试论行政法中的信赖保护原则的适用

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来源：中国法院网  作者：郭笑天                                                         现代法治原则之下，行政主体在行使职权过程中，必须诚实守信，不得随意变更、撤销、废止行政行为，否则应赔偿或补偿相对人合理的信赖利益损失。在行政法领域，信赖保护原则已广泛应用于行政许可、行政给付、行政指导等各个领域。为实现信赖保护原则在我国的法治化，必须在准确界定信赖保护原则法制地位的基础上，逐步完善现行的行政程序、行政补偿、行政赔偿以及司法审查制度。信赖保护原则是行政法上的一项非常重要的原则，目前在世界上的许多国家和地区都得到了广泛的运用。但是信赖保护原则在我国行政法学中的研究和行政法中的运用相对来说还比较落后。研究信赖保护原则对于维护政府诚信、保护社会成员的合法权益、建立诚信社会具有很好的现实意义。
　　一、信赖保护原则的概念及含义
　　（一）信赖保护原则的基本含义
　　所谓信赖保护原则指当行政相对人对行政主体所做出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为，否则必须对行政相对人基于对该行为有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。我们从以下几个方面具体来理解：
　　1．信赖保护原则的目的
　　信赖保护原则在行政法上确立的目的是为了保护公民、法人或其他组织的合法权益。同时它也是防止行政权的不当行使和滥用的客观需求。通常情况下，基于行政行为的效力，行政相对人会对已作出的行政行为产生信赖，并在此基础上安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情形下是没有问题的。但当行政行为存在违法或不当的因素时，便极有可能对行政相对人造成利益上的损害。因此，对行政相对人的正当权益设置一把保护伞是必要的。信赖保护原则就是对这一现实需求的积极回应。
　　2．信赖保护原则的优先性
　　信赖保护原则与行政主体对行政行为的撤销与废止有密切联系。行政行为以其内容对行政相对人是否有利为标准，可以分为授益行政行为和不利行政行为。对授益行政行为，由于是对行政相对人设定权利或免除义务，受益人对此行为的信赖应受到保护，行政机关如对此行为予以撤销或废止，势必会损害到相对人的信赖利益。因而一般是不可以撤销或废止的。在此情况下，信赖保护原则就要高于法律优先原则。
　　3．信赖保护原则的适用的有限制性
　　授益性行政行为的撤销、变更、废止通常并不是由于行政行为的违法，而往往是由于客观情况或其他原因造成的。因而，损害行政相对人的合法权益而撤销、变更、废止行政行为，实际上是违反政策和法律规定的。因此，必须对信赖保护原则的适用加以限制。
　　二、信赖保护原则的必要性
　　（一）建立诚信政府的需要
　　政府行为，或者说行政行为，不同于一般的民事行为，它不但具有确定力，而且具有公信力。行政行为一旦作出，就需要行政相对人执行，即使不服，寻求行政救济、提起行政复议或诉讼过程中，也可以先予执行，这是法律对行政效率的保护，也是全社会对行政行为的信任，是公共秩序得以安定，政权得以巩固的基础。信赖保护原则有利于全面保护行政相对人的合法权益，信赖保护原则要求有权机关应保护行政相对人因信任行政主体、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则权益的要义，并突出了诚实信用原则行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。更有意义的是，为立法者规制自由裁量权相对人的合法权益，提供了科学的思路；为运作行政权力，高度负责，依法行政要；为司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益与个体利益，确立了可行的准则。
　　（二）保护公民的合法权益的需要
　　信赖保护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要相对人没有可归责自己的是由，便推定相对人的信赖利益受法律保护。基于行政行为的效力性，相对人会对已做出的行政行为产生信赖，并依此安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情况下无庸质疑，然而当行政行为现缺陷时，便很有可能对行政相对人造成利益上的损害，这时如果国家置之不理，那么相对人的合法利益便会成为行政行为违法不当的牺牲品，这与国家实施行政管理以保障民众生活和社会秩序的最终目的是背道而驰，所以必然要求国家对这些行为负责，行政信赖保护原则也就产生了。
　　(三)提高行政效率的需要
　　行政机关如果出尔反尔，反复无偿，那么他的行为就不具有可预测性，不值得信赖，就会降低公民参加社会活动，行政活动的积极性，更有甚者，如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害，就会造成公民与政府的严重对峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。这种后果是政府不愿意看到的。相反，如果行政机关能够保护公民的信赖利益，就会促进公民积极的参加行政，协助行政，服务行政，与政府形成良好的互动，从而提高行政效率，节约社会资源。
　　三、信赖保护原则在实践中的运用及不足
　　信赖保护原则在具体行政行为中的适用，为切实保护行政相对人和利益相关人的信赖利益，信赖保护原则应当适用于涉及信赖利益的行政法中的各个不同领域。行政行为的多样性导致信赖保护原则在行政法上的适用，呈现出多种不同的形式：
　　（一）信赖保护原则的适用
　　1．信赖保护原则在行政给付中的适用
　　作为授益性的行政给付行为，为了确保行政给付行为的连续性和稳定性，行政主体必须严守诚实信用的理念，以诚实信用的方式作出行政给付行为，不得采取欺诈、胁迫或者其他虚假意思表示的方式，从而导致受益人的意思表示存在偏差。尤其对于持续性和连续性行政给付，行政主体有义务确保行政给付的持久性、有效性和稳定性，确保相对人的合理期待，这也是责任政府、诚信政府的内在要求。其适用信赖保护原则存在着特殊的理由：首先，行政给付权益对于受益人至关重要。尤其在行政救助中，救助或帮助是受益人生存保障唯一的或至少是主要的依靠，行政主体必须保障受益人所享有的权利或利益的稳定性。其次，行政给付和信赖保护均可以看作是一种利益的调整机制，只不过调整方法不同。行政给付通过积极的利益分配直接改变社会成员的利益占有状况，信赖保护原则则以利益可期性和稳定性的形成来确保公共负担平等。
　　2．保护原则在行政指导中的适用
　　行政指导作为一种灵活有效的行政活动方式为许多国家所采用，对行政指导而言，信赖保护原则的适用主要体现在以下两个方面：首先，信赖保护原则与行政处分的撤销、废止具有直接联系。从依法行政的角度考虑，行政主体如果作出了违法的或有瑕疵的行政指导，有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销。但是基于信赖保护原则，是否撤销违法的行政指导，应衡量行政合法性的公共利益和相对方信赖该行政指导的信赖利益，而非一定维护其合法性。其次，行政指导实施完毕后，可能会出现两种情况，一种是实现了行政主体与相对方所期望的结果；还有一种是行政指导方因自身的信息或判断有误，无恶意地误导了被指导者，结果使被指导者遭受到重大损害。在这两种情况下，均应基于信赖保护原则，对相对人予以补偿。
　　（二）保护原则的不足
　　信赖保护原则在实践中运用上的不足主要表现在下列方面：
　　首先，在行政行为的撤销与废止方面。根据依法行政原则,任何违法的行政行为都应当得到法律的否定评价。所以，对违法的行政行为的撤销(职权)并无时间的限制,也不受信赖保护原则或公共利益需要的限制争讼撤销除了有除斥期间的限制外,并无其他限制因素的设置。其结果,相对人的信赖利益得不到切实的保护,政府的公信力得不到提升。
　　其次,政府信用缺失现象严重 。在行政实践中,政府信用缺失的事件经常见诸新闻媒体。确立信赖利益保护原则, 防止政府失信于民可以说防止政府失信 于民是防止政府失信的有力武器。
　　再次, 法院判决对原则的运用功亏一篑。
　　四、信赖保护原则的完善
　　1．立法应明确地规定补偿或赔偿标准
　　《行政许可法》第 8 条虽然规定“行政机关应当依法给补偿”，但补偿缺乏具体标准，到底是全部补偿还是部分补偿，什么情况给予补偿，没有明确界定，实践中也很难操作，因此我国应加快补偿立法，确立主动补偿与申请补偿相结合的方式，明确行政信赖补偿的最小值不应小于被许可相对人为取得许可而付出的直接成本，最大值也不超过该相对人因该可存续可得利益。
　　2．立法应拓宽补偿范围
　　目前国际上常见的补偿原则有正当补偿、公平补偿、适当补偿等 ，我国在行政许可中主要采用适当补偿原则，但适当补偿原则标准太低，不利于保护被许可人的利益 ，因此最好采取公平补偿原则。在我国的行政补偿实践中，信赖保护原则适用的范围太窄，不能满足现实生活的需要，所以需要拓宽补偿范围 ，使补偿不光局限于合法的授益具体行为领域中 ，而且也可适用违法的行政授益行为中补偿的范围不仅局限于财产权利方面，而且也应扩大到人身权利方面。这样不仅维护了法律的权威，而且维护了社会秩序，有利于社会的稳定。
　　3．明确立法
　　立法需要明确界定公共利益《行政许可法》规定。为了公共利益的需要，可以撤销或变更已生效的行政许可，可见公共利益是决定行政许可废止与否的重要条件，而法律又没有对公共利益的内涵及外延作出明确而具体的规定，加上公共利益是一个抽象概念，在实践操作中难免产生误差。为了防止行政机关借公共利益之名实现个人利益的现象，防止公共利益被无限扩大和滥用，应该由立法机关对公共利益及实现的过程进行明确的法律规定。