使执行不到位，这种情况在引起政法机关的足够重视之后，相对比较容易解决。但在民事司法领域，不少时候确实会出现找不到被执行人(如外出打工等)或者被执行人经济条件很差，无可供执行的财产等情形。在这种存在客观困难的情况下，受损失的一方当事人并不一定能够理解和认同法院执行的难处。例如，在农村地区非法营运的车辆较多，一旦发生交通肇事，肇事方往往本身经济条件较差，难以有效赔偿(不少车辆本身就是报废车辆，自然也没有购买车辆保险)，而被害人一方当事人又迫切需要赔偿金来维持医疗和生活。此类案件法院判决不仅难以执行，且如果强制执行不当，甚至还会造成当事人双方同时上访的尴尬局面。类似的情况应当是我们今后工作开展时应当特别注意的问题。
值得注意的是，当前司法机关对死亡赔偿金的理解极易引发被害人一方的不满。刑事附带民事诉讼中的执行问题原本并不是以往执行工作的重点和难点，因为审判机关在案件裁判之前，一般都会要求被告人对被害人进行足额赔付，以换取量刑的从轻处理。但2012年底，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第155条对附带民事诉讼中的物质损失做出了列举式规定{4}，其中并没有明确提及死亡赔偿金问题。因此，在我们调研时，有法官明确表示，司法机关普遍认为立法对这一问题已经统一，即附带民事诉讼不支持死亡赔偿金。但这种理解的后果是会造成被害人家属因为受害人死亡而得到的赔偿金数额大幅度的下降，甚至出现“撞死一个人不如撞死一头牛赔得多”的情况，极易引起被害人一方极大不满。
(三)涉法涉诉信访并不能完全脱离整个纠纷体制
涉法涉诉信访改革之后，是否真正由政法机关独立解决涉法涉诉信访是一个大家普遍关心的重点问题。按照中央的要求，本次改革将涉法涉诉信访统一由政法机关依法受理，地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访。从理论上，这一措施封堵了不正常上访的渠道，有着非常重要的积极意义。根据办案经验，涉法涉诉信访案件中，多次上访、重复上访的比例很高，每次信访都以希望开始，失望结束，一次次的失败打击，使信访者精神状况和心理状态发生异变，也常造成信访人员在信访过程中出现一些不理智的行为。为了达到自己的目的，很多上访者或者是选择特殊敏感时期，或者是采取极端或激烈的方式进行非正常信访，因此，当涉法涉诉信访的处理单位明确之后，至少大面积多头上访的局面应当会有所改善。
但是，信访要真正终局，则必然要提出问题的解决方案，并不是简单地确立涉法涉诉信访的终局机关就可以一劳永逸的解决所有问题。群众之所以上访，是因为自己有一定的诉求。在表面上看，涉法涉诉信访的诉求是单纯的对政法机关处理案件实体或者程序不满意{5}。但实际上，司法是正义的最后一道防线，司法机关处理的原本都是其他途径无法妥善解决的各种复杂社会矛盾，案件的成因非常复杂，虽然强调司法独立，但不少案件涉及的内容确实是法院一家难以决定。在过去，我国实行的是“分级负责，归口办理”的信访处理模式，司法机关实际上已经自我处理了绝大部分的涉法涉诉信访问题。就以往的经验来看，有的案件是属于司法机关办案确有瑕疵，也有不少案件裁判本身没有错误，上访者出于利己的角度，固执地想通过上访改变裁决，但还有相当一部分案件是复杂的其他因素造成的。譬如，在征地拆迁补偿、林地权属纠纷、国企改制安置、医保社保等领域，一旦发生纠纷，很容易涉及到不同年代的政策认定问题，法院经常需要面临着合理不合法或者合法不合理的艰难选择。特别是在当前，城镇征地拆迁过程是一个非常敏感的法律问题和社会问题，如果被拆迁户和拆迁方发生纠纷，拆迁方通过诉诸法律请求法院裁决强制拆迁，法院一旦作出强制拆迁的裁决，那么就可能引发众多拆迁户的群体性上访。而这样的问题显然不是法院单方可以解决的。实际上，就陕西等地的有益经验来看，都认为无论是何种信访问题，其解决方案都必然是一个多方主体参与的系统工程。
我们认为，在涉法涉诉信访独立以后，对于复杂案件的处理，如果要求政法机关只注重法律效果，剔除法律瑕疵，这一点难度不大，但一旦案件牵涉到更加复杂的政策问题、体制问题或政府部门关系的协调，政法机关可能并没有足够的能力妥善处理，还是需要党委和政府的协调，这种机制如何建立，应当是我们构建涉诉信访体制中应当重点考虑的内容。
三、涉法涉诉信访改革中的难点问题
信访工作的每一个环节都可以被称为工作难点，以往的涉法涉诉信访工作中，我们已经积累了一些有益的工作经验，同时发现了不少的工作难点。我们在调研时发现，有些问题无法简单地通过现有制度的改良得到解决，笔者选择其中的部分问题加以归纳，定性为涉法涉诉信访改革中的难点问题，不求全面，只求真正发现问题。
(一)简单的诉访分离并不会明显减少其他信访单位的工作量
中央本次大力推行诉访分离改革，是希望在信访受理环节就将涉法涉诉信访与普通信访分离，将法律方面的问题在司法系统内解决，避免用行政手段解决法律问题会影响司法权威、司法独立。表面上看，将涉法涉诉案件全部由政法机关内部处理，可以较大幅度地减少信访局等相关部门的工作压力，但实际上，如果不采取其他配套手段，只是简单地进行诉访分离，可能无法减少其他机关的信访工作量。
我们在调研中发现，有累计达73.9%的访民承认自己曾经通过上诉、申诉和申请再审等法律方式试图解决问题(见表3)，但是他们最终还是选择了信访，而且还是到党委、政府和人大等多个部门信访。这说明，在当前司法体制下，司法机关实际并没有拒绝处理信访者提出的针对法律判决的异议问题，只是现有的上诉、甲诉等司法途径并不能让信访者信服，不能做到息事宁人，因此案件当事人才到处信访，寻求法律之外的救济途径。如果在信访人对司法机关的信任没有明显改变的大环境下，寄希望于通过信访体制的改革，以切断当事人其他信访路径的方式来达到让当事人选择上诉、申诉来解决问题的目的，这种构想可能很难得到信访人的认同。
表3您信访之前还尝试过哪种法律方式?
┌────────┬─────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │上诉 │41 │31.5 │31.5 │31.5 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │申诉 │34 │26.2 │26.2 │57.7 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │申请再审 │21 │16.2 │16.2 │73.9 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │其他 │32 │24.6 │24.2 │98.2 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │128 │98.5 │100.0 │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │2 │1.8 │ │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │130 │100.0 │ │ │
└────────┴─────────┴───────┴────────┴─────────┴─────────┘
调查也显示，“法律解决纠纷时间长，信访方便简单”是66.7%的访民为什么选择用信访而不是法律手段解决纠纷的最重要原因，这说明访民非常看重解决问题的效率(见表4)。此外，在对信访工作人员的调研中，被访者认为最喜欢通过“正常法律途径”来获得胜诉的访民只有不到四分之一(23.4%),38.7%的人最喜欢通过“找关系”,36%最喜欢通过“信访”达成胜诉目的,这些数据同样说明了访民的投机心理比较严重。因此，即便是我们进行了涉法涉诉信访分离改革，但当事人为了“方便简单”等原因，仍然很有可能突破规定，带着涉法涉诉问题到其他有关国家机关非法上访。如何应对这一可能出现的新兴问题，值得政法机关特别关注。
(二)司法腐败和司法瑕疵在信访原因中占有重要权重
根据各地政法机关的反映，在处理信访问题中确实存在着一些当事人无理取闹的情况，例如在案件还没有审理完毕甚至刚刚立案就开始上访，企图给政法机关施加压力以达到自己的诉讼目的。但应该承认的是，这种情况并不是主流，不仅大量的信访者不认为自己上访是没有理由的，即便是从信访工作人员角度，也有高达58.5%的工作人员认为信访人员“无理取闹”的比率还不到20%。这从另一个角度说明，在不少上访案件中，司法机关确实在事实认定、法律适用或者办案程序等方面存在一些瑕疵,甚至还可能有一定程度的司法腐败，存在着某种形式的过错。
我们应当注意，司法错误对司法公正的破坏力影响很大，但随着我国法治建设的进步，政法机关处理案件的能力水平有了大幅度的提升，明显的司法错误并不是司法实践中的常见现象。与此相比，细微的办案瑕疵也许并不影响案件最终审判结果的公正性，因此经常不会引起办案机关的足够重视，但是这种行为会极大降低司法裁判的公信力，破坏力反而不可小觑。很多时候，正是因为这些较小的瑕疵，会让信访人理直气壮地向政法机关提出各种不合理要求，此类信访案件有别于当事人无理取闹的案件，让司法机关处理起来更加棘手。至于司法腐败，虽然早已成为众矢之的，但在基层司法机关仍然偶有出现，信访群众对司法腐败的意见极大，几乎每一起司法腐败都有可能会促成一起信访案件，甚至有近20%的信访工作人员都认为，因为司法腐败而造成的涉法涉诉信访比重是“很大”。如果要妥善处理司法错误、司法腐败引起的信访案件，需要司法机关在错案追究、责任查处等工作环节上做出改进，这种改革牵涉面广、处理时间长、查处难度大，因此是今后工作中的难点。与此同时，避免和及时弥补司法瑕疵，同样是一个今后值得关注的重点工作。
表4用法律途径和信访都能解决你的问题，为什么更愿意选择信访?
┌───────┬──────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │信访方便简单 │32 │28.3 │28.3 │28.8 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │法律途径太慢 │42 │37.2 │37.2 │66.7 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │信访花钱少些 │13 │11.5 │11.5 │78.4 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │习惯信访 │10 │8.8 │8.8 │87.2 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │其他 │15 │13.3 │13.3 │99.1 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │100.0 │ │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │ │ │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└───────┴──────────┴───────┴────────┴─────────┴─────────┘
(三)现有诉讼制度影响了涉法涉诉信访案件的实质终结
我国当前解决民刑纠纷的主要程序法依据是《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，这两部法律都规定了法律体制内解决纠纷的途径。虽然我国审判制度是“两审终审制”，一起案件经过两级法院判决就已经生效，但是，一方面，由于两次审理的法院级别都不够高，可能存在地方保护、司法腐败等先天不足,容易让当事人对法院判决的公正性产生质疑，另一方面，在两大诉讼法中，都规定了各种可以启动再审的情形，特别是上级法院、上级检察院，甚至上级行政领导的重视都可能引起再审。因此，现有诉讼法律制度给当事人留下了很多两审之外还能够解决问题的巨大希望，从这一角度，当事人上访并不一定只是希望通过信访来直接改变案件处理结果，他们还存在着通过上访引起重视，达到启动再审的目的，对他们而言，能够引起足够重视是上访的重点，至于上访机关是否适格则并不重要(见表5)。因此，即便是现在涉法涉诉信访剥离之后，当事人仍然有足够的动力去党委、政府和人大等机关进行上访。
表5如果您的要求没有实现，您会一直信访下去吗？
┌────────┬──────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │会 │54 │47.8 │48.6 │48.6 │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │不会 │9 │8.0 │8.1 │56.8 │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │看情况再说 │48 │42.5 │43.1 │100.0 │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │111 │98.2 │100.0 │ │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │2 │1.8 │ │ │
├────────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└────────┴──────────┴───────┴────────┴─────────┴─────────┘
由于我国两大诉讼法的级别很高，不会轻易更改，而且必须遵守，因此，涉法涉诉信访制度必须和现有诉讼法律体系有效对接，目前只能对诉讼法相关内容进行补充和解释，而不能进行否定，这加大了涉法涉诉信访制度制度设计的难度。
四、当前应对涉法涉诉信访改革的政策建议
(一)源头上狠抓办案质量，特别注重避免程序瑕疵
由于今后涉诉涉访案件全部由政法机关内部解决，避免了原本多个部门之间的相互推诿的现象，但是会加大政法机关的信访工作量。为了减少自己的工作压力，政法机关应当更加积极主动的从源头上减少案件出现信访可能性，这是应对涉法涉诉信访工作问题的最基本手段，虽无创新之处，但实属解决问题的根本之道。
一方面，不少地方法院试行了案件风险评估等工作机制，已经取得了较好的实施效果，此类工作经验应当及时总结，类似于“谁办案，谁评估，谁负责”等比较成熟的方式方法应当得到切实贯彻和推广。
另一方面，法院对处理案件的程序问题一定要高度关注。和实体判决不公正相比，诉讼程序上的瑕疵是一种“低级错误”，比较容易避免。而且诉讼程序非常直观，当事人很容易知晓司法机关的案件处理程序是否正确。因此，司法机关应当树立程序意识，严格按照法定程序办案，坚持透明、公开、公正，一旦做到这一点，可以减少很多访民“有理”上访的尴尬局面。在当前，由于各种原因，某些基层法院和检察院的工作人员，主要是由于个人思想不重视，加上刑事诉讼法和民事诉讼法修订之后，对业务知识的掌握没有及时更新，在办案过程中出现程序上的错误并不是罕见的情况。
(二)认真负责，态度为上，做好说服解释工作
在以往，有权力处理涉法涉诉的机关较多，各机关反反复复，相互推诿，因为不涉及本部门直接利益，所以解决问题的态度并不一定非常诚恳，这种现象非常容易引起访民的反感，实际上，工作态度正是促成访民上访的重要动因之一。在涉法涉诉案件的访民中，仅有24.5%的访民对法院的工作态度是非常满意或者比较满意，高达75.5%访民认为法院的工作态度一般、不太满意或者不满意(表6)。调研中，有的访民认为法院判决过程不透明，有的认为法院没有穷尽执行手段，有的认为法院不能公正执法。不少时候，法院的处理结果原本没有什么问题，只是法院处理态度引起了访民的对判决公正性的怀疑。
表6您对法院的工作态度满意吗?
┌────────┬─────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │非常满意 │2 │1.8 │1.8 │1.8 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │比较满意 │25 │22.1 │22.7 │24.5 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │一般 │47 │41.6 │42.7 │67.3 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │不太满意 │23 │20.4 │20.9 │88.2 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │不满意 │13 │11,5 │11.8 │100.0 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │110 │97.3 │100.0 │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │3 │2.7 │ │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└────────┴─────────┴───────┴────────┴─────────┴─────────┘
我们对所有接受问卷的访民和信访工作人员都进行了专业心理测试，根据心理学SCL-90量表分析可见，访民在强迫症状、焦虑、抑郁、人际敏感、偏执和敌对等六个心理学因子远高于普通成人，而且信访工作人员这些数据虽然低于访民，但是也高于普通成人(如，常人抑郁为1.50，访民为2.19，信访工作人员为1.81)(见表7)。
表7
┌────────────┬────────────┬────────────┬──────────────┐
│ │信访人员 │接访人员 │中国成人(常模) │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│强迫症状 │2.18 │1.92 │1.62 │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│焦虑 │2.15 │1.66 │1.39 │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│抑郁 │2.19 │1.81 │1.50 │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│人际敏感 │2.28 │1.78 │1.50 │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│偏执 │2.28 │1.73 │1.43 │
├────────────┼────────────┼────────────┼──────────────┤
│敌对 │2.32 │1.76 │1.48 │
└────────────┴────────────┴────────────┴──────────────┘
这说明，政法机关应当高度重视接访时候的态度问题，特别是首次接待时的态度。同时我们也应当重视信访工作人员的心理问题。前者可以通过比较宽松的问题解决环境、适合的语速和表达方式、详细耐心的说服和解释等方式实现，法院在出现调解结案、执行困难等情况时，应当特别注意工作态度，耐心解释，充分说明处理理由。后者属于公务员职业心理健康范畴，应当纳入到特殊工种的公务员心理疾病矫治体系中给予一定关注。
(三)坚守法律底线，不轻易动摇，否则容易形成恶性循环
有71.4%的信访人员相信，信访能够圆满解决或者部分解决自己的问题。访民的诉求在不少时候并不一定合理合法，但是访民的态度却往往非常坚决。根据以往信访工作的经验，有相当部分的信访人“闹访”心理严重，一旦出现对自己不利的判决，就曲解法律，反复缠访，或者希望通过把事情闹大，引起领导重视的方式来获得谈判的筹码，而在一些地区，为了息事宁人，有些政法机关也愿意“花钱买平安”，完全是树立了反面的“榜样”，助长了闹访者的气势。因此，我们认为，涉法涉诉信访问题的处理要扛得住外来压力，坚持自己的底线和原则，司法机关“不惹事，也不怕事”，这样才能打破息访困难的怪圈，让涉法涉诉信访的处理体现出终局性，走上良性循环的道路。
此外，这一结论还能够得到其他统计数据的印证。根据问卷调查，有58.7%的访民交往圈中有人曾经信访，他们相互之间经常进行上访“经验”的传授。如果地方政府在出现“闹访”时无原则的退让，不仅有可能违反法律规定，同时也有可能引发后继一系列的“闹访”情况，将负面影响不断扩大化。
政法机关作为国家司法机关是正义的最后一道防线，应当坚守法律底线，在符合法律规定的情况下，不能轻易对访民的不合理诉求动摇，否则“信访不信法”的情况在涉法涉诉领域将难以解决。
(四)加强司法救助的力度，形成制度化和规范化
在由于执行问题出现的信访案例中，很多时候被执行人确实无可被执行的财产，此时，各地的司法救助资金能够较好地体现国家机关解决问题的诚意，解决当事人的实际困难，可以起到雪中送炭的作用。在我国，这一问题已经开始得到关注，例如，在刑事案件中，被害人的补偿难题日益显现，刑事被害人补偿制度在多地试点，并且取得了较好的效果。
但一方面，我国当前司法救助的力度还比较弱，很多经济落后市县的经费缺口较大，一些信访人虽然确实比较困难，却仍然无法享受到这一政策。另一方面，司法救助经费的使用当前还是处于地方政府的行政化层层审批状态，耗时长且使用机制不够灵活。在涉法涉诉信访案件独立处理之后，为了让政法机关最大限度的发挥司法救助的功能，应当尽快形成较为高效的审批制度。
在具体的操作中，比较关键的两个问题是资金的来源和适用的条件。笔者认为，前者在短期内主要可以通过加大财政投入来解决，长期可以在中央的统一安排下，扩展多元化的资金来源。后者则主要吸收当前各地对刑事案件被害人补偿制度的有益经验。具体分述如下：
资金来源方面。当前，我国此项支出短期内只能依靠政府的直接财政拨款，但这并非长久之计，曾经有一些学者提出，可以接受社会各界捐助或者从服刑人员的劳动收益中扣除一部分予以拨入。笔者认为，因为信访本身带有社会救济的性质，因此还可以探索采用社会化的方式拓展费来源。例如，司法救助的支出可以通过发行公益彩票的形式予以落实。2009年12月30日，司法部和财政部共同出台了《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》，根据该暂行办法第二条的规定：“本办法所称的项目是指使用中央专项彩票公益金开展的针对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人法律援助的项目”。笔者认为，信访救济、法律援助和被害人刑事赔偿等制度覆盖的领域相同,都带有社会救济的公益性质，所以如果能够形成可靠方案，可以将这几项内容通过发行司法救助资金彩票的方式一并予以解决。
适用条件方面。涉法涉诉信访牵涉的内容比较广泛，覆盖的人群也比较复杂，我们认为，当前有以下几类人应该被纳入司法救助体系。首先，反映的情况有一定的法律依据，政法部门在司法过程中存在某些实体或程序瑕疵，但不符合国家赔偿条件的；其次，反映的问题有一定的合理性，且上访人员本身确实生活比较困难、愿意接受救助并息诉罢访的；再次,刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力，致使受害人或其赡养人等生活严重困难的；最后，执行案件中，符合执行条件的，但是由于各种原因无法执行到位，致使当事人遭受严重生活困难的。 注释:
基金项目：本文系作者主持的2013年教育部人文社科青年基金项目“刑事疑难案件处理的社会效果考察——从程序完善的视角”的系列成果之一(项目编号：13YJCZH023)。
作者简介山：1.崔凯(1981—)，男，江苏连云港人，湖北经济学院讲师,法学博士，主要从事刑事诉讼法学，司法制度研究；2.陈娴灵(1970—)，女，湖南益阳人，湖北经济学院教授，法学博士,主要从事民事诉讼法研究。
{1}此次会议的影响较大，但是媒体对会议内容的报道较少，会议具体内容可参见王殿学等：《全国政法工作会议：今年推进劳教制度改革——还将推进涉法涉诉信访工作、司法权力运行机制、户籍制度等改革》，载《南方都市报》,2013年1月8日第A04版。
{2}如果从统计学的严格要求来讲，本调研存在着调研对象分布过于广泛，调研样本过小等诸多不严谨之处。这主要是因为课题本身涉密性较强，不便于大规模调研，还因为各地信访工作人员数量有限、大部分访民不愿意接受调查等客观原因。但除了问卷调查之外，我们还有大量的座谈、工作汇报等其他资料作为印证，能够支撑我们的调研结论。
{3}本文课题组成员王海霞副教授为本文进行了数据分析和统计工作，特此表示感谢。
{4}犯罪行为造成被害人人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支付的合理费用，以及因误工减少的收入。造成被害人残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费等费用；造成被害人死亡的，还应当赔偿丧葬费等费用。
{5}2005年2月，中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，其中第二条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”
【参考文献】 刁杰成.人民信访史略[M].北京：北京经济学院出版社，1996.25.
张陆庆.信访制度的法制化研究[J].河北学刊，2010，(6).
裴小梅.浅析涉讼信访概念的法律性价值[J]河南财经政法大学学报，2013，(5).
徐继敏.行政信访的功能分析[J].河南财经政法大学学报，2013，(5). 出处:《河南财经政法大学学报》2014年第1期 |
240331
崔凯，陈娴灵 湖北经济学院法学院
一、研究背景及调研基本情况
为了保障群众利益，构建司法权威，自2012年开始，中央酝酿以涉法涉诉信访为突破口，拟对我国的信访制度进行较大幅度的改革。2013年1月7日，全国政法工作会议将“涉法涉诉信访工作改革，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”作为2013年工作重点之一。从下发的征求意见稿来看,中央的改革思路已经比较明确，将会实行诉访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理，自此，地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访{1}。
涉法涉诉信访问题是比较特殊的研究课题，其牵涉主体广泛、内容复杂、涵盖矛盾集中，不少研究内容涉密,获取相关信息较为困难，因此，目前不多的研究成果大多是政府法制部门或者政法机关的工作汇报及内部调研报告，由于身份原因，研究视野和结论受到各种限制。与此同时，受限于数据资料，大多数学者尽管在理论层面取得了较为丰硕的成果，但是实证性相对欠缺。我们在有关领导的鼓励下，在相关部门的大力支持下，克服了种种困难，对这一问题进行了较为全面、深入的系统调研。2012年7月，湖北经济学院法学院成立《涉法涉诉信访改革实证研究》课题组，成员以具有刑事诉讼法、民事诉讼法、刑法等学术背景的博士、教授为主，吸纳了社会学、心理学、社会保障学等专业的资深教师。在一年多时间内，课题组至H省政法委、H省高级人民法院、H省人民检察院、H省信访局、W市中级人民法院、J市中级人民法院、J市信访局、X市中级人民法院、ZX市人民法院、ZX市人民检察院、ZX市信访局、ZJ市人民法院、ZJ市人民检察院、Y市人民法院、Y市人民检察院、ZX市C镇等省市县乡四级政府部门及省市县三级政法部门进行了综合调研，我们从调研对象处收集了大量的数据和案例，并办案人员和信访人员进行了座谈、访谈，积累了大量的素材。为了增加结论的说服力，课题组还充分发动学生和社会资源，以H省为主要调查地，涉及S省、G省等五省份，对涉法涉诉信访人员和处理涉法涉诉信访的工作人员分别进行了访谈式问卷调查，其中针对信访人员共回收问卷119份，有效问卷114份，有效回收率为95.8%；针对工作人员问卷共115份，有效问卷110份，有效回收率为95.65%{2}。参考调研数据，综合实际个案和调研走访中各部门提供的其他资料，笔者从实证角度总结出涉法涉诉信访改革的重点问题和难点问题，不求研究的全面性，重点在于真正发现问题，力争在调研资料的支撑下，提出了自己的改革意见，希望起到拋砖引玉的作用{3}。
二、涉法涉诉信访改革的重点问题
(一)重视涉法涉诉信访的单独立法
信访制度是我国政治生活的重要内容之一，在我国已经有了相当长的历史，1971年《红旗》杂志刊登了《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。信访可以被理解为公民的一种宪法性权利，我国《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员工作人，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”因此，信访是我国公民表达言论，维护自身权利的一种合法的重要途径，其本身蕴含着重要的政治属性。
虽然信访问题的历史比较悠久，而且在宪法层面也早已确立其合法性，但这并不意味着我国涉法涉诉信访问题的法律依据已经充分。2005年施行的国务院《信访条例》是我国对信访问题规定最为集中，也较为权威的法律文件，该法第二条规定本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从这一条可以看出，该条例所规范的信访是指行政信访。学界已经形成共识，涉法涉诉信访有着自身的法律属性，和行政信访在性质和功能等方面应当有较大不同。在司法实务中，不少信访工作者也困惑于涉法涉诉信访的身份定位。也许在以往，信访只是作为一个反映民意的渠道，则我们对其本身的法律规范性要求可以相对较低。但在当前，整个信访工作已经成为我国政治生活的重要内容，甚至成为社会稳定的重要影响因素，在这种大背景下，对信访制度进行法治化引导属于历史的必然。而且，在特定的历史时期，用国务院专门为行政信访制订的《信访条例》作为涉法涉诉信访工作参照使用的法律文件可以是一种权宜之计，但当将涉法涉诉信访工作独立之后，这一条例显然已经不再适宜成为规范涉法涉诉信访工作的主要法律文件。
在政法工作领域，目前，最高人民法院制定的《信访处接待来访工作细则》等规范性文件是政法机关开展信访工作的主要依据，此外，中央政法委制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》等政策性文件对涉法涉诉信访工作也有着直接的指导作用。但不能否认的是，这些文件本身并不是广义上的法律，从严格意义上来说，涉法涉诉信访工作要从一般信访中剥离，首当其冲面临的就是法律依据不足的问题。因此，笔者认为，我国应当从中央层面用效力层级较高的法律文件形式规范涉法涉诉信访问题，以让各地开展诉法涉诉工作师出有名、有法可依。
(二)涉法涉诉信访的突破点在于民事执行问题
执行程序一直是民事诉讼中的老大难问题，近些年来，为了解决民事执行难的问题，民事诉讼法对执行程序进行了多次修订，最高人民法院出台了多个司法解释，甚至法院组织结构为此也进行了多次调整。但是从最终效果来看，当前群众对民事执行问题的满意程度仍然较低，我们在调研中发现，民事执行问题是当前不少省份涉法涉诉信访的主要原因。据统计，有35.4%的访民认为执行不到位是其上访的主要原因(见表1)，而且在座谈中，几乎所有的司法机关都反映，民事案件和刑事附带民事诉讼案件中，民事赔偿的判决难以执行是当前法院常见的，同时又很难解决的问题。此外，由于有30.4%的访民年收入在五千元以下(见表2)，这些访民对经济因素较为敏感，在涉及到经济利益的诉讼中，特别在意赔偿金额能否得到及时和足额的兑现。在他们占据法律和情理优势的情况下，一旦手持生效判决但是无法执行，很容易心生愤恨，据理力争，造成上访，甚至是越级上访、群体上访。和其他信访不同，司法机关往往难以对此类人群直接采取有效的强制性措施，只能以说服教育为主，但在司法救助不得力的情况下，这种说服的效果往往很差，经常出现反复。
表1您来信访的原因主要是什么?
┌───────┬────────┬────────┬─────────┬───────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│有效 │裁判不公 │39 │34.5 │34.5 │34.5 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │执行不到位 │40 │35.4 │35.4 │69.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │其他 │33 │29.2 │29.2 │99.1 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │99.1 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │100.0 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└───────┴────────┴────────┴─────────┴───────┴─────────┘
表2您家的人均年收入是多少？
┌───────┬────────┬────────┬─────────┬───────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│有效 │5千以下 │34 │30.4 │30.4 │30.4 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │5千-1万元 │32 │28.3 │28.6 │58.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │1-2万元 │23 │20.4 │20.5 │79.5 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │2-3万元 │8 │7.1 │7.1 │86.6 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │3-5万元 │7 │6.2 │6.3 │92.9 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │5万元以上 │8 │7.1 │7.1 │100.0 │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │100.0 │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │ │ │
├───────┼────────┼────────┼─────────┼───────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
└───────┴────────┴────────┴─────────┴───────┴─────────┘
访民对经济赔偿非常敏感的结论还可以从被调查者基本身份调查中得到验证，根据我们的统计，大部分受访者都是生活在农村、乡镇或者郊县，只有25.7%的受访者居住在中小城市，2.7%的受访者居住在大城市。这一数据能够和表2中的数据结论相互印证，身处乡村的受访者经济基础一般更差，对诉讼中的经济利益更加看重。
因此，我们认为，涉法涉诉工作要想取得大的进展，民事执行问题是一个最大的突破口，同时也必然是下面进一步工作的重点。但在开展具体工作时，应当分情况进行对待。某些时候，民事执行难的产生原因是法官本身存在畏难思想、懒惰思想，致使执行不到位，这种情况在引起政法机关的足够重视之后，相对比较容易解决。但在民事司法领域，不少时候确实会出现找不到被执行人(如外出打工等)或者被执行人经济条件很差，无可供执行的财产等情形。在这种存在客观困难的情况下，受损失的一方当事人并不一定能够理解和认同法院执行的难处。例如，在农村地区非法营运的车辆较多，一旦发生交通肇事，肇事方往往本身经济条件较差，难以有效赔偿(不少车辆本身就是报废车辆，自然也没有购买车辆保险)，而被害人一方当事人又迫切需要赔偿金来维持医疗和生活。此类案件法院判决不仅难以执行，且如果强制执行不当，甚至还会造成当事人双方同时上访的尴尬局面。类似的情况应当是我们今后工作开展时应当特别注意的问题。
值得注意的是，当前司法机关对死亡赔偿金的理解极易引发被害人一方的不满。刑事附带民事诉讼中的执行问题原本并不是以往执行工作的重点和难点，因为审判机关在案件裁判之前，一般都会要求被告人对被害人进行足额赔付，以换取量刑的从轻处理。但2012年底，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第155条对附带民事诉讼中的物质损失做出了列举式规定{4}，其中并没有明确提及死亡赔偿金问题。因此，在我们调研时，有法官明确表示，司法机关普遍认为立法对这一问题已经统一，即附带民事诉讼不支持死亡赔偿金。但这种理解的后果是会造成被害人家属因为受害人死亡而得到的赔偿金数额大幅度的下降，甚至出现“撞死一个人不如撞死一头牛赔得多”的情况，极易引起被害人一方极大不满。
(三)涉法涉诉信访并不能完全脱离整个纠纷体制
涉法涉诉信访改革之后，是否真正由政法机关独立解决涉法涉诉信访是一个大家普遍关心的重点问题。按照中央的要求，本次改革将涉法涉诉信访统一由政法机关依法受理，地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访。从理论上，这一措施封堵了不正常上访的渠道，有着非常重要的积极意义。根据办案经验，涉法涉诉信访案件中，多次上访、重复上访的比例很高，每次信访都以希望开始，失望结束，一次次的失败打击，使信访者精神状况和心理状态发生异变，也常造成信访人员在信访过程中出现一些不理智的行为。为了达到自己的目的，很多上访者或者是选择特殊敏感时期，或者是采取极端或激烈的方式进行非正常信访，因此，当涉法涉诉信访的处理单位明确之后，至少大面积多头上访的局面应当会有所改善。
但是，信访要真正终局，则必然要提出问题的解决方案，并不是简单地确立涉法涉诉信访的终局机关就可以一劳永逸的解决所有问题。群众之所以上访，是因为自己有一定的诉求。在表面上看，涉法涉诉信访的诉求是单纯的对政法机关处理案件实体或者程序不满意{5}。但实际上，司法是正义的最后一道防线，司法机关处理的原本都是其他途径无法妥善解决的各种复杂社会矛盾，案件的成因非常复杂，虽然强调司法独立，但不少案件涉及的内容确实是法院一家难以决定。在过去，我国实行的是“分级负责，归口办理”的信访处理模式，司法机关实际上已经自我处理了绝大部分的涉法涉诉信访问题。就以往的经验来看，有的案件是属于司法机关办案确有瑕疵，也有不少案件裁判本身没有错误，上访者出于利己的角度，固执地想通过上访改变裁决，但还有相当一部分案件是复杂的其他因素造成的。譬如，在征地拆迁补偿、林地权属纠纷、国企改制安置、医保社保等领域，一旦发生纠纷，很容易涉及到不同年代的政策认定问题，法院经常需要面临着合理不合法或者合法不合理的艰难选择。特别是在当前，城镇征地拆迁过程是一个非常敏感的法律问题和社会问题，如果被拆迁户和拆迁方发生纠纷，拆迁方通过诉诸法律请求法院裁决强制拆迁，法院一旦作出强制拆迁的裁决，那么就可能引发众多拆迁户的群体性上访。而这样的问题显然不是法院单方可以解决的。实际上，就陕西等地的有益经验来看，都认为无论是何种信访问题，其解决方案都必然是一个多方主体参与的系统工程。
我们认为，在涉法涉诉信访独立以后，对于复杂案件的处理，如果要求政法机关只注重法律效果，剔除法律瑕疵，这一点难度不大，但一旦案件牵涉到更加复杂的政策问题、体制问题或政府部门关系的协调，政法机关可能并没有足够的能力妥善处理，还是需要党委和政府的协调，这种机制如何建立，应当是我们构建涉诉信访体制中应当重点考虑的内容。
三、涉法涉诉信访改革中的难点问题
信访工作的每一个环节都可以被称为工作难点，以往的涉法涉诉信访工作中，我们已经积累了一些有益的工作经验，同时发现了不少的工作难点。我们在调研时发现，有些问题无法简单地通过现有制度的改良得到解决，笔者选择其中的部分问题加以归纳，定性为涉法涉诉信访改革中的难点问题，不求全面，只求真正发现问题。
(一)简单的诉访分离并不会明显减少其他信访单位的工作量
中央本次大力推行诉访分离改革，是希望在信访受理环节就将涉法涉诉信访与普通信访分离，将法律方面的问题在司法系统内解决，避免用行政手段解决法律问题会影响司法权威、司法独立。表面上看，将涉法涉诉案件全部由政法机关内部处理，可以较大幅度地减少信访局等相关部门的工作压力，但实际上，如果不采取其他配套手段，只是简单地进行诉访分离，可能无法减少其他机关的信访工作量。
我们在调研中发现，有累计达73.9%的访民承认自己曾经通过上诉、申诉和申请再审等法律方式试图解决问题(见表3)，但是他们最终还是选择了信访，而且还是到党委、政府和人大等多个部门信访。这说明，在当前司法体制下，司法机关实际并没有拒绝处理信访者提出的针对法律判决的异议问题，只是现有的上诉、甲诉等司法途径并不能让信访者信服，不能做到息事宁人，因此案件当事人才到处信访，寻求法律之外的救济途径。如果在信访人对司法机关的信任没有明显改变的大环境下，寄希望于通过信访体制的改革，以切断当事人其他信访路径的方式来达到让当事人选择上诉、申诉来解决问题的目的，这种构想可能很难得到信访人的认同。
表3您信访之前还尝试过哪种法律方式?
┌────────┬─────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │上诉 │41 │31.5 │31.5 │31.5 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │申诉 │34 │26.2 │26.2 │57.7 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │申请再审 │21 │16.2 │16.2 │73.9 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │其他 │32 │24.6 │24.2 │98.2 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │128 │98.5 │100.0 │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │2 │1.8 │ │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │130 │100.0 │ │ │
└────────┴─────────┴───────┴────────┴─────────┴─────────┘
调查也显示，“法律解决纠纷时间长，信访方便简单”是66.7%的访民为什么选择用信访而不是法律手段解决纠纷的最重要原因，这说明访民非常看重解决问题的效率(见表4)。此外，在对信访工作人员的调研中，被访者认为最喜欢通过“正常法律途径”来获得胜诉的访民只有不到四分之一(23.4%),38.7%的人最喜欢通过“找关系”,36%最喜欢通过“信访”达成胜诉目的,这些数据同样说明了访民的投机心理比较严重。因此，即便是我们进行了涉法涉诉信访分离改革，但当事人为了“方便简单”等原因，仍然很有可能突破规定，带着涉法涉诉问题到其他有关国家机关非法上访。如何应对这一可能出现的新兴问题，值得政法机关特别关注。
(二)司法腐败和司法瑕疵在信访原因中占有重要权重
根据各地政法机关的反映，在处理信访问题中确实存在着一些当事人无理取闹的情况，例如在案件还没有审理完毕甚至刚刚立案就开始上访，企图给政法机关施加压力以达到自己的诉讼目的。但应该承认的是，这种情况并不是主流，不仅大量的信访者不认为自己上访是没有理由的，即便是从信访工作人员角度，也有高达58.5%的工作人员认为信访人员“无理取闹”的比率还不到20%。这从另一个角度说明，在不少上访案件中，司法机关确实在事实认定、法律适用或者办案程序等方面存在一些瑕疵,甚至还可能有一定程度的司法腐败，存在着某种形式的过错。
我们应当注意，司法错误对司法公正的破坏力影响很大，但随着我国法治建设的进步，政法机关处理案件的能力水平有了大幅度的提升，明显的司法错误并不是司法实践中的常见现象。与此相比，细微的办案瑕疵也许并不影响案件最终审判结果的公正性，因此经常不会引起办案机关的足够重视，但是这种行为会极大降低司法裁判的公信力，破坏力反而不可小觑。很多时候，正是因为这些较小的瑕疵，会让信访人理直气壮地向政法机关提出各种不合理要求，此类信访案件有别于当事人无理取闹的案件，让司法机关处理起来更加棘手。至于司法腐败，虽然早已成为众矢之的，但在基层司法机关仍然偶有出现，信访群众对司法腐败的意见极大，几乎每一起司法腐败都有可能会促成一起信访案件，甚至有近20%的信访工作人员都认为，因为司法腐败而造成的涉法涉诉信访比重是“很大”。如果要妥善处理司法错误、司法腐败引起的信访案件，需要司法机关在错案追究、责任查处等工作环节上做出改进，这种改革牵涉面广、处理时间长、查处难度大，因此是今后工作中的难点。与此同时，避免和及时弥补司法瑕疵，同样是一个今后值得关注的重点工作。
表4用法律途径和信访都能解决你的问题，为什么更愿意选择信访?
┌───────┬──────────┬───────┬────────┬─────────┬─────────┐
│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│有效 │信访方便简单 │32 │28.3 │28.3 │28.8 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │法律途径太慢 │42 │37.2 │37.2 │66.7 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │信访花钱少些 │13 │11.5 │11.5 │78.4 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │习惯信访 │10 │8.8 │8.8 │87.2 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │其他 │15 │13.3 │13.3 │99.1 │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │112 │99.1 │100.0 │ │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│缺失 │系统 │1 │0.9 │ │ │
├───────┼──────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
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(三)现有诉讼制度影响了涉法涉诉信访案件的实质终结
我国当前解决民刑纠纷的主要程序法依据是《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，这两部法律都规定了法律体制内解决纠纷的途径。虽然我国审判制度是“两审终审制”，一起案件经过两级法院判决就已经生效，但是，一方面，由于两次审理的法院级别都不够高，可能存在地方保护、司法腐败等先天不足,容易让当事人对法院判决的公正性产生质疑，另一方面，在两大诉讼法中，都规定了各种可以启动再审的情形，特别是上级法院、上级检察院，甚至上级行政领导的重视都可能引起再审。因此，现有诉讼法律制度给当事人留下了很多两审之外还能够解决问题的巨大希望，从这一角度，当事人上访并不一定只是希望通过信访来直接改变案件处理结果，他们还存在着通过上访引起重视，达到启动再审的目的，对他们而言，能够引起足够重视是上访的重点，至于上访机关是否适格则并不重要(见表5)。因此，即便是现在涉法涉诉信访剥离之后，当事人仍然有足够的动力去党委、政府和人大等机关进行上访。
表5如果您的要求没有实现，您会一直信访下去吗？
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│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
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│有效 │会 │54 │47.8 │48.6 │48.6 │
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│ │不会 │9 │8.0 │8.1 │56.8 │
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│ │看情况再说 │48 │42.5 │43.1 │100.0 │
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│ │合计 │111 │98.2 │100.0 │ │
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│缺失 │系统 │2 │1.8 │ │ │
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│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
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由于我国两大诉讼法的级别很高，不会轻易更改，而且必须遵守，因此，涉法涉诉信访制度必须和现有诉讼法律体系有效对接，目前只能对诉讼法相关内容进行补充和解释，而不能进行否定，这加大了涉法涉诉信访制度制度设计的难度。
四、当前应对涉法涉诉信访改革的政策建议
(一)源头上狠抓办案质量，特别注重避免程序瑕疵
由于今后涉诉涉访案件全部由政法机关内部解决，避免了原本多个部门之间的相互推诿的现象，但是会加大政法机关的信访工作量。为了减少自己的工作压力，政法机关应当更加积极主动的从源头上减少案件出现信访可能性，这是应对涉法涉诉信访工作问题的最基本手段，虽无创新之处，但实属解决问题的根本之道。
一方面，不少地方法院试行了案件风险评估等工作机制，已经取得了较好的实施效果，此类工作经验应当及时总结，类似于“谁办案，谁评估，谁负责”等比较成熟的方式方法应当得到切实贯彻和推广。
另一方面，法院对处理案件的程序问题一定要高度关注。和实体判决不公正相比，诉讼程序上的瑕疵是一种“低级错误”，比较容易避免。而且诉讼程序非常直观，当事人很容易知晓司法机关的案件处理程序是否正确。因此，司法机关应当树立程序意识，严格按照法定程序办案，坚持透明、公开、公正，一旦做到这一点，可以减少很多访民“有理”上访的尴尬局面。在当前，由于各种原因，某些基层法院和检察院的工作人员，主要是由于个人思想不重视，加上刑事诉讼法和民事诉讼法修订之后，对业务知识的掌握没有及时更新，在办案过程中出现程序上的错误并不是罕见的情况。
(二)认真负责，态度为上，做好说服解释工作
在以往，有权力处理涉法涉诉的机关较多，各机关反反复复，相互推诿，因为不涉及本部门直接利益，所以解决问题的态度并不一定非常诚恳，这种现象非常容易引起访民的反感，实际上，工作态度正是促成访民上访的重要动因之一。在涉法涉诉案件的访民中，仅有24.5%的访民对法院的工作态度是非常满意或者比较满意，高达75.5%访民认为法院的工作态度一般、不太满意或者不满意(表6)。调研中，有的访民认为法院判决过程不透明，有的认为法院没有穷尽执行手段，有的认为法院不能公正执法。不少时候，法院的处理结果原本没有什么问题，只是法院处理态度引起了访民的对判决公正性的怀疑。
表6您对法院的工作态度满意吗?
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│ │ │频率 │百分比 │有效百分比 │累积百分比 │
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│有效 │非常满意 │2 │1.8 │1.8 │1.8 │
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│ │比较满意 │25 │22.1 │22.7 │24.5 │
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│ │一般 │47 │41.6 │42.7 │67.3 │
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│ │不太满意 │23 │20.4 │20.9 │88.2 │
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│ │不满意 │13 │11,5 │11.8 │100.0 │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│ │合计 │110 │97.3 │100.0 │ │
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│缺失 │系统 │3 │2.7 │ │ │
├────────┼─────────┼───────┼────────┼─────────┼─────────┤
│合计 │ │113 │100.0 │ │ │
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我们对所有接受问卷的访民和信访工作人员都进行了专业心理测试，根据心理学SCL-90量表分析可见，访民在强迫症状、焦虑、抑郁、人际敏感、偏执和敌对等六个心理学因子远高于普通成人，而且信访工作人员这些数据虽然低于访民，但是也高于普通成人(如，常人抑郁为1.50，访民为2.19，信访工作人员为1.81)(见表7)。
表7
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│ │信访人员 │接访人员 │中国成人(常模) │
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│强迫症状 │2.18 │1.92 │1.62 │
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│焦虑 │2.15 │1.66 │1.39 │
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│抑郁 │2.19 │1.81 │1.50 │
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│人际敏感 │2.28 │1.78 │1.50 │
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│偏执 │2.28 │1.73 │1.43 │
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│敌对 │2.32 │1.76 │1.48 │
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这说明，政法机关应当高度重视接访时候的态度问题，特别是首次接待时的态度。同时我们也应当重视信访工作人员的心理问题。前者可以通过比较宽松的问题解决环境、适合的语速和表达方式、详细耐心的说服和解释等方式实现，法院在出现调解结案、执行困难等情况时，应当特别注意工作态度，耐心解释，充分说明处理理由。后者属于公务员职业心理健康范畴，应当纳入到特殊工种的公务员心理疾病矫治体系中给予一定关注。
(三)坚守法律底线，不轻易动摇，否则容易形成恶性循环
有71.4%的信访人员相信，信访能够圆满解决或者部分解决自己的问题。访民的诉求在不少时候并不一定合理合法，但是访民的态度却往往非常坚决。根据以往信访工作的经验，有相当部分的信访人“闹访”心理严重，一旦出现对自己不利的判决，就曲解法律，反复缠访，或者希望通过把事情闹大，引起领导重视的方式来获得谈判的筹码，而在一些地区，为了息事宁人，有些政法机关也愿意“花钱买平安”，完全是树立了反面的“榜样”，助长了闹访者的气势。因此，我们认为，涉法涉诉信访问题的处理要扛得住外来压力，坚持自己的底线和原则，司法机关“不惹事，也不怕事”，这样才能打破息访困难的怪圈，让涉法涉诉信访的处理体现出终局性，走上良性循环的道路。
此外，这一结论还能够得到其他统计数据的印证。根据问卷调查，有58.7%的访民交往圈中有人曾经信访，他们相互之间经常进行上访“经验”的传授。如果地方政府在出现“闹访”时无原则的退让，不仅有可能违反法律规定，同时也有可能引发后继一系列的“闹访”情况，将负面影响不断扩大化。
政法机关作为国家司法机关是正义的最后一道防线，应当坚守法律底线，在符合法律规定的情况下，不能轻易对访民的不合理诉求动摇，否则“信访不信法”的情况在涉法涉诉领域将难以解决。
(四)加强司法救助的力度，形成制度化和规范化
在由于执行问题出现的信访案例中，很多时候被执行人确实无可被执行的财产，此时，各地的司法救助资金能够较好地体现国家机关解决问题的诚意，解决当事人的实际困难，可以起到雪中送炭的作用。在我国，这一问题已经开始得到关注，例如，在刑事案件中，被害人的补偿难题日益显现，刑事被害人补偿制度在多地试点，并且取得了较好的效果。
但一方面，我国当前司法救助的力度还比较弱，很多经济落后市县的经费缺口较大，一些信访人虽然确实比较困难，却仍然无法享受到这一政策。另一方面，司法救助经费的使用当前还是处于地方政府的行政化层层审批状态，耗时长且使用机制不够灵活。在涉法涉诉信访案件独立处理之后，为了让政法机关最大限度的发挥司法救助的功能，应当尽快形成较为高效的审批制度。
在具体的操作中，比较关键的两个问题是资金的来源和适用的条件。笔者认为，前者在短期内主要可以通过加大财政投入来解决，长期可以在中央的统一安排下，扩展多元化的资金来源。后者则主要吸收当前各地对刑事案件被害人补偿制度的有益经验。具体分述如下：
资金来源方面。当前，我国此项支出短期内只能依靠政府的直接财政拨款，但这并非长久之计，曾经有一些学者提出，可以接受社会各界捐助或者从服刑人员的劳动收益中扣除一部分予以拨入。笔者认为，因为信访本身带有社会救济的性质，因此还可以探索采用社会化的方式拓展费来源。例如，司法救助的支出可以通过发行公益彩票的形式予以落实。2009年12月30日，司法部和财政部共同出台了《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》，根据该暂行办法第二条的规定：“本办法所称的项目是指使用中央专项彩票公益金开展的针对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人法律援助的项目”。笔者认为，信访救济、法律援助和被害人刑事赔偿等制度覆盖的领域相同,都带有社会救济的公益性质，所以如果能够形成可靠方案，可以将这几项内容通过发行司法救助资金彩票的方式一并予以解决。
适用条件方面。涉法涉诉信访牵涉的内容比较广泛，覆盖的人群也比较复杂，我们认为，当前有以下几类人应该被纳入司法救助体系。首先，反映的情况有一定的法律依据，政法部门在司法过程中存在某些实体或程序瑕疵，但不符合国家赔偿条件的；其次，反映的问题有一定的合理性，且上访人员本身确实生活比较困难、愿意接受救助并息诉罢访的；再次,刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力，致使受害人或其赡养人等生活严重困难的；最后，执行案件中，符合执行条件的，但是由于各种原因无法执行到位，致使当事人遭受严重生活困难的。 注释:
基金项目：本文系作者主持的2013年教育部人文社科青年基金项目“刑事疑难案件处理的社会效果考察——从程序完善的视角”的系列成果之一(项目编号：13YJCZH023)。
作者简介山：1.崔凯(1981—)，男，江苏连云港人，湖北经济学院讲师,法学博士，主要从事刑事诉讼法学，司法制度研究；2.陈娴灵(1970—)，女，湖南益阳人，湖北经济学院教授，法学博士,主要从事民事诉讼法研究。
{1}此次会议的影响较大，但是媒体对会议内容的报道较少，会议具体内容可参见王殿学等：《全国政法工作会议：今年推进劳教制度改革——还将推进涉法涉诉信访工作、司法权力运行机制、户籍制度等改革》，载《南方都市报》,2013年1月8日第A04版。
{2}如果从统计学的严格要求来讲，本调研存在着调研对象分布过于广泛，调研样本过小等诸多不严谨之处。这主要是因为课题本身涉密性较强，不便于大规模调研，还因为各地信访工作人员数量有限、大部分访民不愿意接受调查等客观原因。但除了问卷调查之外，我们还有大量的座谈、工作汇报等其他资料作为印证，能够支撑我们的调研结论。
{3}本文课题组成员王海霞副教授为本文进行了数据分析和统计工作，特此表示感谢。
{4}犯罪行为造成被害人人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支付的合理费用，以及因误工减少的收入。造成被害人残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费等费用；造成被害人死亡的，还应当赔偿丧葬费等费用。
{5}2005年2月，中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，其中第二条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”
【参考文献】 刁杰成.人民信访史略[M].北京：北京经济学院出版社，1996.25.
张陆庆.信访制度的法制化研究[J].河北学刊，2010，(6).
裴小梅.浅析涉讼信访概念的法律性价值[J]河南财经政法大学学报，2013，(5).
徐继敏.行政信访的功能分析[J].河南财经政法大学学报，2013，(5). 出处:《河南财经政法大学学报》2014年第1期
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