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陈昶屹 中国人民大学
前言
促进型立法作为一种新的立法类型和立法现象，并非是中国立法中独有的现象，在世界范围内，这种立法类型已经在西方发达国家普遍存在，而且立法的数量也日益增多，其在立法理念，设范方式等方面批判继承了传统立法模式的优点，代表了立法模式发展的方向，表现出蓬勃的生命力，例如德国的《循环经济和废物清除法》，日本的《推动建立循环型社会基本法》等都属于此类立法。目前，学界对此类立法类型的研究尚处于起步阶段，在该立法类型的概念称谓上也没有一个确定的名称，难以在学术研究中形成一个统一的概念以便指代和学术交流，因此有必要对该立法类型确定一个统一的称谓。由于此类立法在法典名称上多使用“促进”字样，在各法的立法目的上也使用了“促进”字样，而且从此类立法的最终目的上看也正是为了促进所调整的相关领域的发展而提供制度化的保障，虽然此类立法有行政指导或引导的特征或者鼓励性的特征，但这些都只是手段方面的特征而不是目的方面的特征，并不能体现在概念高度上所要求抽象出的本质性特征，所以我们认为把此类新型立法统称为“促进型立法”较为妥当。
促进型立法的立法背景
促进型立法是在国家职能从单纯的调控管理角色向服务推动角色转变，立法开始注重经济自由与经济调控相结合的背景下产生的。从立法层面上讲，这种转变实际上是对传统立法的不同阶段立法思想扬弃的结果。这里所指的传统立法模式是指本文所探讨的促进型立法模式之外的现有立法模式。从传统立法模式自身演进的脉络来看，传统立法模式大致可以划分为两个发展阶段：第一阶段是传统的三大领域的立法，即民商事立法，刑事立法及行政立法。第二阶段是与社会发展的经济效益、社会效益、生态效益分别相联系的经济立法、劳动与社会保障立法、环境与资源保护立法。可以说第二阶段是第一个阶段的纵深发展，正是第二阶段在立法思想上的转变决定了第二阶段立法在调整手段和领域划分方式上也发生转变。
第一阶段，处于自由资本主义发展阶段时期的传统民商事立法、刑事立法与行政立法，在立法思想上主要奉行国家无为而治的基本思想，在立法上表现出对国家权力的高度警惕，将国家的角色严格限制在作为自由资本主义社会发展的守夜人的范围，把国家的职能仅仅局限在“警察”与“灯塔”的职能方面。其体现的法律理念是：公权力是一种极具膨胀性的权力，其膨胀的边界直至遇到阻隔为止，因此，在立法上，试图通过对政治国家与市民社会严格界分，为市民社会的自由发展欲留一定空间，使政治国家的权力不得轻易介入并干预市民生活。所以，这一时期的国家职能主要限于政治统治职能，而国家的公共管理职能受到严格限制，在行政立法方面，立法重心主要限于对行政权力的分配与制衡，以公共行政管理为基本内容的立法不是很发达。相反，与自由资本主义发展相适应的民商事立法则相当发达。因此在规范配置模式上，民商事立法主要采用调整性规范，多以授权性规范与任意性规范为主，为“私法自治”创造自由的空间；刑事立法主要采用保护性规范，刑事立法的基本内容仍局限于传统的刑事犯罪，刑法对经济性犯罪的调整并不多；行政立法主要采用调整性规范，但多以义务性规范与禁止性规范为主，主要是对行政权力的权力行使方式进行规范，目的仍在于限制行政权力的膨胀。由于三大领域彼此界分得比较清楚，所以在法律调整手段上都有自己相应的责任形式，即用民事责任、刑事责任、行政责任各自独立地调整各自领域的法律关系，而在法律事实领域的划分上，按照市民社会与政治国家的宏观界分，民商事立法规范市民人身和财产关系，刑事立法与行政立法分别规范社会秩序与权力秩序，私法与公法的划分相对的泾渭分明。
第二阶段的法律部门的产生是伴随着垄断资本主义的发展而分化出来的，垄断资本主义的一个基本特点就是国家权力全面介入市民社会生活，国家的公共服务与管理职能全面膨胀。由于市场经济自身无法克服的弊端诸如垄断与不正当竞争问题、失业与社会救济问题、环境污染与资源瓶颈问题等需要引入公权力的调控与推动，国家在经济生活中扮演的角色逐渐由一个消极的守夜人转变成为一个积极的管理者，国家开始担负起宏观经济调控的职能，促进就业即劳动保障与社会保障的职能，保护生态环境与资源促进社会经济可持续发展的职能，因此催生了经济法，劳动与社会保障法，环境与资源保护法三大国家职能型法律部门的分化，这三大法律部门的产生一方面是传统的行政法律部门从对行政权力的形式规制到行政权力的内容规制的分化，另一方面这种分化也是行政权力干预市民社会的结果，关系到市民社会的经济效益，社会效益及生态效益，同时也伴随着社会团体力量的参与，因此这三大法律部门的立法思想着眼于社会整体利益的国家干预与社会参与，具有公法与私法兼容的特点，在调整手段上则表现为各种法律手段的综合应用，围绕经济、社会、生态利益作纵向的专题式立法，专项解决由于市场失灵及个人本位立法所造成的社会整体利益调整的缺失性问题。所以这一阶段的立法，可以说是专题式的综合调整立法。
从第一阶段的横向平面式立法到第二阶段的纵向专题式立法，在调整领域的划分上是一个突破，从第一阶段的以个人本位和有限政府的立法理念到第二阶段的对社会利益的提升和政府积极干预的立法理念，在立法思想上是一个修正，从第一阶段立法的基础化、宏观化、理念化特征到第二阶段立法的修正化，明细化，技术化特征，在立法技术上是一个精确化的过程。
虽然第一阶段和第二阶段在诸多方面有所不同，但第二阶段多是为第一阶段的修正，经济法是对民商法中微观市场秩序异化的修正提出国家宏观管理与调控的立法，劳动与社会保障法是对民商法传统劳动合同条款的修正提出劳动合同中的劳动条件与员工社会保障条款国家干预化的立法，环境法是对传统立法只注重生产关系的正值效应的修正，提出在发展经济的同时协调处理生产活动给环境与资源造成的负值效应的立法。但第二阶段的立法主要是国家的强行性立法，国家主要扮演的是一个市民社会的管理者的角色，虽然随着公共行政的发展，国家干预的形式从管理型为主逐渐转变为服务推动型为主，但由于经济调控，劳动就业与社会保障，资源与能源问题本身具有很强的社会管理属性，因此其立法规范多表现为强行法，管理的色彩会比较浓。
而本文谈到的促进型立法正是在这种背景下产生的。这一时期，公共行政的发展开始关注国家向服务推动型角色转变，国家从消极守夜人角色向积极的公共管理者角色转变之后，公共管理职能进一步分化为宏观调控管理职能和公共服务职能，并且要求政府在履行宏观管理职能时在角色范围上也必须定位在服务者而不再是管理者身份上，这种转变要求一种不同于传统的政府强制性立法而体现为政府引导、推动、服务、鼓励的新型立法的产生；也就是在立法模式层面上产生了对促进型立法的需要。此外，在经济功能上也需要一种新型立法来填补利用政府手段解决市场提供公共产品失灵的新领域。在经济学上，市场失灵一方面表现在不完全竞争对市场机制的异化，市场的外部性造成市场的非效率及社会收入分配的非公平，另一方面表现在市场对战略性、长周期性、高风险低回报性的基础、薄弱产业或事业的投资缺乏经济动因，也就是市场机制无法自发解决公共产品的供给。市场经济是法治经济，其中最为重要的一层含义就是利用法律手段控制市场机制的负面效应和促进市场机制无法自发起动的领域的发展。第二阶段的立法针对市场失灵的第一方面已经提供了法律调整的制度供给，而对第二方面问题的法律调整上制度供给还相当欠缺，传统认为法律的规范功能在于被动的保护和调整，而积极的引导和鼓励属于政策而非法律的功能，而促进型立法正是开创了法律在这方面的积极功能，采用法律保障的手段来解决公共产品提供的问题的，所以这类立法的使命就是将对关系国计民生的经济、社会、生态利益的基础、薄弱产业或事业的政府投资或政府扶持制度化法律化，建立利用法律手段对市场经济的调控与引导并行的立法体系，因此在这个意义上，可以说促进型立法是继经济、社会、生态立法之后，对市场失灵的另一方面即公共产品的提供缺失进行补正的新领域立法，同时因为它是在公共行政理念转变的背景下进行的，那么在立法思想上也必然要体现强化政府服务职能，推动政府角色转变，调控以经济诱因驱动与政策引导相结合，在法律调控的范围内欲留个人经济自由的空间，加强社会自治力量的的参与，寻求政府有效干预与个人自治最佳界分的平衡点的基本理念。
促进型立法的基本特征
对传统立法模式的演进的梳理使我们明晰了促进型立法产生的背景及蕴含的基本理念和性质，以下我们将对现有促进型立法的立法特征进行分析与总结，进一步明晰此类立法调整领域定位，调整方式，法律机制配置方式，立法自身特性等方面的内容。我们认为促进型立法具有以下特征：
第一，在立法所调整的领域方面，促进型立法主要定位在对关系国家发展全局和社会利益的基础、薄弱产业或事业，需要由国家推动或参与发展的领域。正如前文所述，促进型立法的法律使命是为弥补利用市场手段无法实现的提供公共产品及制度平台构建的局限，由政府通过立法将政策法律化，公共服务制度化，为市场经济的长远发展及制度平台的建构提供法律的保障。市场的短期性与盲目性的局限，只能通过政府根据社会经济的长远发展目标与近期发展状况进行理性引导或主动参与。纵观我们已经公布和正在起草的各项促进型立法，这种特征表现得比较突出。科学技术在信息时代已经越来越成为一个国家长远发展的关键性因素，经济、社会的发展，生态环境的保护都与科学技术的发展息息相关，科学技术的基础性战略性是显而易见的，然而科学技术特别是基础理论科学的研发是高风险、高投入、长周期、低回报的，而市场对于科学技术的发展是利益驱动式的，容易形成片面的科技发展模式，因此《科学技术进步法》第二章对科技发展与经济建设和社会发展的全面平衡发展提供了法律支持，第三章第四章分别对高技术研究和高技术产业及基础研究和应用研究加以政府扶持，第五章至第八章分别对研发机构，科学技术工作者，科学技术进步的保障措施，科学技术奖励提供了鼓励和支持的制度安排。同样，农业技术推广也是关系到农业发展的基础性事业，尤其是在我国，农业发展更具有举足轻重的意义；清洁生产关系到我国污染治理模式的转变与资源循环利用、经济可持续发展的全局，其中解决的能源、资源、环境问题的基础性也是显而易见的；此外，中小企业的发展特别是高新技术企业的发展关系到国民经济发展的后劲，然而中小企业在与国内大企业，国际企业的竞争与排挤的压力中，其发展可能受到诸多的限制，因此国家对中小企业发展的扶持就凸现了其基础性。再次，在当前我国能源日益匮乏的情况下，国家鼓励可再生能源的开发利用以解决当前经济发展的能源瓶颈问题是战略性的，也是关系到我国经济长远发展和能源利用模式转变的基础性问题。因此我们可以说，这类立法的调整领域通常是基础性领域。
第二，在立法目的及调整手段方面，促进型立法主要是鼓励和促进基础、薄弱产业或事业的发展，然而对基础领域的解决是采用促进、引导的方式而不是传统立法采用的调控或调整的方式。也就是说，政府在其中不是充当的调控者管理者的角色而是促进者服务者的角色。因此，这类立法通常在立法目的上不采用本法“规范”，“调整”等法律术语，而是采用本法“促进”，“推动”等带有服务性色彩的字样。《科学技术进步法》第一条规定：“为了促进科学技术进步，在社会主义现代化建设中优先发展科学技术，发挥科学技术第一生产力的作用。推动科学技术为经济建设服务，根据宪法，制定本法。”《农业技术推广法》第一条规定：“为了加强农业技术推广工作，促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，保障农业的发展，实现农业现代化，制定本法。”《清洁生产促进法》第一条规规定：“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会的可持续发展，制定本法。”《中小企业促进法》第一条规定：“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，制定本法。”以及正在起草的《可再生能源开发利用促进法》第一条也规定：“为了推动可再生资源的开发利用，改善能源结构，保护环境，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”从以上立法目的的用语中，我们可以看出，各法开宗明义， 从立法目的层面上宣示此类立法的鼓励性与促进型特征。因此填补了传统立法只以政府作为管理者身份为基轴的立法而没有以政府作为服务者身份为基轴的立法空白。在现代市场经济中，政府的双重身份与双重职能正是决定立法上的两种立法类型并存格局的基本原因。也正是国家在经济生活中扮演的角色和行使的职能的差异，决定了法律采用的手段的差异。促进型立法的目的是为促进和推动基础、薄弱产业或事业的发展，利用政府手段激活缺乏充分利益驱动的公共产品市场，国家只能扮演循循善诱的引导者、大公无私的投资者和任劳任怨的服务者，而不能像计划经济时代那样简单的采用行政强制和行政计划手段来解决，否则将会破坏引入市场机制的效率性，加之公共产品提供的市场自发因素本身就非常薄弱，政府只能利用货币选票和政府服务去培育这个先天不足的市场，所以立法上也必须规定采用政府促进、引导的方式以适应该领域的特殊情况。
第三，在法律机制的配置方面，促进型立法以促进基础、薄弱产业或事业发展为中心以法律机制配置政府、社会、个人的人力物力财力资源，使这种配置机制法律化。也就是说，在此类立法中通常是围绕促进基础、薄弱产业或事业发展所需的相关人、财、物及其他资源优化配置和进程的优化控制进行的，这实际上体现了市场经济优化配置的高效性的思想，市场经济优化配置资源的高效性在普通市场领域是高效的，但在基础、薄弱产业或事业领域中确是低效或者失灵的，为了防止这种低效或者消除失灵的状况，引入了政府手段的介入，但政府仍然需要按照市场规律操作，保证市场的效率性，并采用立法的手段将这种政府鼓励和促进的模式制度化，使其具有制度层面的保障，申言之，就是利用法律的手段将资源配置的模式与进程控制的模式法律化，使之成为一个相对稳定的法律操作模式，将技术性的操作同法律的规范性与保障性相结合，实质上是一种法律机制配置的重组。我们可以看到，在《科学技术进步法》中是围绕科学技术发展的基本要素进行了制度安排，从第二章到第八章分别从科学技术发展与经济建设和社会发展的关系，到科学技术发展对高技术研究和产业以及基础研究和应用基础研究的制度要求，到科学技术开发对研发机构、科技工作者、研发保障措施、奖励措施的系统保障制度几方面建构了《科学技术进步法》的框架结构；《农业技术推广法》中围绕农业技术推广开展所需要的人员、组织、政策、资金、设备等要素的配置，从第二章到第四章分别从农业技术推广人员组织体系的建立，农业技术的推广和应用的进程制度控制，保障农业技术推广的人财物配置及政策扶持几方面建构了《农业技术推广法》的框架结构。《清洁生产促进法》是围绕清洁生产开展进程的控制和进程中的要素配置进行了制度安排，从第二章到第四章分别从清洁生产推行的政策、规划、技术、组织、管理部门等要素配套建设，到清洁生产实施的技术标准、技术改造、特定产业实施要求等方面的规范要求，到清洁生产激励措施的设置等几方面建构了《清洁生产促进法》的主体结构；《中小企业促进法》围绕促进中小企业健康发展所需的资金、技术、市场、社会服务等基本要素的配置，从第二章到第六章分别从资金支持，创业扶持，技术创新，市场开拓，社会服务几个方面建构了《中小企业促进法》的主体结构。《可再生能源开发利用促进法》（草案）围绕促进开再生能源开发利用的进程安排和要素安排，从第二章到第六章分别按照可再生能源开发利用实施的资源管理与发展规划，产业指导与技术研发，推广与应用，产品进入市场的价格管理各阶段的要素配置进行制度安排，从而建构了《可再生能源开发利用促进法》的主体框架结构。从促进型立法的主体框架内容的建构方式上，我们可以看出，这类立法通常或者是按照所促进的基础、薄弱产业或事业的开展进程进行流程化要素配置，《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》，《可再生能源开发利用促进法》即是属于这一类型，一般比较微观化具体化：或者直接对所促进的基础、薄弱产业或事业所需的基本领域或基本要素进行平面化规定和配置，《科学技术进步法》，《中小企业促进法》即是属于这一类型，通常是比较宏观化的基础环境或秩序的建构。但它们都属于要素配置型的立法。
第四，促进型立法具有较强的政府主导性和政策性。正是因为促进型立法是为促进基础、薄弱产业或事业的发展，而由于市场机制在这一领域的失灵，基础、薄弱产业或事业的发展不能通过市场手段来解决，只能通过政府来推动和引导，控制发展进程和配置相关要素，所以在促进基础、薄弱产业或事业发展的全过程中，政府始终扮演着主要参与者的重要角色：从规划与建设，到推广与运用都主要是政府组织和引导，例如《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》；或者在搭建基础、薄弱产业或事业发展的外部平台的要素配置中都主要是政府配套建设相关的软硬设施，例如《科学技术进步法》，《中小企业促进法》。因此，此类立法具有较强的政府主导性。同时，政府的主导性参与必然使此类立法具有较强的政府意志，为其打下政策性的烙印。由于政府担当着宏观调控和管理的职责，必须考虑国家发展的长远利益和近期利益的协调，因此在国家发展的重心和方向上必须既有战略上的定位，也有政策性的微调，政策作为政府公共行政的重要工具，上升到法律层面的高度时，就使其在时效性上具有相对的稳定性，同时在功能上也具有宣示性和导向性，法律相对于政策的稳定性弥补了政策在稳定性上的局限，同时利用政策的宣示性和导向性弥补法律在设范目的单一性方面的局限，宣示政府中长期发展的基本方向，从政策上鼓励与政府发展目标相一致的行为，为基础、薄弱产业或事业的发展提供政府服务，从而表现出较强的政策性，例如《科学技术进步法》第一条立法目的中提到“在社会主义现代化建设中优先发展科学技术，发挥科学技术第一生产力的作用”鲜明的提出优先发展科学技术的国家政策，又例如《清洁生产促进法》第一条立法目的中提出的“促进经济和社会可持续发展”，也明确的表明了我国政府在经济发展模式上追求经济和社会协调发展，走可持续发展道路的基本政策。因此从这个意义上，我们可以说促进型立法是法律化的政策。也正是由于在弥补市场提供公共产品不足的问题上，政府手段是发展基础、薄弱产业或事业领域的基本手段，决定了政府的主导地位和政府意志的张扬，反映到立法上就表现出此类立法的政府主导性和政策性基本特征。
第五，促进型立法中有较多的鼓励性规范，表现出鲜明的鼓励性特征。现有的几部促进型立法中都较多的使用了“国家鼓励”的用语，特别是在《科学技术进步法》中多达十二处使用“鼓励”的用语，而且在这几部立法中，基本上都有经济鼓励的内容，《科学技术进步法》的第八章即规定了“科学技术奖励”，《清洁生产促进法》的第四章即规定了“保障措施”，《可再生能源开发利用促进法》（草案）的第六章即规定了“经济激励”，因此，此类立法表现出国家对相对人积极鼓励的态度。这既是立法本身的政府主导性和政策性决定的，更是此类立法的基本性质决定的。此类立法的基本性质是政策性立法，虽然对基础、薄弱产业或事业的发展是政府主导的，然而政府最终也需要通过引导和鼓励相对人来开展基础、薄弱产业或事业，市场经济的自发机制失灵使相对人对基础、薄弱产业或事业的发展失去了经济动因，而强制相对人进行基础、薄弱产业或事业的建设将破坏市场经济秩序，也不符合经济民主的要求，同时现代公共行政由单纯的强制型管理向服务型行政转变，并且强调政企分开，社会组织的相对自治性，政府也不能简单的应用行政权力强制相对人开展对基础、薄弱产业或事业的建设，而只能采用诱因化的经济机制，在尊重相对人的组织利益和个人利益的基础上，通过政府的政策性宣示，并提供相关的保障和优惠措施或奖励措施，引导并鼓励相对人采取与政策目标相一致的行为。因此促进型立法也是对传统立法只有对违法行为的法律追究而没有奖励的立法模式的突破，从自身立法的性质入手，开创了在传统立法框架的基础上增加鼓励或奖励措施的立法模式。因此立法的鼓励性是促进型立法的最显著的特征。
第六，促进型立法具有较强的技术性特征。从现有的此类立法的立法方向，我们可以看出，此类立法所涉及的基础、薄弱产业或事业都或多或少与技术有关。这里的技术性泛指法学领域以外与基础、薄弱产业或事业相关的专业技术，可以是自然科学领域的专业技术，也可以是社会科学领域的广义上的专业性知识，例如财政金融领域的专业性知识也是本文所指的技术性。在《科学技术进步法》《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》，《可再生能源开发利用促进法》都与自然科学领域相关的技术有关，宏观层面的科学技术要素配置，农业技术的推广，清洁生产的技术改造，可再生能源的开发利用都直接与自然科学技术密切联系。而《中小企业促进法》主要与社会科学领域的专业技术有关，促进中小企业的发展需要财政与金融学，企业学，制度经济学等相关领域的专业技术性知识。促进型立法的技术性特征是社会发展的时代性要求决定的，当今社会科学技术日益成为社会发展的关键性要素，成为第一生产力。法律的调整规范也深受科学技术的影响，在立法形式上，大量的自然科学和社会科学术语也引入了法学领域，在立法内容上，特别是促进型立法调整的基础、薄弱产业或事业领域，要素的科学配置成为立法所追求的基本目标，对技术性的要求也相应的提高。而传统的以人的行为为调整对象的立法，更多的关注人的行为的法律价值评判，涉及的其他专业技术领域问题不多，因此技术性特征并不明显。此类立法一方面其本身主要涉及基础、薄弱产业或事业的科学技术领域问题，另一方面其追求要素最佳配置的法律使命也要求其对要素配置有专业技术性的处理，这些都决定了其立法本身所具有的技术性特征。
第七，促进型立法具有淡化相对人法律责任的特点。 促进型立法在规范设置上通常包括三种方式：一是指导性规范要求，法律制定特定的指导性标准作为立法中设置的鼓励措施的依据，但不规定违反指导性规范的法律责任，所以指导性规范不具有强制性；二是自愿性规范要求，相对人可以根据自己的实际情况自愿选择是否按照立法的要求作为，法律不做强制性要求，只是鼓励相对人依法作为；三是强制性规范要求，立法要求相对人必须按照法律规范的要求作为，否则将承担相应的法律责任。在该类型立法中主要是指导性规范和自愿性规范，即鼓励性条款相对较多，强制性条款相对较少，例如《农业技术推广法》和《中小企业促进法》在立法框架内没有明确规定法律责任，《科学技术进步法》，《清洁生产促进法》和《可再生能源开发利用促进法》只规定了少量的法律责任条文。这主要是与此类立法是促进性指导性立法的性质有关，因为此类立法的规范多是鼓励性，指导性的规范，对相对人的义务性要求不多，所以要求相对人承担法律责任的条文就比较少，法律责任主要集中在政府提供相关扶持和服务的责任上，因为在此类立法中政府作为主导参与者担负着对基础、薄弱产业或事业发展的要素支持和服务提供的义务，在权利义务配置中政府承担着主要的法律义务，而对相对人主要是鼓励性的要求，不是法律强制的义务，所以相对人不承担主要的法律义务。《农业技术推广法》和《中小企业促进法》在立法目的上主要是对相对人的鼓励性要求更多，而政府义务相对较少，立法主要在“保障措施”一章中规定了政府的作为义务，但立法者没有明确规定法律责任。我们认为从立法框架的完整性上考虑还是应当对政府违反提供保障措施义务和相对人违反法定义务制定相应的法律责任。《科学技术进步法》、《清洁生产促进法》和《可再生能源开发利用促进法》中鼓励相对人发展科学技术，进行生产技术改造开展清洁生产，开发利用可再生能源，国家提供相应的要素支持和服务，这些规定都不具有很强的义务性，只是对国家在提供要素支持和服务时的违法行为和相对人在实施相应行为时违反强制性规范规定了法律责任，然而这些法律责任规制的重心并不在于强制实施促进基础、薄弱产业或事业发展的鼓励性条款本身，也就是说相对人并不直接承担不执行鼓励性条款的责任，因为鼓励性条款本身是非强制性的，从这个意义上说，促进型立法淡化了相对人的法律责任。然而国家仍应当对促进基础、薄弱产业或事业发展提供政府支持承担法律义务，这是由现代国家有推动基础、薄弱产业或事业发展的职责决定的，其法律责任是不容淡化的。
结 语
综上所述，促进型立法作为一种新型的立法模式是在特定的经济社会背景下产生的，它的产生在立法上是对传统立法模式的批判、演进与创新，因此也决定了它在诸多方面具有不同于传统立法的特征，同时对促进型立法的研究将对未来立法模式的走向与立法领域的拓展具有划时代的意义，可以乐观的说，促进型立法与现代国家行政理念转变与立法民主化的时代潮流的结合将引起一场立法模式的深刻变革。
注释:
本文在此主要以实体法作为研究的对象，而没有把程序法包括在内，其基本目的在于，程序法作为保护和救济实体权利的手段通常是随着实体法在调整领域与调整手段的变化而作出相应调整，程序法特别是诉讼法的保障领域通常是紧跟实体法的发展脉络演进的，同时程序法的立法模式相对比较稳定，不像实体法总是随着法律生活的变化而相应调整，因此传统的程序法实际上是实体法的衍生物，研究传统立法模式的发展阶段研究实体法的发展脉络即可。
参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社2000年版，第7－8页。
这里谈到的“对行政权力的形式规制”是指对行政权力的产生、委托、行使、许可等权力自身形式的分配与制衡的规范，通常不涉及行政权力所指向的具体内容。
这里谈到的“对行政权力的内容规制”是指对行政权力所指向的具体内容的调整。行政权力的行使通常会指向特定领域的职能，诸如前文提到的宏观调控职能、促进就业职能、生态环境与资源职能等，履行这些职能所涉及的诸如经济领域、社会就业领域、生态保护领域等从行政权力角度看，属于行政权力的具体内容。但通说认为行政法通常调整行政权力的形式方面的关系，而行政权力的内容所涉及的领域不属于行政法调整。本文只是为了表述的方便而采用“行政权力的内容规制”的表述。
这里所指的“专题式立法”是指这一阶段的立法在立法领域的划分上是以特定的利益诉求或特定的问题为切入点，并以促进这种利益或解决这种利益为基本线索跨传统的三大法律领域的纵向立法模式。这类立法不能简单的归入民事、刑事或行政立法之中，而只能根据其指向的领域或解决的问题来归类划分，所以也就具有了“专题”的特征。
这里所指的“平面式立法”是与“专题式立法”相对应的概念，是指第一阶段立法通常是从市民社会与政治国家各自秩序建构的宏观层面的立法，是一种全面的社会秩序建构，属于制度平台搭建的立法，在私法与公法的性质划分上通常比较分明，因此我们把它称为“平面式立法”。
这里谈到的“正值效应”和“负值效应”是指传统的立法只注重生产对社会生产力的发展和推动作用，表现为社会生产力的增长，即“正值效应”，而忽视了发展生产对环境的污染或破环，对资源的浪费或破环，表现为对经济增长的延缓或抵消，即“负值效应”。
值得一提的是，任何逻辑上划分，都只是从一种视角来审视某一事物的共性特征，然而事物内部的某些属性从另一角度审视就可能得出另一种划分，就立法阶段的划分也是如此，后一阶段的立法都是建立在前一阶段的立法基础上的，即使有所突破都对前一个阶段的立法继受和发展，不可能完全的割裂。我们下文中将要谈到的促进型立法也使对第二阶段的立法的继受和发展，从其他角度我们也可以说促进型立法类型中某些法律也是属于第二阶段的某些法律部门的，而且第二阶段立法在立法思想和立法模式上也是不断演进的，因此也可能出现与我们所说的促进型立法的基本特征的界限模糊的问题，但我们只是在下文将要提到的视角上将促进型立法与我们所说的第二阶段的立法区分开，并在这类立法类型之上提出“促进型立法”这一上位概念。
参见［美］保罗 萨谬尔森、威廉 诺德豪斯著，萧琛等译：《宏观经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版。 出处:无出处 |
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陈昶屹 中国人民大学
前言
促进型立法作为一种新的立法类型和立法现象，并非是中国立法中独有的现象，在世界范围内，这种立法类型已经在西方发达国家普遍存在，而且立法的数量也日益增多，其在立法理念，设范方式等方面批判继承了传统立法模式的优点，代表了立法模式发展的方向，表现出蓬勃的生命力，例如德国的《循环经济和废物清除法》，日本的《推动建立循环型社会基本法》等都属于此类立法。目前，学界对此类立法类型的研究尚处于起步阶段，在该立法类型的概念称谓上也没有一个确定的名称，难以在学术研究中形成一个统一的概念以便指代和学术交流，因此有必要对该立法类型确定一个统一的称谓。由于此类立法在法典名称上多使用“促进”字样，在各法的立法目的上也使用了“促进”字样，而且从此类立法的最终目的上看也正是为了促进所调整的相关领域的发展而提供制度化的保障，虽然此类立法有行政指导或引导的特征或者鼓励性的特征，但这些都只是手段方面的特征而不是目的方面的特征，并不能体现在概念高度上所要求抽象出的本质性特征，所以我们认为把此类新型立法统称为“促进型立法”较为妥当。
促进型立法的立法背景
促进型立法是在国家职能从单纯的调控管理角色向服务推动角色转变，立法开始注重经济自由与经济调控相结合的背景下产生的。从立法层面上讲，这种转变实际上是对传统立法的不同阶段立法思想扬弃的结果。这里所指的传统立法模式是指本文所探讨的促进型立法模式之外的现有立法模式。从传统立法模式自身演进的脉络来看，传统立法模式大致可以划分为两个发展阶段：第一阶段是传统的三大领域的立法，即民商事立法，刑事立法及行政立法。第二阶段是与社会发展的经济效益、社会效益、生态效益分别相联系的经济立法、劳动与社会保障立法、环境与资源保护立法。可以说第二阶段是第一个阶段的纵深发展，正是第二阶段在立法思想上的转变决定了第二阶段立法在调整手段和领域划分方式上也发生转变。
第一阶段，处于自由资本主义发展阶段时期的传统民商事立法、刑事立法与行政立法，在立法思想上主要奉行国家无为而治的基本思想，在立法上表现出对国家权力的高度警惕，将国家的角色严格限制在作为自由资本主义社会发展的守夜人的范围，把国家的职能仅仅局限在“警察”与“灯塔”的职能方面。其体现的法律理念是：公权力是一种极具膨胀性的权力，其膨胀的边界直至遇到阻隔为止，因此，在立法上，试图通过对政治国家与市民社会严格界分，为市民社会的自由发展欲留一定空间，使政治国家的权力不得轻易介入并干预市民生活。所以，这一时期的国家职能主要限于政治统治职能，而国家的公共管理职能受到严格限制，在行政立法方面，立法重心主要限于对行政权力的分配与制衡，以公共行政管理为基本内容的立法不是很发达。相反，与自由资本主义发展相适应的民商事立法则相当发达。因此在规范配置模式上，民商事立法主要采用调整性规范，多以授权性规范与任意性规范为主，为“私法自治”创造自由的空间；刑事立法主要采用保护性规范，刑事立法的基本内容仍局限于传统的刑事犯罪，刑法对经济性犯罪的调整并不多；行政立法主要采用调整性规范，但多以义务性规范与禁止性规范为主，主要是对行政权力的权力行使方式进行规范，目的仍在于限制行政权力的膨胀。由于三大领域彼此界分得比较清楚，所以在法律调整手段上都有自己相应的责任形式，即用民事责任、刑事责任、行政责任各自独立地调整各自领域的法律关系，而在法律事实领域的划分上，按照市民社会与政治国家的宏观界分，民商事立法规范市民人身和财产关系，刑事立法与行政立法分别规范社会秩序与权力秩序，私法与公法的划分相对的泾渭分明。
第二阶段的法律部门的产生是伴随着垄断资本主义的发展而分化出来的，垄断资本主义的一个基本特点就是国家权力全面介入市民社会生活，国家的公共服务与管理职能全面膨胀。由于市场经济自身无法克服的弊端诸如垄断与不正当竞争问题、失业与社会救济问题、环境污染与资源瓶颈问题等需要引入公权力的调控与推动，国家在经济生活中扮演的角色逐渐由一个消极的守夜人转变成为一个积极的管理者，国家开始担负起宏观经济调控的职能，促进就业即劳动保障与社会保障的职能，保护生态环境与资源促进社会经济可持续发展的职能，因此催生了经济法，劳动与社会保障法，环境与资源保护法三大国家职能型法律部门的分化，这三大法律部门的产生一方面是传统的行政法律部门从对行政权力的形式规制到行政权力的内容规制的分化，另一方面这种分化也是行政权力干预市民社会的结果，关系到市民社会的经济效益，社会效益及生态效益，同时也伴随着社会团体力量的参与，因此这三大法律部门的立法思想着眼于社会整体利益的国家干预与社会参与，具有公法与私法兼容的特点，在调整手段上则表现为各种法律手段的综合应用，围绕经济、社会、生态利益作纵向的专题式立法，专项解决由于市场失灵及个人本位立法所造成的社会整体利益调整的缺失性问题。所以这一阶段的立法，可以说是专题式的综合调整立法。
从第一阶段的横向平面式立法到第二阶段的纵向专题式立法，在调整领域的划分上是一个突破，从第一阶段的以个人本位和有限政府的立法理念到第二阶段的对社会利益的提升和政府积极干预的立法理念，在立法思想上是一个修正，从第一阶段立法的基础化、宏观化、理念化特征到第二阶段立法的修正化，明细化，技术化特征，在立法技术上是一个精确化的过程。
虽然第一阶段和第二阶段在诸多方面有所不同，但第二阶段多是为第一阶段的修正，经济法是对民商法中微观市场秩序异化的修正提出国家宏观管理与调控的立法，劳动与社会保障法是对民商法传统劳动合同条款的修正提出劳动合同中的劳动条件与员工社会保障条款国家干预化的立法，环境法是对传统立法只注重生产关系的正值效应的修正，提出在发展经济的同时协调处理生产活动给环境与资源造成的负值效应的立法。但第二阶段的立法主要是国家的强行性立法，国家主要扮演的是一个市民社会的管理者的角色，虽然随着公共行政的发展，国家干预的形式从管理型为主逐渐转变为服务推动型为主，但由于经济调控，劳动就业与社会保障，资源与能源问题本身具有很强的社会管理属性，因此其立法规范多表现为强行法，管理的色彩会比较浓。
而本文谈到的促进型立法正是在这种背景下产生的。这一时期，公共行政的发展开始关注国家向服务推动型角色转变，国家从消极守夜人角色向积极的公共管理者角色转变之后，公共管理职能进一步分化为宏观调控管理职能和公共服务职能，并且要求政府在履行宏观管理职能时在角色范围上也必须定位在服务者而不再是管理者身份上，这种转变要求一种不同于传统的政府强制性立法而体现为政府引导、推动、服务、鼓励的新型立法的产生；也就是在立法模式层面上产生了对促进型立法的需要。此外，在经济功能上也需要一种新型立法来填补利用政府手段解决市场提供公共产品失灵的新领域。在经济学上，市场失灵一方面表现在不完全竞争对市场机制的异化，市场的外部性造成市场的非效率及社会收入分配的非公平，另一方面表现在市场对战略性、长周期性、高风险低回报性的基础、薄弱产业或事业的投资缺乏经济动因，也就是市场机制无法自发解决公共产品的供给。市场经济是法治经济，其中最为重要的一层含义就是利用法律手段控制市场机制的负面效应和促进市场机制无法自发起动的领域的发展。第二阶段的立法针对市场失灵的第一方面已经提供了法律调整的制度供给，而对第二方面问题的法律调整上制度供给还相当欠缺，传统认为法律的规范功能在于被动的保护和调整，而积极的引导和鼓励属于政策而非法律的功能，而促进型立法正是开创了法律在这方面的积极功能，采用法律保障的手段来解决公共产品提供的问题的，所以这类立法的使命就是将对关系国计民生的经济、社会、生态利益的基础、薄弱产业或事业的政府投资或政府扶持制度化法律化，建立利用法律手段对市场经济的调控与引导并行的立法体系，因此在这个意义上，可以说促进型立法是继经济、社会、生态立法之后，对市场失灵的另一方面即公共产品的提供缺失进行补正的新领域立法，同时因为它是在公共行政理念转变的背景下进行的，那么在立法思想上也必然要体现强化政府服务职能，推动政府角色转变，调控以经济诱因驱动与政策引导相结合，在法律调控的范围内欲留个人经济自由的空间，加强社会自治力量的的参与，寻求政府有效干预与个人自治最佳界分的平衡点的基本理念。
促进型立法的基本特征
对传统立法模式的演进的梳理使我们明晰了促进型立法产生的背景及蕴含的基本理念和性质，以下我们将对现有促进型立法的立法特征进行分析与总结，进一步明晰此类立法调整领域定位，调整方式，法律机制配置方式，立法自身特性等方面的内容。我们认为促进型立法具有以下特征：
第一，在立法所调整的领域方面，促进型立法主要定位在对关系国家发展全局和社会利益的基础、薄弱产业或事业，需要由国家推动或参与发展的领域。正如前文所述，促进型立法的法律使命是为弥补利用市场手段无法实现的提供公共产品及制度平台构建的局限，由政府通过立法将政策法律化，公共服务制度化，为市场经济的长远发展及制度平台的建构提供法律的保障。市场的短期性与盲目性的局限，只能通过政府根据社会经济的长远发展目标与近期发展状况进行理性引导或主动参与。纵观我们已经公布和正在起草的各项促进型立法，这种特征表现得比较突出。科学技术在信息时代已经越来越成为一个国家长远发展的关键性因素，经济、社会的发展，生态环境的保护都与科学技术的发展息息相关，科学技术的基础性战略性是显而易见的，然而科学技术特别是基础理论科学的研发是高风险、高投入、长周期、低回报的，而市场对于科学技术的发展是利益驱动式的，容易形成片面的科技发展模式，因此《科学技术进步法》第二章对科技发展与经济建设和社会发展的全面平衡发展提供了法律支持，第三章第四章分别对高技术研究和高技术产业及基础研究和应用研究加以政府扶持，第五章至第八章分别对研发机构，科学技术工作者，科学技术进步的保障措施，科学技术奖励提供了鼓励和支持的制度安排。同样，农业技术推广也是关系到农业发展的基础性事业，尤其是在我国，农业发展更具有举足轻重的意义；清洁生产关系到我国污染治理模式的转变与资源循环利用、经济可持续发展的全局，其中解决的能源、资源、环境问题的基础性也是显而易见的；此外，中小企业的发展特别是高新技术企业的发展关系到国民经济发展的后劲，然而中小企业在与国内大企业，国际企业的竞争与排挤的压力中，其发展可能受到诸多的限制，因此国家对中小企业发展的扶持就凸现了其基础性。再次，在当前我国能源日益匮乏的情况下，国家鼓励可再生能源的开发利用以解决当前经济发展的能源瓶颈问题是战略性的，也是关系到我国经济长远发展和能源利用模式转变的基础性问题。因此我们可以说，这类立法的调整领域通常是基础性领域。
第二，在立法目的及调整手段方面，促进型立法主要是鼓励和促进基础、薄弱产业或事业的发展，然而对基础领域的解决是采用促进、引导的方式而不是传统立法采用的调控或调整的方式。也就是说，政府在其中不是充当的调控者管理者的角色而是促进者服务者的角色。因此，这类立法通常在立法目的上不采用本法“规范”，“调整”等法律术语，而是采用本法“促进”，“推动”等带有服务性色彩的字样。《科学技术进步法》第一条规定：“为了促进科学技术进步，在社会主义现代化建设中优先发展科学技术，发挥科学技术第一生产力的作用。推动科学技术为经济建设服务，根据宪法，制定本法。”《农业技术推广法》第一条规定：“为了加强农业技术推广工作，促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，保障农业的发展，实现农业现代化，制定本法。”《清洁生产促进法》第一条规规定：“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会的可持续发展，制定本法。”《中小企业促进法》第一条规定：“为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，制定本法。”以及正在起草的《可再生能源开发利用促进法》第一条也规定：“为了推动可再生资源的开发利用，改善能源结构，保护环境，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”从以上立法目的的用语中，我们可以看出，各法开宗明义， 从立法目的层面上宣示此类立法的鼓励性与促进型特征。因此填补了传统立法只以政府作为管理者身份为基轴的立法而没有以政府作为服务者身份为基轴的立法空白。在现代市场经济中，政府的双重身份与双重职能正是决定立法上的两种立法类型并存格局的基本原因。也正是国家在经济生活中扮演的角色和行使的职能的差异，决定了法律采用的手段的差异。促进型立法的目的是为促进和推动基础、薄弱产业或事业的发展，利用政府手段激活缺乏充分利益驱动的公共产品市场，国家只能扮演循循善诱的引导者、大公无私的投资者和任劳任怨的服务者，而不能像计划经济时代那样简单的采用行政强制和行政计划手段来解决，否则将会破坏引入市场机制的效率性，加之公共产品提供的市场自发因素本身就非常薄弱，政府只能利用货币选票和政府服务去培育这个先天不足的市场，所以立法上也必须规定采用政府促进、引导的方式以适应该领域的特殊情况。
第三，在法律机制的配置方面，促进型立法以促进基础、薄弱产业或事业发展为中心以法律机制配置政府、社会、个人的人力物力财力资源，使这种配置机制法律化。也就是说，在此类立法中通常是围绕促进基础、薄弱产业或事业发展所需的相关人、财、物及其他资源优化配置和进程的优化控制进行的，这实际上体现了市场经济优化配置的高效性的思想，市场经济优化配置资源的高效性在普通市场领域是高效的，但在基础、薄弱产业或事业领域中确是低效或者失灵的，为了防止这种低效或者消除失灵的状况，引入了政府手段的介入，但政府仍然需要按照市场规律操作，保证市场的效率性，并采用立法的手段将这种政府鼓励和促进的模式制度化，使其具有制度层面的保障，申言之，就是利用法律的手段将资源配置的模式与进程控制的模式法律化，使之成为一个相对稳定的法律操作模式，将技术性的操作同法律的规范性与保障性相结合，实质上是一种法律机制配置的重组。我们可以看到，在《科学技术进步法》中是围绕科学技术发展的基本要素进行了制度安排，从第二章到第八章分别从科学技术发展与经济建设和社会发展的关系，到科学技术发展对高技术研究和产业以及基础研究和应用基础研究的制度要求，到科学技术开发对研发机构、科技工作者、研发保障措施、奖励措施的系统保障制度几方面建构了《科学技术进步法》的框架结构；《农业技术推广法》中围绕农业技术推广开展所需要的人员、组织、政策、资金、设备等要素的配置，从第二章到第四章分别从农业技术推广人员组织体系的建立，农业技术的推广和应用的进程制度控制，保障农业技术推广的人财物配置及政策扶持几方面建构了《农业技术推广法》的框架结构。《清洁生产促进法》是围绕清洁生产开展进程的控制和进程中的要素配置进行了制度安排，从第二章到第四章分别从清洁生产推行的政策、规划、技术、组织、管理部门等要素配套建设，到清洁生产实施的技术标准、技术改造、特定产业实施要求等方面的规范要求，到清洁生产激励措施的设置等几方面建构了《清洁生产促进法》的主体结构；《中小企业促进法》围绕促进中小企业健康发展所需的资金、技术、市场、社会服务等基本要素的配置，从第二章到第六章分别从资金支持，创业扶持，技术创新，市场开拓，社会服务几个方面建构了《中小企业促进法》的主体结构。《可再生能源开发利用促进法》（草案）围绕促进开再生能源开发利用的进程安排和要素安排，从第二章到第六章分别按照可再生能源开发利用实施的资源管理与发展规划，产业指导与技术研发，推广与应用，产品进入市场的价格管理各阶段的要素配置进行制度安排，从而建构了《可再生能源开发利用促进法》的主体框架结构。从促进型立法的主体框架内容的建构方式上，我们可以看出，这类立法通常或者是按照所促进的基础、薄弱产业或事业的开展进程进行流程化要素配置，《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》，《可再生能源开发利用促进法》即是属于这一类型，一般比较微观化具体化：或者直接对所促进的基础、薄弱产业或事业所需的基本领域或基本要素进行平面化规定和配置，《科学技术进步法》，《中小企业促进法》即是属于这一类型，通常是比较宏观化的基础环境或秩序的建构。但它们都属于要素配置型的立法。
第四，促进型立法具有较强的政府主导性和政策性。正是因为促进型立法是为促进基础、薄弱产业或事业的发展，而由于市场机制在这一领域的失灵，基础、薄弱产业或事业的发展不能通过市场手段来解决，只能通过政府来推动和引导，控制发展进程和配置相关要素，所以在促进基础、薄弱产业或事业发展的全过程中，政府始终扮演着主要参与者的重要角色：从规划与建设，到推广与运用都主要是政府组织和引导，例如《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》；或者在搭建基础、薄弱产业或事业发展的外部平台的要素配置中都主要是政府配套建设相关的软硬设施，例如《科学技术进步法》，《中小企业促进法》。因此，此类立法具有较强的政府主导性。同时，政府的主导性参与必然使此类立法具有较强的政府意志，为其打下政策性的烙印。由于政府担当着宏观调控和管理的职责，必须考虑国家发展的长远利益和近期利益的协调，因此在国家发展的重心和方向上必须既有战略上的定位，也有政策性的微调，政策作为政府公共行政的重要工具，上升到法律层面的高度时，就使其在时效性上具有相对的稳定性，同时在功能上也具有宣示性和导向性，法律相对于政策的稳定性弥补了政策在稳定性上的局限，同时利用政策的宣示性和导向性弥补法律在设范目的单一性方面的局限，宣示政府中长期发展的基本方向，从政策上鼓励与政府发展目标相一致的行为，为基础、薄弱产业或事业的发展提供政府服务，从而表现出较强的政策性，例如《科学技术进步法》第一条立法目的中提到“在社会主义现代化建设中优先发展科学技术，发挥科学技术第一生产力的作用”鲜明的提出优先发展科学技术的国家政策，又例如《清洁生产促进法》第一条立法目的中提出的“促进经济和社会可持续发展”，也明确的表明了我国政府在经济发展模式上追求经济和社会协调发展，走可持续发展道路的基本政策。因此从这个意义上，我们可以说促进型立法是法律化的政策。也正是由于在弥补市场提供公共产品不足的问题上，政府手段是发展基础、薄弱产业或事业领域的基本手段，决定了政府的主导地位和政府意志的张扬，反映到立法上就表现出此类立法的政府主导性和政策性基本特征。
第五，促进型立法中有较多的鼓励性规范，表现出鲜明的鼓励性特征。现有的几部促进型立法中都较多的使用了“国家鼓励”的用语，特别是在《科学技术进步法》中多达十二处使用“鼓励”的用语，而且在这几部立法中，基本上都有经济鼓励的内容，《科学技术进步法》的第八章即规定了“科学技术奖励”，《清洁生产促进法》的第四章即规定了“保障措施”，《可再生能源开发利用促进法》（草案）的第六章即规定了“经济激励”，因此，此类立法表现出国家对相对人积极鼓励的态度。这既是立法本身的政府主导性和政策性决定的，更是此类立法的基本性质决定的。此类立法的基本性质是政策性立法，虽然对基础、薄弱产业或事业的发展是政府主导的，然而政府最终也需要通过引导和鼓励相对人来开展基础、薄弱产业或事业，市场经济的自发机制失灵使相对人对基础、薄弱产业或事业的发展失去了经济动因，而强制相对人进行基础、薄弱产业或事业的建设将破坏市场经济秩序，也不符合经济民主的要求，同时现代公共行政由单纯的强制型管理向服务型行政转变，并且强调政企分开，社会组织的相对自治性，政府也不能简单的应用行政权力强制相对人开展对基础、薄弱产业或事业的建设，而只能采用诱因化的经济机制，在尊重相对人的组织利益和个人利益的基础上，通过政府的政策性宣示，并提供相关的保障和优惠措施或奖励措施，引导并鼓励相对人采取与政策目标相一致的行为。因此促进型立法也是对传统立法只有对违法行为的法律追究而没有奖励的立法模式的突破，从自身立法的性质入手，开创了在传统立法框架的基础上增加鼓励或奖励措施的立法模式。因此立法的鼓励性是促进型立法的最显著的特征。
第六，促进型立法具有较强的技术性特征。从现有的此类立法的立法方向，我们可以看出，此类立法所涉及的基础、薄弱产业或事业都或多或少与技术有关。这里的技术性泛指法学领域以外与基础、薄弱产业或事业相关的专业技术，可以是自然科学领域的专业技术，也可以是社会科学领域的广义上的专业性知识，例如财政金融领域的专业性知识也是本文所指的技术性。在《科学技术进步法》《农业技术推广法》，《清洁生产促进法》，《可再生能源开发利用促进法》都与自然科学领域相关的技术有关，宏观层面的科学技术要素配置，农业技术的推广，清洁生产的技术改造，可再生能源的开发利用都直接与自然科学技术密切联系。而《中小企业促进法》主要与社会科学领域的专业技术有关，促进中小企业的发展需要财政与金融学，企业学，制度经济学等相关领域的专业技术性知识。促进型立法的技术性特征是社会发展的时代性要求决定的，当今社会科学技术日益成为社会发展的关键性要素，成为第一生产力。法律的调整规范也深受科学技术的影响，在立法形式上，大量的自然科学和社会科学术语也引入了法学领域，在立法内容上，特别是促进型立法调整的基础、薄弱产业或事业领域，要素的科学配置成为立法所追求的基本目标，对技术性的要求也相应的提高。而传统的以人的行为为调整对象的立法，更多的关注人的行为的法律价值评判，涉及的其他专业技术领域问题不多，因此技术性特征并不明显。此类立法一方面其本身主要涉及基础、薄弱产业或事业的科学技术领域问题，另一方面其追求要素最佳配置的法律使命也要求其对要素配置有专业技术性的处理，这些都决定了其立法本身所具有的技术性特征。
第七，促进型立法具有淡化相对人法律责任的特点。 促进型立法在规范设置上通常包括三种方式：一是指导性规范要求，法律制定特定的指导性标准作为立法中设置的鼓励措施的依据，但不规定违反指导性规范的法律责任，所以指导性规范不具有强制性；二是自愿性规范要求，相对人可以根据自己的实际情况自愿选择是否按照立法的要求作为，法律不做强制性要求，只是鼓励相对人依法作为；三是强制性规范要求，立法要求相对人必须按照法律规范的要求作为，否则将承担相应的法律责任。在该类型立法中主要是指导性规范和自愿性规范，即鼓励性条款相对较多，强制性条款相对较少，例如《农业技术推广法》和《中小企业促进法》在立法框架内没有明确规定法律责任，《科学技术进步法》，《清洁生产促进法》和《可再生能源开发利用促进法》只规定了少量的法律责任条文。这主要是与此类立法是促进性指导性立法的性质有关，因为此类立法的规范多是鼓励性，指导性的规范，对相对人的义务性要求不多，所以要求相对人承担法律责任的条文就比较少，法律责任主要集中在政府提供相关扶持和服务的责任上，因为在此类立法中政府作为主导参与者担负着对基础、薄弱产业或事业发展的要素支持和服务提供的义务，在权利义务配置中政府承担着主要的法律义务，而对相对人主要是鼓励性的要求，不是法律强制的义务，所以相对人不承担主要的法律义务。《农业技术推广法》和《中小企业促进法》在立法目的上主要是对相对人的鼓励性要求更多，而政府义务相对较少，立法主要在“保障措施”一章中规定了政府的作为义务，但立法者没有明确规定法律责任。我们认为从立法框架的完整性上考虑还是应当对政府违反提供保障措施义务和相对人违反法定义务制定相应的法律责任。《科学技术进步法》、《清洁生产促进法》和《可再生能源开发利用促进法》中鼓励相对人发展科学技术，进行生产技术改造开展清洁生产，开发利用可再生能源，国家提供相应的要素支持和服务，这些规定都不具有很强的义务性，只是对国家在提供要素支持和服务时的违法行为和相对人在实施相应行为时违反强制性规范规定了法律责任，然而这些法律责任规制的重心并不在于强制实施促进基础、薄弱产业或事业发展的鼓励性条款本身，也就是说相对人并不直接承担不执行鼓励性条款的责任，因为鼓励性条款本身是非强制性的，从这个意义上说，促进型立法淡化了相对人的法律责任。然而国家仍应当对促进基础、薄弱产业或事业发展提供政府支持承担法律义务，这是由现代国家有推动基础、薄弱产业或事业发展的职责决定的，其法律责任是不容淡化的。
结 语
综上所述，促进型立法作为一种新型的立法模式是在特定的经济社会背景下产生的，它的产生在立法上是对传统立法模式的批判、演进与创新，因此也决定了它在诸多方面具有不同于传统立法的特征，同时对促进型立法的研究将对未来立法模式的走向与立法领域的拓展具有划时代的意义，可以乐观的说，促进型立法与现代国家行政理念转变与立法民主化的时代潮流的结合将引起一场立法模式的深刻变革。
注释:
本文在此主要以实体法作为研究的对象，而没有把程序法包括在内，其基本目的在于，程序法作为保护和救济实体权利的手段通常是随着实体法在调整领域与调整手段的变化而作出相应调整，程序法特别是诉讼法的保障领域通常是紧跟实体法的发展脉络演进的，同时程序法的立法模式相对比较稳定，不像实体法总是随着法律生活的变化而相应调整，因此传统的程序法实际上是实体法的衍生物，研究传统立法模式的发展阶段研究实体法的发展脉络即可。
参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社2000年版，第7－8页。
这里谈到的“对行政权力的形式规制”是指对行政权力的产生、委托、行使、许可等权力自身形式的分配与制衡的规范，通常不涉及行政权力所指向的具体内容。
这里谈到的“对行政权力的内容规制”是指对行政权力所指向的具体内容的调整。行政权力的行使通常会指向特定领域的职能，诸如前文提到的宏观调控职能、促进就业职能、生态环境与资源职能等，履行这些职能所涉及的诸如经济领域、社会就业领域、生态保护领域等从行政权力角度看，属于行政权力的具体内容。但通说认为行政法通常调整行政权力的形式方面的关系，而行政权力的内容所涉及的领域不属于行政法调整。本文只是为了表述的方便而采用“行政权力的内容规制”的表述。
这里所指的“专题式立法”是指这一阶段的立法在立法领域的划分上是以特定的利益诉求或特定的问题为切入点，并以促进这种利益或解决这种利益为基本线索跨传统的三大法律领域的纵向立法模式。这类立法不能简单的归入民事、刑事或行政立法之中，而只能根据其指向的领域或解决的问题来归类划分，所以也就具有了“专题”的特征。
这里所指的“平面式立法”是与“专题式立法”相对应的概念，是指第一阶段立法通常是从市民社会与政治国家各自秩序建构的宏观层面的立法，是一种全面的社会秩序建构，属于制度平台搭建的立法，在私法与公法的性质划分上通常比较分明，因此我们把它称为“平面式立法”。
这里谈到的“正值效应”和“负值效应”是指传统的立法只注重生产对社会生产力的发展和推动作用，表现为社会生产力的增长，即“正值效应”，而忽视了发展生产对环境的污染或破环，对资源的浪费或破环，表现为对经济增长的延缓或抵消，即“负值效应”。
值得一提的是，任何逻辑上划分，都只是从一种视角来审视某一事物的共性特征，然而事物内部的某些属性从另一角度审视就可能得出另一种划分，就立法阶段的划分也是如此，后一阶段的立法都是建立在前一阶段的立法基础上的，即使有所突破都对前一个阶段的立法继受和发展，不可能完全的割裂。我们下文中将要谈到的促进型立法也使对第二阶段的立法的继受和发展，从其他角度我们也可以说促进型立法类型中某些法律也是属于第二阶段的某些法律部门的，而且第二阶段立法在立法思想和立法模式上也是不断演进的，因此也可能出现与我们所说的促进型立法的基本特征的界限模糊的问题，但我们只是在下文将要提到的视角上将促进型立法与我们所说的第二阶段的立法区分开，并在这类立法类型之上提出“促进型立法”这一上位概念。
参见［美］保罗 萨谬尔森、威廉 诺德豪斯著，萧琛等译：《宏观经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版。 出处:无出处
