2011 石家庄市中级人民法院民事审判指导意见之七——关于农村土地承包经营权纠纷案件

近年来，随着农民权利意识的增强和城乡建设进度的加快，涉及农村土地承包纠纷的案件呈增长态势。与普通民事合同相比，农村土地承包合同体现了更加强烈的国冢干预色彩。比如，关于家庭承包合同的订立程序、履行、效果，甚至合同的变更和解除，法律均做出了明确细致的规定。其原因就在于土地承包合同事关耕地资源保护与利用的重大事项，而且为农民的生存权提供基本保障。妥善处理此类案件，是审判工作面临的重大挑战。
（一）关于家庭承包合同的发包方收回承包地的问题
《农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。只有在“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”情形下，承包方才有义务交回土地。承包方不自愿交回的，发包方可以强制收回。另一种情形就是承包方自愿交回土地。《农村土地承包法》第二十九条规定“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”法律对于承包方自愿交回承包地实行了非常严格的限制性规足。“提前半年以书面形式通知”既是形式要件，又是实质性要件，在审判实践中必须从严掌握。尤其不能以承包人已以某种行为表明放弃了承包权，“意思表示真实”为由认定承包人自愿交回承包土地的行为有效。固然，土地承包权也属于私权，权利人可以处置。但审理土地承包案件不仅应当从法律意义上来考虑，还应该看到这类案件的社会意义和政治意义。在农业税负担沉重的时期，农民承包经营土地的积极性受到挫折，放弃承包地的现象十分普遍。如果对农民“自愿交回土地”从宽掌握，可以想象全国有多少农民会“自愿”地失去土地，从而沦为生计无看的境地，这对整个社会的稳定必将构成极大的威胁。《农村土地承包法》对于农民自愿交回承包地进行严格的限制。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号，下简称《土地承包司法解释》]第十条规定“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定具自愿交回”，要严格执行。
除以上情形外，法律没有规定发包方可以收回家庭承包的土地。《土地管理法》第三十七条第三款规定“承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”这里需要注意的是，家庭承包经营的主体是农戶，即使是以某一家庭成员的名义与发包人订立了承包合同，其实际代表的合同主体仍然是农户，不是个人。农户是个动态的概念，既包括订立合同时的冢庭成员，也包括以后新增加的家庭成员，不能被理解为是若干特定家庭成员或个人的集合体。《土地管理法》第三十七条第三款的规定，对针对特定的单位或个人作为土地承包方时，发生弃耕抛荒的情形，发包方可以收回土地。本条文中规定的“单位”和“个人”，都不包括农户，不能做为发包方收回农户承包土地的法律依据。但是从充分利用土地资源，尽可能创造更多社会价值的角度考虑，如果容许被农户弃耕抛荒的土地长期闲置，也是不合理的。所以，对于农户弃耕抛荒的土地，发包方不得罐收回“（即终止或解除与承包方的合同），按照《土地承包法司法解释》条六条的规足，分别处理：如发包人未将土地另行发包他人的，承包人要求收回土地，应予以支持。如发包人已将土地另行发包给第三人，承包方可以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效，返还耕地。如发包人、第三人未对土地造成破坏，则承包人要求赔偿损失或要求给付经营期间收益的诉讼请求，不应予以支持。如果发包人、第三人对于土地有合理投入的，承包人还应给予补偿
（二）关于土地承包经营权的转让
《农村土地承包法》第四十一条对土地承包经营权的转让规定了严格的条件：(1)承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；(2)发包方同意；(3)受让人是从事农业生产经营的农户。土地承包经营权的流转包括四种形式：转包、出租、互换和转让。转包、出租、互换都不会导致农民彻底丧失承包经营权，转让则会导致发包人与农民彻底终止承包合同关系。正是基于土地承包经营权的特殊作用和意义，所以法律对于土地承包经营权的转让设定了严格的条件，司法实践中尤其要对“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”严格审查，不能以转让合同系双方自愿签订为由，简单地认定转让合同有效。从经济角度讲，相比较分散的农户各自经营，对土地进行规模化集中开发利用，成本更低，效益更好。但从社会现实看，如果土地只集中在少数人手中，而多数农民无地，后果不堪设想。特别是在当前贫富分化严重、社会财富分配极不平衡的阶段，如果允许农民“自由”地转让土地承包经营权，很容易导致土地高度兼并与集中的后果，从而成为动乱之源，危及政权稳定与国冢安全。在我国城镇化、工业化没有完成，农民的社会保障问题没有解决之前，法律对于农民转让土地承包经营权进行严格限制，有其必要性与合理性。如果转让合同不符合法律规定的条件，原承包人要求确认转让合同无效、收回承包地的，应予准许；受让人未对土地造成破坏的，原承包人要求赔偿损失或给付受让人经营期间的收益，不应予以支持。受让人对于土地有合理投入的，原承包人应予补偿。
（三）关于土地征收补偿费用纠纷
根据有关法律规定，土地征收补偿费用包括三部分：地上附着物和青苗的补偿、安置补助费以及土地补偿费。《土地承包司法解释》第二十二条规定，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归物的所有人。依据该司法解释第二十三条的规定，安置补助费归集体经济组织所有，但放弃统一安置的家庭承包方，要求发包方给付安置补助费的，应予支持。对于这两项，实践中的争议不大。审判实践中的难点是对土地补偿费的分配。《土地承包司法解释》第二十四规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体组织内部的分配办法另有规定的除外。”审理土地补偿费案件需要注意的是：
一是可以主张土地补偿费分配权利的人是“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人“。“征地补偿安置方案确定时”应以政府有关征地补偿安置方案的文件下发之日认定，这在实际操作中也容易把握。但对于何种情形属于“具有本集体经济组织成员资格”，法律没有做出明确规定。鉴于农村集体经济组织成员资格事关广大农民切身利益，是农民的基本民事权利，不宜通过司法解释的形式予以规定，最高人民法院已提请全国人大常委会做出立法解释或相关规定。在全国人大做出规定前，如果当事人起诉，要求确认不入具有集体经济组织成员资格井要求分配土地补偿费的，不应予以受理。在诉讼进程中，如果双方对于原告是否具备本集体经济组织成员资格争议较大，又不易确定的，应裁定驳回原告起诉。
二是对于原告的集体经济组织成员资格没有异议，但原告是针对集体经济组织决定用于分配的土地补偿费数额有异议，而提起诉讼的，应不予爱理。我国土地所有制分国有制和集体所有制两类。征地针对的是集体所有的土地。政府支付土地补偿费的直接对象是集体经济组织，不是村民个人。土地补偿费是对于集体土地所有权丧失的补偿，也应该由集体来支配。村集体经济组织（村民委员会、村民小组）决定将政府发放的土地补偿费中多大比例用于村民之间的分配，属于村民自治的范畴，不属于民法调整范围。所以，如果原告对村集体经济组织决定的用于分配给集体成员的土地补偿费数额有异议，而提起诉讼，不属于法院民事案件受理范围。
三是如果原告（集体经济组织成员资格能够确定）对分配给本人的土地补偿费数额有异议，而提起诉讼的，属于民事案件受理范畴。土地补偿费在集体经济组织成员之间分配的原则应当是均等，但也可有差别。土地主要是一种因自然力而形成的资源，与个人的劳动和贡献并无多大关系。所以，土地补偿费的分配也就不能采取“按劳分配”或“权利义务对等”的办法。从原则上讲，每个成员都有权获得均等的一份。之所以可以存在差别，是因为在土地实行承包经营的情形下，如果土地被征收，受影响最大的是承包经营土地的农户，对其他人的影响则要较小一此  所以，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004] 28号）规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。但必须明确的是，土地补偿费的受益主体应当是村集体经济组织的全体成员，不能仅限于被征地的农户。这是由土地集体所有的性质决定的。在分配土地补偿费时，被征地农户与其他村民可以有差别，但同样情况的村民之间应当干等参与分配。