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詹建红 中南财经政法大学
法官的群体素质与审判人力资源的配置方式是目前法官制度改革所关注的核心。法官群体的高素质讲究的是审判人员的少而精，那么限制法官的编制数量也就势在必行。另一方面，提高法官的群体素质虽然在很大程度上可以解决司法不公和诉讼效率低下的问题，但如果不理顺法院现行的审判人员管理体制，高素质的职业群体也可能在体制运行不畅的内耗中毫无用武之地。这一问题在法官人数占到全国法官总人数3/4强的基层法院则显得尤为突出。近年来，不少基层法院对审判人员的分类管理方式进行了不懈的改革探索，法官助理这一新型岗位由此走上了历史的舞台。但由于我国不仅没有法官编制确定的制度化建构，也没有法官职业化后分层设置司法辅助人员的规范化实践，基层法院就审判人员分类管理问题所作的改革尝试带来的是过大的人心震荡，制度革新所设计的长远前景令人担忧。因此，在提高初任法官准入门槛、精简一线法官职位数的制度改革规划中，综合考虑基层法院的人员结构现状及相关因素，科学地确定法官的编制并层次分明地设置司法辅助人员就显得尤为重要。
一、我国法官编制及法官办案效率的现状：基本数据的对比
在西方，无论是大陆法系国家还是在英美法系国家，一个法院的法官人数基本上都是法定的，不得轻易增减，同时这个数字都相对较小。如美国联邦法院和州法院共有法官3万名，美国总人口2.5亿，每万人中有1.2名法官；日本全国法官共有2825名，总人口1.23亿，每万人中只有0.23名法官；英国的正式法官为500余人，总人口0.58亿，每万人中不到0.1名法官。根据最高法院院长肖扬于2004年10月26日向十届全国人常委会第十二次会议所作的报告，我国各级人民法院共有19.46万名法官，按13亿人口计算，每万人中有1.5名法官。按法官人数在国家总人口中的比例来看，我国法官的数量是美国的1.2倍，是日本的6.5倍，是英国的15倍。
再就各级法院法官的数量来看，美国联邦最高法院的大法官限定为9名，11个巡回上诉法院，法官从3名到15名不等，94个联邦地方法院法官从2名到27名不等。各州最高法院法官5到9名，上诉法院法官4到6名，至于州的地方法院和宪法法院，一般只有1名法官。日本最高法院大法官的限额是15名。地方各级法院的法官数量是：8个高等法院共280名；50个地方法院共910名；452个简易法院共810名；50个家庭法院和79个家庭法院派出法庭共200名。在德国，州高等地区（上诉）法院的任职法官一共只有1382名，每一法庭由4到5名法官组成；联邦法院拥有110名法官，每个法庭通常只有7名法官。但在我国，各级法院一般至少有几十名法官，多数高级法院和一些大中城市的中级法院还超过百人，有的甚至多达数百人。少数经济发达地区，如上海，因为案件数量相对较多，即便是基层法院，人数大多接近200人。根据2000年度的统计，上海市法院系统共有法官3500人，按1600万人口计算，每万人中就有法官2.2人。又如，截至2001年12月31日，广东省佛山市法院系统共有法官517人（占所有在编人员的58.4%），其中，市中级人民法院95人，其6个基层法院中，经济条件较好的2个法院的法官人数均过百人（顺德市人民法院有116人、南海市人民法院有107人），经济条件相对落后的三水市、高明市（现已分别改为佛山市三水区、高明区）的法官人数也分别有45人和48人，每个基层法院的法官人数平均为70.3人。全国的情形与此也相差不大，根据肖扬院长的前述报告，全国3133个基层法院中共有148555名法官，平均每个基层法院的法官人数为47.4人。可见，在我国，法官的数量不论是在总体上还是就每个法院而言，都是比较多的。
但是，我国法官人数在量上的优势并没有产生审判效率上的同向结果。这可以从法官结案数的比较中得到印证：1990年，美国联邦上诉法院每位法官处理案件的平均数为234.7件；联邦地区法院每位法官处理案件的平均数为464件。而在我国，在已经开始大力倡导提高审判效率的2001年，平均每位法官审结的诉讼案件只有27件，加上执行等案件，平均每位法官审结案件也只有39.8件。根据肖扬院长2004年3月10日在第十次全国人民代表大会第二次会议上所作的报告，2003年，最高人民法院共审结各类案件3587件，地方各级法院共审结各类案件5687905件，按《人民法院报》2003年3月12日公布的法官人数20.44万计算，平均每位法官年结案数为27.8件，加上执结的2343868件，平均每位法官年结案数为39.3件。法官素质不高与法官数量的庞大所导致的是这样一种循环：庞大的法官数量难以保证人员的素质，人员整体素质不高必然导致效率低下，形成大量的案件积压；要解决大量的积案，要么是放松对质量的要求，要么是增加法官人数重新回到法官数量庞大的起点。更为严重的是，审判质量和审判效率的低下，必然会使得法院和法官的整体社会声誉下降，为审判权威的树立形成致命的阻碍。在这样的恶性循环体系下，国家自然难以给法官提供较为优厚的待遇，法院也就更难吸引和留住优秀人才了。
要想摆脱这一循环怪圈，依靠增加法官的人数这种“多投入多产出”措施显然不是科学的选择。笔者认为，应该通过资源的优化配置来实现质量与效率的双赢。具体就人力资源而言，就是要在科学确定法官编制的基础上，对现有的法官进行分流重组，突出直接从事审判工作者的中心地位，真正做到一线法官精英化。
二、确定法官编制的考量因素：简单逻辑的展开
法官精英化至少可以从两个方面来进行理解，一是法官应该是法律职业者中的佼佼者，具有很高的综合素质；二是法官的相对数量较少，具有很高的工作效率。作为法官职业化结果的法官精英化，其目标就是要建立一支相对数量少但素质高的法官队伍，以保证社会大众对法官的信赖，从而树立司法的权威。确定法官的编制，就是要把真正符合条件的人确定为法官，树立法官作为法院的主体地位。因此，可以说，法官编制的确定，既是实现法官职业化的关键步骤，又是衡量法官精英化的重要标准之一。
在我国现有条件下，法官编制的确定与精简法官人数密切相关，但又并不能仅限于此。科学合理地确定法官的编制，需要在现有法官员员额内，考量法院辖区的面积、人口规模、经济发展状况、审判工作量等一系列的综合因素。对某一个具体的法院而言，需要多少名法官主要取决于两个因素：一是法院年受理案件数，二是法官的年办案数。从静态上测算，一个法院所需的办案法官人数就是这两者之比，具体用公式表示为：法官编制＝法院年收案总量/法官人均年结案量
从动态看，因素中的可变性就不容忽视。因此，在确定某一法院的法官编制时，还应先依据该院上年度收案总量并在考虑一定增量的基础上测算出年收案总量，然后在该院法官上年度人均结案量的基础上，考虑一定的工作增量，测算出一名法官一年的结案量，最后用年收案总量除以法官个人的年结案量即可得出该院所需的法官编制数。为了增强测算的科学性和具体运作中的可操作性，可以各业务庭为测算单位分别进行定员，然后总计得出全院的编制数。例如，2004年，广东省深圳市南山区人民法院受理的民商案件数为6400件，在试行法官分类管理后，该年度每位法官人均可办结民商事案件552件，根据上述公式测算出该院民商案件业务庭所需的法官人数为6400/552=11.6人。从理论上讲，当作为分母的法官结案数的增长率超过作为分子的案件受理数的增长率时，所得出的商会变小，先前测算的法官编制数会因这种情形显得过大。但在实际中，因为合议制及少不了的非审判岗位法官等影响办案效率因素的存在，依公式静态计算出的数字必然会在实践中缺乏操作的张力。因此，较为稳妥的做法是，忽略案件增长率低于法官结案增长率这种理论上的可能，为案件数的增长率高于法官办案效率这种情形留下操作余地。具体来说，就是要在11.6人的基础上，再考虑一定的增幅（如20%-30%）或直接增加几名法官（如3名）作为机动编制，这样，将南山区人民法院审理民商事案件的法官人数确定为13-15人就较为科学。依此，再对其他业务庭的法官编制进行测算，最后加以汇总，确定该院的法官编制为32-35人。
在上述公式的两个因素中，前者往往取决于某一法院的辖区面积、人口规模和经济发展水平；后者往往取决于该法院的业务管理模式和法官的业务能力。第一个因素主要是客观的，在一定时期内的可预测性相对较强；第二个因素的能动性较大，在一定时期内可能呈现出较强的可变性。同时，在一定时期内，前一个因素的变动可以通过第二个因素的同向变动予以平衡调节。这并不是说，法官编制一旦确定就应一成不变，而是说，法官编制一经确定，原则上就应该在一定时期内保持稳定，只有在经过一定时期后，才可以根据变化的情况作出相应的调整。因此，要确定法官的编制，扩大第二个因素应对情势变化的包容度就显得至关重要，也是说，法官编制的确定对法官的办案效率提出了更高的要求。基于这样的逻辑，理顺对法官的管理体制和明确审判工作人员的职责范围，就成为法官编制制度下明智而又必然的选择。
三、尝试中的法官定额管理方式的不足：几种主要模式的评介
在法官队伍庞大这一现实条件下，要理顺法官的管理体制及明确审判工作人员的职责范围，就首先必须对现有的审判人员进行分类管理。而实际上，按照法官职业化的要求，在现有编制内对全国各级法院合理确定法官编制，是最高人民法院正在着力研究推行的一项重要举措。随着《最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》、《人民法院五年改革纲要》和《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》的出台，不少基层法院积极响应，在对审判人员进行分类管理上进行了一些改革尝试，出现了如“三二一模式”、“一二一一模式”、“一一一模式”等诸多颇受关注的管理模式。
“三二一模式”是北京市房山区人民法院首先推行的一种审判管理模式。所谓的“三”是指由三名法官组成合议庭，负责对案件的审理和判决；“二”是指由两名法官助理作为合议庭三名法官的助手，负责处理程序性事务，包括送达诉讼文书、组织预备庭、进行调查取证、安排开庭日期等；“一”是指由一名书记员或速录员负责庭审中的记录工作。针对审前准备程序，房山区人民法院还专门设置一名简易案件裁判法官。对那些事实清楚、情节简单、争议不大的简单民事案件，法官助理在征得双方当事人的同意后，将案件交由该法官处理。为推行这一审判管理模式，房山区人民法院通过选任，减少了近20个审判岗位，并对这些法官的权责、考核及奖惩进行细化规定，以保证这一改革的长远推行。可见，“三二一模式”通过厘定不同的职责，对传统的审判人员进行分层管理，突破了传统的“二员”（审判员带上书记员）办案组合方式，使法官能不再关注琐碎而繁重的事务性工作，专心从事开庭审判和裁判工作，实质上是一种以法官为中心、为法官配备助手辅助办案的新型审判管理模式。
“一二一一模式”是北京市丰台区人民法院率先试行的一种审判管理模式。这一模式要建立一种以法官中心，为审判长合理配置审判辅助人员的审判管理运作机制。具体而言，就是在具体案件中，由一名选任的审判长专门从事案件的审理和裁决工作并对案件的裁判质量负责；同时为每名审判长配备二名法官助理、一名书记员和一名速录员，以建立职责明确的内部分工机制，提高裁判工作的效率。该模式明确区分了审判工作人员的角色分类，将其分为审判人员和审判辅助人员。审判人员包括审判长和独任审判员，其职责是专司裁判；法官助理、书记员和速录员属于审判辅助人员，在具体工作中有义务接受本案法官的引导和督促。法官助理分为程序助理和文字助理，前者主要负责庭前准备工作，负责庭前程序问题的处理，进行庭前调解；后者主要负责起草法律文书，为法官收集相关文献资料，并就案情提供相关意见。书记员主要负责送达、庭审外的记录工作和有关审判的其他事项。速录员专门负责庭审记录、卷宗的整理和装订。在开庭审理时，可根据不同的情形，对审判人员与辅助人员进行灵活配备：简易案件由法官带文字助理和速录员进行（文字助理不介入实质的审理过程，其出庭目的在于为制作文书做好准备）；普通案件则由审判长与其他具有审判长资格或独任审判员资格的法官组成合议庭。
“一一一模式”是北京市崇文区人民法院所试行的一种审判管理模式。该模式将每个审判组织的成员固定为一名法官、一名法官助理和一名书记员。法官不仅要负责开庭、撰写法律文书等案件审理中的实质性工作，还要处理案件中的诉讼保全、先予执行、管辖审查、驳回起诉等事项，并对法官助理的工作进行指导。法官助理辅助法官处理审判中的诸如文书送达、案件排期等事务性工作，并在法官的指导下进行调查取证、勘验、委托鉴定等庭外事项。书记员负责各种案件记录、订卷、归档等事务性工作。该模式在审判组织人员的工作关系上突出了两个服从：法官助理和书记员应服从法官的安排，书记员在不影响法官工作的前提下，应服从法官助理的安排。为落实这一改革举措，崇文区人民法院确定了所需的审判岗位数并为此进行了法官选任，有16名审判人员因此走下了审判岗位，从整体上提高了一线法官的素质。
此外，还有其他的一些审判管理模式，如陕西省西安市碑林区人民法院实行的“一三二一一模式”。其基本点就是由一个审判长、三个独任审判员、两个法官助理、一个书记员和一个速录员组成一个审判组合。每个组合中确定四名法官，便于在合议庭成员有特殊情形时进行灵活调整。两个助理，一个是庭前助理，负责庭前的准备性工作，如证据交换、归纳争议焦点、代表法官主持庭前调解等；另一个则是庭后助理，负责庭审后的调解工作、写判后寄语等。又如江苏省常州市钟楼区人民法院所试行的“三三二模式”。这种模式的人员配备就是在精简审判岗位的基础上，确定由三名法官、二名法官助理和二名书记员组成一个相对固定的审判组合。
前已述及，在我国要确定法官的编制，就必须明定审判法官的职责，减少现有员额内的法官数量。在案件受理数日见增长的现实压力下，原来由法官承担的大量工作需要其他的人员来承担。正是在这种必然逻辑的支撑下，法官助理制度走上了现实的舞台。顾名思义，法官助理，就是法官的助手，不是法官，而是主要承担审判辅助性工作的司法辅助人员。根据最高人民法院《关于人民法院法官助理若干问题的规定（讨论稿）》的规定，法官助理在法官具体指导下履行以下12项职责：审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据；组织当事人交换证据；代表法官主持调解,达成调解协议的,须经法官审核确认；办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；接待当事人、代理人、辩护人的来访和律师阅卷；依法调查、收集、核对证据；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；协助法官采取诉讼保全措施；准备与案件审理相关的参考性资料；办理案件管理的有关事务；草拟法律文书；完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。上述几种不同的组合模式在法官助理的职责划分上虽然不尽相同，但对其角色定位均未超出“辅助人员”这个原则范围。正因有了如此的定位，使得这些组合模式在形式上具有三个方面的共同特点：（1）突出合议庭、独任法官的核心地位；（2）设立法官助理专门负责审判中的辅助性工作和事务性工作；（3）书记员实行单列管理，划清了书记员与法官助理的职责。这类组合，突破了传统的“书记员+助理审判员+审判员”的审判人员组合和选拔路径，所构造的是一种“职业法官＋法官助理＋书记员”的全新审判组合管理模式。与传统的审判人员管理模式相比，它力图在对法官、法官助理、书记员三者进行明确分工的基础上，实现审判资源优化组合，以突出职业法官的核心地位，进而提高审判效率。从总体上看，新的审判组合管理模式以法官助理制度的建立为突破口，在分门列类的基础上，理顺法院内部人员的工作结构，为法院工作人员的分流重组开辟了一条重要途径。这符合法官职业化的要求和当前司法改革发展的需要，具有一定的科学性和合理性。
但这并不意味着“法官＋法官助理＋书记员”的组合方式就是唯一的或最为科学的审判人员管理模式。审判人员管理模式“实质上是一种审判资源合理配置的方式，它类似于足球比赛时球队的阵形，没有一定之规。不同的球队可以根据队员的情况和不同比赛的需要摆出不同的阵形，目的就是充分发挥己方的攻击力，稳固防守，夺取比赛的胜利。”对法院内部审判组织管理模式的选择也可以因地制宜，不必强求千篇一律。比如说，在上述组合中，“三二一模式”既兼顾了简易程序中独任审判的需要又考虑到了按普通程序审理案件对法官合议庭的要求，同时对法官助理与书记员的职责进行了明确的区分，有利于三类人员明确地履行各自的职能，比较符合基层法院的实际。但“三二一模式”也存在着以下不足：一是没有明确每个组合中三名法官之间的配合关系。假如是在推行最高人民法院出台的审判长选任机制的基础上明确他们之间的配合关系，那么在绝大多数案件实行独任审判的基层法院，是否要将每个组合中的三名法官均选任为审判长？倘若如此，在部分合议案件中，是固定某一法官的审判长资格还是让他们轮流坐庄？如果选择前者，该模式就忽视了对审判长职责的厘定；如果选择后者，该模式实际上就废弃了审判长选任机制，在法官办案组合方式上与传统的作法区别不大（只是将承办法官的部分工作负担转移给了法官助理）。二是每三名法官只配备二名助手，可能导致法官的指导或指挥失灵。因为每个法官对法官助理的指令不可能在任何时候都针对同一案件（都有各自的独任审判案件），对于并不是固定地为某个法官从事辅助性工作的法官助理而言，其收到的指令不仅会“多头”而且会“多量”。“多头”就可能出现指令相互冲突的情形，“多量”则又可能使得法官助理的工作负荷过重。如此下去，审判工作的有序状态自然难以长期得以维持。
四、设置司法辅助人员：可行的改革建议
审判工作有序状态的良性循环需要符合审判规律的人员管理方式与之相契合。然而长期以来，我国的法官管理实行的是公务员式的行政管理体制，法官与法院的其他工作人员一起被统称为干警。法官的审判职务在不同地区相应对应不同的行政级别，全体干警的工资福利、考核、晋升等均按公务员管理中的做法进行。在这样的体系中，拥有法官身份而不直接工作在审判岗位上的人员也可因行政级别的优势而享有较高的待遇。法官的职业化就是要打破这种传统的人员管理体制，突出职业法官的地位，但过去那些长期工作在综合部门、行政岗位上的人员以及具有审判职务而在确定法官编制后不再行使审判权的人员，应如何确定他们的身份，就成为了当务之急，因为“在法院工作又不是法官，应如何称呼他们，他们的晋升、待遇等如何确定，都是一个十分现实的问题。”
目前，我国基层法官的人数是全国法官总人数的76.33%，因而基层法院的人员分流对于法官的职业化建设有着举足轻重的作用。在这一过程中，如何在现有体制框架内既做到法官的精英化又能保持队伍的稳定，可谓是至关重要；而如何对现有的审判人员进行岗位设置则又成为改革的重中之重。设立法官助理，实际上就是对审判工作人员进行再分工，这为法官定额后的人员分流开通了一条重要的渠道。但仅有法官助理这个单一的职业群体并不能解决法院人员分流中的所有问题。还以上述北京市几个进行改革的法院为例：改革前，房山区人民法院具有审判职称的人共140余人（包括非审判岗位人员），除去院长、副院长和业务庭正、副庭长外，另确定38名法官具有审判岗位（审判长12名、独任审判员26名）。走下审判岗位的近20名法官，除一部分自愿参加法官助理选任并最终成为法官助理外，大部分人被安排到执行庭和行政工作岗位上。丰台区人民法院的法官助理制度最早仅在经济庭中试行。当时经济庭除庭长外共有15名具有审判职称的法官，经选任后，确定7名法官具有审判岗位（审判长3名、独任审判员4名），2名资历较老但选任失败的法官可以从事审判工作，但他们主审案件所作的判决须经庭长或副庭长审批，其余6名落选法官全部走上法官助理的工作岗位。崇文区人民法院在选任一线法官后，16名从审判岗位上落选的法官全部成为了法官助理。从总体上看，这三个法院在对审判人员进行分流的过程中均十分注重落选人员的法官助理化，但在具体操作中如何安排老资历的审判人员又确实是是改革中的一大难题：丰台区人民法院对2名资历较老但选任失败的法官实行“双轨制”就是明证。尽管无从得知该法院落选的另外6名法官和崇文区人民法院那16名落选法官走上法官助理岗位，是出于组织上的强制还是出于现实的无奈，但仍然可以认定一个基本的事实，那就是将传统的审判人员简单地一分为二的做法并一定不能赢得人心：房山区法院的实际情况就是明证——只有一部分人自愿选择了法官助理岗位。
试点中的“法官＋法官助理＋书记员”的新型模式所创导的是一种将传统审判人员一分为二的“一刀切”式分流方式。这种分流方式在人员素质参差不齐的基层法院要想得以推广，必然会引发人心不稳的改革危机，因为按照这样的分流方式，曾经具有审判资格的落选法官若想继续留在法院工作，要么得转到非审判工作岗位，要么就得成为法官的助理。转到非审判工作岗位，实际上就剥夺了他们的法官资格；而成为法官助理，对他们特别是那些已经具有审判员身份的人而言又谈何容易？换个角度来看，让曾经在审判岗位上工作了多年的法官与新参加工作的大学生一道，同起点地成为法官的助理，并不符合中国多项改革中一贯推行的“新人新办法、老人老办法”的原则，并不可避免地会引起人心的震荡，挫伤相关人员的工作积极性。
从实质意义上讲，法官编制的确定并不是要减少法院工作人员的绝对数，而只是要在促成法官职业化、精英化的目标下将法院的现有审判人员重新按照明确的职责进行分工，理顺法院中职业法官与其他司法辅助人员的关系，从而实现审判人力资源的合理配置。可以说，法官职业化的过程就是“精审判”得以实现的过程。而在诉讼领域日益得以扩展的时代潮流中，“精审判”的实现离不开“大保障”的支撑。这样的命题催生着如下法院管理格局：审判岗位上是占法院工作人员少数的精英人物——职业法官，而占法院工作人员多数的则是大量的专业化人员，他们位于司法辅助岗位，分别从事着不同的辅助性或服务性的工作。在这样的格局中，法官助理的设立和书记员的单列管理并不能构成司法辅助人员的全部，不能从分工细密的角度将法院的辅助工作做“大”。另一方面，将现有的审判人员简单地二分为法官和法官助理的做法又显然不能兼顾基层法官在层次上的差异性，从整体上难以提高辅助人员的工作积极性和促进辅助人员专业化的实现。还以人员整体素质相对较高的深圳市南山区人民法院为例，截至2004年12月31日，该法院正式在编人员共有130人（不包括聘任的法警11人、书记员43人和临时工40人），其中74人具有审判资格。如按上述核定的法官编制35人计，一旦全面推行法官编制制度，就会有39名审判人员不能再作为实质意义上的法官，被分流人员占到原审判人员的近53%之多，不能不慎重对待；而另一方面，在分流这39人的同时，如果不对占法院在编人员43%之多、不具有审判资格的56名其他人员进行合理的定位分层，对这些曾经工作在审判一线的落选者而言，改革带给他们的不仅只是一个巨大的身份和心理落差，还有实质上的不公平。为避免出现这样的局面，在对现有审判人员进行定岗分流时，应该层次分明地设置司法辅助人员，使法院审判过程中的各种辅助性事务能同时得到科学有效的分流。
笔者认为，根据辅助工作所涉及事务性质的不同，可将司法辅助人员分为有司法权的辅助人员和没有司法权的辅助人员两大类。第一类人员的工作主要涉及到司法裁判事务，属于法官的辅助人员。根据他们与法官在工作岗位上的联系程度，这类人员又可分为两种：一种人员并不直接工作在法官身边，其工作相对具有一定的独立性并对某些非实质性事项具有决定权；另一种人员更具有法官“助手”的性质，直接配备在法官身边，在法官的直接指导下协助法官进行工作。从人员的基本条件上看，前者须具有审判职务，主要从法官编制确定后的富余审判员、助理审判员中进行选任。后者不一定要具有审判职务，主要从法官编制确定后富余的助理审判员和优秀的书记员中产生。依据这样的定位，我们可将前类司法辅助人员称为司法事务官，其职责主要是负责立案、审前准备和执行过程中的辅助性事务；后者可称为法官助理，其主要职责是为法官审理案件提供直接的帮助，如草拟法律文书、查询相关法律资料或案例、完成法官交办的其他工作等。与第一类人员的工作相比，第二类人员的工作复杂性程度相对较低，基本不涉及司法裁判问题，书记员和司法警察均可划归为此类。依据这样的思路，传统的审判工作人员就被分为二个层次五个类别，具体如下图示：
总体而言，与上述“法官+法官助理+书记员”的管理模式相比，这样的类别结构在突出法官中心地位的基础上明确了司法辅助人员的不同层级，有利于司法辅助事务的归类分流，从而调动各方的积极性。更为重要的是，将司法事务官列为司法辅助人员中的第一层级，并将其定位于依照法律规定或根据法官授权进行工作的司法辅助人员，而不是直接听命于法官的助手，避免了单设法官助理这种“一刀切”分流方式所具有的缺陷，能更有针对性地消除现有审判人员被分流后的心理抵触，解决岗位设置中的主要矛盾，比较符合基层法院需要大批分流法官的实际。而且，由于司法事务官从具有审判资格的人员中产生，不仅有利于把握审前程序中案件分流工作的质量与效率，还可以在法官出现空缺时提供补充人才，为法官梯队的形成提供后备。同时，根据《法院组织法》第41条 “地方各级法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行工作” 的规定，将执行员定位于司法事务官以与法官相区别，不仅符合法律的规定,也为执行员序列的单独管理提供了一种过渡的方案,符合改革的方向，适宜在基层法院推行。 注释:
参见徐平：《完善我国法官选任制度的若干思考》，http://WWW.chinaqikan.com/showTip.asp?tipid=10842 65K 2004-12-9。
参见徐平：《完善我国法官选任制度的若干思考》，http://WWW.chinaqikan.com/showTip.asp?tipid=10842 65K 2004-12-9。
参见宋冰：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版，第153页。
参见《我国基层法官人数接近15万人，法院存在四大问题》，http://news.sohu.com/20041026/n222698772.shtml 47K 2005-1-3。
参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第419-420页。
参见佟季：《2001年全国法院审理案件情况》，载《人民司法》2002年第3期。
参见郑永昶：《建立法官员员额制度之构想》，载《人民司法》2003年第7期。
目前，很多基层法院都在努力提高法官独任审判的案件量，但这并不意味着合议制审判将会名存实亡，很多案件，特别是刑事案件，依然要采用这样的组织形式予以审理。而在人民陪审制度得以完善的过程中，实现主审法官外的合议庭成员全人民陪审员化这一目标又会是一个长久的期待。另一方面，法官编制的确定必然要促成法官的审判岗位化，各业务庭的庭长、副庭长作为法院的业务精英理应承担该庭的主要审判任务，但在目前的体制下，让院长、副院长甚至某些专职的审判委员会委员承担案件的审理工作不仅不够现实也非明智之举。
参见赵勇峰、王扬《设立法官助理制度的现实意义》，载《理论观察》2003年第2期。
参见张宽明：《常州模式—来自江苏法官职业化试点的调查报告》，载《人民法院报》2003年11月2日第3版。
赵培伟、师俊杰：《推进审判机制改革，加强法官职业化建设》，载《人民法院报》2004年9月18日第3版。
事实上，这一弊端在“三二一”模式推行不久后就初露端倪。最后房山区人民法院将民事审判中法官与法官助理的配置比例修正为3：5，即3名法官各有1名文字助理并共用2名程序助理。
郑永昶：《建立法官编制制度之构想》，载《人民司法》2003年第7期。
这三个阶段中需要裁决的实质性问题由法官来作出决定，如审判前的决定立案、决定诉前财产保全和证据保全、签发支付令、止付通知书等，执行阶段中签发执行决定、执行命令、裁决执行异议等。
其实，这里主要是以审判工作为中心所作的一种划分。从更严格的层面上讲，真正意义上“大保障”的实现离不开司法行政事务的专门化。这又会是法院未来改革中必将关注的另一个宏大课题：如何实现法院内部行政管理工作的专业化。
出处:《法商研究》2006年第1期 |
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詹建红 中南财经政法大学
法官的群体素质与审判人力资源的配置方式是目前法官制度改革所关注的核心。法官群体的高素质讲究的是审判人员的少而精，那么限制法官的编制数量也就势在必行。另一方面，提高法官的群体素质虽然在很大程度上可以解决司法不公和诉讼效率低下的问题，但如果不理顺法院现行的审判人员管理体制，高素质的职业群体也可能在体制运行不畅的内耗中毫无用武之地。这一问题在法官人数占到全国法官总人数3/4强的基层法院则显得尤为突出。近年来，不少基层法院对审判人员的分类管理方式进行了不懈的改革探索，法官助理这一新型岗位由此走上了历史的舞台。但由于我国不仅没有法官编制确定的制度化建构，也没有法官职业化后分层设置司法辅助人员的规范化实践，基层法院就审判人员分类管理问题所作的改革尝试带来的是过大的人心震荡，制度革新所设计的长远前景令人担忧。因此，在提高初任法官准入门槛、精简一线法官职位数的制度改革规划中，综合考虑基层法院的人员结构现状及相关因素，科学地确定法官的编制并层次分明地设置司法辅助人员就显得尤为重要。
一、我国法官编制及法官办案效率的现状：基本数据的对比
在西方，无论是大陆法系国家还是在英美法系国家，一个法院的法官人数基本上都是法定的，不得轻易增减，同时这个数字都相对较小。如美国联邦法院和州法院共有法官3万名，美国总人口2.5亿，每万人中有1.2名法官；日本全国法官共有2825名，总人口1.23亿，每万人中只有0.23名法官；英国的正式法官为500余人，总人口0.58亿，每万人中不到0.1名法官。根据最高法院院长肖扬于2004年10月26日向十届全国人常委会第十二次会议所作的报告，我国各级人民法院共有19.46万名法官，按13亿人口计算，每万人中有1.5名法官。按法官人数在国家总人口中的比例来看，我国法官的数量是美国的1.2倍，是日本的6.5倍，是英国的15倍。
再就各级法院法官的数量来看，美国联邦最高法院的大法官限定为9名，11个巡回上诉法院，法官从3名到15名不等，94个联邦地方法院法官从2名到27名不等。各州最高法院法官5到9名，上诉法院法官4到6名，至于州的地方法院和宪法法院，一般只有1名法官。日本最高法院大法官的限额是15名。地方各级法院的法官数量是：8个高等法院共280名；50个地方法院共910名；452个简易法院共810名；50个家庭法院和79个家庭法院派出法庭共200名。在德国，州高等地区（上诉）法院的任职法官一共只有1382名，每一法庭由4到5名法官组成；联邦法院拥有110名法官，每个法庭通常只有7名法官。但在我国，各级法院一般至少有几十名法官，多数高级法院和一些大中城市的中级法院还超过百人，有的甚至多达数百人。少数经济发达地区，如上海，因为案件数量相对较多，即便是基层法院，人数大多接近200人。根据2000年度的统计，上海市法院系统共有法官3500人，按1600万人口计算，每万人中就有法官2.2人。又如，截至2001年12月31日，广东省佛山市法院系统共有法官517人（占所有在编人员的58.4%），其中，市中级人民法院95人，其6个基层法院中，经济条件较好的2个法院的法官人数均过百人（顺德市人民法院有116人、南海市人民法院有107人），经济条件相对落后的三水市、高明市（现已分别改为佛山市三水区、高明区）的法官人数也分别有45人和48人，每个基层法院的法官人数平均为70.3人。全国的情形与此也相差不大，根据肖扬院长的前述报告，全国3133个基层法院中共有148555名法官，平均每个基层法院的法官人数为47.4人。可见，在我国，法官的数量不论是在总体上还是就每个法院而言，都是比较多的。
但是，我国法官人数在量上的优势并没有产生审判效率上的同向结果。这可以从法官结案数的比较中得到印证：1990年，美国联邦上诉法院每位法官处理案件的平均数为234.7件；联邦地区法院每位法官处理案件的平均数为464件。而在我国，在已经开始大力倡导提高审判效率的2001年，平均每位法官审结的诉讼案件只有27件，加上执行等案件，平均每位法官审结案件也只有39.8件。根据肖扬院长2004年3月10日在第十次全国人民代表大会第二次会议上所作的报告，2003年，最高人民法院共审结各类案件3587件，地方各级法院共审结各类案件5687905件，按《人民法院报》2003年3月12日公布的法官人数20.44万计算，平均每位法官年结案数为27.8件，加上执结的2343868件，平均每位法官年结案数为39.3件。法官素质不高与法官数量的庞大所导致的是这样一种循环：庞大的法官数量难以保证人员的素质，人员整体素质不高必然导致效率低下，形成大量的案件积压；要解决大量的积案，要么是放松对质量的要求，要么是增加法官人数重新回到法官数量庞大的起点。更为严重的是，审判质量和审判效率的低下，必然会使得法院和法官的整体社会声誉下降，为审判权威的树立形成致命的阻碍。在这样的恶性循环体系下，国家自然难以给法官提供较为优厚的待遇，法院也就更难吸引和留住优秀人才了。
要想摆脱这一循环怪圈，依靠增加法官的人数这种“多投入多产出”措施显然不是科学的选择。笔者认为，应该通过资源的优化配置来实现质量与效率的双赢。具体就人力资源而言，就是要在科学确定法官编制的基础上，对现有的法官进行分流重组，突出直接从事审判工作者的中心地位，真正做到一线法官精英化。
二、确定法官编制的考量因素：简单逻辑的展开
法官精英化至少可以从两个方面来进行理解，一是法官应该是法律职业者中的佼佼者，具有很高的综合素质；二是法官的相对数量较少，具有很高的工作效率。作为法官职业化结果的法官精英化，其目标就是要建立一支相对数量少但素质高的法官队伍，以保证社会大众对法官的信赖，从而树立司法的权威。确定法官的编制，就是要把真正符合条件的人确定为法官，树立法官作为法院的主体地位。因此，可以说，法官编制的确定，既是实现法官职业化的关键步骤，又是衡量法官精英化的重要标准之一。
在我国现有条件下，法官编制的确定与精简法官人数密切相关，但又并不能仅限于此。科学合理地确定法官的编制，需要在现有法官员员额内，考量法院辖区的面积、人口规模、经济发展状况、审判工作量等一系列的综合因素。对某一个具体的法院而言，需要多少名法官主要取决于两个因素：一是法院年受理案件数，二是法官的年办案数。从静态上测算，一个法院所需的办案法官人数就是这两者之比，具体用公式表示为：法官编制＝法院年收案总量/法官人均年结案量
从动态看，因素中的可变性就不容忽视。因此，在确定某一法院的法官编制时，还应先依据该院上年度收案总量并在考虑一定增量的基础上测算出年收案总量，然后在该院法官上年度人均结案量的基础上，考虑一定的工作增量，测算出一名法官一年的结案量，最后用年收案总量除以法官个人的年结案量即可得出该院所需的法官编制数。为了增强测算的科学性和具体运作中的可操作性，可以各业务庭为测算单位分别进行定员，然后总计得出全院的编制数。例如，2004年，广东省深圳市南山区人民法院受理的民商案件数为6400件，在试行法官分类管理后，该年度每位法官人均可办结民商事案件552件，根据上述公式测算出该院民商案件业务庭所需的法官人数为6400/552=11.6人。从理论上讲，当作为分母的法官结案数的增长率超过作为分子的案件受理数的增长率时，所得出的商会变小，先前测算的法官编制数会因这种情形显得过大。但在实际中，因为合议制及少不了的非审判岗位法官等影响办案效率因素的存在，依公式静态计算出的数字必然会在实践中缺乏操作的张力。因此，较为稳妥的做法是，忽略案件增长率低于法官结案增长率这种理论上的可能，为案件数的增长率高于法官办案效率这种情形留下操作余地。具体来说，就是要在11.6人的基础上，再考虑一定的增幅（如20%-30%）或直接增加几名法官（如3名）作为机动编制，这样，将南山区人民法院审理民商事案件的法官人数确定为13-15人就较为科学。依此，再对其他业务庭的法官编制进行测算，最后加以汇总，确定该院的法官编制为32-35人。
在上述公式的两个因素中，前者往往取决于某一法院的辖区面积、人口规模和经济发展水平；后者往往取决于该法院的业务管理模式和法官的业务能力。第一个因素主要是客观的，在一定时期内的可预测性相对较强；第二个因素的能动性较大，在一定时期内可能呈现出较强的可变性。同时，在一定时期内，前一个因素的变动可以通过第二个因素的同向变动予以平衡调节。这并不是说，法官编制一旦确定就应一成不变，而是说，法官编制一经确定，原则上就应该在一定时期内保持稳定，只有在经过一定时期后，才可以根据变化的情况作出相应的调整。因此，要确定法官的编制，扩大第二个因素应对情势变化的包容度就显得至关重要，也是说，法官编制的确定对法官的办案效率提出了更高的要求。基于这样的逻辑，理顺对法官的管理体制和明确审判工作人员的职责范围，就成为法官编制制度下明智而又必然的选择。
三、尝试中的法官定额管理方式的不足：几种主要模式的评介
在法官队伍庞大这一现实条件下，要理顺法官的管理体制及明确审判工作人员的职责范围，就首先必须对现有的审判人员进行分类管理。而实际上，按照法官职业化的要求，在现有编制内对全国各级法院合理确定法官编制，是最高人民法院正在着力研究推行的一项重要举措。随着《最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》、《人民法院五年改革纲要》和《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》的出台，不少基层法院积极响应，在对审判人员进行分类管理上进行了一些改革尝试，出现了如“三二一模式”、“一二一一模式”、“一一一模式”等诸多颇受关注的管理模式。
“三二一模式”是北京市房山区人民法院首先推行的一种审判管理模式。所谓的“三”是指由三名法官组成合议庭，负责对案件的审理和判决；“二”是指由两名法官助理作为合议庭三名法官的助手，负责处理程序性事务，包括送达诉讼文书、组织预备庭、进行调查取证、安排开庭日期等；“一”是指由一名书记员或速录员负责庭审中的记录工作。针对审前准备程序，房山区人民法院还专门设置一名简易案件裁判法官。对那些事实清楚、情节简单、争议不大的简单民事案件，法官助理在征得双方当事人的同意后，将案件交由该法官处理。为推行这一审判管理模式，房山区人民法院通过选任，减少了近20个审判岗位，并对这些法官的权责、考核及奖惩进行细化规定，以保证这一改革的长远推行。可见，“三二一模式”通过厘定不同的职责，对传统的审判人员进行分层管理，突破了传统的“二员”（审判员带上书记员）办案组合方式，使法官能不再关注琐碎而繁重的事务性工作，专心从事开庭审判和裁判工作，实质上是一种以法官为中心、为法官配备助手辅助办案的新型审判管理模式。
“一二一一模式”是北京市丰台区人民法院率先试行的一种审判管理模式。这一模式要建立一种以法官中心，为审判长合理配置审判辅助人员的审判管理运作机制。具体而言，就是在具体案件中，由一名选任的审判长专门从事案件的审理和裁决工作并对案件的裁判质量负责；同时为每名审判长配备二名法官助理、一名书记员和一名速录员，以建立职责明确的内部分工机制，提高裁判工作的效率。该模式明确区分了审判工作人员的角色分类，将其分为审判人员和审判辅助人员。审判人员包括审判长和独任审判员，其职责是专司裁判；法官助理、书记员和速录员属于审判辅助人员，在具体工作中有义务接受本案法官的引导和督促。法官助理分为程序助理和文字助理，前者主要负责庭前准备工作，负责庭前程序问题的处理，进行庭前调解；后者主要负责起草法律文书，为法官收集相关文献资料，并就案情提供相关意见。书记员主要负责送达、庭审外的记录工作和有关审判的其他事项。速录员专门负责庭审记录、卷宗的整理和装订。在开庭审理时，可根据不同的情形，对审判人员与辅助人员进行灵活配备：简易案件由法官带文字助理和速录员进行（文字助理不介入实质的审理过程，其出庭目的在于为制作文书做好准备）；普通案件则由审判长与其他具有审判长资格或独任审判员资格的法官组成合议庭。
“一一一模式”是北京市崇文区人民法院所试行的一种审判管理模式。该模式将每个审判组织的成员固定为一名法官、一名法官助理和一名书记员。法官不仅要负责开庭、撰写法律文书等案件审理中的实质性工作，还要处理案件中的诉讼保全、先予执行、管辖审查、驳回起诉等事项，并对法官助理的工作进行指导。法官助理辅助法官处理审判中的诸如文书送达、案件排期等事务性工作，并在法官的指导下进行调查取证、勘验、委托鉴定等庭外事项。书记员负责各种案件记录、订卷、归档等事务性工作。该模式在审判组织人员的工作关系上突出了两个服从：法官助理和书记员应服从法官的安排，书记员在不影响法官工作的前提下，应服从法官助理的安排。为落实这一改革举措，崇文区人民法院确定了所需的审判岗位数并为此进行了法官选任，有16名审判人员因此走下了审判岗位，从整体上提高了一线法官的素质。
此外，还有其他的一些审判管理模式，如陕西省西安市碑林区人民法院实行的“一三二一一模式”。其基本点就是由一个审判长、三个独任审判员、两个法官助理、一个书记员和一个速录员组成一个审判组合。每个组合中确定四名法官，便于在合议庭成员有特殊情形时进行灵活调整。两个助理，一个是庭前助理，负责庭前的准备性工作，如证据交换、归纳争议焦点、代表法官主持庭前调解等；另一个则是庭后助理，负责庭审后的调解工作、写判后寄语等。又如江苏省常州市钟楼区人民法院所试行的“三三二模式”。这种模式的人员配备就是在精简审判岗位的基础上，确定由三名法官、二名法官助理和二名书记员组成一个相对固定的审判组合。
前已述及，在我国要确定法官的编制，就必须明定审判法官的职责，减少现有员额内的法官数量。在案件受理数日见增长的现实压力下，原来由法官承担的大量工作需要其他的人员来承担。正是在这种必然逻辑的支撑下，法官助理制度走上了现实的舞台。顾名思义，法官助理，就是法官的助手，不是法官，而是主要承担审判辅助性工作的司法辅助人员。根据最高人民法院《关于人民法院法官助理若干问题的规定（讨论稿）》的规定，法官助理在法官具体指导下履行以下12项职责：审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据；组织当事人交换证据；代表法官主持调解,达成调解协议的,须经法官审核确认；办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；接待当事人、代理人、辩护人的来访和律师阅卷；依法调查、收集、核对证据；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；协助法官采取诉讼保全措施；准备与案件审理相关的参考性资料；办理案件管理的有关事务；草拟法律文书；完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。上述几种不同的组合模式在法官助理的职责划分上虽然不尽相同，但对其角色定位均未超出“辅助人员”这个原则范围。正因有了如此的定位，使得这些组合模式在形式上具有三个方面的共同特点：（1）突出合议庭、独任法官的核心地位；（2）设立法官助理专门负责审判中的辅助性工作和事务性工作；（3）书记员实行单列管理，划清了书记员与法官助理的职责。这类组合，突破了传统的“书记员+助理审判员+审判员”的审判人员组合和选拔路径，所构造的是一种“职业法官＋法官助理＋书记员”的全新审判组合管理模式。与传统的审判人员管理模式相比，它力图在对法官、法官助理、书记员三者进行明确分工的基础上，实现审判资源优化组合，以突出职业法官的核心地位，进而提高审判效率。从总体上看，新的审判组合管理模式以法官助理制度的建立为突破口，在分门列类的基础上，理顺法院内部人员的工作结构，为法院工作人员的分流重组开辟了一条重要途径。这符合法官职业化的要求和当前司法改革发展的需要，具有一定的科学性和合理性。
但这并不意味着“法官＋法官助理＋书记员”的组合方式就是唯一的或最为科学的审判人员管理模式。审判人员管理模式“实质上是一种审判资源合理配置的方式，它类似于足球比赛时球队的阵形，没有一定之规。不同的球队可以根据队员的情况和不同比赛的需要摆出不同的阵形，目的就是充分发挥己方的攻击力，稳固防守，夺取比赛的胜利。”对法院内部审判组织管理模式的选择也可以因地制宜，不必强求千篇一律。比如说，在上述组合中，“三二一模式”既兼顾了简易程序中独任审判的需要又考虑到了按普通程序审理案件对法官合议庭的要求，同时对法官助理与书记员的职责进行了明确的区分，有利于三类人员明确地履行各自的职能，比较符合基层法院的实际。但“三二一模式”也存在着以下不足：一是没有明确每个组合中三名法官之间的配合关系。假如是在推行最高人民法院出台的审判长选任机制的基础上明确他们之间的配合关系，那么在绝大多数案件实行独任审判的基层法院，是否要将每个组合中的三名法官均选任为审判长？倘若如此，在部分合议案件中，是固定某一法官的审判长资格还是让他们轮流坐庄？如果选择前者，该模式就忽视了对审判长职责的厘定；如果选择后者，该模式实际上就废弃了审判长选任机制，在法官办案组合方式上与传统的作法区别不大（只是将承办法官的部分工作负担转移给了法官助理）。二是每三名法官只配备二名助手，可能导致法官的指导或指挥失灵。因为每个法官对法官助理的指令不可能在任何时候都针对同一案件（都有各自的独任审判案件），对于并不是固定地为某个法官从事辅助性工作的法官助理而言，其收到的指令不仅会“多头”而且会“多量”。“多头”就可能出现指令相互冲突的情形，“多量”则又可能使得法官助理的工作负荷过重。如此下去，审判工作的有序状态自然难以长期得以维持。
四、设置司法辅助人员：可行的改革建议
审判工作有序状态的良性循环需要符合审判规律的人员管理方式与之相契合。然而长期以来，我国的法官管理实行的是公务员式的行政管理体制，法官与法院的其他工作人员一起被统称为干警。法官的审判职务在不同地区相应对应不同的行政级别，全体干警的工资福利、考核、晋升等均按公务员管理中的做法进行。在这样的体系中，拥有法官身份而不直接工作在审判岗位上的人员也可因行政级别的优势而享有较高的待遇。法官的职业化就是要打破这种传统的人员管理体制，突出职业法官的地位，但过去那些长期工作在综合部门、行政岗位上的人员以及具有审判职务而在确定法官编制后不再行使审判权的人员，应如何确定他们的身份，就成为了当务之急，因为“在法院工作又不是法官，应如何称呼他们，他们的晋升、待遇等如何确定，都是一个十分现实的问题。”
目前，我国基层法官的人数是全国法官总人数的76.33%，因而基层法院的人员分流对于法官的职业化建设有着举足轻重的作用。在这一过程中，如何在现有体制框架内既做到法官的精英化又能保持队伍的稳定，可谓是至关重要；而如何对现有的审判人员进行岗位设置则又成为改革的重中之重。设立法官助理，实际上就是对审判工作人员进行再分工，这为法官定额后的人员分流开通了一条重要的渠道。但仅有法官助理这个单一的职业群体并不能解决法院人员分流中的所有问题。还以上述北京市几个进行改革的法院为例：改革前，房山区人民法院具有审判职称的人共140余人（包括非审判岗位人员），除去院长、副院长和业务庭正、副庭长外，另确定38名法官具有审判岗位（审判长12名、独任审判员26名）。走下审判岗位的近20名法官，除一部分自愿参加法官助理选任并最终成为法官助理外，大部分人被安排到执行庭和行政工作岗位上。丰台区人民法院的法官助理制度最早仅在经济庭中试行。当时经济庭除庭长外共有15名具有审判职称的法官，经选任后，确定7名法官具有审判岗位（审判长3名、独任审判员4名），2名资历较老但选任失败的法官可以从事审判工作，但他们主审案件所作的判决须经庭长或副庭长审批，其余6名落选法官全部走上法官助理的工作岗位。崇文区人民法院在选任一线法官后，16名从审判岗位上落选的法官全部成为了法官助理。从总体上看，这三个法院在对审判人员进行分流的过程中均十分注重落选人员的法官助理化，但在具体操作中如何安排老资历的审判人员又确实是是改革中的一大难题：丰台区人民法院对2名资历较老但选任失败的法官实行“双轨制”就是明证。尽管无从得知该法院落选的另外6名法官和崇文区人民法院那16名落选法官走上法官助理岗位，是出于组织上的强制还是出于现实的无奈，但仍然可以认定一个基本的事实，那就是将传统的审判人员简单地一分为二的做法并一定不能赢得人心：房山区法院的实际情况就是明证——只有一部分人自愿选择了法官助理岗位。
试点中的“法官＋法官助理＋书记员”的新型模式所创导的是一种将传统审判人员一分为二的“一刀切”式分流方式。这种分流方式在人员素质参差不齐的基层法院要想得以推广，必然会引发人心不稳的改革危机，因为按照这样的分流方式，曾经具有审判资格的落选法官若想继续留在法院工作，要么得转到非审判工作岗位，要么就得成为法官的助理。转到非审判工作岗位，实际上就剥夺了他们的法官资格；而成为法官助理，对他们特别是那些已经具有审判员身份的人而言又谈何容易？换个角度来看，让曾经在审判岗位上工作了多年的法官与新参加工作的大学生一道，同起点地成为法官的助理，并不符合中国多项改革中一贯推行的“新人新办法、老人老办法”的原则，并不可避免地会引起人心的震荡，挫伤相关人员的工作积极性。
从实质意义上讲，法官编制的确定并不是要减少法院工作人员的绝对数，而只是要在促成法官职业化、精英化的目标下将法院的现有审判人员重新按照明确的职责进行分工，理顺法院中职业法官与其他司法辅助人员的关系，从而实现审判人力资源的合理配置。可以说，法官职业化的过程就是“精审判”得以实现的过程。而在诉讼领域日益得以扩展的时代潮流中，“精审判”的实现离不开“大保障”的支撑。这样的命题催生着如下法院管理格局：审判岗位上是占法院工作人员少数的精英人物——职业法官，而占法院工作人员多数的则是大量的专业化人员，他们位于司法辅助岗位，分别从事着不同的辅助性或服务性的工作。在这样的格局中，法官助理的设立和书记员的单列管理并不能构成司法辅助人员的全部，不能从分工细密的角度将法院的辅助工作做“大”。另一方面，将现有的审判人员简单地二分为法官和法官助理的做法又显然不能兼顾基层法官在层次上的差异性，从整体上难以提高辅助人员的工作积极性和促进辅助人员专业化的实现。还以人员整体素质相对较高的深圳市南山区人民法院为例，截至2004年12月31日，该法院正式在编人员共有130人（不包括聘任的法警11人、书记员43人和临时工40人），其中74人具有审判资格。如按上述核定的法官编制35人计，一旦全面推行法官编制制度，就会有39名审判人员不能再作为实质意义上的法官，被分流人员占到原审判人员的近53%之多，不能不慎重对待；而另一方面，在分流这39人的同时，如果不对占法院在编人员43%之多、不具有审判资格的56名其他人员进行合理的定位分层，对这些曾经工作在审判一线的落选者而言，改革带给他们的不仅只是一个巨大的身份和心理落差，还有实质上的不公平。为避免出现这样的局面，在对现有审判人员进行定岗分流时，应该层次分明地设置司法辅助人员，使法院审判过程中的各种辅助性事务能同时得到科学有效的分流。
笔者认为，根据辅助工作所涉及事务性质的不同，可将司法辅助人员分为有司法权的辅助人员和没有司法权的辅助人员两大类。第一类人员的工作主要涉及到司法裁判事务，属于法官的辅助人员。根据他们与法官在工作岗位上的联系程度，这类人员又可分为两种：一种人员并不直接工作在法官身边，其工作相对具有一定的独立性并对某些非实质性事项具有决定权；另一种人员更具有法官“助手”的性质，直接配备在法官身边，在法官的直接指导下协助法官进行工作。从人员的基本条件上看，前者须具有审判职务，主要从法官编制确定后的富余审判员、助理审判员中进行选任。后者不一定要具有审判职务，主要从法官编制确定后富余的助理审判员和优秀的书记员中产生。依据这样的定位，我们可将前类司法辅助人员称为司法事务官，其职责主要是负责立案、审前准备和执行过程中的辅助性事务；后者可称为法官助理，其主要职责是为法官审理案件提供直接的帮助，如草拟法律文书、查询相关法律资料或案例、完成法官交办的其他工作等。与第一类人员的工作相比，第二类人员的工作复杂性程度相对较低，基本不涉及司法裁判问题，书记员和司法警察均可划归为此类。依据这样的思路，传统的审判工作人员就被分为二个层次五个类别，具体如下图示：
总体而言，与上述“法官+法官助理+书记员”的管理模式相比，这样的类别结构在突出法官中心地位的基础上明确了司法辅助人员的不同层级，有利于司法辅助事务的归类分流，从而调动各方的积极性。更为重要的是，将司法事务官列为司法辅助人员中的第一层级，并将其定位于依照法律规定或根据法官授权进行工作的司法辅助人员，而不是直接听命于法官的助手，避免了单设法官助理这种“一刀切”分流方式所具有的缺陷，能更有针对性地消除现有审判人员被分流后的心理抵触，解决岗位设置中的主要矛盾，比较符合基层法院需要大批分流法官的实际。而且，由于司法事务官从具有审判资格的人员中产生，不仅有利于把握审前程序中案件分流工作的质量与效率，还可以在法官出现空缺时提供补充人才，为法官梯队的形成提供后备。同时，根据《法院组织法》第41条 “地方各级法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行工作” 的规定，将执行员定位于司法事务官以与法官相区别，不仅符合法律的规定,也为执行员序列的单独管理提供了一种过渡的方案,符合改革的方向，适宜在基层法院推行。 注释:
参见徐平：《完善我国法官选任制度的若干思考》，http://WWW.chinaqikan.com/showTip.asp?tipid=10842 65K 2004-12-9。
参见徐平：《完善我国法官选任制度的若干思考》，http://WWW.chinaqikan.com/showTip.asp?tipid=10842 65K 2004-12-9。
参见宋冰：《读本：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版，第153页。
参见《我国基层法官人数接近15万人，法院存在四大问题》，http://news.sohu.com/20041026/n222698772.shtml 47K 2005-1-3。
参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第419-420页。
参见佟季：《2001年全国法院审理案件情况》，载《人民司法》2002年第3期。
参见郑永昶：《建立法官员员额制度之构想》，载《人民司法》2003年第7期。
目前，很多基层法院都在努力提高法官独任审判的案件量，但这并不意味着合议制审判将会名存实亡，很多案件，特别是刑事案件，依然要采用这样的组织形式予以审理。而在人民陪审制度得以完善的过程中，实现主审法官外的合议庭成员全人民陪审员化这一目标又会是一个长久的期待。另一方面，法官编制的确定必然要促成法官的审判岗位化，各业务庭的庭长、副庭长作为法院的业务精英理应承担该庭的主要审判任务，但在目前的体制下，让院长、副院长甚至某些专职的审判委员会委员承担案件的审理工作不仅不够现实也非明智之举。
参见赵勇峰、王扬《设立法官助理制度的现实意义》，载《理论观察》2003年第2期。
参见张宽明：《常州模式—来自江苏法官职业化试点的调查报告》，载《人民法院报》2003年11月2日第3版。
赵培伟、师俊杰：《推进审判机制改革，加强法官职业化建设》，载《人民法院报》2004年9月18日第3版。
事实上，这一弊端在“三二一”模式推行不久后就初露端倪。最后房山区人民法院将民事审判中法官与法官助理的配置比例修正为3：5，即3名法官各有1名文字助理并共用2名程序助理。
郑永昶：《建立法官编制制度之构想》，载《人民司法》2003年第7期。
这三个阶段中需要裁决的实质性问题由法官来作出决定，如审判前的决定立案、决定诉前财产保全和证据保全、签发支付令、止付通知书等，执行阶段中签发执行决定、执行命令、裁决执行异议等。
其实，这里主要是以审判工作为中心所作的一种划分。从更严格的层面上讲，真正意义上“大保障”的实现离不开司法行政事务的专门化。这又会是法院未来改革中必将关注的另一个宏大课题：如何实现法院内部行政管理工作的专业化。
出处:《法商研究》2006年第1期
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