马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
教师申诉行政制度中的若干思考(四)
------正确运用“教师申诉”这一法律手段，充分维护教师合法权益
------浅谈成都教师杨茂维权行政诉讼二审(一审被告上诉)案
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[ 前面的话 ]
2005年3月4日，成都大学教师杨茂接到了成都市青羊区人民法院的民事判决书，杨茂老师的诉成都市教育局“不服市教育局作出的行政决定案”历经三个诉讼程序，终于获得胜诉。据成都市青羊区人民政府信息网（http://www.cdqingyang.gov.cn/index.jsp）青羊新闻报道称该案为“全省首例教师不服市教育局作出的行政决定案 ”。
教师申诉是我国《教师法》规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径[1]。然而全国多例教师申诉案，教师未获得成功。媒体上轰动一时，引起社会各界广泛关注的北京孟娟教师，因向学校提出要求公布学校领导收入，后被“停职检查”。孟娟老师的第一次教师申诉无果，继而提起对北京市朝阳区教委的行政不作为的行政诉讼一、二审均告败诉，对北京市朝阳社区学院的人事争议仲裁被裁不予受理，继而提起的人事争议案件的民事诉讼第一审也于2004年12月8日被北京市朝阳区人民法院驳回起诉（详见《教师申诉行政制度中的若干思考(二)》）。而在此情形下，为什么成都杨茂老师的行政诉讼会取得胜诉？除杨茂老师为维权深入学习研究、掌握法律的主观原因外，成都市中级人民法院、成都市青羊区人民法院正确适用我国《教师法》、《行政诉讼法》等法律法规，认真贯彻最高人民法院“司法为民”的精神，切实维护教师合法权益，依法审理公正裁决是本案胜诉的根本。另一方面，成都市教育局未能充分认识《教师法》，未能正确认识其行政职能，未能正确行政执法和履行法律赋予的行政职责是该行政诉讼案一审败诉的主要原因。
从本案一审法院行政判决书来看，人民法院的裁决是公正的，对本案中各方的焦点、本案的法理以及实质所在均做了释明。不知成都市教育局持什么心态，一审败诉后决然提出了上诉。本文续《教师申诉行政制度中的若干思考》(三)，对上诉审过程的有关问题进行阐述。
本文结合《教师申诉行政制度中的若干思考》文中阐述教师申诉的行政制度法律原理，对成都大学教师杨茂维权一案胜诉的法律原因， 透过该案的一审行政诉讼、该胜诉案一审判决书以及相关法律文书、案件中当事人的相关文书材料进行分析，对广大教师如何正确运用教师申诉这一法律手段，充分维护教师的合法权益的有关问题作再次阐述。同时也愿各教育行政机关能通过本案中的教师申诉处理工作中存在若干问题，获得相应的收益。
--------------------------------------------------------------------------------
[一、成都市教育局上诉理由分析 ]
[1、上诉理由与请求 ]
成都市教育局于2005年3月15日提起上诉[4]，其上诉理由如下：
原审法院认定事实错误，适用法律法规不当。具体体现如下方面：
1、原审法院关于“上诉人对被上诉人的申诉，具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”认定错误。
2、原审法院关于本案属于行政诉讼受案范围的认定错误。
3、上诉人适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定，适用法律正确。
4、原审法院关于上诉人“行政程序违法”的认定错误。
成都市教育局的上诉请求为：请求人民法院撤销原审判决，依法改判。
[2、分析 ]
1、关于成都市教育局是否具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权，这点应当无任何疑问的。教育行政主管机关是受理教师申诉唯一的行政机关，而本案当事人杨茂系成都大学教师，符合《教师法》规定的提起教师申诉的主体资格。问题的关键是，杨茂应当向哪一行政区、哪一个级别的教育行政主管机关提起，这一问题涉及的是那一个教育行政主管机关对杨茂的申诉具有管辖权，如果不具有管辖权，当然受理就不合法。因此从根本上讲对教师申诉的管辖权并不影响教育行政机关作出《教师申诉处理决定书》的行政职权，不具有管辖权而受理是构成程序违法方面的问题，而涉及教育行政机关行政主管范围方面的问题。
哪一教育行政机关具有管辖权，是行政案件的地域管辖问题。成都大学地处行政区域内，杨茂教师申诉当由成都市行政区域内的教育行政机关管辖，而在成都市行政区域内有四川省教育厅、成都市教育局、区教育局三级教育行政机关，此时确定管辖权必然涉及成都大学由哪级教育行政机关主管。此时只有审查成都大学的学校“级别资格”来加以确认。
首先到[成都大学]网站上可以看到[5]：
[成都大学简介]赫然载明“学校由成都市人民政府主办，实行“省市共建，以市为主”的管理体制。”，足以证明现成都大学由成都市人民政府主办与管理。如果说对“省市共建，以市为主”的管理体制尚有疑问，就进一步考察成都大学的领导任命由成都市人民政府还是四川省人民政府，如果成都大学的领导由四川省政府或省级行政机关任命，那么则表明由四川省政府管理。在[成都大学网站首页]首要位置上的[成大新闻(2005年4月16日版面)]头条“图片新闻 2005年3月5日，市委常务副书记邓川，市委常委、组织部长唐川平，副市长蒋显伦等市委市府有关领导亲临成都大学，在全校中层干部大会上宣布了市委市府关于我校领导班子的调整决定,…………”
点击进入正文页面[6]
文中还报道，“大会由唐川平同志主持，市教育局局长杨伟及相关部门领导同志出席大会。会后，新领导班子陪同邓川副书记一行视察了成大校园。”
图为市委市府领导与学校新领导班子合影留念 (摄影 韩建民 责编 杨阳)
后排左起：刘铭钦、梁昱庆、雷兵、张其佐
前排左起：副市长蒋显伦、市委常委、组织部长唐川平、成大新任校长吴光、市委常务副书记邓川、张日新、市教育局长杨伟、成大调研员
上述可以观察到这样的事实，成都大学由成都市政府主办并主管，其校领导由成都市政府市委任命，成都市教育局局长杨伟参加了任命会议[7]，而四川省领导以及省教育厅并未有人员参加。
成都大学成立于1978年，原系成都市人民政府主办的专科学校，在高考中属于专科批次。2003年成都市政府向国家教育部申请打算升格为大学，2003年5月16日教育部发文，决定保留成都大学校名，将升格分为两步走，先为本科层次的“成都学院”，仍保持“省市共建，以市为主”的管理体制，待以后符合国家的大学申报条件后，再行批准，此时在高考中为一般本科批次。
封希德任西南财大党委书记
2005-4-27 3:35:37
--------------------------------------------------------------------------------
四川新闻网-成都晚报讯 （记者 李清）昨日上午，西南财经大学举行了党委书记、副书记任命大会，教育部有关领导在会上宣读了任命通知，封希德同志为中共西南财经大学委员会书记，欧兵同志为中共西南财经大学委员会副书记，杨继瑞同志为中共西南财经大学委员会副书记。同时，因工作变动，免去涂文涛同志的中共西南财经大学委员会书记、常委、委员职务。
(http://www.newssc.org/gb/Newssc/meiti/cdwb/cdxw/userobject10ai621675.html)
由此，可以清楚看到，成都大学教师杨茂提出教师申诉理应由成都市教育局管辖。而由于成都大学或成都学院，均够不上四川省教育厅管理的高校级别，因此四川省教育厅对杨茂的教师申诉无“第一”管辖权，假设杨茂向四川省教育厅提出教师申诉，其不会受理。既然成都市教育局对杨茂提出的教师申诉有管辖权，其上诉“不具有作出教师申诉处理意见书》的行政职权”的理由不能成立的问题就不用赘述。
--------------------------------------------------------------------------------
2、关于杨茂提出对成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》不服是否能提出的行政诉讼，成都市教育局对这一问题在一审以及上诉的理由均基于对成都大学教师提出教师申诉无管辖权，而非是否行政诉讼能否成立(如果依法有管辖权即本案行政诉讼成立)，故提出“原审法院关于本案属于行政诉讼受案范围的认定错误”的上诉理由。
成都市教育局《行政上诉状》称其对杨茂教师申诉“的处理活动并非依据行政职权作出的具体行政行为”，因此不具有可诉性。实质上，此上诉理由不仅仅是对抗一审判决，也是直接对抗成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书，该裁定书已将法理阐释清楚(详见《教师申诉行政制度中的若干思考》(三))，其理由不能成立。
--------------------------------------------------------------------------------
3、成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定是否正确，这要看成都大学作出除名处理决定的真实意思表示以及法律特征。成都大学对杨茂不同意缴纳9000元的“调动补偿费”，致使杨茂无法办理调动手续，同时学校又不安排杨茂的新学期课表，致使无课可上，成都大学便以旷工对在杨茂不知情的情况作出了除名处理，也就是成都大学真实意思是“开除”杨茂。但学校事业单位没有“除名”处理的法律依据，因此成都大学作出除名处理决定不合法。但成都大学作出除名处理决定不具有“辞退”的法律特征，其二，教育行政机关不能对教育机构的行为下定义，更不能明指或暗示教育机构按“辞退”处理。因此，成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定适用法律错误，其上诉理由不成立。
--------------------------------------------------------------------------------
4、成都市教育局不论在一审答辩、还在庭审质证辩论，还是在上诉理由中，均认为对杨茂教师申诉是依法处理的。而又称“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”，其行为与其说法相互矛盾，根本无法自圆其说。退一万步说，其“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”说法成立，那么本身就超越行政职权的严重违法行政行为，故其原审法院关于上诉人“行政程序违法”的认定错误上诉理由根本站不住脚，也不值一驳。
--------------------------------------------------------------------------------
[二、二审庭中有关问题的分析 ]
[1、成都市教育局上诉状中的新问题 ]
成都市教育局上诉状与一审庭审中主要观点没有实质区别，但在上诉状中也一点点新的问题，如提出“上诉人对被上诉人和第三人成都大学的人事争议进行的是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，对于这点在本案一审时《答辩状》没有提出，而是在庭审中其代理口头提出的，一审败诉后直接将这一说法载入《行政上诉状》。其口头理由是，1、无管辖权；2、移送省教育厅被拒绝方才主动居间调解和类似仲裁活动。对于这点已在《教师申诉行政制度中的若干思考》(三)做详细阐述不在重复。这里要讨论的是，既然移送省教育厅，那么就应当出示证据来证明这一事实；其二、“明知”无管辖权、明知又被省教育厅拒绝移送，不受理即可；其三、既然是调解就应当给当事人一个调解通知之类文书，为何在诉讼之间都没有调解之意思表示，整个处理过程也无任何调解文书或调解程序或调解事项；其四、教育行政机关何来调解权，行政机关的调解权不能由自己主观意思决定，而必须法定。况且调解也需要当事人自愿与申请，杨茂提出的是教师申诉书而非人事争议调解。其五、教育行政机关更无人事争议的调解权与处理权。其六、不仅“居间调解和类似于仲裁的处理活动”不是事实，是谎言，即使真这样做了也是违法。这里需要特别指出的是，成都市教育局认为在诉讼中假称“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”、“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”便逃过违法行政责任，而你依据行政职权所进行的调解处理活动仍是行政行为，依然是违法行政。
成都市教育局上诉状称“在管辖权发生争议的情况下，即使上诉人经有关部门的裁定或指定取得该申诉案件处理的行政管辖权，教师申诉的处理期限也应当从有关部门的裁定功指定生效之日起算。因此，上诉人的行为不存在“行政程序违法”的情形。”如果真正是成都市教育局现提出的“调解”，那么民间调解根本不存在法定期限问题，更不存在管辖权导致超过法定期限的问题。上诉状的意思是说，从绝对时间上看，成都市教育局作出《教师申诉处理意见书》的时间为60天，确已超过教师申诉处理的法定期限30天，但由于没有确定管辖权而后为确定管辖权而延误了期限，因此应从确定管辖的那天起计算，没有超过30天，故没有行政程序违法。如果不是处理教师申诉，而是“人事争议调解”何来超过教师申诉的期限问题，上诉状的这一说法本身就印证了成都市教育局本身就是在处理杨茂的教师申诉这一事实。
[2、二审庭审中的有关问题 ]
成都大学自2003年升格为本科层次的普通高等院校，关于成都市教育局上诉提出本案应当适用《高等教育法》第68条、第13条、第62条来确定其无管辖权，其杨茂教师申诉应由四川省教育厅管辖。对于高等院校教师申诉受理确属于省级教育厅管辖这点不错，但：1、成都大学在升格为本科层次后仍不属于四川省教育厅管辖，自然适用《高等教育法》就存在问题，成都市教育局在《行政上诉状》中称“由于上诉人对成都大学的教师申诉无管辖权，上诉人在收到被上诉人的教师申诉后，根据相关规定曾将被上诉人的申诉材料移送给有管辖权的四川省教育厅。上诉人在四川省教育厅拒绝接受上诉人移送的申诉案件后，......”也证明省教育厅并不主管成都大学，否则拒绝移送就是违法。2、四川省教育厅拒绝接受移送表明，成都大学并未真正意义上进入普通高等院校序列，故省教育厅无管辖权，同时其拒绝移送也表明省教育厅依法行政。3、杨茂提出申诉是2002年12月23日，成都市教育局于2003年2月23日作出《教师申诉处理意见书》，教育部发函时间为2003年5月此时成都大学尚未升格为本科层次。综合上述各点，如果本案适用《高等教育法》来确定管辖权是不符合本案基本事实的。
关于成都市教育局上诉提出本案应当适用《教育行政处罚暂行实施办法》第5条等条款规定来确定对成都大学除名决定案件的管辖问题。成都大学作出除名决定是其行政管理行为，而不是行政处罚行为，因此本案也不能适用此“暂行办法”。
关于成都市教育局上诉提出一审判决“一审法院适用国家教委《关于若干问题的实施意见》第八条的规定，认定本案属于行政诉讼受案范围，属适用法律不当。国家教委《关于若干问题的实施意见》是部门规章，无权设定行政诉讼的受案范围。一审法院应适用《行政诉讼法》以及相关的司法解释来认定本案是否属于行政诉讼受案范围”的理由。对于“行政诉讼受案范围”，为了便于教师对这一法律概念的理解与认识，这里作一定程度的展开阐述：首先讨论成都市教育局在行政上诉状提出的观点：1、指控“国家教委《关于若干问题的实施意见》是部门规章，无权设定行政诉讼的受案范围”不是人民法院能够解决的问题，其作为市级、下级教育行政机关对国家最高教育行政主管机关提出这样的问题，似乎有些六亲不认的状况；2、《教师法》系行政法范畴中的基本法，也是特别法。在我国对于法律的解释有几种表现形式，人大作出的是立法解释、最高人民法院、最高人民检察院作出的解释是司法解释、行政机关作出的解释是行政解释，国家教委《关于若干问题的实施意见》属于行政法具体应用解释，而不是部门规章。3、《教师法》1994年施行，国家教委《关于若干问题的实施意见》于1995年10月6日公布，《立法法》于2000年7月1日施行，按照
最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知
法[2004]96号
......
一、关于行政案件的审判依据
根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。
考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。
行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
......
的规定，国家教委《关于若干问题的实施意见》是人民法院行政案件的审判依据，因此，成都市教育局的这点理由是不成立的。
第二、根据我国程序法的一致性规定，以及行政诉讼法的规定，成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书是产生法律效力的二审法律裁决文书，虽不能对此提起“上诉”、“申诉”，但当事人可以向人民检察院提出申诉，但成都市教育局并未提出。成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书下达后，一审法院除通过审判监督程序提出不同意见外，只能执行该产生法律效力的裁定，立案审理。在一审时成都市教育局代理人行政裁定书提出口头异议，实际上讲，这种口头异议没有任何实质意义，仅仅是一个面子问题。法律原理很简单，一审法院不得通过案件审理来推翻上级法院对于“案件立案受理”的程序裁定。3、成都市教育局在行政上诉状与二审庭审中再次提出这一问题，更是多余之举。道理同样十分简单，如果本案不属于行政诉讼受案范围，你针对的不应是一审判决，而是成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书。从程序法上讲，当事人不能在一审过程中或向一审法院提出对二审行政裁定的异议。从法院内部体制与办案程序上讲，(2004)成立行终字第22号行政裁定书由中院立案庭作出，行政审判庭不可能对此作出否定。对于法院的裁决而言，只能起动审判监督程序，由审判监督庭经审理发现确有错误的作改判。
第三、依据行政诉讼受案范围的法律规定来分析本这一问题。
《行政诉讼法》
第二章 受案范围
第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。[9]
《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
一、受案范围
第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；
(四)不具有强制力的行政指导行为；
(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第二条 行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
第五条 行政诉讼法第十二条第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。[10]
从上述法律规定看，行政诉讼法规定的受案范围是行政机关的具体行政行为，而不能针对抽象行为以及法定不可诉行为提出诉讼。同时可以看到，《行政诉讼法》规定的受案范围相对窄，而并非宽泛。杨茂提起行政诉讼是针对成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，而此行为正是具体行政行为，杨茂提起诉讼的合法性不言而喻。如果说成都市教育局无作出《教师申诉处理意见书》行政职权那是行政违法的问题，这个行政违法问题不影响行政相对人提起行政诉讼，更与行政诉讼受案范围无关，成都市教育局以无行政职权无管辖权为由，指控一审法院违反程序法受理本案，实际上是一种偷换概念的手法或者说犯了偷换概念的错误，也许成都市教育局与其代理人还没有弄明白具体行政行为与有无行政职权同行政诉讼受案范围关系。
从最高人民法院的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”司法解释看，司法解释已对《行政诉讼法》规定的受案范围作了审判时具体应用法律的“拓展”，此时行政诉讼受案范围较为宽泛。据成都市教育局的上诉抗辩“无作出《教师申诉处理意见书》行政职权”理由分析，其也承认作出《教师申诉处理意见书》本身是行政行为，只是谎称“无行政职权”罢了，而根据司法解释只要是对“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”提出诉讼的，都是人民法院行政诉讼的受案范围，由此杨茂提出本案行政诉讼是成立的，一审法院受理并审理以及成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书是正确合法的。
另外，前面已提到成都市教育局称自己的行为是“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，它是试图借用司法解释第一条第二款第（三）项规定来推翻本案诉讼。司法解释中的“调解行为”是指有行政机关参与调解各方当事人自愿进行调解的行为，而本案根本不存在“调解”的事实，且法律根本没有赋予教育行政机关对其所谓“人事争议”组织调解的调解权。另一方面，司法解释也明确规定“法律规定的仲裁行为”不可诉，这是依据我国《仲裁法》的规定作出的司法解释，我国没有任何一部法律赋予行政机关享有仲裁权，而成都市教育局依据什么法律规定获得得的仲裁权？从形式上看，《教师申诉处理意见书》载明“自送达之日起生效”，这一点恰恰证明“调解”根本不存在。调解生效的情形有二：1、在当事人自愿达成或接受的调解方案文本或记录上签字起生效；2、审判改革前，法院主持的调解也是以当事人签字为准，法院制作调解书后送达时，如果当事人拒签或拒收，视为反悔，而压根没有送达之日生效一说。而今法院往往运用电脑现代化办公手段，当场制作调解书的情形下，几乎没有反悔机会。因此“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”完全是彻头彻尾的谎言，怎么可能以谎言推翻行政诉讼案件呢，如果这样的谎言都能站得住，那么“民告官”的行政诉讼制度就没有设立的丝毫必要了。
第四、依据国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见 八、关于教师申诉 (三)对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起3 0天内进行处理。对当地人民政府有关行政部门提出的申诉，受理申诉的行政机关也应当及时作出处理，不得拖延推诿。逾期未作处理的，或者久拖不决，其申诉内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉讼。(四)行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人。申诉处理决定书自送达之日起发生效力。申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。的具体规定，本案杨茂老师的申诉内容完全涉及其人身权、财产权，因此，本案不服成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》而提起的诉讼只能是行政诉讼。
--------------------------------------------------------------------------------
[三、二审判决书所归纳的焦点 ]
一、本案是否属于行政诉讼法规定的受理范围；
二、成都市教育局对杨茂的申诉是否具有作出处理决定的行政职权；
三、成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的规定对杨茂作出辞退处理是否正确；
四、成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》的行政程序是否合法。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[四、二审判决的认定 ]
焦点一：
本院认为，本院(2004)成立行终字第22号行政裁定书是已发生法律效力的行政裁定书，该裁定已认定，成都市教育局按照《中华人民共和国教师法》第三十九条作出处理的行为属于具体的教育行政行为。根据国家教委《关于若干问题的实施意见》和《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，杨茂可以依法选择提起行政诉讼。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定作出裁定，撤销成都市青羊区人民法院(2004)青羊立字第12号行政裁定；本案由成都市青羊区人民法院立案受理。因此，成都市教育局提出的其作出的《教师申诉处理意见书》是调解行为，应适用《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(三)项的规定不具可诉性的理由不能成立，本院不予支持。
焦点二：
本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第二条关于“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教学工作的教师”和第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，杨茂作为成都大学的一名教师，属《中华人民共和国教师法》调整范围；前述条款中规定了教师对学校作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，但没有规定向哪一级的教育部门提出申诉，《四川省实施条例》第三十六条则进一步规定了教师对学校提出的申诉，由其所在的行政区域的教育行政部门受理。成都大学是由成都市人民政府主办，实行“省市共建共管，以市为主”的办学体制，因此，成都大学所在的行政区域的教育行政部门应为成都市教育局。成都市教育局提供的《中华人民共和国高等教育法》的有关规定，由于该法第二条规定了“在中华人民共和国境内从事高等教育活动，适用本法”，其调整范围是高等教育的相关活动，另《中华人民共和国教育法》第十四条第三款的规定也是指高等教育的宏观管理，而本案解决的是教师的申诉处理问题，故本案应适用《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》中有关教师申诉处理的具体规定。成都市教育局提供以上法律、法规，本院认为不适用于本案。
焦点三：
本院认为，首先，《中华人民共和国教师法》是1993年lO月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的法律，《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》是四川省人大常务委员会于1995年4月26日颁布的地方性法规，而《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》只是四川省人民政府批准，四川人事厅发布的规范性文件，从法律位阶看，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》法律位阶高于《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》；其次，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》调整的范围是各级各类学校的教师，且该两个法律规范中明确规定了对教师给予行政处分或解聘的情形，杨茂作为一名教师，对其申诉处理应优先适用特别法即《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》的有关规定。因此，成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》对杨茂作出《教师申诉处理意见书》适用法律错误。成都市教育局认为应适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的理由不能成立，本院不予支持。
焦点四：
本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，成都市教育局于2002年12月23日受理杨茂的申诉，于2003年2月26日、27日向当事人送达处理意见，其作出的《教师申诉处理意见书》已超过了该规定三十日的法定期限，属于程序违法。成都市教育局作为教育行政管理部门，应严格按照法律、法规规定的程序实施具体行政行为，其行使公权力只能以是否符合法律规范的规定或者正当程序的要求为标准，而不能视相对人是否同意而随意处置法定程序。因此，成都市教育局以杨茂已经同意延期，故其超出法定期限作出处理是合法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》不正确，且程序违法，故其上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原判撤销成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，并判决其重新作出具体行政行为正确。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[五、二审法院作出的判决 ]
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费人民币100元，由上诉人成都市教育局负担。
二审案件受理费人民币l00元，由上诉人成都市教育局负担。
本判决为终审判决。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[六、成都市教育局上诉中存在的问题 ]
1、由于所诉称各项均有违事实，因此上诉诉称与抗辩观点每每相互矛盾，根本不能自圆其说。
2、一审中是成都市教育局的诉讼代理人将作出《教师申诉处理意见书》的过程“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，而上诉时直接写入上诉状成为成都市教育局的抗辩支柱，实质上是说了假话。不论官司的输赢成败结果如何，诉讼中运用很多技巧本无可厚非，但不能说假话。说假话的后果必然是极大地损害国家机关的自我形象，以及公众对律师在诉讼代理是依法维护当事人的合法权益，还是当事人的代言人持怀疑与否决。
3、在诉讼中，成都市教育局与成都大学均称成都大学属于四川省教育厅主管，而两者是明知成都大学由成都市人民政府举办与主管，成都大学系行政相对人，与行政机关异口同声说假话，其行为本身表明两者之间存在着共同的利益取向，为其共同利益而说假话。
4、国家法律《教师法》赋予教育行政机关维护教师合法权益职责，而教育行政机关并没有履行其职责，却直接站在了教师的对立立场上，从这一角度上看，本案即使教育局胜诉其实质上、根本上也是输官司。
--------------------------------------------------------------------------------
[七、其他 ]
1、笔者旁听了本案二审行政诉讼庭审；
2、笔者旁听了本案二审宣判。
参考文献及相关材料：
[1] 《中华人民共和国教师法》
[2] 国家教育委员会关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见
[3] 成都市青羊区人民法院(2004)青羊行初字第64号行政判决书
[4] 成都市教育局《行政上诉状》
[5] 成都大学网站《成都大学简介》全文页
[6] 成都大学网站文章《市委市府宣布我校领导班子调整决定(图)》全文页
[7] 成府人〔2005〕5号《成都市人民政府关于谢志迪等33人职务任免的通知》
[8] 最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)
[9] 《中华人民共和国行政诉讼法》
[10] 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)
[11] 成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书
注：本文中图片请查阅 http://mdshnx.nease.net/mdzz/2005/zz_05-07.htm |
240331
教师申诉行政制度中的若干思考(四)
------正确运用“教师申诉”这一法律手段，充分维护教师合法权益
------浅谈成都教师杨茂维权行政诉讼二审(一审被告上诉)案
四川精济律师事务所 何宁湘律师
[ 前面的话 ]
2005年3月4日，成都大学教师杨茂接到了成都市青羊区人民法院的民事判决书，杨茂老师的诉成都市教育局“不服市教育局作出的行政决定案”历经三个诉讼程序，终于获得胜诉。据成都市青羊区人民政府信息网（http://www.cdqingyang.gov.cn/index.jsp）青羊新闻报道称该案为“全省首例教师不服市教育局作出的行政决定案 ”。
教师申诉是我国《教师法》规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径[1]。然而全国多例教师申诉案，教师未获得成功。媒体上轰动一时，引起社会各界广泛关注的北京孟娟教师，因向学校提出要求公布学校领导收入，后被“停职检查”。孟娟老师的第一次教师申诉无果，继而提起对北京市朝阳区教委的行政不作为的行政诉讼一、二审均告败诉，对北京市朝阳社区学院的人事争议仲裁被裁不予受理，继而提起的人事争议案件的民事诉讼第一审也于2004年12月8日被北京市朝阳区人民法院驳回起诉（详见《教师申诉行政制度中的若干思考(二)》）。而在此情形下，为什么成都杨茂老师的行政诉讼会取得胜诉？除杨茂老师为维权深入学习研究、掌握法律的主观原因外，成都市中级人民法院、成都市青羊区人民法院正确适用我国《教师法》、《行政诉讼法》等法律法规，认真贯彻最高人民法院“司法为民”的精神，切实维护教师合法权益，依法审理公正裁决是本案胜诉的根本。另一方面，成都市教育局未能充分认识《教师法》，未能正确认识其行政职能，未能正确行政执法和履行法律赋予的行政职责是该行政诉讼案一审败诉的主要原因。
从本案一审法院行政判决书来看，人民法院的裁决是公正的，对本案中各方的焦点、本案的法理以及实质所在均做了释明。不知成都市教育局持什么心态，一审败诉后决然提出了上诉。本文续《教师申诉行政制度中的若干思考》(三)，对上诉审过程的有关问题进行阐述。
本文结合《教师申诉行政制度中的若干思考》文中阐述教师申诉的行政制度法律原理，对成都大学教师杨茂维权一案胜诉的法律原因， 透过该案的一审行政诉讼、该胜诉案一审判决书以及相关法律文书、案件中当事人的相关文书材料进行分析，对广大教师如何正确运用教师申诉这一法律手段，充分维护教师的合法权益的有关问题作再次阐述。同时也愿各教育行政机关能通过本案中的教师申诉处理工作中存在若干问题，获得相应的收益。
--------------------------------------------------------------------------------
[一、成都市教育局上诉理由分析 ]
[1、上诉理由与请求 ]
成都市教育局于2005年3月15日提起上诉[4]，其上诉理由如下：
原审法院认定事实错误，适用法律法规不当。具体体现如下方面：
1、原审法院关于“上诉人对被上诉人的申诉，具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”认定错误。
2、原审法院关于本案属于行政诉讼受案范围的认定错误。
3、上诉人适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定，适用法律正确。
4、原审法院关于上诉人“行政程序违法”的认定错误。
成都市教育局的上诉请求为：请求人民法院撤销原审判决，依法改判。
[2、分析 ]
1、关于成都市教育局是否具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权，这点应当无任何疑问的。教育行政主管机关是受理教师申诉唯一的行政机关，而本案当事人杨茂系成都大学教师，符合《教师法》规定的提起教师申诉的主体资格。问题的关键是，杨茂应当向哪一行政区、哪一个级别的教育行政主管机关提起，这一问题涉及的是那一个教育行政主管机关对杨茂的申诉具有管辖权，如果不具有管辖权，当然受理就不合法。因此从根本上讲对教师申诉的管辖权并不影响教育行政机关作出《教师申诉处理决定书》的行政职权，不具有管辖权而受理是构成程序违法方面的问题，而涉及教育行政机关行政主管范围方面的问题。
哪一教育行政机关具有管辖权，是行政案件的地域管辖问题。成都大学地处行政区域内，杨茂教师申诉当由成都市行政区域内的教育行政机关管辖，而在成都市行政区域内有四川省教育厅、成都市教育局、区教育局三级教育行政机关，此时确定管辖权必然涉及成都大学由哪级教育行政机关主管。此时只有审查成都大学的学校“级别资格”来加以确认。
首先到[成都大学]网站上可以看到[5]：
[成都大学简介]赫然载明“学校由成都市人民政府主办，实行“省市共建，以市为主”的管理体制。”，足以证明现成都大学由成都市人民政府主办与管理。如果说对“省市共建，以市为主”的管理体制尚有疑问，就进一步考察成都大学的领导任命由成都市人民政府还是四川省人民政府，如果成都大学的领导由四川省政府或省级行政机关任命，那么则表明由四川省政府管理。在[成都大学网站首页]首要位置上的[成大新闻(2005年4月16日版面)]头条“图片新闻 2005年3月5日，市委常务副书记邓川，市委常委、组织部长唐川平，副市长蒋显伦等市委市府有关领导亲临成都大学，在全校中层干部大会上宣布了市委市府关于我校领导班子的调整决定,…………”
点击进入正文页面[6]
文中还报道，“大会由唐川平同志主持，市教育局局长杨伟及相关部门领导同志出席大会。会后，新领导班子陪同邓川副书记一行视察了成大校园。”
图为市委市府领导与学校新领导班子合影留念 (摄影 韩建民 责编 杨阳)
后排左起：刘铭钦、梁昱庆、雷兵、张其佐
前排左起：副市长蒋显伦、市委常委、组织部长唐川平、成大新任校长吴光、市委常务副书记邓川、张日新、市教育局长杨伟、成大调研员
上述可以观察到这样的事实，成都大学由成都市政府主办并主管，其校领导由成都市政府市委任命，成都市教育局局长杨伟参加了任命会议[7]，而四川省领导以及省教育厅并未有人员参加。
成都大学成立于1978年，原系成都市人民政府主办的专科学校，在高考中属于专科批次。2003年成都市政府向国家教育部申请打算升格为大学，2003年5月16日教育部发文，决定保留成都大学校名，将升格分为两步走，先为本科层次的“成都学院”，仍保持“省市共建，以市为主”的管理体制，待以后符合国家的大学申报条件后，再行批准，此时在高考中为一般本科批次。
封希德任西南财大党委书记
2005-4-27 3:35:37
--------------------------------------------------------------------------------
四川新闻网-成都晚报讯 （记者 李清）昨日上午，西南财经大学举行了党委书记、副书记任命大会，教育部有关领导在会上宣读了任命通知，封希德同志为中共西南财经大学委员会书记，欧兵同志为中共西南财经大学委员会副书记，杨继瑞同志为中共西南财经大学委员会副书记。同时，因工作变动，免去涂文涛同志的中共西南财经大学委员会书记、常委、委员职务。
(http://www.newssc.org/gb/Newssc/meiti/cdwb/cdxw/userobject10ai621675.html)
由此，可以清楚看到，成都大学教师杨茂提出教师申诉理应由成都市教育局管辖。而由于成都大学或成都学院，均够不上四川省教育厅管理的高校级别，因此四川省教育厅对杨茂的教师申诉无“第一”管辖权，假设杨茂向四川省教育厅提出教师申诉，其不会受理。既然成都市教育局对杨茂提出的教师申诉有管辖权，其上诉“不具有作出教师申诉处理意见书》的行政职权”的理由不能成立的问题就不用赘述。
--------------------------------------------------------------------------------
2、关于杨茂提出对成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》不服是否能提出的行政诉讼，成都市教育局对这一问题在一审以及上诉的理由均基于对成都大学教师提出教师申诉无管辖权，而非是否行政诉讼能否成立(如果依法有管辖权即本案行政诉讼成立)，故提出“原审法院关于本案属于行政诉讼受案范围的认定错误”的上诉理由。
成都市教育局《行政上诉状》称其对杨茂教师申诉“的处理活动并非依据行政职权作出的具体行政行为”，因此不具有可诉性。实质上，此上诉理由不仅仅是对抗一审判决，也是直接对抗成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书，该裁定书已将法理阐释清楚(详见《教师申诉行政制度中的若干思考》(三))，其理由不能成立。
--------------------------------------------------------------------------------
3、成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定是否正确，这要看成都大学作出除名处理决定的真实意思表示以及法律特征。成都大学对杨茂不同意缴纳9000元的“调动补偿费”，致使杨茂无法办理调动手续，同时学校又不安排杨茂的新学期课表，致使无课可上，成都大学便以旷工对在杨茂不知情的情况作出了除名处理，也就是成都大学真实意思是“开除”杨茂。但学校事业单位没有“除名”处理的法律依据，因此成都大学作出除名处理决定不合法。但成都大学作出除名处理决定不具有“辞退”的法律特征，其二，教育行政机关不能对教育机构的行为下定义，更不能明指或暗示教育机构按“辞退”处理。因此，成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》，撤销第三人成都大学的除名处理决定适用法律错误，其上诉理由不成立。
--------------------------------------------------------------------------------
4、成都市教育局不论在一审答辩、还在庭审质证辩论，还是在上诉理由中，均认为对杨茂教师申诉是依法处理的。而又称“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”，其行为与其说法相互矛盾，根本无法自圆其说。退一万步说，其“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”说法成立，那么本身就超越行政职权的严重违法行政行为，故其原审法院关于上诉人“行政程序违法”的认定错误上诉理由根本站不住脚，也不值一驳。
--------------------------------------------------------------------------------
[二、二审庭中有关问题的分析 ]
[1、成都市教育局上诉状中的新问题 ]
成都市教育局上诉状与一审庭审中主要观点没有实质区别，但在上诉状中也一点点新的问题，如提出“上诉人对被上诉人和第三人成都大学的人事争议进行的是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，对于这点在本案一审时《答辩状》没有提出，而是在庭审中其代理口头提出的，一审败诉后直接将这一说法载入《行政上诉状》。其口头理由是，1、无管辖权；2、移送省教育厅被拒绝方才主动居间调解和类似仲裁活动。对于这点已在《教师申诉行政制度中的若干思考》(三)做详细阐述不在重复。这里要讨论的是，既然移送省教育厅，那么就应当出示证据来证明这一事实；其二、“明知”无管辖权、明知又被省教育厅拒绝移送，不受理即可；其三、既然是调解就应当给当事人一个调解通知之类文书，为何在诉讼之间都没有调解之意思表示，整个处理过程也无任何调解文书或调解程序或调解事项；其四、教育行政机关何来调解权，行政机关的调解权不能由自己主观意思决定，而必须法定。况且调解也需要当事人自愿与申请，杨茂提出的是教师申诉书而非人事争议调解。其五、教育行政机关更无人事争议的调解权与处理权。其六、不仅“居间调解和类似于仲裁的处理活动”不是事实，是谎言，即使真这样做了也是违法。这里需要特别指出的是，成都市教育局认为在诉讼中假称“不具有作出《教师申诉处理意见书》的行政职权”、“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”便逃过违法行政责任，而你依据行政职权所进行的调解处理活动仍是行政行为，依然是违法行政。
成都市教育局上诉状称“在管辖权发生争议的情况下，即使上诉人经有关部门的裁定或指定取得该申诉案件处理的行政管辖权，教师申诉的处理期限也应当从有关部门的裁定功指定生效之日起算。因此，上诉人的行为不存在“行政程序违法”的情形。”如果真正是成都市教育局现提出的“调解”，那么民间调解根本不存在法定期限问题，更不存在管辖权导致超过法定期限的问题。上诉状的意思是说，从绝对时间上看，成都市教育局作出《教师申诉处理意见书》的时间为60天，确已超过教师申诉处理的法定期限30天，但由于没有确定管辖权而后为确定管辖权而延误了期限，因此应从确定管辖的那天起计算，没有超过30天，故没有行政程序违法。如果不是处理教师申诉，而是“人事争议调解”何来超过教师申诉的期限问题，上诉状的这一说法本身就印证了成都市教育局本身就是在处理杨茂的教师申诉这一事实。
[2、二审庭审中的有关问题 ]
成都大学自2003年升格为本科层次的普通高等院校，关于成都市教育局上诉提出本案应当适用《高等教育法》第68条、第13条、第62条来确定其无管辖权，其杨茂教师申诉应由四川省教育厅管辖。对于高等院校教师申诉受理确属于省级教育厅管辖这点不错，但：1、成都大学在升格为本科层次后仍不属于四川省教育厅管辖，自然适用《高等教育法》就存在问题，成都市教育局在《行政上诉状》中称“由于上诉人对成都大学的教师申诉无管辖权，上诉人在收到被上诉人的教师申诉后，根据相关规定曾将被上诉人的申诉材料移送给有管辖权的四川省教育厅。上诉人在四川省教育厅拒绝接受上诉人移送的申诉案件后，......”也证明省教育厅并不主管成都大学，否则拒绝移送就是违法。2、四川省教育厅拒绝接受移送表明，成都大学并未真正意义上进入普通高等院校序列，故省教育厅无管辖权，同时其拒绝移送也表明省教育厅依法行政。3、杨茂提出申诉是2002年12月23日，成都市教育局于2003年2月23日作出《教师申诉处理意见书》，教育部发函时间为2003年5月此时成都大学尚未升格为本科层次。综合上述各点，如果本案适用《高等教育法》来确定管辖权是不符合本案基本事实的。
关于成都市教育局上诉提出本案应当适用《教育行政处罚暂行实施办法》第5条等条款规定来确定对成都大学除名决定案件的管辖问题。成都大学作出除名决定是其行政管理行为，而不是行政处罚行为，因此本案也不能适用此“暂行办法”。
关于成都市教育局上诉提出一审判决“一审法院适用国家教委《关于若干问题的实施意见》第八条的规定，认定本案属于行政诉讼受案范围，属适用法律不当。国家教委《关于若干问题的实施意见》是部门规章，无权设定行政诉讼的受案范围。一审法院应适用《行政诉讼法》以及相关的司法解释来认定本案是否属于行政诉讼受案范围”的理由。对于“行政诉讼受案范围”，为了便于教师对这一法律概念的理解与认识，这里作一定程度的展开阐述：首先讨论成都市教育局在行政上诉状提出的观点：1、指控“国家教委《关于若干问题的实施意见》是部门规章，无权设定行政诉讼的受案范围”不是人民法院能够解决的问题，其作为市级、下级教育行政机关对国家最高教育行政主管机关提出这样的问题，似乎有些六亲不认的状况；2、《教师法》系行政法范畴中的基本法，也是特别法。在我国对于法律的解释有几种表现形式，人大作出的是立法解释、最高人民法院、最高人民检察院作出的解释是司法解释、行政机关作出的解释是行政解释，国家教委《关于若干问题的实施意见》属于行政法具体应用解释，而不是部门规章。3、《教师法》1994年施行，国家教委《关于若干问题的实施意见》于1995年10月6日公布，《立法法》于2000年7月1日施行，按照
最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知
法[2004]96号
......
一、关于行政案件的审判依据
根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。
考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。
行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
......
的规定，国家教委《关于若干问题的实施意见》是人民法院行政案件的审判依据，因此，成都市教育局的这点理由是不成立的。
第二、根据我国程序法的一致性规定，以及行政诉讼法的规定，成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书是产生法律效力的二审法律裁决文书，虽不能对此提起“上诉”、“申诉”，但当事人可以向人民检察院提出申诉，但成都市教育局并未提出。成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书下达后，一审法院除通过审判监督程序提出不同意见外，只能执行该产生法律效力的裁定，立案审理。在一审时成都市教育局代理人行政裁定书提出口头异议，实际上讲，这种口头异议没有任何实质意义，仅仅是一个面子问题。法律原理很简单，一审法院不得通过案件审理来推翻上级法院对于“案件立案受理”的程序裁定。3、成都市教育局在行政上诉状与二审庭审中再次提出这一问题，更是多余之举。道理同样十分简单，如果本案不属于行政诉讼受案范围，你针对的不应是一审判决，而是成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书。从程序法上讲，当事人不能在一审过程中或向一审法院提出对二审行政裁定的异议。从法院内部体制与办案程序上讲，(2004)成立行终字第22号行政裁定书由中院立案庭作出，行政审判庭不可能对此作出否定。对于法院的裁决而言，只能起动审判监督程序，由审判监督庭经审理发现确有错误的作改判。
第三、依据行政诉讼受案范围的法律规定来分析本这一问题。
《行政诉讼法》
第二章 受案范围
第十一条 人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第十二条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。[9]
《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
一、受案范围
第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；
(四)不具有强制力的行政指导行为；
(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第二条 行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
第五条 行政诉讼法第十二条第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。[10]
从上述法律规定看，行政诉讼法规定的受案范围是行政机关的具体行政行为，而不能针对抽象行为以及法定不可诉行为提出诉讼。同时可以看到，《行政诉讼法》规定的受案范围相对窄，而并非宽泛。杨茂提起行政诉讼是针对成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，而此行为正是具体行政行为，杨茂提起诉讼的合法性不言而喻。如果说成都市教育局无作出《教师申诉处理意见书》行政职权那是行政违法的问题，这个行政违法问题不影响行政相对人提起行政诉讼，更与行政诉讼受案范围无关，成都市教育局以无行政职权无管辖权为由，指控一审法院违反程序法受理本案，实际上是一种偷换概念的手法或者说犯了偷换概念的错误，也许成都市教育局与其代理人还没有弄明白具体行政行为与有无行政职权同行政诉讼受案范围关系。
从最高人民法院的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”司法解释看，司法解释已对《行政诉讼法》规定的受案范围作了审判时具体应用法律的“拓展”，此时行政诉讼受案范围较为宽泛。据成都市教育局的上诉抗辩“无作出《教师申诉处理意见书》行政职权”理由分析，其也承认作出《教师申诉处理意见书》本身是行政行为，只是谎称“无行政职权”罢了，而根据司法解释只要是对“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”提出诉讼的，都是人民法院行政诉讼的受案范围，由此杨茂提出本案行政诉讼是成立的，一审法院受理并审理以及成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书是正确合法的。
另外，前面已提到成都市教育局称自己的行为是“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，它是试图借用司法解释第一条第二款第（三）项规定来推翻本案诉讼。司法解释中的“调解行为”是指有行政机关参与调解各方当事人自愿进行调解的行为，而本案根本不存在“调解”的事实，且法律根本没有赋予教育行政机关对其所谓“人事争议”组织调解的调解权。另一方面，司法解释也明确规定“法律规定的仲裁行为”不可诉，这是依据我国《仲裁法》的规定作出的司法解释，我国没有任何一部法律赋予行政机关享有仲裁权，而成都市教育局依据什么法律规定获得得的仲裁权？从形式上看，《教师申诉处理意见书》载明“自送达之日起生效”，这一点恰恰证明“调解”根本不存在。调解生效的情形有二：1、在当事人自愿达成或接受的调解方案文本或记录上签字起生效；2、审判改革前，法院主持的调解也是以当事人签字为准，法院制作调解书后送达时，如果当事人拒签或拒收，视为反悔，而压根没有送达之日生效一说。而今法院往往运用电脑现代化办公手段，当场制作调解书的情形下，几乎没有反悔机会。因此“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”完全是彻头彻尾的谎言，怎么可能以谎言推翻行政诉讼案件呢，如果这样的谎言都能站得住，那么“民告官”的行政诉讼制度就没有设立的丝毫必要了。
第四、依据国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见 八、关于教师申诉 (三)对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起3 0天内进行处理。对当地人民政府有关行政部门提出的申诉，受理申诉的行政机关也应当及时作出处理，不得拖延推诿。逾期未作处理的，或者久拖不决，其申诉内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉讼。(四)行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人。申诉处理决定书自送达之日起发生效力。申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。的具体规定，本案杨茂老师的申诉内容完全涉及其人身权、财产权，因此，本案不服成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》而提起的诉讼只能是行政诉讼。
--------------------------------------------------------------------------------
[三、二审判决书所归纳的焦点 ]
一、本案是否属于行政诉讼法规定的受理范围；
二、成都市教育局对杨茂的申诉是否具有作出处理决定的行政职权；
三、成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的规定对杨茂作出辞退处理是否正确；
四、成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》的行政程序是否合法。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[四、二审判决的认定 ]
焦点一：
本院认为，本院(2004)成立行终字第22号行政裁定书是已发生法律效力的行政裁定书，该裁定已认定，成都市教育局按照《中华人民共和国教师法》第三十九条作出处理的行为属于具体的教育行政行为。根据国家教委《关于若干问题的实施意见》和《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，杨茂可以依法选择提起行政诉讼。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定作出裁定，撤销成都市青羊区人民法院(2004)青羊立字第12号行政裁定；本案由成都市青羊区人民法院立案受理。因此，成都市教育局提出的其作出的《教师申诉处理意见书》是调解行为，应适用《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第(三)项的规定不具可诉性的理由不能成立，本院不予支持。
焦点二：
本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第二条关于“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教学工作的教师”和第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，杨茂作为成都大学的一名教师，属《中华人民共和国教师法》调整范围；前述条款中规定了教师对学校作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，但没有规定向哪一级的教育部门提出申诉，《四川省实施条例》第三十六条则进一步规定了教师对学校提出的申诉，由其所在的行政区域的教育行政部门受理。成都大学是由成都市人民政府主办，实行“省市共建共管，以市为主”的办学体制，因此，成都大学所在的行政区域的教育行政部门应为成都市教育局。成都市教育局提供的《中华人民共和国高等教育法》的有关规定，由于该法第二条规定了“在中华人民共和国境内从事高等教育活动，适用本法”，其调整范围是高等教育的相关活动，另《中华人民共和国教育法》第十四条第三款的规定也是指高等教育的宏观管理，而本案解决的是教师的申诉处理问题，故本案应适用《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》中有关教师申诉处理的具体规定。成都市教育局提供以上法律、法规，本院认为不适用于本案。
焦点三：
本院认为，首先，《中华人民共和国教师法》是1993年lO月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的法律，《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》是四川省人大常务委员会于1995年4月26日颁布的地方性法规，而《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》只是四川省人民政府批准，四川人事厅发布的规范性文件，从法律位阶看，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》法律位阶高于《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》；其次，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》调整的范围是各级各类学校的教师，且该两个法律规范中明确规定了对教师给予行政处分或解聘的情形，杨茂作为一名教师，对其申诉处理应优先适用特别法即《中华人民共和国教师法》和《四川省实施条例》的有关规定。因此，成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》对杨茂作出《教师申诉处理意见书》适用法律错误。成都市教育局认为应适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的理由不能成立，本院不予支持。
焦点四：
本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，成都市教育局于2002年12月23日受理杨茂的申诉，于2003年2月26日、27日向当事人送达处理意见，其作出的《教师申诉处理意见书》已超过了该规定三十日的法定期限，属于程序违法。成都市教育局作为教育行政管理部门，应严格按照法律、法规规定的程序实施具体行政行为，其行使公权力只能以是否符合法律规范的规定或者正当程序的要求为标准，而不能视相对人是否同意而随意处置法定程序。因此，成都市教育局以杨茂已经同意延期，故其超出法定期限作出处理是合法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》不正确，且程序违法，故其上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原判撤销成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，并判决其重新作出具体行政行为正确。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[五、二审法院作出的判决 ]
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费人民币100元，由上诉人成都市教育局负担。
二审案件受理费人民币l00元，由上诉人成都市教育局负担。
本判决为终审判决。[11]
--------------------------------------------------------------------------------
[六、成都市教育局上诉中存在的问题 ]
1、由于所诉称各项均有违事实，因此上诉诉称与抗辩观点每每相互矛盾，根本不能自圆其说。
2、一审中是成都市教育局的诉讼代理人将作出《教师申诉处理意见书》的过程“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，而上诉时直接写入上诉状成为成都市教育局的抗辩支柱，实质上是说了假话。不论官司的输赢成败结果如何，诉讼中运用很多技巧本无可厚非，但不能说假话。说假话的后果必然是极大地损害国家机关的自我形象，以及公众对律师在诉讼代理是依法维护当事人的合法权益，还是当事人的代言人持怀疑与否决。
3、在诉讼中，成都市教育局与成都大学均称成都大学属于四川省教育厅主管，而两者是明知成都大学由成都市人民政府举办与主管，成都大学系行政相对人，与行政机关异口同声说假话，其行为本身表明两者之间存在着共同的利益取向，为其共同利益而说假话。
4、国家法律《教师法》赋予教育行政机关维护教师合法权益职责，而教育行政机关并没有履行其职责，却直接站在了教师的对立立场上，从这一角度上看，本案即使教育局胜诉其实质上、根本上也是输官司。
--------------------------------------------------------------------------------
[七、其他 ]
1、笔者旁听了本案二审行政诉讼庭审；
2、笔者旁听了本案二审宣判。
参考文献及相关材料：
[1] 《中华人民共和国教师法》
[2] 国家教育委员会关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见
[3] 成都市青羊区人民法院(2004)青羊行初字第64号行政判决书
[4] 成都市教育局《行政上诉状》
[5] 成都大学网站《成都大学简介》全文页
[6] 成都大学网站文章《市委市府宣布我校领导班子调整决定(图)》全文页
[7] 成府人〔2005〕5号《成都市人民政府关于谢志迪等33人职务任免的通知》
[8] 最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)
[9] 《中华人民共和国行政诉讼法》
[10] 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(法释[2000]8号)
[11] 成都市中级人民法院(2005)成行终字第70号行政判决书
注：本文中图片请查阅 http://mdshnx.nease.net/mdzz/2005/zz_05-07.htm
