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赵钢 武汉大学法学院 教授
2006年12月8日，国务院第159次常务会议审议通过了《诉讼费用交纳办法》（以下简称《交纳办法》），并将于2007年4月1日起施行。那么，这件看似再普通不过的事情意味着什么呢？作为“业外人士”的普通民众除了“收费项目减少了”和“收费标准降低了”之外可能对于此事并无更多感触，但在笔者所接触到的各级法院的法官们看来，这件事则意味着迄今为止的“好日子”的结束和他们对各级法院尤其是基层人民法院“今后日子难过”的慨叹。在他们看来，讼费规则的制定权当然应该是由最高法院来行使，而且此前一直是由最高法院在实际行使，所以应该由最高法院继续行使。现在国务院“越俎代庖”地出台了《交纳办法》，自然意味着讼费规则制定权的“无奈旁落”。其实，在笔者看来，这件事无疑应该是讼费规则制定权的再次旁落，且通过其之再次旁落，直接映衬出我国法治建设进程的步履蹒跚甚至严重受挫。
不错，从1984年的《民事诉讼收费办法（试行）》（以下简称《试行办法》），到1989年的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》），再到1999年的《补充规定》（以下简称《补充规定》），在这20多年的时间里，我国的讼费征收规则确实一直是由最高法院来制定。但是，“存在的”果真就是“合理的”吗？其实未必！仅就此事而言，且不说法治发达国家的讼费征收规则均属于国家立法的客观现实，而且就是从权力制衡的法治理念来看，讼费征收主体与讼费规则的制定主体显然也不能由同一个机关来充当，否则便有可能造成权力失控甚至腐败。此外，从我国1982年的《民事诉讼法（试行）》第80条第2款和1991年经修订重颁的《民事诉讼法》第107条第3款分析来看，它们均规定了“收取诉讼费用的办法另行制定”。那么应由谁来“另行制定”呢？当然只能是由制定《民事诉讼法（试行）》和《民事诉讼法》的全国人民代表大会的常务委员会来“另行制定”。但是，令人遗憾的是，最高法院却早在1984年即已“积极”制定出台了《试行办法》，其后又在1989年和1999年先后出台了《收费办法》和《补充规定》。令人更加遗憾的是，面对最高法院这一系列明显的违规操作，全国人民代表大会及其常委会却视而不见，更谈不上予以制止。这样一来，无疑是在现实层面“肯定”乃至“鼓励”了最高法院在此问题上的所作所为！或许有人会认为，全国人民代表大会及其常委会在此问题上的“沉默不语”不正是恰好证明了最高法院上述行为的正当性吗？其实，如果真的存在这种认识，要么是出于尚属善良的无知，要么是属于不值一驳的诡辩。因为，如果认为“收取诉讼费用的办法另行制定”也就是“授权”最高法院来制定的话，那么不仅直接与权力制衡的法治原则相违背，而且在立法技术方面也根本无法解释为什么不干脆明确规定“收取诉讼费用的办法由最高人民法院制定”？君不见，即便在同样一部《民事诉讼法》当中，凡是需要或者应该由最高法院来制定的相关规则，《民事诉讼法》一定是会明确予以授权的，譬如，其第50条第2款即规定：“当事人可以查阅本案有关材料，并可以复制本案有关材料和法律文书。查阅、复制本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定。”又如，其第61条亦规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定。”由此可见，需要“另行制定”的讼费征收规则的制定权原本就不属于也不应该属于作为讼费征收主体之一的最高法院。所以，最高法院此前制定一系列讼费征收规则的行为无疑意味着讼费规则制定权的首次旁落，这就是问题的实质和唯一正确的解释。
那么，为什么说国务院《交纳办法》的制定出台意味着讼费规则制定权的再次旁落呢？这就需要从我国《立法法》的有关规定说起了。“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家”，我国于2000年3月15日通过了建国以来的第一部《立法法》。随着该法自同年7月1日起的施行，我国的立法活动本身也进入了一个“有法可依”的新的历史时期。依照《立法法》第8条的规定，包括“诉讼和仲裁制度”在内的共计10大类事项“只能制定法律”，即只能由全国人民代表大会及其常委会来分别行使立法权。具体到讼费征收，由于其毫无疑问地属于“诉讼事项”，故其立法权或曰规则制定权理应由全国人大常委会来行使。然而，笔者在与有关人士谈及此事时，却听到了如此这般的一番“解释”：讼费征收固然属于“诉讼事项”，因而“只能制定法律”；但是根据《立法法》第9条的规定，“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”因此，《交纳办法》就是属于这样的行政法规。照此看来，似乎由国务院制定出台《交纳办法》一事乃为“名正言顺”而无任何瑕疵可言。其实，且不说全国人民代表大会及其常委会是否有过此类授权尚无明证，而且就是他们对于《立法法》第9条的理解也属于“武断”、“粗暴”的断章取义。原因在于，持上述观点者对于《立法法》第9条的理解和“引用”根本就是不完整的，他们将该条中“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”的但书规定给抛到九霄云外去了！如前所述，讼费征收乃为“诉讼事项”，因而属于“只能制定法律”的既定范围；与此同时，讼费征收亦属于“司法制度”，故而当在“授权立法”的除外事项之内！一句话，无论在任何情况下，讼费征收的立法权或曰规则制定权都应该由也只能由全国人大常委会来行使，在此问题上，“授权立法”实乃无稽之谈！
笔长纸短，感慨良多：
其一，在没有《立法法》的情况下，最高法院对于讼费规则制定权的“行使”令人遗憾。
其二，在有了《立法法》的情况下，国务院对于讼费规则制定权的“行使”尤其令人遗憾。
其三，全国人民代表大会常务委员会在此事项上经两次“大权旁落”却能够始终如一地做到“气定神闲”，“不为所动”，更是令人感到万分遗憾！
透过这件事情，我们可以看出许多、许多……，而其中很重要的一点就是：中国的法治进程不仅确实任重而道远，而且“从规范立法抓起”仍然不失为极其重要的一环。因为老话说的很明白：名不正则言不顺，名不至而实难归，立法工作也是如此！ 注释:
*作者单位：武汉大学法学院。
《交纳办法》减少了诉讼费用的交纳范围、降低了诉讼费用的交纳标准，就此而言，在构建社会主义和谐社会的大背景下，此举显然具有极大的合理性。但是由于案件“分布”的原因，《交纳办法》的施行亦会使得各级法院尤其是基层人民法院的讼费收入明显减少。在这种情况下，由于《交纳办法》的制定机关并没有同时就如何有效地弥补法院办案经费的“缺口”作出明确的规定，故暗地里早已程度不同地突破讼费“收支两条线”的各级法院尤其是基层人民法院当然会发出如此“慨叹”。
此外还有其他的相关司法解释及2000年的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》和2005年的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》。
多数国家直接将诉讼费用问题规定在其民事诉讼立法中，但也有一些国家对民事诉讼费用问题采单独立法的体例。譬如：德国即有施行于1975年12月15日、最后修正于1998年12月19日的《诉讼费用法》，日本和韩国亦分别有《关于民事诉讼费用等的法律》和《民事诉讼费用法》。参见江伟主编：《民事诉讼法》（第二版），高等教育出版社2004年版，第242页；廖永安等：《诉讼费用研究》，中国政法大学出版社2006年6月版，第285页。
事隔11年之后，最高法院“终于”在2002年11月4日出台了《关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》。依笔者之见，相对于上述讼费征收规则的“积极”制定而言，本办法以及以当事人缓、减、免交诉讼费用为宗旨的司法救助规则的制定出台真正可谓是“姗姗来迟”！两相比较，其中的“无穷奥妙”不禁让人浮想联翩！
事实上，恐怕最高法院后来也意识到或者感受到了这一问题的存在。因为在其于1999年制定出台的《补充规定》的第七条第2款有这样的“解释”：“《人民法院诉讼收费办法》是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制订的。本规定仅是对亟需解决的诉讼收费问题作些补充，对《办法》将根据《中华人民共和国民事诉讼法》在近期内全面修订。”然而，此后一直到2006年年底，也即国务院《交纳办法》出台之时，这一将“在近期内全面修订”的既定目标仍未能够得到实现，而且恐怕永远也实现不了了。这一事实充分说明，最高法院要么在这一问题的认识上有所“提高”，要么就是受到了某种外来的“掣肘”。
根据《立法法》第7条第2、3款的规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律……”。其中当然也包括讼费征收方面的法律。
想必类似的情况并非仅仅限于讼费事项。 出处:《法学》2007年第2期 |
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赵钢 武汉大学法学院 教授
2006年12月8日，国务院第159次常务会议审议通过了《诉讼费用交纳办法》（以下简称《交纳办法》），并将于2007年4月1日起施行。那么，这件看似再普通不过的事情意味着什么呢？作为“业外人士”的普通民众除了“收费项目减少了”和“收费标准降低了”之外可能对于此事并无更多感触，但在笔者所接触到的各级法院的法官们看来，这件事则意味着迄今为止的“好日子”的结束和他们对各级法院尤其是基层人民法院“今后日子难过”的慨叹。在他们看来，讼费规则的制定权当然应该是由最高法院来行使，而且此前一直是由最高法院在实际行使，所以应该由最高法院继续行使。现在国务院“越俎代庖”地出台了《交纳办法》，自然意味着讼费规则制定权的“无奈旁落”。其实，在笔者看来，这件事无疑应该是讼费规则制定权的再次旁落，且通过其之再次旁落，直接映衬出我国法治建设进程的步履蹒跚甚至严重受挫。
不错，从1984年的《民事诉讼收费办法（试行）》（以下简称《试行办法》），到1989年的《人民法院诉讼收费办法》（以下简称《收费办法》），再到1999年的《补充规定》（以下简称《补充规定》），在这20多年的时间里，我国的讼费征收规则确实一直是由最高法院来制定。但是，“存在的”果真就是“合理的”吗？其实未必！仅就此事而言，且不说法治发达国家的讼费征收规则均属于国家立法的客观现实，而且就是从权力制衡的法治理念来看，讼费征收主体与讼费规则的制定主体显然也不能由同一个机关来充当，否则便有可能造成权力失控甚至腐败。此外，从我国1982年的《民事诉讼法（试行）》第80条第2款和1991年经修订重颁的《民事诉讼法》第107条第3款分析来看，它们均规定了“收取诉讼费用的办法另行制定”。那么应由谁来“另行制定”呢？当然只能是由制定《民事诉讼法（试行）》和《民事诉讼法》的全国人民代表大会的常务委员会来“另行制定”。但是，令人遗憾的是，最高法院却早在1984年即已“积极”制定出台了《试行办法》，其后又在1989年和1999年先后出台了《收费办法》和《补充规定》。令人更加遗憾的是，面对最高法院这一系列明显的违规操作，全国人民代表大会及其常委会却视而不见，更谈不上予以制止。这样一来，无疑是在现实层面“肯定”乃至“鼓励”了最高法院在此问题上的所作所为！或许有人会认为，全国人民代表大会及其常委会在此问题上的“沉默不语”不正是恰好证明了最高法院上述行为的正当性吗？其实，如果真的存在这种认识，要么是出于尚属善良的无知，要么是属于不值一驳的诡辩。因为，如果认为“收取诉讼费用的办法另行制定”也就是“授权”最高法院来制定的话，那么不仅直接与权力制衡的法治原则相违背，而且在立法技术方面也根本无法解释为什么不干脆明确规定“收取诉讼费用的办法由最高人民法院制定”？君不见，即便在同样一部《民事诉讼法》当中，凡是需要或者应该由最高法院来制定的相关规则，《民事诉讼法》一定是会明确予以授权的，譬如，其第50条第2款即规定：“当事人可以查阅本案有关材料，并可以复制本案有关材料和法律文书。查阅、复制本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定。”又如，其第61条亦规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定。”由此可见，需要“另行制定”的讼费征收规则的制定权原本就不属于也不应该属于作为讼费征收主体之一的最高法院。所以，最高法院此前制定一系列讼费征收规则的行为无疑意味着讼费规则制定权的首次旁落，这就是问题的实质和唯一正确的解释。
那么，为什么说国务院《交纳办法》的制定出台意味着讼费规则制定权的再次旁落呢？这就需要从我国《立法法》的有关规定说起了。“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家”，我国于2000年3月15日通过了建国以来的第一部《立法法》。随着该法自同年7月1日起的施行，我国的立法活动本身也进入了一个“有法可依”的新的历史时期。依照《立法法》第8条的规定，包括“诉讼和仲裁制度”在内的共计10大类事项“只能制定法律”，即只能由全国人民代表大会及其常委会来分别行使立法权。具体到讼费征收，由于其毫无疑问地属于“诉讼事项”，故其立法权或曰规则制定权理应由全国人大常委会来行使。然而，笔者在与有关人士谈及此事时，却听到了如此这般的一番“解释”：讼费征收固然属于“诉讼事项”，因而“只能制定法律”；但是根据《立法法》第9条的规定，“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”因此，《交纳办法》就是属于这样的行政法规。照此看来，似乎由国务院制定出台《交纳办法》一事乃为“名正言顺”而无任何瑕疵可言。其实，且不说全国人民代表大会及其常委会是否有过此类授权尚无明证，而且就是他们对于《立法法》第9条的理解也属于“武断”、“粗暴”的断章取义。原因在于，持上述观点者对于《立法法》第9条的理解和“引用”根本就是不完整的，他们将该条中“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”的但书规定给抛到九霄云外去了！如前所述，讼费征收乃为“诉讼事项”，因而属于“只能制定法律”的既定范围；与此同时，讼费征收亦属于“司法制度”，故而当在“授权立法”的除外事项之内！一句话，无论在任何情况下，讼费征收的立法权或曰规则制定权都应该由也只能由全国人大常委会来行使，在此问题上，“授权立法”实乃无稽之谈！
笔长纸短，感慨良多：
其一，在没有《立法法》的情况下，最高法院对于讼费规则制定权的“行使”令人遗憾。
其二，在有了《立法法》的情况下，国务院对于讼费规则制定权的“行使”尤其令人遗憾。
其三，全国人民代表大会常务委员会在此事项上经两次“大权旁落”却能够始终如一地做到“气定神闲”，“不为所动”，更是令人感到万分遗憾！
透过这件事情，我们可以看出许多、许多……，而其中很重要的一点就是：中国的法治进程不仅确实任重而道远，而且“从规范立法抓起”仍然不失为极其重要的一环。因为老话说的很明白：名不正则言不顺，名不至而实难归，立法工作也是如此！ 注释:
*作者单位：武汉大学法学院。
《交纳办法》减少了诉讼费用的交纳范围、降低了诉讼费用的交纳标准，就此而言，在构建社会主义和谐社会的大背景下，此举显然具有极大的合理性。但是由于案件“分布”的原因，《交纳办法》的施行亦会使得各级法院尤其是基层人民法院的讼费收入明显减少。在这种情况下，由于《交纳办法》的制定机关并没有同时就如何有效地弥补法院办案经费的“缺口”作出明确的规定，故暗地里早已程度不同地突破讼费“收支两条线”的各级法院尤其是基层人民法院当然会发出如此“慨叹”。
此外还有其他的相关司法解释及2000年的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》和2005年的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》。
多数国家直接将诉讼费用问题规定在其民事诉讼立法中，但也有一些国家对民事诉讼费用问题采单独立法的体例。譬如：德国即有施行于1975年12月15日、最后修正于1998年12月19日的《诉讼费用法》，日本和韩国亦分别有《关于民事诉讼费用等的法律》和《民事诉讼费用法》。参见江伟主编：《民事诉讼法》（第二版），高等教育出版社2004年版，第242页；廖永安等：《诉讼费用研究》，中国政法大学出版社2006年6月版，第285页。
事隔11年之后，最高法院“终于”在2002年11月4日出台了《关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》。依笔者之见，相对于上述讼费征收规则的“积极”制定而言，本办法以及以当事人缓、减、免交诉讼费用为宗旨的司法救助规则的制定出台真正可谓是“姗姗来迟”！两相比较，其中的“无穷奥妙”不禁让人浮想联翩！
事实上，恐怕最高法院后来也意识到或者感受到了这一问题的存在。因为在其于1999年制定出台的《补充规定》的第七条第2款有这样的“解释”：“《人民法院诉讼收费办法》是根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》制订的。本规定仅是对亟需解决的诉讼收费问题作些补充，对《办法》将根据《中华人民共和国民事诉讼法》在近期内全面修订。”然而，此后一直到2006年年底，也即国务院《交纳办法》出台之时，这一将“在近期内全面修订”的既定目标仍未能够得到实现，而且恐怕永远也实现不了了。这一事实充分说明，最高法院要么在这一问题的认识上有所“提高”，要么就是受到了某种外来的“掣肘”。
根据《立法法》第7条第2、3款的规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律……”。其中当然也包括讼费征收方面的法律。
想必类似的情况并非仅仅限于讼费事项。 出处:《法学》2007年第2期
