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王超
目 次
一、现行检察改革的反思
二、现行检察改革的重整
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是江泽民同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。检察制度改革作为司法改革的重要内容之一，亦受到起前所未有的青睐，各种检察改革举措、研讨会、座谈会等层出不穷，各色人物都在检察改革的舞台上粉墨登场。毋庸置疑，经过全国各级检察机关的共同努力，检察制度改革已经取得不斐成绩，最高人民检察院提出的许多改革措施开始落实到位。 但本文并不打算对检察改革所取得的成就歌功颂德，只想对现行检察改革的方式予以反思，并提出新世纪中国检察改革应当选择的路径。
一、现行检察改革的反思
原最高人民检察院检察长韩杼滨在《最高人民检察院工作报告》中指出：“当前检察工作中还存在不少问题和困难。一是对诉讼活动中执法不严、司法不公等问题监督力度不够，尤其是民事审判和行政诉讼监督缺乏具体的程序和有效的手段，人民群众对监督效果还不满意。二是检察队伍的整体素质还不完全适应形势和任务的需要，一些检察人员执法水平较低，有的案件办案质量不高；有的检察人员违法违纪办案，甚至以案谋私、贪赃枉法。三是检察改革力度不够，有些制约工作发展的问题还未得到解决，依法独立公正行使检察权的保障机制还不健全。四是一些地方经费紧缺、装备落后，边远贫困地区检察院困难尤为突出，检察工作科技含量仍然较低。” 这表明，检察改革的许多关键性问题，如检察机关的独立保障机制、地方保护主义、检察机关的组织体制、检察机关的分类管理、检察机关的权力配置、检察机关与公安、法院的关系、党领导检察工作的方式、检察官的职业化等，在这场改革浪潮中仍然没有得到有效解决。毋庸讳言，近年来检察改革所取得的成就同十五大和十六大报告中提出的改革目标相比仍相去甚远，我国积弊甚深的检察制度并没有因为这场改革而发生实质性的改变。为什么会出现这种局面呢？我们认为最重要的原因在于近年来全国上下进行的所谓检察改革从一开始就“先天不足”，而指望通过自身存在重大缺陷的改革路径来达到检察改革的目的无异于望梅止渴，注定要陷入窘境。
（一）现行检察改革缺乏成熟的理论
眼下，“不改革，检察工作就没有出路；不改革，检察事业就不能发展；不改革，检察机关就没有活动；不改革，有中国特色的社会主义制度就难以完善和发展” 已成为社会各界的共识。然而，以什么样的理论来推进我国检察制度改革，不仅改革的实施者们对此感到比较陌生，而且对于改革的理论研究者们来说亦是一个众说纷纭的话题。虽然，近年来，围绕检察改革的问题，社会各界倾注了大量心血，取得了丰硕的成果。但是，透过百花齐放、百家争鸣的所谓学术繁荣景象，我们感觉到的却是一种深深的遗憾——主导性理论的缺失。 例如，对于检察改革的核心即检察权的定位问题，不同的学者从不同的角度就提出了“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督说”四种观点。对此，改革的决策者们往往无所适从，从而导致一揽子改革方案的难产，改革的实施者们也只好“零敲碎打”。然而，成功的改革必须依赖于成熟的理论，缺乏主导性理论指导的改革必将失去前进的方向。很难想象，在没有成熟理论准备的情况下，检察制度改革还能走多远。
（二）现行检察改革缺乏统一的规划
很显然，检察改革作为我国司法改革的重要组成部分，必然涉及政治体制、审判制度、诉讼制度等诸多内容。因此，我们对检察制度的每一步重构，都将产生“牵一发而动全身”的连锁反应，不能不对政治体制、审判制度或者诉讼制度做出相应的调整。正是从这个意义上讲，检察改革不等于检察机关进行的改革，亦有别于改革检察机关，它需要统一的组织机构按照统一的改革规划来推动。基于此，许多有识之士已经提出建立司法改革委员会的构想， 以便加强司法改革的整体推进。这无疑是非常正确的。然而，令人尴尬的是，推进司法改革作为党中央的一项重大部署，提出至今已五年有余，迄今为止仍然没有制定全国统一的改革规划。而检察机关囿于改革的紧迫性与社会公众的期待，又不能不进行改革。虽然，检察机关的自行改革能够解决一些“体制内”的某些制度弊端，但对于涉及“体制外”的问题，则往往无能为力。实践也证明，近年来，检察机关所取得的改革成就也仅限于其力所能及的范围，如检察官的办案机制、工作作风等，而对于其他问题的改革，如独立行使检察权的保障制度、领导体制、人事制度、地方保护主义等，检察机关则因为缺乏其他部门的有力支持 而不得不无功而返。
（三）现行检察改革缺乏大众的参与
检察改革作为法治建设的重要内容，与每一个公民的切身利益密切相关，因而在客观上需要大众的参与。因为，“中国的现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的；要建立法治，在一个维度上看，就是要重新建立人们在社会生活中对他人行为的确定预期（政府行为也还是通过一个个具体的他人的行为完成的）。正是在这一意义上，中国的法治之路必须依靠中国人民的实践，而不仅仅是几位熟悉法律理论或外国法律的学者、专家的设计和规划，或全国人大常委会的规划。” 然而，在我国，尽管广大民众存在强烈的知情欲望和参与意识 ，但检察改革恰恰忽视了这一点，任凭检察机关单打独斗，而脱离广大民众积极参与和热情支持的检察改革必然无法发挥群策群力的作用，常常使检察机关孤掌难鸣，许多改革举措也因此难以实施或者无法实施。近年来所作的民意调查也显示：大多数民众都比较关注中国的司法改革，但真正参与到司法改革中来的主要是司法界、学术界及部分媒体，涉及其他各阶层对司法改革的参与不足，从而导致司法改革的群众基础不够广泛。
（四）现行检察改革缺乏合理的试验
近年来，也许是受经济体制改革成功经验的启发，地方各级检察机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，以敢闯、敢冒的精神，纷纷出乎意料地泡制出各种形形色色的改革举措，并热切期望自己的试验成果能够得到最高检察机关的认可并向全国推广。然而，这些试验普遍于理不合、于法无据，例如：抚顺市顺城区检察院推出的“零口供规则”违反了《刑事诉讼法》第42条、第46条的规定；许多检察机关推行的普通程序简易审与《刑事诉讼法》第154条、第159条、第160条等条文的规定直接相违背；浙江等地检察机关推行的民事公诉制度违反了《民事诉讼法》第108条的规定；成都市金牛区检察院实施的“检察官告语”违反了无罪推定的原则；黑龙江牡丹江铁路运输检察院推行的“辩诉交易”与《宪法》、《刑事诉讼法》的许多条文发生直接冲突；许多检察机关实施的少年刑事案件指定管辖违反了《刑事诉讼法》第24条、第26条的规定，等等。尽管专家学者们纷纷撰文对上述所谓改革进行了猛烈抨击，但是地方各级检察机关依然我行我素，甚至大有愈演愈烈的趋势。据报道，仅2002年，全国基层检察机关各具特色的所谓改革就达一百余例。 如果再加上一些“统计黑数” ，恐怕各地检察机关进行的非理非法的司法改革试验远远超过一百例。可见，地方检察机关恣意改革已经达到了一发不可收拾的狂热程度。
（五）现行检察改革缺乏理性的追求
也许是检察机关想向社会证明点什么，或许是检察机关想得到点什么，眼下的检察机关已深深地陷入了改革的狂潮之中，难以自拔。最明显的例证就是这场改革缺乏应有的冷静与理性。其主要表现有以下几个方面。首先存在改革竞赛现象。如今，类似于“不改革无出路”式的口号已经蔓延到每一个检察机关，而各个检察机关不拿出点货色来，就仿佛显示不出自己的“革命觉悟”。于是今天这个检察机关出台一个“实施意见”，明天那个检察机关制定一个“操作规则”的改革竞赛现象十分普遍。其次，存在严重的功利色彩。例如，为了迎合民众而搞“改革突击”；为了捞取政治资本而不惜盲目改革；为了避免工作报告被否决而千方百计地推出一些旨在完善检察机关的形象、提高民众信任感的改革措施；等等。再次，存在诸多改革误区。例如：“要改革就应打破陈规，大胆地闯、不断地尝试”；“改革无禁区”；“如果强调所有的改革都要有法律条文的依据的话，那么我们将再次落入‘先有鸡还是先有蛋’的哲学悖论中”；“恶法非法”；“法无规定皆自由”；“打破死抠法律条文”；等等。最后，媒体为了追求轰动效应，对一些经不起学理论证的改革新举措也称之为“全国首例”、“壮举”、“先河”、“值得推广”、“顺应时代潮流”或“敢为天下先”等，这些溢美之词无疑对盲目无序的改革起到推波助澜的作用。总之，检察改革的舞台已经开始异化为各界的“做秀场”，没有多少人为这场改革的合理性负责，也没有多少人去关心各种改革到底会不会产生积极的效果，如今的检察改革是人治型的改革，缺乏理性的追求。
（六）现行检察改革缺乏明晰的思路
成功的检察改革离不开明晰的思路。虽然我国检察改革已经搞了这么多年，但仍明显缺乏清晰的改革思路，因而一直处于盲人摸象的局面。首先，改革主体混乱。如前所述，检察改革作为一项重要的司法改革应当由类似于司法改革委员会这样统一的组织机构才能进行，然而，在我国，不仅最高检察机关可以改，就连地方各级检察机关也可以自我改革。其次，改革内容多变。如近几年，全国各级检察机关只顾频频出台各式各样的改革举措，而不管这些措施之间是否统一协调，总之是一个接一个，一茬接一茬，一直处在不停的变换状态而缺乏主心骨。再次，改革主题不明。世纪之交，最高人民法院已提出“公正与效率是二十一世纪人民法院的工作主题”。而对于检察改革的主题，到底是检察公正、检察效率还是独立行使检察权，迄今为止没有一个明确的说法。也正因为如此，检察改革一直缺乏系统的方案，而不得不陷入“头痛医头、脚痛医脚”的零敲碎打状态。再次，改革措施零乱，合法的与非法的，合理的与不合理的，不问青红皂白，纷纷登台亮相。最后，改革模式难产。一般而言，检察改革模式包括下推式、上项式、上下结合式三种。但是我国究竟该采取哪一种似乎仍难以找到满意的答案。此外，我国的检察改革究竟是采取渐进式的方法，还是采取激进式的方法，抑或采取折衷式的方法？对此，改革者们似乎也没有进行周密的考虑。总之，现在的检察改革颇有点摸着石头过河、改到哪算哪的味道。
（七）现行检察改革缺乏实证的研究
当前，检察改革的一个重大特点就是：许多检察改革措施的出台直接来源于专家学者们的理论研究，甚至某些领导的偏好或感悟。我们以为，这种书斋成果难免产生较大的改革风险。因为，在我国已经提出的司法改革理论中，“学者们多是从理论的角度作出抽象地回答，缺乏实证性研究，没有相应的统计资料作为根据。例如，诉讼拖延，拖延到了什么地步？在英国，这些东西都使用具有权威性的调查统计数据表现的，具有很强的直观性与可靠性。我们要准确把握我国司法中的问题，必须进行精确的研究，而不能依赖直觉的判断。” 不仅如此，我国许多检察改革措施还是在某些领导心血来潮、拍拍脑袋、表表决心甚至喊喊口号的情况下仓促推出的。这些所谓改革举措不仅缺乏实证研究，有时连最起码的理论论证都没有。这也在一定程度上导致我国检察改革从表面上看轰轰烈烈、如火如荼，但实际上却成效不大，甚至产生反面的效应。
（八）现行检察改革缺乏制度的创新
众所周知，我国目前所进行的司法改革主要是由法院和检察院两大机关各自为政、互不协调、互不交流式的一种改革，这种改革由于缺乏权威组织机构的统一规划而根本不可能触及整个司法体系、诉讼制度乃至政治体制，它们的种种改革举措也只能在各自力所能及的范围内进行自我调整、自我安排。从这个意义上讲，期望现在的检察改革具备制度创新的品格是不现实的。因此，说穿了，现在的检察改革并非真正意义上的改革，而是对原有法律制度的贯彻落实，只不过检察机关由于冠以改革的名义而比原来的执法更为坚决、更为具体、更为有效而已。与其说现在的检察改革是一种司法改革，毋宁说它是一种技术性的改良，甚至连渐进式的改革都谈不上。例如，有关检察官任职、培训、惩戒、等级评定、职业道德规范等诸多改革实际上就是逐步兑现《检察官法》的相关规定，但是对于检察官制度的核心即人事制度由于仍然受地方人事组织部门的控制，因此，检察机关的人事制度改革迄今为止没有取得任何实质性的突破。最明显的就是，在实行检察官等级评定改革后，检察官的工资、福利待遇并没有因此与其等级挂钩，而仍然由传统的行政级别来决定。
（九）现行检察改革缺乏整合的力量
检察改革是一项法治系统工程，只有在多方参与、形成合力的情况下才能取得理想的效果。但在总体上，我国目前进行的检察改革仍由检察机关一家单打独斗，不仅缺乏立法机关、行政机关、审判机关的配套改革，而且还缺少民间力量的大力支持；不仅学术界与司法实务界之间没有形成良性的互动关系，而且检察改革与法院改革之间由于缺乏统一协调、互相交流与沟通而内耗不断、冲突频频。前者如，检察机关由于没有能取得党政机关、立法机关的鼎力相助，有关独立行使检察权的保障机制始终没能建立起来。后者如，检察机关与审判机关为了保持各自在政治框架中的特殊优势，以便争取更多的部门利益，纷纷制定出了许多带有倾向性的措施。其中，检法改革最大的冲突莫过于检察机关的改革旨在强化法律监督，而审判机关的改革却力举审判独立、司法权威。检法之间的不断内耗与冲突一方面导致有限的司法资源难以得到合理的配置，另一方面不仅无助于检察改革的顺利进行，而且严重阻碍了整个司法改革的进程。
（十）现行检察改革缺乏有效的监督
尽管作为检察改革的纲领性文件——《检察工作五年发展规划》、《检察改革三年实施意见》分别规定检察改革应当遵循有组织、有领导积极稳妥地推进，以及有利于保证检察机关依法独立公正行使检察权，努力维护国家法制统一的原则，但是地方各级检察机关仍然按捺不住改革的冲动，为了追求轰动效应，屡屡突破现行法律，制定出各种根本经不起推敲的所谓改革措施。目前，这种遍地开花、非法试验式的改革已经严重破坏了法制的统一，造成了极为恶劣的影响。毋庸讳言，如果任凭这种“良性违法”式的试验或者“恣意造法”式的改革发展下去，我们经过长期阵痛才刚刚步入正轨的法制建设将无情地葬送在“执着”的乱改革者们手中。我们不禁要问，这些检察机关为什么这么肆无忌惮、一意孤行？我们认为，最重要的原因就在于如今的检察改革缺乏有效的监督。我相信，如果对上述非法改革行为实施有效的监督措施，比如建立非法改革责任追究机制，使那些借改革之名、行违法之实的改革急先锋落得个偷鸡不成反蚀一把米的下场，那么上述地方各级检察机关的违法改革的势头必将得到缓解。
二、现行检察改革的重整
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的检察改革，是在先天不足的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓成绩犹如一个巨大的泡沫，作为检察改革的最大目标——依法独立公正地行使检察权依旧是雾里看花？其实，作为被改革对象的检察机关，一开始就不应当争做改革的急先锋，而应该努力做好自己的本份工作，牢固树立严格依法办事的楷模形象。眼下，我们国家正在开足马力，利用经济全球化、加入WTO的绝佳时机，全面建设社会主义小康生活，政治体制改革、经济体制改革正值紧要关头，这为包括检察改革在内的司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好的契机。因此，我们亟待重塑新世纪中国检察改革的路径，走整体推进、循序渐进、合法改革、大众参与之路。
（一）整体推进之路
所谓检察改革的整体推进是指检察改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。” 相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地发展。 因此，整体推进是检察改革获得成功的必由之路。
1、检察改革整体推进的基本依据
（1）以整体推进的方式进行检察改革是总结国外检察改革经验的结果
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革（包括检察改革在内）的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进的改革方式。 下面仅以英国、日本为例加以说明。
在英国，早在1965年，议会就设立了法律委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。例如，1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事起诉法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。 2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。 显然，《刑事司法：前方的路》和《所有人的正义》为英国检察改革的整体推进提供了有力保障。
在日本，1999年伊始政府就宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。 其中与检察制度相关的改革主要有：（1）建立适应国民期望的刑事司法制度；（2）建立对检察审查会的部分决议赋予法律约束力的制度；（3）大幅度增加法曹（包括法官、检察官与律师）数量，增强检察厅的人员体制；（4）改革法曹养成制度；（5）检察官制度的改革；（6）法曹互相交流的方式。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。 《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。” 为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑,一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。
（2）改革内容的系统性需要采取整体推进式的改革路径
2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”这是党中央第一次如此详细地对我国司法改革做出了全面的部署。由此我们也不难看出新世纪我国检察制度改革的具体内容。而从这些内容来看，检察改革绝非检察系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动检察机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要检察体制内的因素进行自我完善，还有赖于检察体制外的环境得到优化。显然，单靠检察机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，检察机关具有天然的依附性 ，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，检察机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。因此，为了完成上述改革的艰巨任务，并确保各个领域的改革之间达到统一、协调发展，检察改革的出路只能是由权威的机构按照统一规划通盘考虑，进行整体性的改革。否则，检察改革只能是死路一条。
（3）整体推进式的检察改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方检察机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无禁区”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在检察改革乃至司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。” 因此，检察改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。
2、实现检察改革整体推进的基本途径
（1）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。 其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，国家司法改革委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。 同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
首先是国家司法改革委员会的成员构成。该委员会应由以下几类人员组成：法律界人士，如法官、检察官、警官、律师、法学专家等；党务人员，如中央政法委、中共中央组织部、机构编制委员会的代表；行政人员，如国家人事部、财政部、公安部和司法部的代表；政协人员；学术团体、协会团体的代表；社会各个阶层的代表。
其次是国家司法改革委员会的任务与权限。国家司法改革委员会的任务是统一组织、领导和规划司法改革，制定全国司法改革的整体方案。待全国人大或全国人大常委会通过改革方案后，以有效的手段来协调各个机关之间的关系、矛盾、步调等，并监督司法改革的执行情况。其权限有：①审议有关司法改革的议案；②审议与司法改革有关的法律、司法解释等；③拟定或提出司法改革的方案；④获得独立的经费预算；⑤调查研究有关司法改革的问题时，任何机关、团体、组织或个人应予以配合；⑥监督司法改革的执行情况。
再次是国家司法改革委员会的工作方式。这主要有：①研讨会、座谈会，就司法改革的问题进行研讨；②调查研究、实证分析；③通过召开报告会、新闻发布会、记者招待会、听证会等方式听取社会各界的意见；④向社会公布邮政信箱，设立专门的网站，以便听取社会各界的意见；⑤开展国际交流。
最后是国家司法改革委员会的工作期限。鉴于司法改革的艰巨性、复杂性，国家司法改革委会可以成为一个常设机构，除非它已经完成赋予它的所有使命。
（2）制定《司法改革实施法》
为了保障包括检察改革在内的司法改革能够整体推进，我们建议由全国人民代表大会制定《司法改革实施法》。《司法改革实施法》的具体内容可由国家司法改革委员会组织拟定，并提交全国人大审议批准。《司法改革实施法》的内容至少应当包括：①司法改革的必要性与可行性；②司法改革的指导思想与改革原则；③司法改革的远期、中期、近期目标与改革的步骤；④司法改革的具体内容与改革的方式、方法；⑤司法改革的具体措施；⑥司法改革的组织领导；⑦司法改革的保障措施。
（3）修改相关法律
真正意义上的司法改革必然要突破现行的法律体系，因此，应当在制定《司法改革实施法》的同时，对宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、三大诉讼法等相关法律进行全面认真的修改。同时，要对于《司法改革实施法》相冲突的司法解释、行政规章、地方性法规等进行彻底的清除或修改。
值得一提的是，肯定整体推进式的检察改革，但不宜因此而绝对排斥局部的先期试验。因为司法改革毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算实现精确地预测到将会带来的结果，正是改革的这种难以预测性使得试点在具体改革措施的推行中变得极为必要。 我国本来就地大物博、人口众多，各个地区的经济、文化等发展极不平衡，虽然制定普适性的规则比较轻松，但实行起来却未必容易。此外，检察改革采取试点的方式具有如下好处：一是可以使国家司法改革委员会评估改革的成本和执行改革所需要的时间，发现进一步改革的主要障碍；二是能为更大系统的改革提供范例，在全面的改革实施之前，其效率和效益受到检验和评价；三是降低改革失败的风险，节制改革的成本。 不过，为了避免出现法制混乱的局面，试点必须符合下列条件：一是试点的具体方案，必须由国家司法改革委员会来确定，并将试点情况纳入全国司法改革的整体规划之中；二是试点的单位必须由国家司法改革委员会来指定，并且遵循数量少但具有代表性的原则；三是试点单位要接受国家司法改革委员会的指导与监督，并不定期向国家司法改革委员会报告试验的情况；四是如果国家司法改革委员会认为实验已经达到预期目的，则应责令试点单位停止试验；五是国家司法改革委员会选定试验的内容时要谨慎，不能动辄就搞试验。
（二）合法改革之路
虽然我国检察改革已经进行了这么多年，但仍然明显缺乏一套整体的改革思路，因而一直处于盲人摸象的局面。只要翻阅一下近几年的《法制日报》、《检察日报》或者《人民法院报》，我们不难发现，今天这个地方出台一个“实施意见”，或者明天那个地方制定一个“操作规则”的现象十分普遍。这犹如一场改革竞赛一般使许多检察机关身陷其中，难以自拔。对此，我们姑且不论改革们的良好出发点，也无意贬低这些改革措施可能带来的积极意义，单就其行为本身而言是十分不合理的和非常有害的。
首先，它违背了法制的统一性和司法的统一性原则。因为，根据这两项原则，全国各地方司法机关的诉讼活动依据的只能是国家通过的宪法、法律以及相关的司法解释，而不是个地方自行制定的所谓“操作规则”或“实施意见”。更何况，这些规则、意见由于各地情况不同而内容迥异。我们不禁要问，同是诉讼活动难道由于地方不同就可以采用不同的执法标准？难道地方司法机关有权撇开国家法律自行制定诉讼活动的法律规范并以此作为司法活动的依据？显然，答案是否定的。其次，从本质上讲，目前许多检察机关进行的所谓改革是一种非法改革行为，若任凭这种所谓的“良性违法”发展下去，就会给我们经过长期阵痛才刚刚步入正轨的法治建设添置绊脚石。更为重要的是，擅自突破法律框架进行改革往往会培养一种根据自己的好恶决定是否遵守法律的恶习，而这种恶习又会大大抑制人们法律信仰的生成，因为“在‘官本位’文化积淀深厚的文化背景下，由于执法人员的行为方式总是作为‘应当予以效仿的榜样’直接影响着社会公众的态度和行为，任由执法人员擅自抛弃或突破所谓的‘不合理或过时的法律’，将对社会产生极其深刻的影响，即各自从自己的标准判断法律是否合理、是否过时，并据此决定该法律是否值得遵守” 。其结果必然是法律虚无主义盛行，法律秩序荡然无存。
再次，在法治建设初期，严格执行法律也许比任何人为地在法律之外搞所谓“创新”都重要得多； 司法实践中任何活动均应以遵守法律为前提，否则，再好的愿望也会走向其反面。因为我国宪法已明确确立了依法治国的方略，法治原则成为宪法性准则。因此，一切司法活动都应当坚定不移地遵守法律至上原则，使法律成为司法活动的唯一上司，任何没有法律依据的“试验”、“遍地开花”式的恣意造法都是与法治原则背道而驰的，都应当毫不留情地予以抛弃。司法机关只有严格执法，才能使人们真正形成对法律的合理预期，法律才会得到人们的信仰；司法机关应当成为法律的守护神、守法的楷模，而不应该争做改造法律的急先锋、知法犯法的先导。否则，法律将会形同虚设，法律的权威全无，法律的信仰尽失。到那时，建设社会主义法治国家只能是竹篮打水一场空。
最后，司法机关的天职是执行法律，它没有改造“恶法”的功能。根据亚里士多德的法治公式， 作为法律的统治（即法治）的法律应当是良法而非恶法。然而，由谁来掌握良法的标准并据此对法律作出“良好”与否的最终判断？对此，学者们不可能有不同答案。但是有一点却是肯定的，那就是基于法律至上的权威 ，无论良法、恶法，我们都应当尽量自觉地去遵守，以保证在整个社会逐步形成一定的法律秩序状态 ，从而在全社会形成一种法律信仰。在我国强调这一点是极端重要的，因为法律信仰是实现真正法治社会的精神条件，是现代法律有效运行的心理基础。 离开了这种法律信仰，法律制定的再多也换不来真正的法律统治。 因此，对于恶法，我们应当采取正当的程序去改变它 ，而不是根据自己的好恶随意加以抛弃。尤其是对于司法机关 ，它必须排除人为的价值评价，树立对现行法律“推定为良”的观念，而不能借口或者随意视现行法律为“恶”而不执行或变相执行，甚至以改革名义行违法之实。
也许有些改革者会说，“法无规定皆自由”，进行法律没有规定的改革并不违反法律。这是极端错误的。我们认为，“法无规定皆自由”针对公民个人也许恰当，但对于拥有国家强制力保障的司法机关来说就失之千里了。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验” ，为防止国家权力被滥用，任何国家机关必须遵循“法有规定按法办、法无授权不得行”原则。试想，如果“法无规定皆自由”也可以套在司法机关头上的话，那么司法机关就可以理直气壮地为自己寻找并设计一些法律没有授予的权力，久而久之，就会培养一种自己决定是否遵守法律的恶习，就会擅自抛弃或突破所谓的“不合理或过时的法律”。再加上中国历来有盲目跟从、一窝蜂的传统文化，如果允许司法人员放弃现行法律去寻找所谓“活的法律”，那么必将导致司法人员恣意造法、法律虚无主义的盛行 ，法律的安全与秩序将会荡然无存。
综上所述，检察改革应当在宪法和法律的框架范围内进行，走合法改革之路，而不能以任何理由通过非法的方式展开。这既是法治原则的最基本要求，也是实现法律统治的必经之旅。也许有人认为，既然是改革就意味着创新，剔除现行法律制度中的不合理因素，如果改革依法进行还能达到上述目的吗？答案应当是肯定的。首先，法律不仅仅具有滞后性，而且具有一定的超前性。对于法律中的超前性的内容，就应该依据该法通过改革去打破旧有的做法。例如，长期以来，我国检察官的等级一直是按照国家公务员的行政级别来套。因此，当1995年通过《检察官法》时该法规定的检察官等级制度无疑具有超前性。为改革检察官的行政级别管理制度，中共中央组织部、人事部以及最高人民检察院先后发布了《中华人民共和国检察官等级暂行规定》、《评定检察官等级实施办法》。通过上述改革，全国各级检察院的检察官等级评定工作已于2002年3月基本完成，全国共任命1位首席大检察官、41位大检察官、2万多名高级检察官和13万多名检察官。 其次，强调检察改革依法进行并非等同于依照旧有法律来实施改革， 而是按照修改之后的新法律或者是立法机关制定的总体改革方案即前文所述的《司法改革实施法》进行改革。因此，检察改革依法进行并非某些改革者所担心的那样无所作为，而是有所作为。
（三）循序渐进之路
在21世纪初，真正意义上的司法改革（包括检察改革在内）必然是一项规模宏大的系统工程，必将消耗巨大的人力、物力、财力资源，在改革过程中也难免遭遇各种各样意想不到的困难。因此，检察改革绝非一帆风顺、一蹴而就，我们应当尊重事物发展的基本规律，从量变到质变，走循序渐进之路。具体说来，渐进式的改革方式是由下列因素所决定的。
1、改革的成本
如前所述，21世纪的中国检察制度改革是一场深刻而全面的改革，我们必须付出巨大的代价才能获得成功，但对于经济还不是十分宽裕的中国来说，又不能不考虑改革成本与改革收益之间的关系，也绝对不无可能为了达到改革的目的而不择手段和不计代价。这是因为，“由于第三世界国家的政治民主化、法治化改革与西方早期国家的社会现代化进程有着极不相同的背景和环境，以政治紊乱、社会动荡和政府权威下降等形式表现出来的改革成本（代价）问题是改革成败的关键性因素。忽略了改革成本问题，在社会政治经济条件不完全具备的情况下，以激进态度和加速推进的方式进行政治民主化和法制改革，往往欲速而不达，甚至使国家政治和社会生活陷于无序和混乱状态，最终导致改革的失败。” 其实，在我国，本来就是以经济建设为中心，司法改革根本就不是国家与社会首要解决的问题，因而我国也不可能动用尽可能多的有限资源来无节制地满足检察改革乃至司法改革的需要。从这个角度讲，司法改革在我国可能还是一种奢侈品，采取低成本的改革方式恐怕是一种无奈的选择。而低成本的操作显然只能产生渐进式的改革。
2、政治体制与经济体制改革的渐进性
就21世纪中国检察制度改革的广度与深度而言，它不可能脱离政治体制与经济体制改革而独立存在，甚至在某种程度上检察改革能否获得成功直接取决于我国政治体制与经济体制改革能否获得胜利。从吸取1989年中国的政治风波及前苏联、东欧诸社会主义国家相继发生巨变的经验教训来看，我国不可能实施激进式的政治体制改革。而就经济体制改革而言，同样必须选择渐进式的改革道路，这是因为，一方面人们对于一种前所未有的经济改革应该如何进行缺乏足够的认识，另一方面，中国的改革是在没有完全工业化的条件下进行的，市场经济在相当长的时期内只能是一种欠发达的市场经济。 综上不难看出，循序渐进式的检察改革是由政治体制与经济体制改革的渐进性所决定的。
3、法治建设的渐进性
毋庸置疑，在我国进行法治建设是一个比较漫长的过程，因而具有渐进性。这是因为：第一，在法治化的过程中，物质的、技术性的法律制度，即法治的“硬件”系统，相对而言是比较容易建构或引进的，但它们若要真正发挥其应有的作用和价值，则必须有与之相适应的精神、意识、情感和观念，即法治的“软件”系统予以奠基和支撑，然而，法治情感和法治精神的形成又实在不是一蹴而就或者短时期就能见效的，它需要长期地、一点一滴地生成、积累。 第二，我国有着几千年的封建人治传统，没有形成现代型法的秩序的历史条件——集团的多元主义、自然法理论及其超越宗教的基础 。第三，法治的发展受经济发展水平的制约，而中国经济现代化的过程是长期的，因而中国法治的发展是一个渐进性过程。第四，在我国的现实生活中存在严重的法律信仰危机 ，而法律信仰是法治社会必不可少的核心要素之一。检察改革作为整个法治建设的重要组成部分，其进程必然受法治发展水平的制约，因此，我国的检察改革具有渐进性。
4、本土资源与理论准备
也许是因为我国几千年以来缺失法治传统的缘故，或者是出于拿来主义比较便捷的考虑，近年来，在有关司法改革的讨论中，学者们习惯于将西方的国家法律制度与西方国家法学家的经典理论作为普适性的原理，来研究和探讨中国司法制度的具体构建。应当说，在我国法治尚处在幼稚或启蒙时代，引介西方的东西确实很要必要，因为法律的统治对我们来说毕竟是一个“舶来品”。但是，我们并不能因此而感到丝毫轻松。我们也绝对不能照搬西方的理论与制度，因为“为某一国人民而制定的法律应该是非常适合于该国人民的……如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事” 。而且在条件尚不成熟的情况下进行移植，难免出现“南橘北枳”的结局。因此，我们必须考虑我国的本土资源，尤其是要耗费巨大的能量去探寻普遍性原理（在承认其存在的前提下）与我国本土资源的最佳结合点。 显而易见，这种“杂交优势”并非像自然科学那样容易获取。甚至我们能否获得这种“杂交优势”也常常令人产生怀疑。如苏力先生就认为：“外国的法治经验的确可能为我们提供启示和帮助，同时在对外交流日益频繁的今天，也正在影响着我们的社会，有的已经溶进了我们的传统。但由于如下原因，这种启示和帮助将是有限的，不可过高希望。首先，社会活动中所需要的知识至少有很大部分是具体的和地方性的，因此，这些地方性的知识不可能‘放之四海而皆准’。其次，外国的经验也不可能替代中国的经验。第三，由于种种文化和语言的原因，任何学者尽管试图客观传述外国法治经验之际都同时不可避免地有意无意扭曲了其试图真实描述的现象。‘书不尽言，言不尽意’实在是人类社会中的一种普遍存在的并且是无法解决的问题。因此，无论我们如何细致描述、界定、概括外国的法治，都必须切记这些都不等于外国法治经验的本身。” 甚至有学者认为：“由于历史、国情、传统文化的差异，决定了：在（中国）这样一个伦理社会的土壤中是培植不出西方人的文化精神的，因而‘中国不可能建成西方那样的法治社会，我们的法治必然是法治与伦理精神的结合’。” 由此可见，创造适合于我国检察改革的理论终究是一个异常艰辛的历程。这也决定了我国检察改革是一个渐进的过程。
5、制度重构与利益调整
如前所述，21世纪的中国检察制度改革是一次系统的改革，是在宪法和法律框架内进行的一场整体性改革。显然，这需要对现行法律进行大规模的修改。虽然大规模修改法律在程序上并不存在非常大的障碍，但对于修改什么、先改什么、后改什么以及修改后可能引起的连锁反应确实是一件异常棘手的事情。弄得不好，不仅妨碍检察制度改革的顺利进行，还有可能引起预料不到的政治、经济动荡，进而影响国家与社会的安定。因此，为了避免出现上述危险，对法律采取逐步积累式的修改是十分明智的选择。既然修改法律是循序渐进的，那么检察改革也只能是渐进式的。
此外，在新世纪进行的检察改革必然涉及检察权与行政权、审判权的重新配置问题。权力重构将不可避免地触及到它们相互之间的利益关系调整。而为了检察改革，它们能在多大程度上割让自己的既得利益绝对不能单靠修改法律或者行政命令，而必须以各利益主体广泛共识的形成以及社会各方面的广泛支持为基础。例如，假设按照近年来绝大多数学者的设计，打破条块分割，将行政机关对检察机关的人、财、物控制权完全收归中央，可以想象届时将会遇到多大的阻力，以及行政部门将会作出多么激烈的反应。再如，如果按照侦检一体化的思路，赋予检察机关对公安机关的领导权，可以预料在公安机构将会引起多么强烈的震动。因此，各利益主体之间的互相妥协与达成共识必定是一个长期的过程。在这种情况下，如果以激进的方式进行检察改革，可以想象我们将会为此付出多么惨重的代价。
总之，虽然从我国现行司法体制的积弊以及社会公众对司法改革的期盼来看，我国司法改革的确不应该局限于“小打小闹”、“修修补补”，而应当进行一场深刻而全面的改革，但是这种战略上的激进态度并不能因此而否定在战术上的保守作法（即渐进式改革）。企图进行“毕其功于一役”、“一锤定音”式的改革极不现实也非常有害。至于如何进行渐进式的检察改革，我们认为最关键的就是由国家司法改革委员会分别制定检察改革的近期、中期与远期目标，分批分阶段地实施。
（四）大众参与之路
“法既是法律家的法，更应该是民众的法，法学家、立法者和法官等社会精英，在改革中不应该扮演一种喧宾夺主的角色。” 这表明司法改革不能靠法律专家们通过晦涩难懂的学术讨论来实现，更不能漠视人民大众的主体地位，将人民大众视为司法改革的“局外人”、“旁观者”。否则，司法改革将可能导致“法治主体的整体性的缺位与失落，结果是法治的意义尽失，徒具有形式而已”。 因此，21世纪中国检察制度改革应当改变目前的检察机关单打独斗局面，走大众参与之路。
1、大众参与检察改革的缘起
首先，在国外，许多国家的司法改革从一开始就非常重视大众的参与性。例如，日本颁布的《司法制度改革审议设置法》要求“司法制度改革审议会”在向内阁提交《司法制度改革意见报告书》前，应当先广泛征求社会各界意见，并在重视司法整体性的前提下对各种意见和相互关系进行协调。为广泛地听取社会各界的改革意见，日本“司法制度改革审议会”还不定期地在不同的地点就不同的问题召开司法改革地方听证会。地方听证会讨论什么问题，有多少人在会议上发表意见，大约什么样的人以及多少人参加旁听，会议时间多长，等等，也都有明确的计划和安排。 不仅如此，《日本司法制度改革审议会意见书》还将“适应国民期望的司法制度”、“建立国民基础”作为司法制度改革的两大支柱来看待。
其次，大众有参与检察改革的迫切愿望。近年来，对于不断滋生蔓延的司法不公与司法腐败现象，广大民众已是深恶痛绝，日益对司法机关表示出强烈的不满情绪，非常渴望国家能够通过司法改革对此加以扭转。因此，他们对司法改革比较关心，具有强烈的参与意识和知情欲望。甚至有的人不惜通过不适当的方式 表达出来。但令人遗憾的是，由于缺乏相应的途径 ，或者司法机关有意无意地将人民大众当作“局外人”、“旁观者”，使得我国司法改革的大众参与性较差。而一些改革措施由于离开了人民大众的积极参与和热情支持而难以落实。此外，随着我国法制建设的不断进步，人民大众对法制意识也有所加强，不再认为司法改革与己无关，而是感悟到司法改革关系到每一个公民的切身利益，从而产生参与司法改革的内心冲动。因此，为了满足人民大众的参与意识，新世纪检察制度改革应走大众参与之路。
再次，检察改革需要大众参与。检察改革是一项系统工程，涉及社会的方方面面，如果仅仅由法律专家或者立法者、司法实务界来进行安排，将难免出现偏见。为了突破就法律论法律的狭隘视野，使检察制度改革能够恰当地回应社会的需求，我们应当将检察制度改革置于整个社会共同前进的宏观视角之中，进而从其他科学当中汲取丰富的营养。为此，检察改革必须让人民大众尤其是经济学、政治学、历史学、社会学等学科的专家学者参与其中，发挥群策群力的功效。正如台湾法务部发布《检察改革的白皮书》时所言：“我们深切体会到，只有将政府的政策完全公开，接受大众的评论与检验，国家才有进步的可能。因此，对于人民始终陌生，并且误解不断的司法机关，尤其是负责追诉犯罪的检察体系，如果能让社会大众多了解它的政策措施，并有机会提出建言与批评，将可促成检察机关与民众的良性互动，有助于检察体系的进步。” 按照苏力先生的说法，尊崇人民的创造力是中国的经济体制改革给予中国现代法治建设最重要的启示。 因此，检察改革需要人民大众的参与——如果改革想取得成功的话。
最后，大众参与是法治建设的需要。当前，在我国要实现法治，不管是政府官员，还是普通的人民大众，都应当养成恪守法律的良好习惯，对法律产生信仰。因此，法治意味着全民参与的法治。离开了全民的参与，法治犹如空中楼阁。或许，在法治建设刚刚起步的时候，政党和政府的推动作用是不能忽视的，但当法治发展到一定程度，法治和政府、政党的冲突就可能显现出来，所以，从根本上讲政府是不可能彻底推进法治建设的。 因此，法治的力量来自于人民大众。也就是说，现代意义上的法治应当是全民的事业，它的核心价值理念是吸引、充分调动全体公民的主动参与精神。这种参与不仅是社会成员成为公民而非臣民的权力表征，而且这还意味着是使社会成员成为公民而非臣民的先决条件。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与，并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。 因此，“法治不仅是国家（或政府）所关心并努力从事的事情，而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投身其中的事情；不仅是其他社会公众所关心或者应当为之奋斗的事业，而且也同时是包括自己在内的全体社会公众应当主动地自觉参与的共同事业”。 而检察制度改革作为法治建设的重要组成部分，不仅需要检察机关尽心尽力，而且需要社会公众参与其中并为改革获得成功而奉献他们自己的力量。
此外，让人民大众参与检察制度改革还是民主政治的重要表现。
2、大众参与检察改革的途径
显然，人民大众参与检察改革的主要作用在于发挥其进言纳谏的作用。这就决定了人民大众并不是检察改革的实施者，因而人民大众只要向有关部门反映其对检察改革的意见并对检察改革的实施予以必要的监督即可。为此，必须增加检察改革的透明度 ，满足社会公众的知情权，从而使其有机会就检察改革发表他们的看法。
注释:
对于我国检察改革所取得的成就可以参考历年最高人民检察院向全国人民代表大会所作的工作报告。
韩杼滨：《最高人民检察院工作报告》，2003年3月11日。
参见1999年4月10日原最高人民检察院检察长韩杼滨在“检察机关改革座谈会”上的讲话。
长期以来，学者们普遍热衷于引介和移植西方发达国家的检察制度与理论，因而缺乏独立的学术品格和创新意识，但由于学者们的经历与偏好大相径庭，他们常常在同一个问题上争论不止、纠缠不休，因而难以形成令人信服的主导性理论。
如钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日；谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版，第58页；高娣：《〈法官法〉如何给法官定位》，法制日报网络版2001年4月9日。在九届全国人大五次会议上，也有不少代表提出议案，建议成立司法改革委员会，全权负责全国司法体制改革进程。
这也是检察改革缺乏统一的规划所带来的必然结果。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1996年版，第19页。
近年来，对于不断滋生蔓延的司法不公与司法腐败现象，广大民众已是深恶痛绝，日益对司法机关表示出强烈的不满。而十五大、十六大连续两次作出推进司法改革的重大部署无疑是对广大民众的不满情绪的一种回应。
谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第163页。
参见http://www.zjxcjc.com/newscxd/shownews.asp?newsid=464。
所谓统计黑数是指，由于没有公开曝光而不被社会所知晓的改革措施。
齐树洁：《接近正义：英国民事司法改革述评》，大众网2001年9月13日。
其实，这些改革路径也是我国整个司法改革的必然选择。
卓泽渊教授语。参见谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第260-261页。
例如，我国新世纪之初进行的国家统一司法考试改革之所以能够获得巨大成功并受到社会各界的一致赞扬，就在于它是由最高权力机关立法确认并由最高司法行政机关统一组织实施的一项整体性改革。
值得说明的是，这些国家的司法改革涉及面十分广泛，检察制度改革只是其中的一个组成部分。
刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第96-98页。 最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第1-12页。
2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第79-210页。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第91页。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第189-191页。
检察机关的依附性是指在现行国家体制下，检察机关赖以运行的全部资源即人、财、物均来源于司法体制以外。
顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第14页。
谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000版，第58页。其中的第三种方案，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，已有部分代表为此提出了议案，引起了社会的广泛关注。参见中国新浪网，2002年3月14日。
钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日。
根据《宪法》第70条的规定，该委员会向其他委员会一样，在全国人民代表大会闭会期间，要受全国人民代表大会常务委员会的领导。
王琳：《试论司法改革的路径选择》，载《诉讼法学、司法制度》2002年第8期，第29页。
从东欧和拉美国家的司法改革经验来看，局部试验式的改革确实具有上述几个益处。参见孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社2002年版，第1-23页。其实，在我国司法改革过程中也出现过试点改革的成功范例。如审判方式改革，主诉检察官办案责任制等。
吴宏耀：《论我国诱饵侦查制度的立法建构》，载《人民检察》2001年第2期，第14-15页。
在我国，经过二十多年的大规模立法活动，我国社会主义法律体系已初步形成，无法可依的时代已经结束，所以我国法制建设的重心转移到有法不依和执法不力上来。而司法机关作为法律的执行者和具体操作者，必须严格执法，带头遵守法律，以便发挥榜样的力量。 亚里士多德认为，法治应该包括两重意义：已成立的法律获得普遍地服从，而大家所服从的法又应该本身是制定的良好的法律。参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1985年版，第199页。
建立法治国家首要的问题就是对法律至上的地位予以确认，否则，法律不可能有最高的权威，法律的统治也只能是一句空话。
对此，美国学者潘恩深有感触。他认为：“对于一项坏的法律，我一贯主张（也是我身体力行的）遵守，同时使用一切论据证明其错误，力求把它废除，这样做要比强行违犯这条法律来得好；因为违反坏的法律此风一开，也许会削弱法律的力量，并导致对那些好的法律肆意违犯。”参见《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆，1991年版，第22页。另据史载，当苏格拉底面对雅典不公平的法律审判时，舆论以及司法都为他打开了一道越狱之门，但他却宁愿选择法律所错判的死刑。为此，他的学生大声疾呼：对抗不公平的审判是你一生追求的正义，你为何不选择越狱的正义？但苏格拉底说，此时越狱确是一种正义，但遵守即使是不公平的法律，同样是一种正义的要求，否则人人都会以自己认为的“正义”为借口破坏社会秩序。最终，苏格拉底英勇赴死。可见，西方国家对法治的追求是多么的执著，人们对法律的信仰是多么地根深蒂固。而我国经过几千年的封建教化，这一点又是多么紧缺。正是在这个意义上，我们一再强调改革要依法进行。
陈金钊著：《法治与法律方法》，山东人民出版社，2003年版，第98页。
这正是我们判断一个社会有法制而无法治的妙处所在。
比方说，检察机关向立法机关提交议案，建议其对某些法律进行修改。
在守法问题上，国家对政府（包括司法机关）与社会公众的要求有所不同：前者负有绝对的守法义务，而后者仅负有相对的守法义务。这是因为“其身正，不令而行；其身不争，虽令不从”（《论语?子路》），“法治不行，自上犯之”（《史记?商君列传》），所以对法律权威和法律实施的最大威胁不是来自普通的个人，而是来自于所有的国家机关。正是在这个意义上，我们强调国家机关比社会公众负有更多的守法义务。 [法]孟德思鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1997版，第154页。
近几年来，我国司法实践中大量出现的“隐形程序”或许能很好地说明这一点。对此可参见王超：《论隐形程序》，《中国刑事法杂志》2002年第1期，第88-94页。
当然，由于这项改革缺乏整体性，检察官等级制度在我国仍未真正实现，而是呈现行政级别管理与等级管理的双重管理状态。
实践中，改革者们之所以会发生“不突破法律就无法创新”的疑惑就在于没能正确理解“依法改革”的真正内涵。
我国新世纪之初，成功进行的国家统一司法考试制度改革就生动地说明了这一点。
蒋立山：《中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤》，载《中外法学》1995年第6期。
蒋立山：《中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤》，载《中外法学》1995年第6期。
姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
[ 美]昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章等译，中国政法大学出版社，1994年版，第2页。 范进学：《论法律信仰危机与中国法治化》，载《法商研究》1997年第2期。
[法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上），商务印书馆1997年版，第6页。
这或许从俄罗斯与20世纪90年代进行司法改革的教训当中能够得到上述启示。参见刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第160-161页。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1996年版，第18-19页。
杜宴林：《现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整》，载《法制与社会发展》2001年第6期。
此外，我们应当澄清改革激进论者的一个问题：欧美国家在一、二百年前就对司法制度进行了比较彻底的改革，建立起至今沿用和运行的现代司法体制，难道我们现在所具备的民主法制条件还不如18、19世纪的欧洲？虽然我们不敢断言我国现在的民主法制条件的确不如18、19世纪的欧洲，但是从中西双方两种司法制度生成背景的巨大差异来看，二者之间根本不具备可比性，也没有比较的应有价值，而且相反地可能引起我们的错觉。
范愉：《司法改革的社会机制》，《检察日报》网络版1999年5月24日。
姚建宗著：《法律与发展研究导论》，吉林大学出版社，1998年版，第402页。
潘剑峰：《从日本第三次司法改革看我国司法改革存在的问题》，载《法学》2000年第8期。
孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第87页。
比如近年来一些地方出现的民间反贪现象。 如近年来，最高司法机关已出台的改革措施均未事先公布征求广大民众的意见，因此，广大民众对他们的改革根本没有办法参与其中。
刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社2000年版，第213页。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第20页。
陈金钊著：《法治与法律方法》，山东人民出版社，2003年版，第73页。
杜宴林：《现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整》，载《法制与社会发展》2001年第6期。
姚建宗著：《信仰：法制的精神意蕴》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
例如，在通过新闻媒体发布检察改革的初步方案的同时，向社会公众公布专门的通信地址、联系电话、电子邮件等联系方式，以便及时得到社会公众的反馈意见。再如，通过研讨会、座谈会、网上论坛等形式听取社会公众的意见。 |
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王超
目 次
一、现行检察改革的反思
二、现行检察改革的重整
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是江泽民同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。检察制度改革作为司法改革的重要内容之一，亦受到起前所未有的青睐，各种检察改革举措、研讨会、座谈会等层出不穷，各色人物都在检察改革的舞台上粉墨登场。毋庸置疑，经过全国各级检察机关的共同努力，检察制度改革已经取得不斐成绩，最高人民检察院提出的许多改革措施开始落实到位。 但本文并不打算对检察改革所取得的成就歌功颂德，只想对现行检察改革的方式予以反思，并提出新世纪中国检察改革应当选择的路径。
一、现行检察改革的反思
原最高人民检察院检察长韩杼滨在《最高人民检察院工作报告》中指出：“当前检察工作中还存在不少问题和困难。一是对诉讼活动中执法不严、司法不公等问题监督力度不够，尤其是民事审判和行政诉讼监督缺乏具体的程序和有效的手段，人民群众对监督效果还不满意。二是检察队伍的整体素质还不完全适应形势和任务的需要，一些检察人员执法水平较低，有的案件办案质量不高；有的检察人员违法违纪办案，甚至以案谋私、贪赃枉法。三是检察改革力度不够，有些制约工作发展的问题还未得到解决，依法独立公正行使检察权的保障机制还不健全。四是一些地方经费紧缺、装备落后，边远贫困地区检察院困难尤为突出，检察工作科技含量仍然较低。” 这表明，检察改革的许多关键性问题，如检察机关的独立保障机制、地方保护主义、检察机关的组织体制、检察机关的分类管理、检察机关的权力配置、检察机关与公安、法院的关系、党领导检察工作的方式、检察官的职业化等，在这场改革浪潮中仍然没有得到有效解决。毋庸讳言，近年来检察改革所取得的成就同十五大和十六大报告中提出的改革目标相比仍相去甚远，我国积弊甚深的检察制度并没有因为这场改革而发生实质性的改变。为什么会出现这种局面呢？我们认为最重要的原因在于近年来全国上下进行的所谓检察改革从一开始就“先天不足”，而指望通过自身存在重大缺陷的改革路径来达到检察改革的目的无异于望梅止渴，注定要陷入窘境。
（一）现行检察改革缺乏成熟的理论
眼下，“不改革，检察工作就没有出路；不改革，检察事业就不能发展；不改革，检察机关就没有活动；不改革，有中国特色的社会主义制度就难以完善和发展” 已成为社会各界的共识。然而，以什么样的理论来推进我国检察制度改革，不仅改革的实施者们对此感到比较陌生，而且对于改革的理论研究者们来说亦是一个众说纷纭的话题。虽然，近年来，围绕检察改革的问题，社会各界倾注了大量心血，取得了丰硕的成果。但是，透过百花齐放、百家争鸣的所谓学术繁荣景象，我们感觉到的却是一种深深的遗憾——主导性理论的缺失。 例如，对于检察改革的核心即检察权的定位问题，不同的学者从不同的角度就提出了“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督说”四种观点。对此，改革的决策者们往往无所适从，从而导致一揽子改革方案的难产，改革的实施者们也只好“零敲碎打”。然而，成功的改革必须依赖于成熟的理论，缺乏主导性理论指导的改革必将失去前进的方向。很难想象，在没有成熟理论准备的情况下，检察制度改革还能走多远。
（二）现行检察改革缺乏统一的规划
很显然，检察改革作为我国司法改革的重要组成部分，必然涉及政治体制、审判制度、诉讼制度等诸多内容。因此，我们对检察制度的每一步重构，都将产生“牵一发而动全身”的连锁反应，不能不对政治体制、审判制度或者诉讼制度做出相应的调整。正是从这个意义上讲，检察改革不等于检察机关进行的改革，亦有别于改革检察机关，它需要统一的组织机构按照统一的改革规划来推动。基于此，许多有识之士已经提出建立司法改革委员会的构想， 以便加强司法改革的整体推进。这无疑是非常正确的。然而，令人尴尬的是，推进司法改革作为党中央的一项重大部署，提出至今已五年有余，迄今为止仍然没有制定全国统一的改革规划。而检察机关囿于改革的紧迫性与社会公众的期待，又不能不进行改革。虽然，检察机关的自行改革能够解决一些“体制内”的某些制度弊端，但对于涉及“体制外”的问题，则往往无能为力。实践也证明，近年来，检察机关所取得的改革成就也仅限于其力所能及的范围，如检察官的办案机制、工作作风等，而对于其他问题的改革，如独立行使检察权的保障制度、领导体制、人事制度、地方保护主义等，检察机关则因为缺乏其他部门的有力支持 而不得不无功而返。
（三）现行检察改革缺乏大众的参与
检察改革作为法治建设的重要内容，与每一个公民的切身利益密切相关，因而在客观上需要大众的参与。因为，“中国的现代法治不可能只是一套细密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的；要建立法治，在一个维度上看，就是要重新建立人们在社会生活中对他人行为的确定预期（政府行为也还是通过一个个具体的他人的行为完成的）。正是在这一意义上，中国的法治之路必须依靠中国人民的实践，而不仅仅是几位熟悉法律理论或外国法律的学者、专家的设计和规划，或全国人大常委会的规划。” 然而，在我国，尽管广大民众存在强烈的知情欲望和参与意识 ，但检察改革恰恰忽视了这一点，任凭检察机关单打独斗，而脱离广大民众积极参与和热情支持的检察改革必然无法发挥群策群力的作用，常常使检察机关孤掌难鸣，许多改革举措也因此难以实施或者无法实施。近年来所作的民意调查也显示：大多数民众都比较关注中国的司法改革，但真正参与到司法改革中来的主要是司法界、学术界及部分媒体，涉及其他各阶层对司法改革的参与不足，从而导致司法改革的群众基础不够广泛。
（四）现行检察改革缺乏合理的试验
近年来，也许是受经济体制改革成功经验的启发，地方各级检察机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，以敢闯、敢冒的精神，纷纷出乎意料地泡制出各种形形色色的改革举措，并热切期望自己的试验成果能够得到最高检察机关的认可并向全国推广。然而，这些试验普遍于理不合、于法无据，例如：抚顺市顺城区检察院推出的“零口供规则”违反了《刑事诉讼法》第42条、第46条的规定；许多检察机关推行的普通程序简易审与《刑事诉讼法》第154条、第159条、第160条等条文的规定直接相违背；浙江等地检察机关推行的民事公诉制度违反了《民事诉讼法》第108条的规定；成都市金牛区检察院实施的“检察官告语”违反了无罪推定的原则；黑龙江牡丹江铁路运输检察院推行的“辩诉交易”与《宪法》、《刑事诉讼法》的许多条文发生直接冲突；许多检察机关实施的少年刑事案件指定管辖违反了《刑事诉讼法》第24条、第26条的规定，等等。尽管专家学者们纷纷撰文对上述所谓改革进行了猛烈抨击，但是地方各级检察机关依然我行我素，甚至大有愈演愈烈的趋势。据报道，仅2002年，全国基层检察机关各具特色的所谓改革就达一百余例。 如果再加上一些“统计黑数” ，恐怕各地检察机关进行的非理非法的司法改革试验远远超过一百例。可见，地方检察机关恣意改革已经达到了一发不可收拾的狂热程度。
（五）现行检察改革缺乏理性的追求
也许是检察机关想向社会证明点什么，或许是检察机关想得到点什么，眼下的检察机关已深深地陷入了改革的狂潮之中，难以自拔。最明显的例证就是这场改革缺乏应有的冷静与理性。其主要表现有以下几个方面。首先存在改革竞赛现象。如今，类似于“不改革无出路”式的口号已经蔓延到每一个检察机关，而各个检察机关不拿出点货色来，就仿佛显示不出自己的“革命觉悟”。于是今天这个检察机关出台一个“实施意见”，明天那个检察机关制定一个“操作规则”的改革竞赛现象十分普遍。其次，存在严重的功利色彩。例如，为了迎合民众而搞“改革突击”；为了捞取政治资本而不惜盲目改革；为了避免工作报告被否决而千方百计地推出一些旨在完善检察机关的形象、提高民众信任感的改革措施；等等。再次，存在诸多改革误区。例如：“要改革就应打破陈规，大胆地闯、不断地尝试”；“改革无禁区”；“如果强调所有的改革都要有法律条文的依据的话，那么我们将再次落入‘先有鸡还是先有蛋’的哲学悖论中”；“恶法非法”；“法无规定皆自由”；“打破死抠法律条文”；等等。最后，媒体为了追求轰动效应，对一些经不起学理论证的改革新举措也称之为“全国首例”、“壮举”、“先河”、“值得推广”、“顺应时代潮流”或“敢为天下先”等，这些溢美之词无疑对盲目无序的改革起到推波助澜的作用。总之，检察改革的舞台已经开始异化为各界的“做秀场”，没有多少人为这场改革的合理性负责，也没有多少人去关心各种改革到底会不会产生积极的效果，如今的检察改革是人治型的改革，缺乏理性的追求。
（六）现行检察改革缺乏明晰的思路
成功的检察改革离不开明晰的思路。虽然我国检察改革已经搞了这么多年，但仍明显缺乏清晰的改革思路，因而一直处于盲人摸象的局面。首先，改革主体混乱。如前所述，检察改革作为一项重要的司法改革应当由类似于司法改革委员会这样统一的组织机构才能进行，然而，在我国，不仅最高检察机关可以改，就连地方各级检察机关也可以自我改革。其次，改革内容多变。如近几年，全国各级检察机关只顾频频出台各式各样的改革举措，而不管这些措施之间是否统一协调，总之是一个接一个，一茬接一茬，一直处在不停的变换状态而缺乏主心骨。再次，改革主题不明。世纪之交，最高人民法院已提出“公正与效率是二十一世纪人民法院的工作主题”。而对于检察改革的主题，到底是检察公正、检察效率还是独立行使检察权，迄今为止没有一个明确的说法。也正因为如此，检察改革一直缺乏系统的方案，而不得不陷入“头痛医头、脚痛医脚”的零敲碎打状态。再次，改革措施零乱，合法的与非法的，合理的与不合理的，不问青红皂白，纷纷登台亮相。最后，改革模式难产。一般而言，检察改革模式包括下推式、上项式、上下结合式三种。但是我国究竟该采取哪一种似乎仍难以找到满意的答案。此外，我国的检察改革究竟是采取渐进式的方法，还是采取激进式的方法，抑或采取折衷式的方法？对此，改革者们似乎也没有进行周密的考虑。总之，现在的检察改革颇有点摸着石头过河、改到哪算哪的味道。
（七）现行检察改革缺乏实证的研究
当前，检察改革的一个重大特点就是：许多检察改革措施的出台直接来源于专家学者们的理论研究，甚至某些领导的偏好或感悟。我们以为，这种书斋成果难免产生较大的改革风险。因为，在我国已经提出的司法改革理论中，“学者们多是从理论的角度作出抽象地回答，缺乏实证性研究，没有相应的统计资料作为根据。例如，诉讼拖延，拖延到了什么地步？在英国，这些东西都使用具有权威性的调查统计数据表现的，具有很强的直观性与可靠性。我们要准确把握我国司法中的问题，必须进行精确的研究，而不能依赖直觉的判断。” 不仅如此，我国许多检察改革措施还是在某些领导心血来潮、拍拍脑袋、表表决心甚至喊喊口号的情况下仓促推出的。这些所谓改革举措不仅缺乏实证研究，有时连最起码的理论论证都没有。这也在一定程度上导致我国检察改革从表面上看轰轰烈烈、如火如荼，但实际上却成效不大，甚至产生反面的效应。
（八）现行检察改革缺乏制度的创新
众所周知，我国目前所进行的司法改革主要是由法院和检察院两大机关各自为政、互不协调、互不交流式的一种改革，这种改革由于缺乏权威组织机构的统一规划而根本不可能触及整个司法体系、诉讼制度乃至政治体制，它们的种种改革举措也只能在各自力所能及的范围内进行自我调整、自我安排。从这个意义上讲，期望现在的检察改革具备制度创新的品格是不现实的。因此，说穿了，现在的检察改革并非真正意义上的改革，而是对原有法律制度的贯彻落实，只不过检察机关由于冠以改革的名义而比原来的执法更为坚决、更为具体、更为有效而已。与其说现在的检察改革是一种司法改革，毋宁说它是一种技术性的改良，甚至连渐进式的改革都谈不上。例如，有关检察官任职、培训、惩戒、等级评定、职业道德规范等诸多改革实际上就是逐步兑现《检察官法》的相关规定，但是对于检察官制度的核心即人事制度由于仍然受地方人事组织部门的控制，因此，检察机关的人事制度改革迄今为止没有取得任何实质性的突破。最明显的就是，在实行检察官等级评定改革后，检察官的工资、福利待遇并没有因此与其等级挂钩，而仍然由传统的行政级别来决定。
（九）现行检察改革缺乏整合的力量
检察改革是一项法治系统工程，只有在多方参与、形成合力的情况下才能取得理想的效果。但在总体上，我国目前进行的检察改革仍由检察机关一家单打独斗，不仅缺乏立法机关、行政机关、审判机关的配套改革，而且还缺少民间力量的大力支持；不仅学术界与司法实务界之间没有形成良性的互动关系，而且检察改革与法院改革之间由于缺乏统一协调、互相交流与沟通而内耗不断、冲突频频。前者如，检察机关由于没有能取得党政机关、立法机关的鼎力相助，有关独立行使检察权的保障机制始终没能建立起来。后者如，检察机关与审判机关为了保持各自在政治框架中的特殊优势，以便争取更多的部门利益，纷纷制定出了许多带有倾向性的措施。其中，检法改革最大的冲突莫过于检察机关的改革旨在强化法律监督，而审判机关的改革却力举审判独立、司法权威。检法之间的不断内耗与冲突一方面导致有限的司法资源难以得到合理的配置，另一方面不仅无助于检察改革的顺利进行，而且严重阻碍了整个司法改革的进程。
（十）现行检察改革缺乏有效的监督
尽管作为检察改革的纲领性文件——《检察工作五年发展规划》、《检察改革三年实施意见》分别规定检察改革应当遵循有组织、有领导积极稳妥地推进，以及有利于保证检察机关依法独立公正行使检察权，努力维护国家法制统一的原则，但是地方各级检察机关仍然按捺不住改革的冲动，为了追求轰动效应，屡屡突破现行法律，制定出各种根本经不起推敲的所谓改革措施。目前，这种遍地开花、非法试验式的改革已经严重破坏了法制的统一，造成了极为恶劣的影响。毋庸讳言，如果任凭这种“良性违法”式的试验或者“恣意造法”式的改革发展下去，我们经过长期阵痛才刚刚步入正轨的法制建设将无情地葬送在“执着”的乱改革者们手中。我们不禁要问，这些检察机关为什么这么肆无忌惮、一意孤行？我们认为，最重要的原因就在于如今的检察改革缺乏有效的监督。我相信，如果对上述非法改革行为实施有效的监督措施，比如建立非法改革责任追究机制，使那些借改革之名、行违法之实的改革急先锋落得个偷鸡不成反蚀一把米的下场，那么上述地方各级检察机关的违法改革的势头必将得到缓解。
二、现行检察改革的重整
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的检察改革，是在先天不足的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓成绩犹如一个巨大的泡沫，作为检察改革的最大目标——依法独立公正地行使检察权依旧是雾里看花？其实，作为被改革对象的检察机关，一开始就不应当争做改革的急先锋，而应该努力做好自己的本份工作，牢固树立严格依法办事的楷模形象。眼下，我们国家正在开足马力，利用经济全球化、加入WTO的绝佳时机，全面建设社会主义小康生活，政治体制改革、经济体制改革正值紧要关头，这为包括检察改革在内的司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好的契机。因此，我们亟待重塑新世纪中国检察改革的路径，走整体推进、循序渐进、合法改革、大众参与之路。
（一）整体推进之路
所谓检察改革的整体推进是指检察改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。” 相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地发展。 因此，整体推进是检察改革获得成功的必由之路。
1、检察改革整体推进的基本依据
（1）以整体推进的方式进行检察改革是总结国外检察改革经验的结果
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革（包括检察改革在内）的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进的改革方式。 下面仅以英国、日本为例加以说明。
在英国，早在1965年，议会就设立了法律委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。例如，1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事起诉法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。 2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。 显然，《刑事司法：前方的路》和《所有人的正义》为英国检察改革的整体推进提供了有力保障。
在日本，1999年伊始政府就宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。 其中与检察制度相关的改革主要有：（1）建立适应国民期望的刑事司法制度；（2）建立对检察审查会的部分决议赋予法律约束力的制度；（3）大幅度增加法曹（包括法官、检察官与律师）数量，增强检察厅的人员体制；（4）改革法曹养成制度；（5）检察官制度的改革；（6）法曹互相交流的方式。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。 《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。” 为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑,一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。
（2）改革内容的系统性需要采取整体推进式的改革路径
2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”这是党中央第一次如此详细地对我国司法改革做出了全面的部署。由此我们也不难看出新世纪我国检察制度改革的具体内容。而从这些内容来看，检察改革绝非检察系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动检察机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要检察体制内的因素进行自我完善，还有赖于检察体制外的环境得到优化。显然，单靠检察机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，检察机关具有天然的依附性 ，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，检察机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。因此，为了完成上述改革的艰巨任务，并确保各个领域的改革之间达到统一、协调发展，检察改革的出路只能是由权威的机构按照统一规划通盘考虑，进行整体性的改革。否则，检察改革只能是死路一条。
（3）整体推进式的检察改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方检察机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无禁区”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在检察改革乃至司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。” 因此，检察改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。
2、实现检察改革整体推进的基本途径
（1）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。 其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，国家司法改革委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。 同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
首先是国家司法改革委员会的成员构成。该委员会应由以下几类人员组成：法律界人士，如法官、检察官、警官、律师、法学专家等；党务人员，如中央政法委、中共中央组织部、机构编制委员会的代表；行政人员，如国家人事部、财政部、公安部和司法部的代表；政协人员；学术团体、协会团体的代表；社会各个阶层的代表。
其次是国家司法改革委员会的任务与权限。国家司法改革委员会的任务是统一组织、领导和规划司法改革，制定全国司法改革的整体方案。待全国人大或全国人大常委会通过改革方案后，以有效的手段来协调各个机关之间的关系、矛盾、步调等，并监督司法改革的执行情况。其权限有：①审议有关司法改革的议案；②审议与司法改革有关的法律、司法解释等；③拟定或提出司法改革的方案；④获得独立的经费预算；⑤调查研究有关司法改革的问题时，任何机关、团体、组织或个人应予以配合；⑥监督司法改革的执行情况。
再次是国家司法改革委员会的工作方式。这主要有：①研讨会、座谈会，就司法改革的问题进行研讨；②调查研究、实证分析；③通过召开报告会、新闻发布会、记者招待会、听证会等方式听取社会各界的意见；④向社会公布邮政信箱，设立专门的网站，以便听取社会各界的意见；⑤开展国际交流。
最后是国家司法改革委员会的工作期限。鉴于司法改革的艰巨性、复杂性，国家司法改革委会可以成为一个常设机构，除非它已经完成赋予它的所有使命。
（2）制定《司法改革实施法》
为了保障包括检察改革在内的司法改革能够整体推进，我们建议由全国人民代表大会制定《司法改革实施法》。《司法改革实施法》的具体内容可由国家司法改革委员会组织拟定，并提交全国人大审议批准。《司法改革实施法》的内容至少应当包括：①司法改革的必要性与可行性；②司法改革的指导思想与改革原则；③司法改革的远期、中期、近期目标与改革的步骤；④司法改革的具体内容与改革的方式、方法；⑤司法改革的具体措施；⑥司法改革的组织领导；⑦司法改革的保障措施。
（3）修改相关法律
真正意义上的司法改革必然要突破现行的法律体系，因此，应当在制定《司法改革实施法》的同时，对宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、三大诉讼法等相关法律进行全面认真的修改。同时，要对于《司法改革实施法》相冲突的司法解释、行政规章、地方性法规等进行彻底的清除或修改。
值得一提的是，肯定整体推进式的检察改革，但不宜因此而绝对排斥局部的先期试验。因为司法改革毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算实现精确地预测到将会带来的结果，正是改革的这种难以预测性使得试点在具体改革措施的推行中变得极为必要。 我国本来就地大物博、人口众多，各个地区的经济、文化等发展极不平衡，虽然制定普适性的规则比较轻松，但实行起来却未必容易。此外，检察改革采取试点的方式具有如下好处：一是可以使国家司法改革委员会评估改革的成本和执行改革所需要的时间，发现进一步改革的主要障碍；二是能为更大系统的改革提供范例，在全面的改革实施之前，其效率和效益受到检验和评价；三是降低改革失败的风险，节制改革的成本。 不过，为了避免出现法制混乱的局面，试点必须符合下列条件：一是试点的具体方案，必须由国家司法改革委员会来确定，并将试点情况纳入全国司法改革的整体规划之中；二是试点的单位必须由国家司法改革委员会来指定，并且遵循数量少但具有代表性的原则；三是试点单位要接受国家司法改革委员会的指导与监督，并不定期向国家司法改革委员会报告试验的情况；四是如果国家司法改革委员会认为实验已经达到预期目的，则应责令试点单位停止试验；五是国家司法改革委员会选定试验的内容时要谨慎，不能动辄就搞试验。
（二）合法改革之路
虽然我国检察改革已经进行了这么多年，但仍然明显缺乏一套整体的改革思路，因而一直处于盲人摸象的局面。只要翻阅一下近几年的《法制日报》、《检察日报》或者《人民法院报》，我们不难发现，今天这个地方出台一个“实施意见”，或者明天那个地方制定一个“操作规则”的现象十分普遍。这犹如一场改革竞赛一般使许多检察机关身陷其中，难以自拔。对此，我们姑且不论改革们的良好出发点，也无意贬低这些改革措施可能带来的积极意义，单就其行为本身而言是十分不合理的和非常有害的。
首先，它违背了法制的统一性和司法的统一性原则。因为，根据这两项原则，全国各地方司法机关的诉讼活动依据的只能是国家通过的宪法、法律以及相关的司法解释，而不是个地方自行制定的所谓“操作规则”或“实施意见”。更何况，这些规则、意见由于各地情况不同而内容迥异。我们不禁要问，同是诉讼活动难道由于地方不同就可以采用不同的执法标准？难道地方司法机关有权撇开国家法律自行制定诉讼活动的法律规范并以此作为司法活动的依据？显然，答案是否定的。其次，从本质上讲，目前许多检察机关进行的所谓改革是一种非法改革行为，若任凭这种所谓的“良性违法”发展下去，就会给我们经过长期阵痛才刚刚步入正轨的法治建设添置绊脚石。更为重要的是，擅自突破法律框架进行改革往往会培养一种根据自己的好恶决定是否遵守法律的恶习，而这种恶习又会大大抑制人们法律信仰的生成，因为“在‘官本位’文化积淀深厚的文化背景下，由于执法人员的行为方式总是作为‘应当予以效仿的榜样’直接影响着社会公众的态度和行为，任由执法人员擅自抛弃或突破所谓的‘不合理或过时的法律’，将对社会产生极其深刻的影响，即各自从自己的标准判断法律是否合理、是否过时，并据此决定该法律是否值得遵守” 。其结果必然是法律虚无主义盛行，法律秩序荡然无存。
再次，在法治建设初期，严格执行法律也许比任何人为地在法律之外搞所谓“创新”都重要得多； 司法实践中任何活动均应以遵守法律为前提，否则，再好的愿望也会走向其反面。因为我国宪法已明确确立了依法治国的方略，法治原则成为宪法性准则。因此，一切司法活动都应当坚定不移地遵守法律至上原则，使法律成为司法活动的唯一上司，任何没有法律依据的“试验”、“遍地开花”式的恣意造法都是与法治原则背道而驰的，都应当毫不留情地予以抛弃。司法机关只有严格执法，才能使人们真正形成对法律的合理预期，法律才会得到人们的信仰；司法机关应当成为法律的守护神、守法的楷模，而不应该争做改造法律的急先锋、知法犯法的先导。否则，法律将会形同虚设，法律的权威全无，法律的信仰尽失。到那时，建设社会主义法治国家只能是竹篮打水一场空。
最后，司法机关的天职是执行法律，它没有改造“恶法”的功能。根据亚里士多德的法治公式， 作为法律的统治（即法治）的法律应当是良法而非恶法。然而，由谁来掌握良法的标准并据此对法律作出“良好”与否的最终判断？对此，学者们不可能有不同答案。但是有一点却是肯定的，那就是基于法律至上的权威 ，无论良法、恶法，我们都应当尽量自觉地去遵守，以保证在整个社会逐步形成一定的法律秩序状态 ，从而在全社会形成一种法律信仰。在我国强调这一点是极端重要的，因为法律信仰是实现真正法治社会的精神条件，是现代法律有效运行的心理基础。 离开了这种法律信仰，法律制定的再多也换不来真正的法律统治。 因此，对于恶法，我们应当采取正当的程序去改变它 ，而不是根据自己的好恶随意加以抛弃。尤其是对于司法机关 ，它必须排除人为的价值评价，树立对现行法律“推定为良”的观念，而不能借口或者随意视现行法律为“恶”而不执行或变相执行，甚至以改革名义行违法之实。
也许有些改革者会说，“法无规定皆自由”，进行法律没有规定的改革并不违反法律。这是极端错误的。我们认为，“法无规定皆自由”针对公民个人也许恰当，但对于拥有国家强制力保障的司法机关来说就失之千里了。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验” ，为防止国家权力被滥用，任何国家机关必须遵循“法有规定按法办、法无授权不得行”原则。试想，如果“法无规定皆自由”也可以套在司法机关头上的话，那么司法机关就可以理直气壮地为自己寻找并设计一些法律没有授予的权力，久而久之，就会培养一种自己决定是否遵守法律的恶习，就会擅自抛弃或突破所谓的“不合理或过时的法律”。再加上中国历来有盲目跟从、一窝蜂的传统文化，如果允许司法人员放弃现行法律去寻找所谓“活的法律”，那么必将导致司法人员恣意造法、法律虚无主义的盛行 ，法律的安全与秩序将会荡然无存。
综上所述，检察改革应当在宪法和法律的框架范围内进行，走合法改革之路，而不能以任何理由通过非法的方式展开。这既是法治原则的最基本要求，也是实现法律统治的必经之旅。也许有人认为，既然是改革就意味着创新，剔除现行法律制度中的不合理因素，如果改革依法进行还能达到上述目的吗？答案应当是肯定的。首先，法律不仅仅具有滞后性，而且具有一定的超前性。对于法律中的超前性的内容，就应该依据该法通过改革去打破旧有的做法。例如，长期以来，我国检察官的等级一直是按照国家公务员的行政级别来套。因此，当1995年通过《检察官法》时该法规定的检察官等级制度无疑具有超前性。为改革检察官的行政级别管理制度，中共中央组织部、人事部以及最高人民检察院先后发布了《中华人民共和国检察官等级暂行规定》、《评定检察官等级实施办法》。通过上述改革，全国各级检察院的检察官等级评定工作已于2002年3月基本完成，全国共任命1位首席大检察官、41位大检察官、2万多名高级检察官和13万多名检察官。 其次，强调检察改革依法进行并非等同于依照旧有法律来实施改革， 而是按照修改之后的新法律或者是立法机关制定的总体改革方案即前文所述的《司法改革实施法》进行改革。因此，检察改革依法进行并非某些改革者所担心的那样无所作为，而是有所作为。
（三）循序渐进之路
在21世纪初，真正意义上的司法改革（包括检察改革在内）必然是一项规模宏大的系统工程，必将消耗巨大的人力、物力、财力资源，在改革过程中也难免遭遇各种各样意想不到的困难。因此，检察改革绝非一帆风顺、一蹴而就，我们应当尊重事物发展的基本规律，从量变到质变，走循序渐进之路。具体说来，渐进式的改革方式是由下列因素所决定的。
1、改革的成本
如前所述，21世纪的中国检察制度改革是一场深刻而全面的改革，我们必须付出巨大的代价才能获得成功，但对于经济还不是十分宽裕的中国来说，又不能不考虑改革成本与改革收益之间的关系，也绝对不无可能为了达到改革的目的而不择手段和不计代价。这是因为，“由于第三世界国家的政治民主化、法治化改革与西方早期国家的社会现代化进程有着极不相同的背景和环境，以政治紊乱、社会动荡和政府权威下降等形式表现出来的改革成本（代价）问题是改革成败的关键性因素。忽略了改革成本问题，在社会政治经济条件不完全具备的情况下，以激进态度和加速推进的方式进行政治民主化和法制改革，往往欲速而不达，甚至使国家政治和社会生活陷于无序和混乱状态，最终导致改革的失败。” 其实，在我国，本来就是以经济建设为中心，司法改革根本就不是国家与社会首要解决的问题，因而我国也不可能动用尽可能多的有限资源来无节制地满足检察改革乃至司法改革的需要。从这个角度讲，司法改革在我国可能还是一种奢侈品，采取低成本的改革方式恐怕是一种无奈的选择。而低成本的操作显然只能产生渐进式的改革。
2、政治体制与经济体制改革的渐进性
就21世纪中国检察制度改革的广度与深度而言，它不可能脱离政治体制与经济体制改革而独立存在，甚至在某种程度上检察改革能否获得成功直接取决于我国政治体制与经济体制改革能否获得胜利。从吸取1989年中国的政治风波及前苏联、东欧诸社会主义国家相继发生巨变的经验教训来看，我国不可能实施激进式的政治体制改革。而就经济体制改革而言，同样必须选择渐进式的改革道路，这是因为，一方面人们对于一种前所未有的经济改革应该如何进行缺乏足够的认识，另一方面，中国的改革是在没有完全工业化的条件下进行的，市场经济在相当长的时期内只能是一种欠发达的市场经济。 综上不难看出，循序渐进式的检察改革是由政治体制与经济体制改革的渐进性所决定的。
3、法治建设的渐进性
毋庸置疑，在我国进行法治建设是一个比较漫长的过程，因而具有渐进性。这是因为：第一，在法治化的过程中，物质的、技术性的法律制度，即法治的“硬件”系统，相对而言是比较容易建构或引进的，但它们若要真正发挥其应有的作用和价值，则必须有与之相适应的精神、意识、情感和观念，即法治的“软件”系统予以奠基和支撑，然而，法治情感和法治精神的形成又实在不是一蹴而就或者短时期就能见效的，它需要长期地、一点一滴地生成、积累。 第二，我国有着几千年的封建人治传统，没有形成现代型法的秩序的历史条件——集团的多元主义、自然法理论及其超越宗教的基础 。第三，法治的发展受经济发展水平的制约，而中国经济现代化的过程是长期的，因而中国法治的发展是一个渐进性过程。第四，在我国的现实生活中存在严重的法律信仰危机 ，而法律信仰是法治社会必不可少的核心要素之一。检察改革作为整个法治建设的重要组成部分，其进程必然受法治发展水平的制约，因此，我国的检察改革具有渐进性。
4、本土资源与理论准备
也许是因为我国几千年以来缺失法治传统的缘故，或者是出于拿来主义比较便捷的考虑，近年来，在有关司法改革的讨论中，学者们习惯于将西方的国家法律制度与西方国家法学家的经典理论作为普适性的原理，来研究和探讨中国司法制度的具体构建。应当说，在我国法治尚处在幼稚或启蒙时代，引介西方的东西确实很要必要，因为法律的统治对我们来说毕竟是一个“舶来品”。但是，我们并不能因此而感到丝毫轻松。我们也绝对不能照搬西方的理论与制度，因为“为某一国人民而制定的法律应该是非常适合于该国人民的……如果一个国家的法律竟能适合于另外一个国家的话，那只是非常凑巧的事” 。而且在条件尚不成熟的情况下进行移植，难免出现“南橘北枳”的结局。因此，我们必须考虑我国的本土资源，尤其是要耗费巨大的能量去探寻普遍性原理（在承认其存在的前提下）与我国本土资源的最佳结合点。 显而易见，这种“杂交优势”并非像自然科学那样容易获取。甚至我们能否获得这种“杂交优势”也常常令人产生怀疑。如苏力先生就认为：“外国的法治经验的确可能为我们提供启示和帮助，同时在对外交流日益频繁的今天，也正在影响着我们的社会，有的已经溶进了我们的传统。但由于如下原因，这种启示和帮助将是有限的，不可过高希望。首先，社会活动中所需要的知识至少有很大部分是具体的和地方性的，因此，这些地方性的知识不可能‘放之四海而皆准’。其次，外国的经验也不可能替代中国的经验。第三，由于种种文化和语言的原因，任何学者尽管试图客观传述外国法治经验之际都同时不可避免地有意无意扭曲了其试图真实描述的现象。‘书不尽言，言不尽意’实在是人类社会中的一种普遍存在的并且是无法解决的问题。因此，无论我们如何细致描述、界定、概括外国的法治，都必须切记这些都不等于外国法治经验的本身。” 甚至有学者认为：“由于历史、国情、传统文化的差异，决定了：在（中国）这样一个伦理社会的土壤中是培植不出西方人的文化精神的，因而‘中国不可能建成西方那样的法治社会，我们的法治必然是法治与伦理精神的结合’。” 由此可见，创造适合于我国检察改革的理论终究是一个异常艰辛的历程。这也决定了我国检察改革是一个渐进的过程。
5、制度重构与利益调整
如前所述，21世纪的中国检察制度改革是一次系统的改革，是在宪法和法律框架内进行的一场整体性改革。显然，这需要对现行法律进行大规模的修改。虽然大规模修改法律在程序上并不存在非常大的障碍，但对于修改什么、先改什么、后改什么以及修改后可能引起的连锁反应确实是一件异常棘手的事情。弄得不好，不仅妨碍检察制度改革的顺利进行，还有可能引起预料不到的政治、经济动荡，进而影响国家与社会的安定。因此，为了避免出现上述危险，对法律采取逐步积累式的修改是十分明智的选择。既然修改法律是循序渐进的，那么检察改革也只能是渐进式的。
此外，在新世纪进行的检察改革必然涉及检察权与行政权、审判权的重新配置问题。权力重构将不可避免地触及到它们相互之间的利益关系调整。而为了检察改革，它们能在多大程度上割让自己的既得利益绝对不能单靠修改法律或者行政命令，而必须以各利益主体广泛共识的形成以及社会各方面的广泛支持为基础。例如，假设按照近年来绝大多数学者的设计，打破条块分割，将行政机关对检察机关的人、财、物控制权完全收归中央，可以想象届时将会遇到多大的阻力，以及行政部门将会作出多么激烈的反应。再如，如果按照侦检一体化的思路，赋予检察机关对公安机关的领导权，可以预料在公安机构将会引起多么强烈的震动。因此，各利益主体之间的互相妥协与达成共识必定是一个长期的过程。在这种情况下，如果以激进的方式进行检察改革，可以想象我们将会为此付出多么惨重的代价。
总之，虽然从我国现行司法体制的积弊以及社会公众对司法改革的期盼来看，我国司法改革的确不应该局限于“小打小闹”、“修修补补”，而应当进行一场深刻而全面的改革，但是这种战略上的激进态度并不能因此而否定在战术上的保守作法（即渐进式改革）。企图进行“毕其功于一役”、“一锤定音”式的改革极不现实也非常有害。至于如何进行渐进式的检察改革，我们认为最关键的就是由国家司法改革委员会分别制定检察改革的近期、中期与远期目标，分批分阶段地实施。
（四）大众参与之路
“法既是法律家的法，更应该是民众的法，法学家、立法者和法官等社会精英，在改革中不应该扮演一种喧宾夺主的角色。” 这表明司法改革不能靠法律专家们通过晦涩难懂的学术讨论来实现，更不能漠视人民大众的主体地位，将人民大众视为司法改革的“局外人”、“旁观者”。否则，司法改革将可能导致“法治主体的整体性的缺位与失落，结果是法治的意义尽失，徒具有形式而已”。 因此，21世纪中国检察制度改革应当改变目前的检察机关单打独斗局面，走大众参与之路。
1、大众参与检察改革的缘起
首先，在国外，许多国家的司法改革从一开始就非常重视大众的参与性。例如，日本颁布的《司法制度改革审议设置法》要求“司法制度改革审议会”在向内阁提交《司法制度改革意见报告书》前，应当先广泛征求社会各界意见，并在重视司法整体性的前提下对各种意见和相互关系进行协调。为广泛地听取社会各界的改革意见，日本“司法制度改革审议会”还不定期地在不同的地点就不同的问题召开司法改革地方听证会。地方听证会讨论什么问题，有多少人在会议上发表意见，大约什么样的人以及多少人参加旁听，会议时间多长，等等，也都有明确的计划和安排。 不仅如此，《日本司法制度改革审议会意见书》还将“适应国民期望的司法制度”、“建立国民基础”作为司法制度改革的两大支柱来看待。
其次，大众有参与检察改革的迫切愿望。近年来，对于不断滋生蔓延的司法不公与司法腐败现象，广大民众已是深恶痛绝，日益对司法机关表示出强烈的不满情绪，非常渴望国家能够通过司法改革对此加以扭转。因此，他们对司法改革比较关心，具有强烈的参与意识和知情欲望。甚至有的人不惜通过不适当的方式 表达出来。但令人遗憾的是，由于缺乏相应的途径 ，或者司法机关有意无意地将人民大众当作“局外人”、“旁观者”，使得我国司法改革的大众参与性较差。而一些改革措施由于离开了人民大众的积极参与和热情支持而难以落实。此外，随着我国法制建设的不断进步，人民大众对法制意识也有所加强，不再认为司法改革与己无关，而是感悟到司法改革关系到每一个公民的切身利益，从而产生参与司法改革的内心冲动。因此，为了满足人民大众的参与意识，新世纪检察制度改革应走大众参与之路。
再次，检察改革需要大众参与。检察改革是一项系统工程，涉及社会的方方面面，如果仅仅由法律专家或者立法者、司法实务界来进行安排，将难免出现偏见。为了突破就法律论法律的狭隘视野，使检察制度改革能够恰当地回应社会的需求，我们应当将检察制度改革置于整个社会共同前进的宏观视角之中，进而从其他科学当中汲取丰富的营养。为此，检察改革必须让人民大众尤其是经济学、政治学、历史学、社会学等学科的专家学者参与其中，发挥群策群力的功效。正如台湾法务部发布《检察改革的白皮书》时所言：“我们深切体会到，只有将政府的政策完全公开，接受大众的评论与检验，国家才有进步的可能。因此，对于人民始终陌生，并且误解不断的司法机关，尤其是负责追诉犯罪的检察体系，如果能让社会大众多了解它的政策措施，并有机会提出建言与批评，将可促成检察机关与民众的良性互动，有助于检察体系的进步。” 按照苏力先生的说法，尊崇人民的创造力是中国的经济体制改革给予中国现代法治建设最重要的启示。 因此，检察改革需要人民大众的参与——如果改革想取得成功的话。
最后，大众参与是法治建设的需要。当前，在我国要实现法治，不管是政府官员，还是普通的人民大众，都应当养成恪守法律的良好习惯，对法律产生信仰。因此，法治意味着全民参与的法治。离开了全民的参与，法治犹如空中楼阁。或许，在法治建设刚刚起步的时候，政党和政府的推动作用是不能忽视的，但当法治发展到一定程度，法治和政府、政党的冲突就可能显现出来，所以，从根本上讲政府是不可能彻底推进法治建设的。 因此，法治的力量来自于人民大众。也就是说，现代意义上的法治应当是全民的事业，它的核心价值理念是吸引、充分调动全体公民的主动参与精神。这种参与不仅是社会成员成为公民而非臣民的权力表征，而且这还意味着是使社会成员成为公民而非臣民的先决条件。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与，并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。 因此，“法治不仅是国家（或政府）所关心并努力从事的事情，而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投身其中的事情；不仅是其他社会公众所关心或者应当为之奋斗的事业，而且也同时是包括自己在内的全体社会公众应当主动地自觉参与的共同事业”。 而检察制度改革作为法治建设的重要组成部分，不仅需要检察机关尽心尽力，而且需要社会公众参与其中并为改革获得成功而奉献他们自己的力量。
此外，让人民大众参与检察制度改革还是民主政治的重要表现。
2、大众参与检察改革的途径
显然，人民大众参与检察改革的主要作用在于发挥其进言纳谏的作用。这就决定了人民大众并不是检察改革的实施者，因而人民大众只要向有关部门反映其对检察改革的意见并对检察改革的实施予以必要的监督即可。为此，必须增加检察改革的透明度 ，满足社会公众的知情权，从而使其有机会就检察改革发表他们的看法。
注释:
对于我国检察改革所取得的成就可以参考历年最高人民检察院向全国人民代表大会所作的工作报告。
韩杼滨：《最高人民检察院工作报告》，2003年3月11日。
参见1999年4月10日原最高人民检察院检察长韩杼滨在“检察机关改革座谈会”上的讲话。
长期以来，学者们普遍热衷于引介和移植西方发达国家的检察制度与理论，因而缺乏独立的学术品格和创新意识，但由于学者们的经历与偏好大相径庭，他们常常在同一个问题上争论不止、纠缠不休，因而难以形成令人信服的主导性理论。
如钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日；谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版，第58页；高娣：《〈法官法〉如何给法官定位》，法制日报网络版2001年4月9日。在九届全国人大五次会议上，也有不少代表提出议案，建议成立司法改革委员会，全权负责全国司法体制改革进程。
这也是检察改革缺乏统一的规划所带来的必然结果。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1996年版，第19页。
近年来，对于不断滋生蔓延的司法不公与司法腐败现象，广大民众已是深恶痛绝，日益对司法机关表示出强烈的不满。而十五大、十六大连续两次作出推进司法改革的重大部署无疑是对广大民众的不满情绪的一种回应。
谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第163页。
参见http://www.zjxcjc.com/newscxd/shownews.asp?newsid=464。
所谓统计黑数是指，由于没有公开曝光而不被社会所知晓的改革措施。
齐树洁：《接近正义：英国民事司法改革述评》，大众网2001年9月13日。
其实，这些改革路径也是我国整个司法改革的必然选择。
卓泽渊教授语。参见谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第260-261页。
例如，我国新世纪之初进行的国家统一司法考试改革之所以能够获得巨大成功并受到社会各界的一致赞扬，就在于它是由最高权力机关立法确认并由最高司法行政机关统一组织实施的一项整体性改革。
值得说明的是，这些国家的司法改革涉及面十分广泛，检察制度改革只是其中的一个组成部分。
刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第96-98页。 最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第1-12页。
2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第79-210页。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第91页。
丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，在法律出版社，2002年版，第189-191页。
检察机关的依附性是指在现行国家体制下，检察机关赖以运行的全部资源即人、财、物均来源于司法体制以外。
顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第14页。
谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000版，第58页。其中的第三种方案，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，已有部分代表为此提出了议案，引起了社会的广泛关注。参见中国新浪网，2002年3月14日。
钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日。
根据《宪法》第70条的规定，该委员会向其他委员会一样，在全国人民代表大会闭会期间，要受全国人民代表大会常务委员会的领导。
王琳：《试论司法改革的路径选择》，载《诉讼法学、司法制度》2002年第8期，第29页。
从东欧和拉美国家的司法改革经验来看，局部试验式的改革确实具有上述几个益处。参见孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社2002年版，第1-23页。其实，在我国司法改革过程中也出现过试点改革的成功范例。如审判方式改革，主诉检察官办案责任制等。
吴宏耀：《论我国诱饵侦查制度的立法建构》，载《人民检察》2001年第2期，第14-15页。
在我国，经过二十多年的大规模立法活动，我国社会主义法律体系已初步形成，无法可依的时代已经结束，所以我国法制建设的重心转移到有法不依和执法不力上来。而司法机关作为法律的执行者和具体操作者，必须严格执法，带头遵守法律，以便发挥榜样的力量。 亚里士多德认为，法治应该包括两重意义：已成立的法律获得普遍地服从，而大家所服从的法又应该本身是制定的良好的法律。参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1985年版，第199页。
建立法治国家首要的问题就是对法律至上的地位予以确认，否则，法律不可能有最高的权威，法律的统治也只能是一句空话。
对此，美国学者潘恩深有感触。他认为：“对于一项坏的法律，我一贯主张（也是我身体力行的）遵守，同时使用一切论据证明其错误，力求把它废除，这样做要比强行违犯这条法律来得好；因为违反坏的法律此风一开，也许会削弱法律的力量，并导致对那些好的法律肆意违犯。”参见《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆，1991年版，第22页。另据史载，当苏格拉底面对雅典不公平的法律审判时，舆论以及司法都为他打开了一道越狱之门，但他却宁愿选择法律所错判的死刑。为此，他的学生大声疾呼：对抗不公平的审判是你一生追求的正义，你为何不选择越狱的正义？但苏格拉底说，此时越狱确是一种正义，但遵守即使是不公平的法律，同样是一种正义的要求，否则人人都会以自己认为的“正义”为借口破坏社会秩序。最终，苏格拉底英勇赴死。可见，西方国家对法治的追求是多么的执著，人们对法律的信仰是多么地根深蒂固。而我国经过几千年的封建教化，这一点又是多么紧缺。正是在这个意义上，我们一再强调改革要依法进行。
陈金钊著：《法治与法律方法》，山东人民出版社，2003年版，第98页。
这正是我们判断一个社会有法制而无法治的妙处所在。
比方说，检察机关向立法机关提交议案，建议其对某些法律进行修改。
在守法问题上，国家对政府（包括司法机关）与社会公众的要求有所不同：前者负有绝对的守法义务，而后者仅负有相对的守法义务。这是因为“其身正，不令而行；其身不争，虽令不从”（《论语?子路》），“法治不行，自上犯之”（《史记?商君列传》），所以对法律权威和法律实施的最大威胁不是来自普通的个人，而是来自于所有的国家机关。正是在这个意义上，我们强调国家机关比社会公众负有更多的守法义务。 [法]孟德思鸠著：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1997版，第154页。
近几年来，我国司法实践中大量出现的“隐形程序”或许能很好地说明这一点。对此可参见王超：《论隐形程序》，《中国刑事法杂志》2002年第1期，第88-94页。
当然，由于这项改革缺乏整体性，检察官等级制度在我国仍未真正实现，而是呈现行政级别管理与等级管理的双重管理状态。
实践中，改革者们之所以会发生“不突破法律就无法创新”的疑惑就在于没能正确理解“依法改革”的真正内涵。
我国新世纪之初，成功进行的国家统一司法考试制度改革就生动地说明了这一点。
蒋立山：《中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤》，载《中外法学》1995年第6期。
蒋立山：《中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤》，载《中外法学》1995年第6期。
姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
[ 美]昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章等译，中国政法大学出版社，1994年版，第2页。 范进学：《论法律信仰危机与中国法治化》，载《法商研究》1997年第2期。
[法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上），商务印书馆1997年版，第6页。
这或许从俄罗斯与20世纪90年代进行司法改革的教训当中能够得到上述启示。参见刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第160-161页。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1996年版，第18-19页。
杜宴林：《现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整》，载《法制与社会发展》2001年第6期。
此外，我们应当澄清改革激进论者的一个问题：欧美国家在一、二百年前就对司法制度进行了比较彻底的改革，建立起至今沿用和运行的现代司法体制，难道我们现在所具备的民主法制条件还不如18、19世纪的欧洲？虽然我们不敢断言我国现在的民主法制条件的确不如18、19世纪的欧洲，但是从中西双方两种司法制度生成背景的巨大差异来看，二者之间根本不具备可比性，也没有比较的应有价值，而且相反地可能引起我们的错觉。
范愉：《司法改革的社会机制》，《检察日报》网络版1999年5月24日。
姚建宗著：《法律与发展研究导论》，吉林大学出版社，1998年版，第402页。
潘剑峰：《从日本第三次司法改革看我国司法改革存在的问题》，载《法学》2000年第8期。
孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第87页。
比如近年来一些地方出现的民间反贪现象。 如近年来，最高司法机关已出台的改革措施均未事先公布征求广大民众的意见，因此，广大民众对他们的改革根本没有办法参与其中。
刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社2000年版，第213页。
苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第20页。
陈金钊著：《法治与法律方法》，山东人民出版社，2003年版，第73页。
杜宴林：《现代化进程中的中国法治——方法论的检讨与重整》，载《法制与社会发展》2001年第6期。
姚建宗著：《信仰：法制的精神意蕴》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
例如，在通过新闻媒体发布检察改革的初步方案的同时，向社会公众公布专门的通信地址、联系电话、电子邮件等联系方式，以便及时得到社会公众的反馈意见。再如，通过研讨会、座谈会、网上论坛等形式听取社会公众的意见。
