马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
最高人民检察院、公安部权威解读丨查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的原则
南京刑事按：2017年11月30日，最高人民检察院、公安部联合印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（公通字〔2017〕25号，以下简称新《若干规定》），自2018年1月日起正式施行。为帮助广大公安司法实务工作者正确理解、准确适用规定的有关内容，最高人民检察院法律政策研究室、公安部经济犯罪侦查局、公安部法制局组织专班的领导、专家、学者对规定进行了权威性、针对性和实用性的阐述和详尽说明，以保证严格、规范、公正、文明执法，确保执法办案质量，提升执法能力水平。南京刑事针对目前办理经济犯罪案件中反映比较突出的查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的问题进行推送，供大家学习、参考。
查封、扣押、冻结以及处置
涉案财物的原则
《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第四十六条规定
查封、扣押、冻结以及处置涉案财物，应当依照法律规定的条件和程序进行。除法律法规和规范性文件另有规定以外，公安机关不得在诉讼程序终结之前处置涉案财物。严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分企业法人财产与股东个人财产，严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结，并注意保护利害关系人的合法权益。
对涉众型经济犯罪案件，需要追缴、返还涉案财物的，应当坚持统一资产处置原则。公安机关移送审查起诉时，应当将有关涉案财物及其清单随案移送人民检察院。人民检察院提起公诉时，应当将有关涉案财物及其清单一并移送受理案件的人民法院，并提出处理意见。
【本条宗旨】本条是关于查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的原则的规定。
【主要修改】本条是新增加的条文和内容。
【条文释义】
本条是关于查封、扣押、冻结以及处置涉案财物原则性规定，对办案实践中容易出现的问题进行了规范，进一步强调了涉众型经济犯罪案件中涉案财物的处置要坚持统一资产处置原则。第1款要求对涉案财物的控制和处置要严格依法进行，注意“三个严格”，区分“四个不超”。
公安机关在办理经济犯罪案件中查封、扣押、冻结以及处置涉案财物，应当严格依照法律规定的条件和程序进行。《刑事诉讼法》第139条第1款规定“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”第142条第1款规定:“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款，汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”这就为公安机关在办理刑事案件中依法采取查封、扣押、冻结等对涉案财物的强制性措施提供了法律依据。《公安机关办理刑事案件程序规定》第222条第1款规定:“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪封的各种财物、文件，应当查封、扣押；但与案件无关的财物，文件，不得查扣押。”《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》是对查封、冻结措施适用范围、适用条件、适用程序的具体细化。当然还有其他一些法律、法规、规范性文件对此进行了规定。公安机关在办理经济犯罪案件中适用查封，扣押、冻结应当严格依照法律规定的条件和程序进行。
查封、扣押物证、书证是刑事诉讼的侦查措施是侦查机关依法强制封存、扣留与案件有关的财物、文件的侦查行为。查封，是指对不动产或者某些特定动产实行就地封存，不允许财产所有人或者管理人使用或者处分的强制性措施。查封主要适用于涉案的土地、房屋、林地等不动产，以及涉案的车辆，船舶、航空器和大型机器、设备等特定动产。对于附着于土地上的不宜扣押、不宜移动的设施、家具等其他相关财物，可以一并查封。扣押，是指公安机关在刑事诉讼过程中对与案件有关的动产予以扣留并负责保管的一种针对财产的强制性措施，其适用对象为动产。查封、扣押财物、文件的目的是为了提取和保全证据，以准确地认定案情。
冻结是为了防止违法行为人转移赃款、抽逃资金而对涉案财产采取的限制其流动的一种强制性措施，具体是指公安机关通知银行业金融机构、特定非金融机构、邮政部门、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理公司、保险公司、信托公司、公司登记机关和银行间市场交易组织机构、银行间市场集中清算机构、银行间市场登记托管结算机构、经国务院批准或者同意设立的黄金交易组织机构和结算机构等单位对犯罪嫌疑人的存款、汇款等资金，债券、股票、基金份额等证券以及股权、保单权益等暂时不准提取或者交易。
这里的“涉案财物”，是指公安机关在办理刑事案件过程中，依法以查封、扣押、冻结等方式固定的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产和物品，包括:（1）犯罪所得及其孳息；（2）用于实施犯罪行为的工具；（3）其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物。
这里的“处置涉案财物”，是指对涉案财物采取查封、扣押、冻结等强制性措施之后的移送、返还、变卖、拍卖、出售销毁、上缴国库等措施。公安机关在办理经济犯罪案件过程中，对于查封、扣押冻结的涉案财物，应当按照法定的程序进行保管和处置。对查封、扣押、冻结的财物，均应当制作详细清单对扣押款项应当逐案设立明细账，并按规定严格存管。对赃物特别是贵重物品实行分类保管，做到一案一账、一物一卡、账实相符。对作为证据使用的实物一般应当随案移送，如实登记，妥善保管，健全交接手续，防止损毁、丢失，严禁挪用、截留等。
关于提前处置问题。除法律、法规和规范性文件另有规定以外，公安机关不得在诉讼程序终结之前处置涉案财物。对于涉案财物，一般要等到诉讼程序终结之后再进行处置。这是为了保障诉讼的正常进行。这里的“诉讼程序终结”包括在侦查程序中撤销案件、在起诉程序中作出不起诉决定和在审判程序中作出的裁判已经发生法律效力。但是对法律，法规和规范性文件另有规定的，可以提前处置，包括提前返还被害人，提前变卖、拍卖易腐烂变质及其他不易保管的财物，提前出售债券、股票、基金份额以及解除强制性措施等。《刑事诉讼法》第234条第1款规定:“公安机关、人民检察院和人民法院对查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查，并制作清单，随案移送。任何单位和个人不得挪用或者自行处理对被害人的合法财产，应当及时返还。对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理《公安机关办理刑事案件程序规定》第229条第1款规定:“对被害人的合法财产及其孳息权属明确无争议，并且涉嫌犯罪事实已经查证属实的，应当在登记拍照或者录像、估价后及时返还，并在案卷中注明返还的理由，将原物照片、清单和被害人的领取手续存卷备查。”第230条第款规定:“对容易腐烂变质及其他不易保管的财物，可以根据具体情况，经县级以上公安机关负责人批准，在拍照或者录像后委托有关部门变卖、拍卖，变卖拍卖的价款暂予保存，待诉讼终结后一并处理。”《公安机关涉案财物管理若干规定》第21条规定:“对于因自身材质原因易损毁、灭失、腐烂、变质而不宜长期保存的食品、药品及其原材料等物品，长期不使用容易导致机械性能下降、价值贬损的车辆、船舶等物品市场价格波动大的债券、股票、基金份额等财产和有效期即将届满的汇票、本票、支票等，权利人明确的，经其本人书面同意或者申请，并经县级以上公安机关主要负责人批准，可以依法变卖、拍卖，所得款项存入本单位唯一合规账户；其中，对于冻结的债券、股票、基金份额等财产，有对应的银行账户的，应当将变现后的款项继续冻结在对应账户中。”由此，对于扣押的不易保管的财物，如生鲜食品、瓜果蔬菜等容易腐烂变质及其不易保管的财物，如果不及时处理，将会快速贬值，不利于保护被害人的合法财产，也不利于诉讼活动的顺利进行，因比，有必要通过变卖、拍卖等方式折成价款予以保存，待诉讼终结后，根据人民法院的判决与其他财物一并处理。执行中应当注意三点:一是变卖拍卖需要经过县级以上公安机关负责人批准；二是应当拍照或者录像，以备在诉讼过程中出示和使用；三是变卖、拍卖应当委托有关部门进行，公安机关不得自行变卖、拍卖对于违禁品，一般应当按照国家规定收缴或者没收；对于需要作为证据使用的，应当在诉讼终结后一并处理。关于冻结财产的出售方面，《公安机关办理刑事案件程序规定》第237条规定:“对冻结的债券、股票、基金份额等财产，应当告知当事人或者其法定代理人、委托代理人有权申请出售。权利人书面申请出售被冻结的债券、股票、基金份额等财产，不损害国家利益、被害人、其他权利人利益，不影响诉讼正常进行的，以及冻结的汇票、本票、支票的有效期即将届满的，经县级以上公安机关负责人批准，可以依法出售或者变现，所得价款应当继续冻结在其对应的银行账户中；没有对应的银行账户的，所得价款由公安机关在银行指定专门账户保管，并及时告知当事人或者其近亲属。”这是因为债券、股票、基金份额等财产价值的风险性、波动性较大，为了规避由于上述财产贬值带来的被害人的合法财产不能有效返还，受到的损害不能得到有效赔偿，对犯罪嫌疑人的财产不能有效执行等刑事诉讼风险而规定对冻结的财产可以采取出售的行为。但需要强调的是，这里的出售行为先是公安机关告知当事人或者其法定代理人、委托代理人有权申请出售。而出售被冻结的债券、股票、基金份额等财产，应当由权利人书面提出申请，公安机关不得自行决定。公安机关对于出售行为应当进行严格审查，确认出售行为不损害国家、被害人、其他权利人利益，不影响诉讼正常进行。对于被采取强制性措施的财物，经查明确实与案件无关的，应当及时解除查封、扣押、冻结。对于需要在侦查阶段提前返还涉案财物的，对权属明确的被害人合法财产，返还不损害其他被害人或者利害关系人的利益、不影响诉讼正常进行的，才可以考虑提前返还。但一定要从案件的定性、犯罪嫌疑人的确定、涉案财物的权属、证据材料的属实等几方面加以审查。而实践中对于提前返还引发的问题比较突出，如案件定性不明就提前返还、涉案财物权属存在争议就提前返还等。由此，在司法实践中，提前返还应当从严把握。
在办理经济犯罪案件中对于涉案财物的控制，涉及涉案财物的范围认定问题。有的涉及合法财产与违法财产的界定问题，有的涉及企业法人财产与股东个人财产的界定问题，有的涉及犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产的界定问题，这些财产的界定问题又直接关系到利害关系人的财产保障问题。
严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，是保证查封、扣押、冻结的，如涉案款物确实与案件有关联，不得擅自扩大范围，不得对与案件无关的合法财产采取强制性措施，切实保护个人的合法财产。
严格区分企业法人财产与股东个人财产，是为了保护企业法人的正当权益，要综合考虑经济效果、社会效果和法律效果。因为对一个企业法人财产采取相关强制性措施，不仅涉及财产本身的权属问题，更涉及企业能否正常经营问题。因此，要在保障法律效果的同时，尽可能地减少对企业正常合法经营本身的影响。应当依法慎重决定是否对涉嫌违法的企业法人财产采取相关强制性措施。确需采取查封，扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取査封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分企业法人财产和股东个人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。
严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产，是在控制涉案财物过程中既要依法合理地查控犯罪嫌疑人的涉案财物，也要为犯罪嫌疑人及其家庭成员留有必要的生活费用。
不得超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押、冻结涉案财物。超权限，是指办案人员超出自己的权限进行查封、扣押、冻结。相关法律、法规、规范性文件规定了侦查人员办理查封、扣押、冻结的具体权限，如在侦查过程中需要扣押财物、文件的，应当经办案部门负责人批准，制作扣押决定书；在现场勘查或者搜查中需要扣押财物、文件的，由现场指挥人员决定；但扣押财物、文件价值较高或者可能严重影响正常生产经营的，应当经县级以上公安机关负责人批准，制作扣押决定书。在侦查过程中需要查封土地、房屋等不动产，或者船舶航空器以及其他不宜移动的大型机器、设备等特定动产的，应当经县级以上公安机关负责人批准并制作查封决定书。这里涉及办案部门负责人批准、县级以上公安机关负责人批准等不同权限。超范围，是指对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施。在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押、冻结；但与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押、冻结。在执法实践中，由于在界定善意取得还是恶意取得、是涉案财物还是合法财物时存在偏差，容易出现对合法财物进行查封、扣押、冻结的情况。超数额，是指超过涉案金额，如案件涉案金额为1000万元，但冻结金额为2000万元，就远远超过了涉案金额。超时限，是指超过了法定的对财物采取强制性措施的时间，如冻结存款、汇款等财产的期限为6个月或者1年，冻结债券、股票基金份额等证券的期限为2年，不得超出这些期限。如果超出这段时间，必须办理继续冻结手续。逾期不办理继续冻结手续的视为自动解除冻结。
注意保护利害关系人的合法权益。涉案财物控制和处置过程中，要慎重甄别善意取得与恶意取得，区分涉案财物与非涉案财物，对于涉案财物的权属关系要依法进行认定。涉案财物的保管、鉴定、估价、拍卖、变卖，要做到公开公正和规范高效，充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。公安机关不得查封、扣押、冻结与案件无关的财物。对已查封、扣押、冻结的财物，经查明与案件无关的，应当在3日以内解除查封、扣押、冻结，予以退还。如果公安机关对与案件无关的财物，不依法解除查封、扣押、冻结并退还被查封、扣押、冻结的财物的，包括利害关系人在内的相关人员可以依法进行申诉、控告。善意第三人等案外人与涉案财物处理存在利害关系的，公安机关、人民检察院应当告知其相关诉讼权利，人民法院应当通知其参加诉讼并听取其意见。
第2款是关于涉众型经济犯罪案件涉案财物处置应当坚持统资产处置原则的规定。根据新《若干规定》第78条的规定，“涉众型经济犯罪案件”，是指基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件，包括但不限于非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动，擅自设立金融机构，擅自发行股票、公司企业债券等犯罪。统一资产处置，是指牵头省份制定统一的处置方案，各涉及省份按照该方案分工落实相关工作，确保处置工作统筹有序开展，确保相关人员合法权益受到平等保护。由于涉众型经济犯罪案件情况复杂，涉案财物的权属关系复杂，加之利益受损群体庞大，如在诉讼终结前处置，易由于案件事实尚未查明、权属关系尚未厘清而产生处置偏差。为了保证公正地处置涉案财物，防止部分地方出于本地利益考虑，争抢涉案财物或将追缴的资产先行返还本地相关人员，这里再次强调了涉众型经济犯罪案件，需要追缴、公安返还涉案财物的，应当坚持统一资产处置原则。公安机关移送审查起诉时，应当将有关涉案财物及其清单随案移送人民检察院。人民检察院提起公诉时，应当将有关涉案财物及其清单一并移送受理案件的人民法院，并提出处理意见。
【适用指南】
涉案财物的控制和处置，直接涉及当事人及其他利害关系人的财产权保障。本条规定了“三个严格”“四个不超”，就是为了强化对涉案财物的控制和处置，公安机关要坚持依法慎重的精神，要遵循法定性比例性、规范性、强制性原则。法定性就是依照相关法律、法规及规范性文件开展查封、扣押、冻结，绝对措施不能在立案之前进行，要严格按照相关程序和权限开展工作，严禁对与案件无关的财物采取强制性措施。比例性也称适当性，就是要求查封、扣押、冻结的财物办与案件性质、涉及范围、涉及数额相对应，遵循谦抑性原则。查封、扣押、冻结涉案财物，应当为犯罪嫌疑人及其所扶养的家属保留必要的生活费用和物品。对于查封、扣押、冻结涉及企业的涉案财物，严格区分企业法人财产与股东个人财产，依法慎重采取查封、扣押、冻结措施。采取查封、扣押、冻结等措施，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押、冻结。规范性就是公安机关要严格按照具体的查封、扣押、冻结的程序操作实施，避免出现程序上的漏洞。同时，对于提前处置的，要在确实符合法定条件要求的情况下进行。
【参考依据】
1..2012年3月《中华人民共和国刑事诉讼法》第139条、第142条；
2.2016年11月中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第5条；
3.2017年9月中共中央、国务院《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》；
4.2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》第6条；
5.2014年10月最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定第11条；
6.2012年12月《公安机关办理刑事案件程序规定》第222条；
7.2017年12月最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》；
8.2016年11月最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第8条；
9.2013年9月《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第3条、第35条；
10.2014年3月最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第5条；
11.2015年7月《公安机关涉案财物管理若干规定》第5条、第21条。
查封、扣押、冻结财物的
适当性原则
《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第四十七条规定
对依照有关规定可以分割的土地、房屋等涉案不动产，应当只对与案件有关的部分进行查封。
对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产，可以查封、扣押、冻结犯罪嫌疑人提供的与涉案金额相当的其他财物。犯罪嫌疑人不能提供的，可以予以整体查封。来冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。
【本条宗旨】本条是关于查封、扣押、冻结财物的适当性原则的规定。
【主要修改】本条第1款和第2款是新增加的条文和内容，主要是鉴于针对不动产或特定动产采取强制性措施时，影响较大，因此，在考虑保证刑事诉讼效果的同时，也要保持适当性原则。这两款主要来源和依据于《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》的相关规定，其中，第1款是予以重复强调，第2款是在相关规定基础上的创新和细化，第3款是原《若干规定》第24条，继续保留。
【条文释义】
本条严格遵循适当性原则、最小损害原则要求，承袭《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》的立法惯例，在顶层设计和执法制度上积极贯彻慎用刑事手段干预社会经济生活的精神，确立强制性措施限制适用与适度原则，尽可能选择对公民个人权利损害最小的手段，以防止过度或不当适用强制性措施而侵犯公民的人权，引导公安机关正当适用侦查措施，适度限制侦查权力，尽可能采用人性化执法方式，以减少不必要的侵害。
第1款是关于可分割不动产查封的原则性规定。由于土地、房屋等涉案不动产还附带有其他利害关系人的合法权利，对土地、房屋等采取查封措施时，应当坚持适当性原则，尽量减少对其他利害关系人权利的影响。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第10条第1款规定:“人民法院对可以分割处分的房屋应当在执行标的额的范围内分割查封，不可分割的房屋可以整体查封。”公安机关对可以分割的土地、房屋等涉案不动产采取查封措施时，应当只对与案件有关的部分进行查封。分割查封的，公安机关在协助查封通知书中不仅应当明确查封房屋的具体位置和部位，还应当明确查封不动产的范围界限。其目的是保证涉案不动产的查封不影响非涉案不动产的占有、使用、受益以及处分权，从而减少对其他非涉案不动产的影响。
第2款是关于不可分割不动产及特定动产整体查封的规定。对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶航空器以及大型机器、设备等特定动产，可以进行整体查封。因为涉案不动产或者特定动产与其他不动产或者特定动产，只有作为一个整体才能发挥作用，所以查封涉案部分必然会影响到其他部分，无法排除对其他部分的使用价值和特殊用途的影响，且涉案不动产或者特定动产的变动会影响刑事诉讼的顺利进行。这是为了保障刑事诉讼的顺利进行而作出的规定，但毕竟这种整体查封措施会影响其他不动产或者特定动产的整体利益。为了尽量减少这种影响，既保障刑事诉讼的顺利进行，为被害人挽回经济损失，又能够适当保障犯罪嫌疑人的财产利益，本次修订时提出，如果此时犯罪嫌疑人能够提供与涉案金额相当的其他财物，公安机关可以不再对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产采取整体查封。如果犯罪嫌疑人无法提供与涉案金额相当的其他财物的，可以予以整体查封。这种措施在工作中习惯上称为置换查封。使用置换查封时要具备以下几个前提条件:（1）属于不可分割的不动产或特定动产；（2）整体查封可能影响保值增值，生产经营、家庭生活；（3）犯罪嫌疑人自愿提供其他财物供查封、扣押、冻结；（4）与涉案金额相当。置换查封应当从严把握、从严适用，严禁扩大解释、严禁滥用。
第3款是关于采取冻结措施时，应当遵循比例性原则的规定。《刑事诉讼法》只规定了冻结的职权，但对于冻结的数额没有具体规定。《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第27条规定:“冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。不得超出涉案金额范围冻结款项。”在司法实践中，到底是冻结涉案账户中的全部款项还是冻结涉案账户的部分款项，地方公安机关认识不一。有的案件中涉案账户的款项金额远远超出了涉案金额，但公安机关冻结的款项较大，甚至将涉案账户的款项全部冻结，这种现象有可能严重影响企业的正常生产、经营，或者造成公民生产、生活严重困难。因此，在实施冻结的时候，一般应当遵循适当性原则，与涉案金额相应。但可能存在犯罪嫌疑人余罪等情况，公安机关可以适当考虑案件性质、案件情节、涉案金额，综合判断并决定应当冻结的涉案账户的款项数额。
【适用指南】
查封、扣押、冻结作为强制性的侦查措施，与涉案财物权利人的利益紧密相关，也是保证刑事诉讼正常进行的必要环节。一方面，为了保证刑事诉讼的正常进行，在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押、冻结；另一方面，也要遵循适当性原则、最小损害原则，尤其是对于土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产的查封，连带着其他相关利益。因此对于可分割的情况，应当按照涉案值进行分割查封；对于不可分割的情况，如果犯罪嫌疑人能够提供与涉案金额相当的其他财物，也可以查封、扣押、冻结这部分财物，不再对涉案不动产或者特定不动产采取整体查封措施。这样，既保证刑事诉讼的正常进行，确保将来需要对财物进行没收、返还等处置时，保证有财物可以执行，也最大限度地保证不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产的正常使用。
【参考依据】
1.2004年2月最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第10条；
2.2013年9月《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第15条、第27条。 |
240331
最高人民检察院、公安部权威解读丨查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的原则
南京刑事按：2017年11月30日，最高人民检察院、公安部联合印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》（公通字〔2017〕25号，以下简称新《若干规定》），自2018年1月日起正式施行。为帮助广大公安司法实务工作者正确理解、准确适用规定的有关内容，最高人民检察院法律政策研究室、公安部经济犯罪侦查局、公安部法制局组织专班的领导、专家、学者对规定进行了权威性、针对性和实用性的阐述和详尽说明，以保证严格、规范、公正、文明执法，确保执法办案质量，提升执法能力水平。南京刑事针对目前办理经济犯罪案件中反映比较突出的查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的问题进行推送，供大家学习、参考。
查封、扣押、冻结以及处置
涉案财物的原则
《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第四十六条规定
查封、扣押、冻结以及处置涉案财物，应当依照法律规定的条件和程序进行。除法律法规和规范性文件另有规定以外，公安机关不得在诉讼程序终结之前处置涉案财物。严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，严格区分企业法人财产与股东个人财产，严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结，并注意保护利害关系人的合法权益。
对涉众型经济犯罪案件，需要追缴、返还涉案财物的，应当坚持统一资产处置原则。公安机关移送审查起诉时，应当将有关涉案财物及其清单随案移送人民检察院。人民检察院提起公诉时，应当将有关涉案财物及其清单一并移送受理案件的人民法院，并提出处理意见。
【本条宗旨】本条是关于查封、扣押、冻结以及处置涉案财物的原则的规定。
【主要修改】本条是新增加的条文和内容。
【条文释义】
本条是关于查封、扣押、冻结以及处置涉案财物原则性规定，对办案实践中容易出现的问题进行了规范，进一步强调了涉众型经济犯罪案件中涉案财物的处置要坚持统一资产处置原则。第1款要求对涉案财物的控制和处置要严格依法进行，注意“三个严格”，区分“四个不超”。
公安机关在办理经济犯罪案件中查封、扣押、冻结以及处置涉案财物，应当严格依照法律规定的条件和程序进行。《刑事诉讼法》第139条第1款规定“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”第142条第1款规定:“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款，汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”这就为公安机关在办理刑事案件中依法采取查封、扣押、冻结等对涉案财物的强制性措施提供了法律依据。《公安机关办理刑事案件程序规定》第222条第1款规定:“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪封的各种财物、文件，应当查封、扣押；但与案件无关的财物，文件，不得查扣押。”《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》是对查封、冻结措施适用范围、适用条件、适用程序的具体细化。当然还有其他一些法律、法规、规范性文件对此进行了规定。公安机关在办理经济犯罪案件中适用查封，扣押、冻结应当严格依照法律规定的条件和程序进行。
查封、扣押物证、书证是刑事诉讼的侦查措施是侦查机关依法强制封存、扣留与案件有关的财物、文件的侦查行为。查封，是指对不动产或者某些特定动产实行就地封存，不允许财产所有人或者管理人使用或者处分的强制性措施。查封主要适用于涉案的土地、房屋、林地等不动产，以及涉案的车辆，船舶、航空器和大型机器、设备等特定动产。对于附着于土地上的不宜扣押、不宜移动的设施、家具等其他相关财物，可以一并查封。扣押，是指公安机关在刑事诉讼过程中对与案件有关的动产予以扣留并负责保管的一种针对财产的强制性措施，其适用对象为动产。查封、扣押财物、文件的目的是为了提取和保全证据，以准确地认定案情。
冻结是为了防止违法行为人转移赃款、抽逃资金而对涉案财产采取的限制其流动的一种强制性措施，具体是指公安机关通知银行业金融机构、特定非金融机构、邮政部门、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理公司、保险公司、信托公司、公司登记机关和银行间市场交易组织机构、银行间市场集中清算机构、银行间市场登记托管结算机构、经国务院批准或者同意设立的黄金交易组织机构和结算机构等单位对犯罪嫌疑人的存款、汇款等资金，债券、股票、基金份额等证券以及股权、保单权益等暂时不准提取或者交易。
这里的“涉案财物”，是指公安机关在办理刑事案件过程中，依法以查封、扣押、冻结等方式固定的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产和物品，包括:（1）犯罪所得及其孳息；（2）用于实施犯罪行为的工具；（3）其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物。
这里的“处置涉案财物”，是指对涉案财物采取查封、扣押、冻结等强制性措施之后的移送、返还、变卖、拍卖、出售销毁、上缴国库等措施。公安机关在办理经济犯罪案件过程中，对于查封、扣押冻结的涉案财物，应当按照法定的程序进行保管和处置。对查封、扣押、冻结的财物，均应当制作详细清单对扣押款项应当逐案设立明细账，并按规定严格存管。对赃物特别是贵重物品实行分类保管，做到一案一账、一物一卡、账实相符。对作为证据使用的实物一般应当随案移送，如实登记，妥善保管，健全交接手续，防止损毁、丢失，严禁挪用、截留等。
关于提前处置问题。除法律、法规和规范性文件另有规定以外，公安机关不得在诉讼程序终结之前处置涉案财物。对于涉案财物，一般要等到诉讼程序终结之后再进行处置。这是为了保障诉讼的正常进行。这里的“诉讼程序终结”包括在侦查程序中撤销案件、在起诉程序中作出不起诉决定和在审判程序中作出的裁判已经发生法律效力。但是对法律，法规和规范性文件另有规定的，可以提前处置，包括提前返还被害人，提前变卖、拍卖易腐烂变质及其他不易保管的财物，提前出售债券、股票、基金份额以及解除强制性措施等。《刑事诉讼法》第234条第1款规定:“公安机关、人民检察院和人民法院对查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查，并制作清单，随案移送。任何单位和个人不得挪用或者自行处理对被害人的合法财产，应当及时返还。对违禁品或者不宜长期保存的物品，应当依照国家有关规定处理《公安机关办理刑事案件程序规定》第229条第1款规定:“对被害人的合法财产及其孳息权属明确无争议，并且涉嫌犯罪事实已经查证属实的，应当在登记拍照或者录像、估价后及时返还，并在案卷中注明返还的理由，将原物照片、清单和被害人的领取手续存卷备查。”第230条第款规定:“对容易腐烂变质及其他不易保管的财物，可以根据具体情况，经县级以上公安机关负责人批准，在拍照或者录像后委托有关部门变卖、拍卖，变卖拍卖的价款暂予保存，待诉讼终结后一并处理。”《公安机关涉案财物管理若干规定》第21条规定:“对于因自身材质原因易损毁、灭失、腐烂、变质而不宜长期保存的食品、药品及其原材料等物品，长期不使用容易导致机械性能下降、价值贬损的车辆、船舶等物品市场价格波动大的债券、股票、基金份额等财产和有效期即将届满的汇票、本票、支票等，权利人明确的，经其本人书面同意或者申请，并经县级以上公安机关主要负责人批准，可以依法变卖、拍卖，所得款项存入本单位唯一合规账户；其中，对于冻结的债券、股票、基金份额等财产，有对应的银行账户的，应当将变现后的款项继续冻结在对应账户中。”由此，对于扣押的不易保管的财物，如生鲜食品、瓜果蔬菜等容易腐烂变质及其不易保管的财物，如果不及时处理，将会快速贬值，不利于保护被害人的合法财产，也不利于诉讼活动的顺利进行，因比，有必要通过变卖、拍卖等方式折成价款予以保存，待诉讼终结后，根据人民法院的判决与其他财物一并处理。执行中应当注意三点:一是变卖拍卖需要经过县级以上公安机关负责人批准；二是应当拍照或者录像，以备在诉讼过程中出示和使用；三是变卖、拍卖应当委托有关部门进行，公安机关不得自行变卖、拍卖对于违禁品，一般应当按照国家规定收缴或者没收；对于需要作为证据使用的，应当在诉讼终结后一并处理。关于冻结财产的出售方面，《公安机关办理刑事案件程序规定》第237条规定:“对冻结的债券、股票、基金份额等财产，应当告知当事人或者其法定代理人、委托代理人有权申请出售。权利人书面申请出售被冻结的债券、股票、基金份额等财产，不损害国家利益、被害人、其他权利人利益，不影响诉讼正常进行的，以及冻结的汇票、本票、支票的有效期即将届满的，经县级以上公安机关负责人批准，可以依法出售或者变现，所得价款应当继续冻结在其对应的银行账户中；没有对应的银行账户的，所得价款由公安机关在银行指定专门账户保管，并及时告知当事人或者其近亲属。”这是因为债券、股票、基金份额等财产价值的风险性、波动性较大，为了规避由于上述财产贬值带来的被害人的合法财产不能有效返还，受到的损害不能得到有效赔偿，对犯罪嫌疑人的财产不能有效执行等刑事诉讼风险而规定对冻结的财产可以采取出售的行为。但需要强调的是，这里的出售行为先是公安机关告知当事人或者其法定代理人、委托代理人有权申请出售。而出售被冻结的债券、股票、基金份额等财产，应当由权利人书面提出申请，公安机关不得自行决定。公安机关对于出售行为应当进行严格审查，确认出售行为不损害国家、被害人、其他权利人利益，不影响诉讼正常进行。对于被采取强制性措施的财物，经查明确实与案件无关的，应当及时解除查封、扣押、冻结。对于需要在侦查阶段提前返还涉案财物的，对权属明确的被害人合法财产，返还不损害其他被害人或者利害关系人的利益、不影响诉讼正常进行的，才可以考虑提前返还。但一定要从案件的定性、犯罪嫌疑人的确定、涉案财物的权属、证据材料的属实等几方面加以审查。而实践中对于提前返还引发的问题比较突出，如案件定性不明就提前返还、涉案财物权属存在争议就提前返还等。由此，在司法实践中，提前返还应当从严把握。
在办理经济犯罪案件中对于涉案财物的控制，涉及涉案财物的范围认定问题。有的涉及合法财产与违法财产的界定问题，有的涉及企业法人财产与股东个人财产的界定问题，有的涉及犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产的界定问题，这些财产的界定问题又直接关系到利害关系人的财产保障问题。
严格区分违法所得、其他涉案财产与合法财产，是保证查封、扣押、冻结的，如涉案款物确实与案件有关联，不得擅自扩大范围，不得对与案件无关的合法财产采取强制性措施，切实保护个人的合法财产。
严格区分企业法人财产与股东个人财产，是为了保护企业法人的正当权益，要综合考虑经济效果、社会效果和法律效果。因为对一个企业法人财产采取相关强制性措施，不仅涉及财产本身的权属问题，更涉及企业能否正常经营问题。因此，要在保障法律效果的同时，尽可能地减少对企业正常合法经营本身的影响。应当依法慎重决定是否对涉嫌违法的企业法人财产采取相关强制性措施。确需采取查封，扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取査封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分企业法人财产和股东个人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。
严格区分犯罪嫌疑人个人财产与家庭成员财产，是在控制涉案财物过程中既要依法合理地查控犯罪嫌疑人的涉案财物，也要为犯罪嫌疑人及其家庭成员留有必要的生活费用。
不得超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押、冻结涉案财物。超权限，是指办案人员超出自己的权限进行查封、扣押、冻结。相关法律、法规、规范性文件规定了侦查人员办理查封、扣押、冻结的具体权限，如在侦查过程中需要扣押财物、文件的，应当经办案部门负责人批准，制作扣押决定书；在现场勘查或者搜查中需要扣押财物、文件的，由现场指挥人员决定；但扣押财物、文件价值较高或者可能严重影响正常生产经营的，应当经县级以上公安机关负责人批准，制作扣押决定书。在侦查过程中需要查封土地、房屋等不动产，或者船舶航空器以及其他不宜移动的大型机器、设备等特定动产的，应当经县级以上公安机关负责人批准并制作查封决定书。这里涉及办案部门负责人批准、县级以上公安机关负责人批准等不同权限。超范围，是指对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施。在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押、冻结；但与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押、冻结。在执法实践中，由于在界定善意取得还是恶意取得、是涉案财物还是合法财物时存在偏差，容易出现对合法财物进行查封、扣押、冻结的情况。超数额，是指超过涉案金额，如案件涉案金额为1000万元，但冻结金额为2000万元，就远远超过了涉案金额。超时限，是指超过了法定的对财物采取强制性措施的时间，如冻结存款、汇款等财产的期限为6个月或者1年，冻结债券、股票基金份额等证券的期限为2年，不得超出这些期限。如果超出这段时间，必须办理继续冻结手续。逾期不办理继续冻结手续的视为自动解除冻结。
注意保护利害关系人的合法权益。涉案财物控制和处置过程中，要慎重甄别善意取得与恶意取得，区分涉案财物与非涉案财物，对于涉案财物的权属关系要依法进行认定。涉案财物的保管、鉴定、估价、拍卖、变卖，要做到公开公正和规范高效，充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。公安机关不得查封、扣押、冻结与案件无关的财物。对已查封、扣押、冻结的财物，经查明与案件无关的，应当在3日以内解除查封、扣押、冻结，予以退还。如果公安机关对与案件无关的财物，不依法解除查封、扣押、冻结并退还被查封、扣押、冻结的财物的，包括利害关系人在内的相关人员可以依法进行申诉、控告。善意第三人等案外人与涉案财物处理存在利害关系的，公安机关、人民检察院应当告知其相关诉讼权利，人民法院应当通知其参加诉讼并听取其意见。
第2款是关于涉众型经济犯罪案件涉案财物处置应当坚持统资产处置原则的规定。根据新《若干规定》第78条的规定，“涉众型经济犯罪案件”，是指基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件，包括但不限于非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动，擅自设立金融机构，擅自发行股票、公司企业债券等犯罪。统一资产处置，是指牵头省份制定统一的处置方案，各涉及省份按照该方案分工落实相关工作，确保处置工作统筹有序开展，确保相关人员合法权益受到平等保护。由于涉众型经济犯罪案件情况复杂，涉案财物的权属关系复杂，加之利益受损群体庞大，如在诉讼终结前处置，易由于案件事实尚未查明、权属关系尚未厘清而产生处置偏差。为了保证公正地处置涉案财物，防止部分地方出于本地利益考虑，争抢涉案财物或将追缴的资产先行返还本地相关人员，这里再次强调了涉众型经济犯罪案件，需要追缴、公安返还涉案财物的，应当坚持统一资产处置原则。公安机关移送审查起诉时，应当将有关涉案财物及其清单随案移送人民检察院。人民检察院提起公诉时，应当将有关涉案财物及其清单一并移送受理案件的人民法院，并提出处理意见。
【适用指南】
涉案财物的控制和处置，直接涉及当事人及其他利害关系人的财产权保障。本条规定了“三个严格”“四个不超”，就是为了强化对涉案财物的控制和处置，公安机关要坚持依法慎重的精神，要遵循法定性比例性、规范性、强制性原则。法定性就是依照相关法律、法规及规范性文件开展查封、扣押、冻结，绝对措施不能在立案之前进行，要严格按照相关程序和权限开展工作，严禁对与案件无关的财物采取强制性措施。比例性也称适当性，就是要求查封、扣押、冻结的财物办与案件性质、涉及范围、涉及数额相对应，遵循谦抑性原则。查封、扣押、冻结涉案财物，应当为犯罪嫌疑人及其所扶养的家属保留必要的生活费用和物品。对于查封、扣押、冻结涉及企业的涉案财物，严格区分企业法人财产与股东个人财产，依法慎重采取查封、扣押、冻结措施。采取查封、扣押、冻结等措施，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押、冻结。规范性就是公安机关要严格按照具体的查封、扣押、冻结的程序操作实施，避免出现程序上的漏洞。同时，对于提前处置的，要在确实符合法定条件要求的情况下进行。
【参考依据】
1..2012年3月《中华人民共和国刑事诉讼法》第139条、第142条；
2.2016年11月中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第5条；
3.2017年9月中共中央、国务院《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》；
4.2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》第6条；
5.2014年10月最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定第11条；
6.2012年12月《公安机关办理刑事案件程序规定》第222条；
7.2017年12月最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》；
8.2016年11月最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第8条；
9.2013年9月《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第3条、第35条；
10.2014年3月最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第5条；
11.2015年7月《公安机关涉案财物管理若干规定》第5条、第21条。
查封、扣押、冻结财物的
适当性原则
《最高人民检察院、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第四十七条规定
对依照有关规定可以分割的土地、房屋等涉案不动产，应当只对与案件有关的部分进行查封。
对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产，可以查封、扣押、冻结犯罪嫌疑人提供的与涉案金额相当的其他财物。犯罪嫌疑人不能提供的，可以予以整体查封。来冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。
【本条宗旨】本条是关于查封、扣押、冻结财物的适当性原则的规定。
【主要修改】本条第1款和第2款是新增加的条文和内容，主要是鉴于针对不动产或特定动产采取强制性措施时，影响较大，因此，在考虑保证刑事诉讼效果的同时，也要保持适当性原则。这两款主要来源和依据于《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》的相关规定，其中，第1款是予以重复强调，第2款是在相关规定基础上的创新和细化，第3款是原《若干规定》第24条，继续保留。
【条文释义】
本条严格遵循适当性原则、最小损害原则要求，承袭《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》的立法惯例，在顶层设计和执法制度上积极贯彻慎用刑事手段干预社会经济生活的精神，确立强制性措施限制适用与适度原则，尽可能选择对公民个人权利损害最小的手段，以防止过度或不当适用强制性措施而侵犯公民的人权，引导公安机关正当适用侦查措施，适度限制侦查权力，尽可能采用人性化执法方式，以减少不必要的侵害。
第1款是关于可分割不动产查封的原则性规定。由于土地、房屋等涉案不动产还附带有其他利害关系人的合法权利，对土地、房屋等采取查封措施时，应当坚持适当性原则，尽量减少对其他利害关系人权利的影响。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第10条第1款规定:“人民法院对可以分割处分的房屋应当在执行标的额的范围内分割查封，不可分割的房屋可以整体查封。”公安机关对可以分割的土地、房屋等涉案不动产采取查封措施时，应当只对与案件有关的部分进行查封。分割查封的，公安机关在协助查封通知书中不仅应当明确查封房屋的具体位置和部位，还应当明确查封不动产的范围界限。其目的是保证涉案不动产的查封不影响非涉案不动产的占有、使用、受益以及处分权，从而减少对其他非涉案不动产的影响。
第2款是关于不可分割不动产及特定动产整体查封的规定。对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶航空器以及大型机器、设备等特定动产，可以进行整体查封。因为涉案不动产或者特定动产与其他不动产或者特定动产，只有作为一个整体才能发挥作用，所以查封涉案部分必然会影响到其他部分，无法排除对其他部分的使用价值和特殊用途的影响，且涉案不动产或者特定动产的变动会影响刑事诉讼的顺利进行。这是为了保障刑事诉讼的顺利进行而作出的规定，但毕竟这种整体查封措施会影响其他不动产或者特定动产的整体利益。为了尽量减少这种影响，既保障刑事诉讼的顺利进行，为被害人挽回经济损失，又能够适当保障犯罪嫌疑人的财产利益，本次修订时提出，如果此时犯罪嫌疑人能够提供与涉案金额相当的其他财物，公安机关可以不再对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产采取整体查封。如果犯罪嫌疑人无法提供与涉案金额相当的其他财物的，可以予以整体查封。这种措施在工作中习惯上称为置换查封。使用置换查封时要具备以下几个前提条件:（1）属于不可分割的不动产或特定动产；（2）整体查封可能影响保值增值，生产经营、家庭生活；（3）犯罪嫌疑人自愿提供其他财物供查封、扣押、冻结；（4）与涉案金额相当。置换查封应当从严把握、从严适用，严禁扩大解释、严禁滥用。
第3款是关于采取冻结措施时，应当遵循比例性原则的规定。《刑事诉讼法》只规定了冻结的职权，但对于冻结的数额没有具体规定。《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第27条规定:“冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。不得超出涉案金额范围冻结款项。”在司法实践中，到底是冻结涉案账户中的全部款项还是冻结涉案账户的部分款项，地方公安机关认识不一。有的案件中涉案账户的款项金额远远超出了涉案金额，但公安机关冻结的款项较大，甚至将涉案账户的款项全部冻结，这种现象有可能严重影响企业的正常生产、经营，或者造成公民生产、生活严重困难。因此，在实施冻结的时候，一般应当遵循适当性原则，与涉案金额相应。但可能存在犯罪嫌疑人余罪等情况，公安机关可以适当考虑案件性质、案件情节、涉案金额，综合判断并决定应当冻结的涉案账户的款项数额。
【适用指南】
查封、扣押、冻结作为强制性的侦查措施，与涉案财物权利人的利益紧密相关，也是保证刑事诉讼正常进行的必要环节。一方面，为了保证刑事诉讼的正常进行，在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押、冻结；另一方面，也要遵循适当性原则、最小损害原则，尤其是对于土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产的查封，连带着其他相关利益。因此对于可分割的情况，应当按照涉案值进行分割查封；对于不可分割的情况，如果犯罪嫌疑人能够提供与涉案金额相当的其他财物，也可以查封、扣押、冻结这部分财物，不再对涉案不动产或者特定不动产采取整体查封措施。这样，既保证刑事诉讼的正常进行，确保将来需要对财物进行没收、返还等处置时，保证有财物可以执行，也最大限度地保证不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产的正常使用。
【参考依据】
1.2004年2月最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第10条；
2.2013年9月《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第15条、第27条。
