道路交通事故社会救助基金追偿司法实务探析

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道路交通事故社会救助基金追偿司法实务探析
作者：张钊燕
来源：重庆市南川区人民法院
我国道路交通事故社会救助基金制度作为机动车第三者责任强制保险制度的必要辅助制度，是指在道路交通事故中，符合一定条件的受害人，得依据一定的程序，由道路交通事故社会救助基金为其垫付人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的一种救助制度。其目的在于保障交通事故受害人在紧急情况下，能够及时得到最基本的医疗抢救，使其生命安全非因金钱缺乏而受到威胁，这在一定程度上减少了第三者责任强制保险制度的保障盲区。当然，作为一种以金钱垫付为唯一救助方式的救助制度，充裕的资金保障才能充分发挥其救助作用，基于此目的之实现，道路交通事故社会救助基金的资金运转便显得尤为重要。
根据2010年五部委联合发布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第六条的规定，救助基金共有七个来源：一是机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；二是地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；三是对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；四是救助基金孳息；五是救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；六是社会捐款；七是其他资金。[1]其中，最具司法讨论价值也是本文关注的重点是救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿这部分。
一、道路交通事故社会救助基金追偿的相关法律依据
2004年修改的《中华人民共和国道路交通安全法》首次提出设立道路交通事故社会救助基金：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定。”其中第七十五条规定“抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”[2]
2006年7月1日起施行的《机动车交通事故责任强制保险条例》则进一步具体了救助基金的申请情形：(一)抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的；(二)肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的；(三)机动车肇事后逃逸的。同时规定“救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿。” [3]
2010年1月1日五部委联合发布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）颁布实施。《试行办法》第二十四条规定，救助基金管理机构依据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，这成为救助基金管理机构向交通事故责任人进行追偿的最直接的法律依据。[4]但是《试行办法》属部门联合规章，效力层级偏低，仅能作为人民法院裁判参考而不能作为裁判的直接依据。
随后，2010年7月1日实施的《中华人民共和国侵权责任法》又在机动车交通事故责任章节中规定：“机动车驾驶人发生交通事故后逃逸，该机动车参加强制保险的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿；机动车不明或者该机动车未参加强制保险，需要支付被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用的，由道路交通事故社会救助基金垫付。道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。”[5] 至此，我国道路交通事故社会救助基金法律制度体系框架算是基本形成，但是所有这些涉及道路交通事故社会救助基金的规定，就救助基金追偿的司法实践来说其实质上都属于原则性的规定，没有具体明确的操作轨迹可循。
2010年之后，各地政府相继出台关于道路交通事故社会救助基金管理的实施细则或暂行办法，进一步具体规范交通事故社会救助基金的管理使用以及追偿等。就追偿部分而言，有省份将救助基金的追偿对象做了扩大规定。如江苏省道路交通事故社会救助基金使用及追偿管理细则（暂行）第二十条规定：救助基金先行垫付抢救费、丧葬费用后，救助基金管理人依法在所垫付的救助基金范围内，代位取得受害人对道路交通事故赔偿义务人的损害赔偿请求权、事故车辆强制及商业第三者责任险的保险金请求权。[6]相较于道路交通安全法的“交通事故责任人”，“道路交通事故赔偿义务人”的范围更广，后者包括但不限于前者。根据2012年《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，机动车道路交通事故赔偿义务人不仅包括交通事故责任人，还包括交通事故责任人背后的机动车所有人、管理人，以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车的被挂靠人，承保交强险、商业险的保险公司等多个责任承担主体。[7]江苏省关于道路交通事故社会救助基金的这一规定，理论上行得通，实际生活中也行得通，但是应当仅限于非诉讼追偿的情形。因为在诉讼追偿中，人民法院仍然只能以现有的明确的法律规定作为裁判案件的依据。
二、道路交通事故社会救助基金追偿的方式
（一）协议追偿。
各地救助基金管理办法纷纷规定，公安机关交通管理部门或者其他人民调解组织等，有义务通知道路交通事故社会救助基金管理机构参加交通事故的调解工作，也即救助基金管理机构可通过直接参与公安机关交通管理部门或者其他人民调解组织对交通事故的调解，协商确定救助基金的偿还问题。但是现实生活中，交通事故调解工作往往是件费时、费力的事情，涉及救助基金垫付的交通事故更是赔偿金额较大或者交通事故当事人无经济能力，当事人之间达成调解更是不易。救助基金管理机构由于人员等客观条件的限制，通过参与交通事故调解，协商确定基金追偿的成本就显得比较高。因此，多数救助基金管理机构不会通过直接参与调解的方式追收垫付资金，而更多的以向交通事故责任人发函的形式，限对方于多少日内向其偿还已垫付款项的方式追偿。以重庆市为例，重庆市道路交通事故社会救助基金管理中心不论交通事故责任人有几人、事故责任如何划分，均将所有事故责任人列为共同发函对象，以一份相同的催收函发送给全部事故责任人，限期追收已垫付资金。以此种方式追偿垫付资金受当事人信用等因素影响，没有强制执行力，具有很大的不确定性。但是协议追偿仍是整个道路交通事故社会救助基金追偿过程中比较普遍采用的方式，因为通过协议的方式追偿垫付资金可以不受法律关于救助基金只能向交通事故责任人追偿规定的限制，资金追收来源多、回收快，而且可以大幅度降低追偿的成本。
（二）诉讼追偿。
即以向有管辖权的人民法院提起民事诉讼的形式，通过人民法院生效法律文书确定的可执行内容，强制赔偿义务人偿还救助基金垫付费用。一般情况下，救助基金管理机构只有在协议追偿全部或部分不能时，才会采取诉讼追偿的方式。
关于诉讼追偿，很多人认为法律并未对救助基金管理机构的法律地位作规定，其是否具有诉讼当事人主体资格不明确。笔者认为，根据民事诉讼法第八十四条 “公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”，以及民事诉讼法第一百一十九条 “原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织”的规定，救助基金管理机构不论是作为公法人还是私法人，亦或是其他组织，只要是依法核准成立的机构，那么在其为交通事故受害人垫付费用后均有权作为民事诉讼的起诉主体向交通事故责任人进行追偿。不仅如此，道路交通事故社会救助基金管理机构直接授权的垫付机构也同样因有授权而有资格成为诉讼追偿过程中的原告。基于同样的道理以及道理交通事故社会救助基金管理机构的实际垫付行为，救助基金管理机构可作为第三人参加诉讼也是应用之意。
目前司法实践中道路救助基金管理机构的主体地位也主要存在如下两种情形：
1、救助基金管理机构作为原告行使追偿权。原交通事故损害赔偿案件中，法官不主动审查是否存在救助基金垫付及追偿等相关事实，而是依据原告提交的相关证据直接裁判是否支持原告的诉讼请求。若事实上存在救助基金垫付且未能协商偿还的情况，则由救助基金管理机构另行起诉相关责任人请求返还救助基金垫付款。此种诉讼追偿又分两种情况：一是以原交通事故损害赔偿案件中已经得到全部赔偿的原告为本案被告；二是不论原交通事故损害赔偿案件结果如何，均以原交通事故责任人为被告。
人民法院在审理道路交通事故损害赔偿案件时不主动审查是否存在救助基金垫付情形是普遍现象，而且从形式上看，这样的裁判结果并无不当，但其实是案件审理忽视了部分具有法律意义的客观事实，可以说是案件事实并未真正查明。因为从某种意义上讲，当救助基金管理机构为交通事故的受害人垫付了抢救费、丧葬费等相关费用后，其就不再享有向交通事故责任人请求该部分损害赔偿的请求权，因为受害人不能就本次交通事故中未遭受的损失请求损害赔偿。若交通事故的受害人因法院未审查而得到这部分赔偿，它其实就是一种不当得利。根据民法通则及最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则若干问题的意见》，取得不当得利，造成他人损失的，应当将取得的不当得利返还受损失的人。而且返还的不当得利包括原物和原物所生的孳息。[8]对正需要金钱救治的交通事故受害人来说，救助基金的孳息即利息将是一种额外的损失，而且也是对国家司法资源的一种浪费。另一方面，这样的审理结果也不利于救助基金垫付款的及时追回，影响救助基金制度的良性循环，没有发挥人民法院在救助基金追偿过程中的重要作用。
2、救助基金管理机构作为第三人参加诉讼。人民法院在审理涉及救助基金垫付抢救费、丧葬费的道路交通事故损害赔偿案件中，经救助基金管理机构申请或人民法院通知，救助基金管理机构以第三人的名义参与到诉讼中来，以维护其合法权益。这种情形尤其是人民法院主动通知救助基金管理机构参加诉讼目前来讲其实是不常见的。尽管如此，基金管理机构作为第三人参加诉讼的案件，不论最终裁判结果是先由交通事故责任人赔偿原告，再由原告偿还救助基金垫付款项，还是由交通事故责任人直接向救助基金偿还垫付费用，都更容易做到案结事了，节约司法资源，也可避免出现交通事故案件裁判结果与救助基金追偿案件裁判结果相左的尴尬局面，确保司法的权威性。
三、诉讼追偿在司法实务中存在的问题
（一）关于案由的确定
人民法院受理案件设立案由的目的在于，让法官、当事人以及社会大众通过案由就能对案件的基本性质、内容有初步的了解，同时为法官审理、当事人开展诉讼以及社会大众了解查询提供一个大致方向。那么，案由过大就不能突出重点，案由过小则不能反映全貌。按照《最高人民法院关于修改〈民事案由规定〉的决定》，第一审法院立案时应当根据当事人诉争法律关系的性质，首先应适用修改后的《民事案件案由规定》列出的第四级案由；第四级案由没有规定的，适用相应的第三级案由；第三级案由中没有规定的，适用相应的第二级案由；第二级案由没有规定的，适用相应的第一级案由。[9]而《民事案件案由规定》第四级案由中，并没有与道路交通事故社会救助基金追偿相关的具体案由。各地法院基于不同考虑，在受理涉及道路交通事故社会救助基金追偿案件时立案案由也各不相同。有立追偿权纠纷的，有立机动车交通事故责任纠纷的，还有立合同纠纷的。
以重庆市为例，《重庆市高级人民法院关于道路交通事故社会救助基金管理涉及诉讼若干问题的通知》第二条明确规定：道路交通事故社会救助基金垫付被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用后，其管理机构向交通事故责任人追偿垫付费用提起的民事诉讼，案由确定为“机动车交通事故责任纠纷”。[10]对此，笔者认为有待商榷。
机动车交通事故责任纠纷属侵权责任法项下的单独案由，其客观事实是有侵权行为即交通事故的发生，法官审理案件需要查明的是是否有侵权行为发生以及事故各方当事人的责任大小等基本事实，其请求权基础即可供支持一方当事人得向他方当事人有所主张的法律规范是侵权责任法。而道路交通事故社会救助基金追偿的客观事实是有救助基金垫付行为的存在，法官审理案件需要查明的是有无社会救助基金垫付行为发生以及交通事故责任人是谁等基本事实，其请求权基础最初为道路交通安全法，后侵权责任法对此也做了明确的原则性规定。裁判这两类案件需要处理的法律行为明显不同，一个是标准的侵权行为，一个为侵权行为的后续行为，其性质目前来讲没有明确的说法。而且交通事故责任纠纷案件中，不论交通事故情形如何复杂，法官在审理案件时总能审理查明应当由谁以及责任如何承担等问题，并且有明确的法律规定作为裁判案件的依据。但是在救助基金追偿案件中，因救助基金追收垫付款的行为性质不明，法官仅能确定应当由交通事故责任人负责偿还垫付的资金，但不能确定存在多名交通事故责任人时，垫付资金究竟应当有谁以及以何种形式承担。显然，法官在审理案件时最直观的感受就是机动车交通事故责任纠纷有侵权责任法的明文规定，而救助基金追偿尤其是存在多名交通事故责任人时的追偿则无具体法律依据可循。何况并不是所有的交通事故都必然产生社会救助基金的垫付情形，机动车交通事故责任纠纷这一案由也不能直观反映所立案件事实上是机动车道路交通事故社会救助基金追偿这一实质内容。其与真正意义上交通事故当事人就交通事故造成人员、财产伤亡的赔偿争议请求人民法院依法裁决有着本质的区别。另外，不论救助基金垫付所依的本身的交通事故争议是否已经通过人民法院做出裁决，只要两者没有在同一案件中一并处理，就容易造成人民法院违反“一事不再理”的误解，甚至可能存在两者互不承认或打架的尴尬情形。
尽管最高人民法院新修改《民事案件案由规定》中关于追偿权纠纷第四级案由只有担保责任追偿权纠纷和合伙债务追偿权纠纷两种情形，但是我们不能机械地将此理解为追偿权纠纷就仅限于这两种情形。因为，基于民事法律关系的复杂性，案由规定不可能穷尽所有第四级案由，目前所列只是一些典型的、常见的，或者为了司法统计需要而设立的案由。[11]也如同法律的滞后性一样，有名案由的设立总是滞后于社会发展实际。案由的确定应尽量在有名案由的范围内选择，没有有名案由时，应当根据最高人民法院“民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定”的一般原则，选择适用最贴近案件性质的案由。既然，法律已经明确规定“道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”，那么将此类案件案由定为追偿权纠纷会更符合案情实际。
（二）同一交通事故中存在多个事故责任人时，救助基金追偿案件的责任构成
要确定同一交通事故中多个事故责任人在救助基金追偿案件中的责任构成，首先应当厘清待审案件需要审理查明的法律关系的性质，也即因救助基金垫付行为而产生的法律关系的性质。
从救助基金的性质出发，救助基金是一种资金垫付活动而不是资金给予，是救急而不是救济。之所以会发生垫付也是因为受害人无力支付抢救费用和丧葬费用，而又找不到事故责任人或者事故责任人本身也无力赔偿，为了保护受害人的生命健康和安全，给予其及时救助所设置的一项社会救助制度，其救助和垫付的对象是受害人而不是交通事故责任人。那么，救助行为实质上使救助基金管理机构与被救助人即交通事故受害者之间产生了一种特殊的借贷关系。但是，法律又直接规定了救助基金管理机构享有向交通事故责任人追偿的权利。若仍顺着特殊的借贷关系分析，相当于法律直接赋予了该特殊借贷关系中债权人对特定次债务人的代位追偿权。民法理论上的“代位权”，是指由于债务人的不作为，而使债权人取得了债务人其他债务关系中债权人的法律地位，从而享有了向其他相关债务人提出请求履行次债务的权利。那么债权人行使代位追偿权时所要解决的法律关系就是债务人与次债务人之间的权利义务关系。具体本文讨论的实际，就是救助基金管理机构可以自己的名义，要求交通事故责任人、赔偿义务人等向其直接履行本应对交通事故受害人履行的部分损害赔偿义务。也就是说如果救助基金向交通事故责任人追收垫付款的行为是代位行使交通事故损害赔偿请求权，那么，法官需要审理的法律关系实质上仍是原交通事故的侵权行为关系。
按照侵权责任法第二章责任构成和责任方式，以及最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第十三条：多辆机动车发生交通事故造成第三人损害，当事人请求多个侵权人承担赔偿责任的，人民法院应当区分不同情况，依照侵权责任法第十条、第十一条或者第十二条的规定，确定侵权人承担连带责任或者按份责任之规定，应当由交通事故责任人，交通事故责任人背后的机动车所有人、管理人，以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车的被挂靠人，承保交强险、商业险的保险公司等多个责任承担主体根据交通事故的具体情况承担连带或按份责任。但是，就责任的承担主体而言又与道路交通安全法“向事故责任人追偿”的规定不一致。而且，交通事故受害人就是交通事故责任人的情形也非常普遍，这时，交通事故受害人同时处于两种法律关系之中：借贷关系和侵权关系。救助基金在向交通事故受害人追收垫付款项时究竟适用哪种法律关系也是一个问题，因为不同的法律关系适用的请求权基础不同，相应的诉讼时效期间也不同，裁判的结果就有可能不同。
另一方面，从交通事故赔偿义务人的角度出发，救助基金垫付受害人的抢救费、丧葬费实际上是根据法律的规定代其偿还了部分债务。垫付行为客观上在救助基金管理机构与交通事故赔偿义务人之间产生了新的债权债务关系。这种新的债权债权关系在适用法律时与交通事故侵权行为不具有关联性，救助基金管理机构得依一般的民事权利保护体系维护自己的权利。此种情形与行使追偿权的最大区别应当是诉讼时效期间的不同。
（三）关于道路交通事故社会救助基金的追偿时效
《民法通则》第一百三十五条规定的一般向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，第一百三十六条规定，身体受到伤害要求赔偿的，诉讼时效期间为一年。那么追收救助基金垫付款应当适用何种诉讼时效期间？
救助基金追收适用何种诉讼时效期间与因救助基金垫付行为而产生的法律关系的性质定位有关。如前所述，就垫付行为本身而言，其与交通事故造成人身伤害没有关系，但是救助基金的垫付又是以发生交通事故并造成有人员人身伤害为前提，人身伤害行为是垫付行为的基础行为。如果将救助基金的追收看作是基金管理机构代交通事故受害人向事故责任人行使人生伤害的损害赔偿请求权，那么救助基金管理机构代位取得的依然应当是人身伤害的损害赔偿请求权，对身体受到伤害要求赔偿的，就应当适用一年的诉讼时效期间；如果将救助基金的垫付看作是基金管理机构与交通事故责任人之间的债权债务关系，那么得依一般的民事权利保护体系保护的权利的诉讼时效期间就应当是两年。
理论界有人即将救助基金的追偿认定为代位行使交通事故损害赔偿请求权，又将救助基金的追偿时限认定为二年为宜，这是一种自相矛盾的说法。其实诉讼时效本质上是交易的制度，其目的在于保障交易之安全，维持社会秩序。[12]但是救助基金设立的目的在于社会救助而非交易，如同人格权请求权不适宜适用诉讼时效制度一样，救助基金追收即使是不适用诉讼时效制度也不会对社会秩序产生破坏性影响。而且，若因诉讼时效而使救助基金追收不能就等于是由救助基金为交通事故赔偿义务人买单，这也与社会基本道德理念和价值导向相违背。
当然，就目前我国不尽完善的社会救助基金制度而言，适用诉讼时效制度更有利于实现救助基金的良性循环，防止基金管理机构怠于行使救助基金追偿权。另外，关于诉讼时效的起算点，绝大部分人认同以基金垫付之日起算的观点。而且，民法通则第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。 针对因机动车肇事逃逸而不知侵权人的情况， “知道”或“应当知道”这里应包含两个方面的内容：其一知道被侵害的事实；其二知道被谁侵害。诉讼时效的起算应当满足以上两项，故对于肇事逃逸案件，救助基金追偿时效的起算点应为案件侦破之日。[13]
（四）关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围
关于道路交通事故社会救助基金的追偿范围，有观点认为以救助基金垫付金额为限。笔者认为，拒绝及时归还基金垫付款的行为不论是从侵权行为关系看还是从债券债务关系看，都是对权利人合法权利的侵犯。权利人为维护自身权利而采取的一系列必要措施所花费的损失也应当由相对人予以赔偿。而且，从救助基金的性质而言，这样做更容易为社会树立良好的价值导向。因此，救助基金追偿尤其是通过诉讼追偿的，应增加被追偿责任人的经济成本，以加大追偿力度。除追收基金垫付金额以外，自垫付之时起至追偿实现之日的利息及所支出的事务性费用如鉴定费、勘验费、诉讼费用等可一并请求赔偿。
综上，笔者认为涉及交通事故社会救助基金追偿的案件应当以追偿权纠纷立案，适用一年诉讼时效期间，案件审理时以其基础法律关系即交通事故人身损害赔偿案件适用的法律规范为请求权基础。这样既有利于督促救助基金管理机构及时追收垫付款，尽力实现救助基金的良性循环，又有利于在交通事故损害赔偿与救助基金追偿两案处理的情况下司法权威的维护。但是，这样的探讨不能解决目前司法实务中存在法律适用茫然现象，只有有权机关尽快出台关于救助基金追偿的专门规定，才能解决目前此类案件在司法适用上的不统一，才能进一步完善我国道路交通事故社会救助基金制度。

参考文献：
[1] 《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第六条
[2] 《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条、第七十五条。
[3] 《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条第一款。
[4] 《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第二十四条。
[5] 《中华人民共和国侵权责任法》第五十三条。
[6] 《江苏省道路交通事故社会救助基金使用及追偿管理细则（暂行）》第二十条。
[7] 《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条至第十三条。
[8] 《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》131条。
[9] 《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》
[10] 《重庆市高级人民法院关于道路交通事故社会救助基金管理涉及诉讼若干问题的通知》
[11] 《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》
[12] 杨立新：《请求权与民事裁判应用》，法律出版社。
[13]陆新峰， 《现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议——兼议五部委<道路交通事故社会救助基金管理试行办法>》。