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近几年来，村干部腐败和涉黑的新闻层出不穷，2014年2月底，被称“坐拥20亿资产”的深圳龙岗南联村委会主任周伟思，因涉嫌在当地旧城改造项目中收受逾5000万的巨额贿赂，在深圳市中级法院受审。3月初，山东平度杜家疃村委会主任勾结房地产开发商和建筑商，在月黑风高夜放火杀人，造成4名村民1人死亡、3人受伤。6月底，中组部与党的群众路线教育实践活动领导小组要求各地，“特别要集中力量查处群众反映强烈的涉黑涉恶案件”。
我的朋友田飞龙博士最近评论说，村官贪腐“宣告了村民自治制度试验的阶段性失败”（田飞龙：《建农民一卡通，让村官不沾钱款》，《法制晚报》2014年8月8日）。对于这个意见，我基本同意。不过，当他提出“农村的固本、维稳和进步之道是要通过家庭重建和儒家伦理重建涵养农村社会道德基础，以优良自治秩序和文化秩序压制村官贪腐和外部国家主义侵蚀”时，我就有点困惑了。
村官为何会频频涉贪涉腐涉黑呢？笔者认为，这个问题不能仅仅放在“农民-农村”的框架内进行讨论，而且要将其与城市里的居民自治进行比较。村民自治和居民自治在制度逻辑和制度目标上都是一样的，为何城市社区干部出现涉贪涉腐涉黑的频率和强度，要明显低于村民自治下的乡村干部呢？
这其中的原因自然有很多，比如城市媒体发达，监督机制完善等等。但依照笔者愚见，有一个极为重要的原因不能被忽视，那就是城市居民自治是政治与经济相分离的，居委会只提供公共产品和公共服务，并不牵涉太多的经济活动。而乡村中的村民自治并不是这样的，虽然1980年代中国在乡村启动了“政社分离”改革，但这一改革仅仅在“公社-乡镇”层面完成，在行政村层面留下来了“政社合一的长尾巴”（周其仁语）。
什么是“政社合一”，什么又是“政社分离”呢？时下的人们不一定能搞清楚，所以我就再简单解释一下。所谓“政社合一”就是要将作为基层政权组织的乡、镇和行政村与作为集体经济组织的人民公社合二为一，然后由后者在开展农村生产经营活动的同时也承担前者的政治和行政职能。比如1961年6月15日的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即著名的“农村60条”）第1条就宣布“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”
而所谓“政社分离”，则是指1980年代以后在乡村治理中，要将作为农民集体经济组织的农民集体与作为基层政权组织的村委会分开设立。比如1983年的一号文件就曾宣布“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”1984年的1号文件紧接着补充说“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。……这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置。……此外，农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”
不过，1984年的1号文件所要求的改革并不彻底，因为其在做出上述规定的同时，又允许“农村经济组织可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。此后的历史大家都知道了，农村经济组织渐渐式微，甚至被人遗忘，村民委员会则成了农民集体的代名词。比如2003年开始实施的《农村土地承包法》第12条还在规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；2010年修订的《村委会组织法》第8条就直接规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”了。于是“政社分设”的改革成了一个不断确认和加固的“改革烂尾楼”。
对于农民来说，这个“改革烂尾楼”有何危害呢？答曰：在进入市场经济时代以后，权力与资产（资本）的结合容易产生乡村权贵资本主义。当作为政治组织的村委会和村党支部，不但拥有管理村庄的政治-行政权力，而且还拥有管理和处分集体财产权力时，党政企的大权就可能集中在一个人或者几个人的身上，让这些人变成“土皇帝”，于是贪污、腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”几乎就难以避免。这个观点并非我的发明，吴敬琏老先生最近这些年一直在谈这个问题，我只是把他的警告用在观察中国乡村治理问题上而已。
上述观察有何为证呢？《南方周末》的记者最近对1992年至今全国18个省份农村黑恶势力146个判决书进行了统计分析。分析显示，在农村涉黑案件中，约有三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社会性质组织头目包装而成的，有67.5%的村官是上任以后为了控制乡村变成黑社会性质组织的头目（参见《农村黑恶势力146份样本真相：村官的“红”与“黑”》，《南方周末》，2014年8月7日）。最高人民检察院检察理论研究所的研究人员也发现，在过去的十几年间，中国的乡村治理出现了“由红变黑”（即乡村精英合法当选村领导之后涉黑）；“由黑变红”（即农村黑恶势力当选为村干部），乃至“黑红勾结”、“以红护黑”、“黑红循环”等诸多怪现象（陈磊：《中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制》，《政法论坛》2014年第2期）。
村干部为何甘心变成黑社会，黑社会又为何一定要变成村干部呢？贺雪峰教授说的好，“黑社会就是要去追逐这个社会的灰色利益空间，而村干部涉黑的动力主要是公共利益中还没有界定清楚的那一部分利益。因此，他们便通过或者借助黑社会性质组织的力量来攫取。”那什么是乡村中“还没有界定清楚的那一部分利益”呢？在笔者看来，就是《村委会组织法》第8条规定的村民委员会有“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的权力。
这一结论不需要做更多的学术论证。2011年的乌坎事件（因村委会成员私下买卖土地而引发）和上文提到的平度征地血案就可以证明这一点。人民网“人民视点”第46期对村官贪腐原因所做的梳理也可以证明这一点。依照该网站的梳理，村官贪腐主要表现为以下几个方面：利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物以及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等事项。从这些原因中我们可以发现，除了救灾救济、扶贫优抚款物、移民、退耕还林这四项主要是依靠基层政权的政治功能获得了，其他的贪腐行为则基本都是利用集体土地和集体财产“代管者”的身份来完成的。
飞龙兄在文章里面建议，乡村治理要实现现代化，就必须让“农村成为农村”，在其看来，村官贪腐与城市老虎贪腐终究不同，治理路径亦需有别。对于城市老虎，完全应该以更加严格的现代法治模式予以对治。对于村官贪腐则要通过完善村民自治，建立现代化的农村信用帐户制度，优化村民自治内部结构、推进村民自治的“去行政化”（去村委会化），限制村委会印章的代表功能和权限，鼓励农民工回乡创业，鼓励农村家庭“去留守化”，实现农村的“重新社会化”等五个措施来解决。
依照笔者愚见，这些制度层面、技术层面和政策层面上的建议固然重要，但对于解决村官涉贪涉黑问题却未必切实可行。比如“农村成为农村”首先就会遭到农村人的反对（大量新生代农民移居城市，“用脚投票”就是例证）；再比如，“去村委会化”是什么意思呢，应该不会是抛开村委会，事事由村民大会来决定吧？飞龙兄来信说，废除村委会不是他的主张，他的建议是要“还原其单纯的‘执行权’本质，将‘决策权’尤其是重大决策权还给村民会议或村民代表会议，实现村民自治的真正民主化与直接民主承诺。”对于这种主张，笔者是认同的。可问题是这种主张早已写入《村委会组织法》第24条之中，但现实却依然不如人意，个中因缘不得不引人深思。
更为重要的是，笔者认为，飞龙兄的这些建议忽视了当下中国农村依然存在的“政社合一式的集体所有”这一“改革烂尾楼”的危害，让人难以抓住乡村治理改革的重点。虽然本文并不致力于提出系统的改革方案，但笔者认为，如果不改革“政社合一式的集体所有制”，不把政治治理机制（比如户籍）与财产权结构（比如集体土地等财产的运营）分开，就消除不了农村权贵资本主义的基础，村官的贪腐和涉黑现象也只会蔓延，而不会消解。
如何改革呢？笔者认为，首要的工作不是完善村民自治，而且要完成1980年代农村改革“未竞的事业”。即，要按照“政社分设”的原则在行政村层面继续推行“政社分设”的改革，要拆掉“改革烂尾楼”，剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和社区服务组织，就像当下的城市社区的居委会所做的那样。
在这个新的治理机构中，村民自治制度依然要存在、发展和完善，但这种制度之下的村民自治组织只是一个政治-行政组织，而不是经济-市场组织，其主要功能是基于税收和行政收费提供公共产品（比如老年人休闲室、公共体育设施、道路照明等）和公共服务（比如社区卫生、消防管理等等），其不宜也不能再拥有代为管理“集体土地和集体财产”的身份和权力。在地域上，行政村与经济集体组织也并不一定重合。一个行政村内完全可以存在多个集体经济组织。待到集体经济组织发展壮大以后，一个集体经济组织也完全可以跨越几个村，甚至几个县，几个省，乃至全国。
有人可能会说，这样一来，农村还是农村吗，农民还是农民吗？笔者的答案是，社会在发展，文明在变化，农民和农村也要参与和分享中国的现代化成果。如果单个农民或者某个地区的农村愿意，他们可以成为中国古老文明和道德秩序的载体，可以帮助城里人实现“乡愁”。但如果他们不愿意成为这种载体，而更向往现代化的生活和治理模式，那么没有人拥有剥夺他们选择自由的权力，即使用再美好的词语，再正当的理由也不成。
作者：程雪阳，苏州大学王健法学院副教授，天则经济研究所特约研究员。 |
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近几年来，村干部腐败和涉黑的新闻层出不穷，2014年2月底，被称“坐拥20亿资产”的深圳龙岗南联村委会主任周伟思，因涉嫌在当地旧城改造项目中收受逾5000万的巨额贿赂，在深圳市中级法院受审。3月初，山东平度杜家疃村委会主任勾结房地产开发商和建筑商，在月黑风高夜放火杀人，造成4名村民1人死亡、3人受伤。6月底，中组部与党的群众路线教育实践活动领导小组要求各地，“特别要集中力量查处群众反映强烈的涉黑涉恶案件”。
我的朋友田飞龙博士最近评论说，村官贪腐“宣告了村民自治制度试验的阶段性失败”（田飞龙：《建农民一卡通，让村官不沾钱款》，《法制晚报》2014年8月8日）。对于这个意见，我基本同意。不过，当他提出“农村的固本、维稳和进步之道是要通过家庭重建和儒家伦理重建涵养农村社会道德基础，以优良自治秩序和文化秩序压制村官贪腐和外部国家主义侵蚀”时，我就有点困惑了。
村官为何会频频涉贪涉腐涉黑呢？笔者认为，这个问题不能仅仅放在“农民-农村”的框架内进行讨论，而且要将其与城市里的居民自治进行比较。村民自治和居民自治在制度逻辑和制度目标上都是一样的，为何城市社区干部出现涉贪涉腐涉黑的频率和强度，要明显低于村民自治下的乡村干部呢？
这其中的原因自然有很多，比如城市媒体发达，监督机制完善等等。但依照笔者愚见，有一个极为重要的原因不能被忽视，那就是城市居民自治是政治与经济相分离的，居委会只提供公共产品和公共服务，并不牵涉太多的经济活动。而乡村中的村民自治并不是这样的，虽然1980年代中国在乡村启动了“政社分离”改革，但这一改革仅仅在“公社-乡镇”层面完成，在行政村层面留下来了“政社合一的长尾巴”（周其仁语）。
什么是“政社合一”，什么又是“政社分离”呢？时下的人们不一定能搞清楚，所以我就再简单解释一下。所谓“政社合一”就是要将作为基层政权组织的乡、镇和行政村与作为集体经济组织的人民公社合二为一，然后由后者在开展农村生产经营活动的同时也承担前者的政治和行政职能。比如1961年6月15日的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即著名的“农村60条”）第1条就宣布“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”
而所谓“政社分离”，则是指1980年代以后在乡村治理中，要将作为农民集体经济组织的农民集体与作为基层政权组织的村委会分开设立。比如1983年的一号文件就曾宣布“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”“在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”1984年的1号文件紧接着补充说“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。……这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置。……此外，农民还可不受地区限制，自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。”
不过，1984年的1号文件所要求的改革并不彻底，因为其在做出上述规定的同时，又允许“农村经济组织可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子”。此后的历史大家都知道了，农村经济组织渐渐式微，甚至被人遗忘，村民委员会则成了农民集体的代名词。比如2003年开始实施的《农村土地承包法》第12条还在规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；2010年修订的《村委会组织法》第8条就直接规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”了。于是“政社分设”的改革成了一个不断确认和加固的“改革烂尾楼”。
对于农民来说，这个“改革烂尾楼”有何危害呢？答曰：在进入市场经济时代以后，权力与资产（资本）的结合容易产生乡村权贵资本主义。当作为政治组织的村委会和村党支部，不但拥有管理村庄的政治-行政权力，而且还拥有管理和处分集体财产权力时，党政企的大权就可能集中在一个人或者几个人的身上，让这些人变成“土皇帝”，于是贪污、腐败、集体资产流失以及“权力的黑社会化”几乎就难以避免。这个观点并非我的发明，吴敬琏老先生最近这些年一直在谈这个问题，我只是把他的警告用在观察中国乡村治理问题上而已。
上述观察有何为证呢？《南方周末》的记者最近对1992年至今全国18个省份农村黑恶势力146个判决书进行了统计分析。分析显示，在农村涉黑案件中，约有三成有村官的身影。而在涉黑村官中，有22.5%的村官是黑社会性质组织头目包装而成的，有67.5%的村官是上任以后为了控制乡村变成黑社会性质组织的头目（参见《农村黑恶势力146份样本真相：村官的“红”与“黑”》，《南方周末》，2014年8月7日）。最高人民检察院检察理论研究所的研究人员也发现，在过去的十几年间，中国的乡村治理出现了“由红变黑”（即乡村精英合法当选村领导之后涉黑）；“由黑变红”（即农村黑恶势力当选为村干部），乃至“黑红勾结”、“以红护黑”、“黑红循环”等诸多怪现象（陈磊：《中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制》，《政法论坛》2014年第2期）。
村干部为何甘心变成黑社会，黑社会又为何一定要变成村干部呢？贺雪峰教授说的好，“黑社会就是要去追逐这个社会的灰色利益空间，而村干部涉黑的动力主要是公共利益中还没有界定清楚的那一部分利益。因此，他们便通过或者借助黑社会性质组织的力量来攫取。”那什么是乡村中“还没有界定清楚的那一部分利益”呢？在笔者看来，就是《村委会组织法》第8条规定的村民委员会有“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的权力。
这一结论不需要做更多的学术论证。2011年的乌坎事件（因村委会成员私下买卖土地而引发）和上文提到的平度征地血案就可以证明这一点。人民网“人民视点”第46期对村官贪腐原因所做的梳理也可以证明这一点。依照该网站的梳理，村官贪腐主要表现为以下几个方面：利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物以及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等事项。从这些原因中我们可以发现，除了救灾救济、扶贫优抚款物、移民、退耕还林这四项主要是依靠基层政权的政治功能获得了，其他的贪腐行为则基本都是利用集体土地和集体财产“代管者”的身份来完成的。
飞龙兄在文章里面建议，乡村治理要实现现代化，就必须让“农村成为农村”，在其看来，村官贪腐与城市老虎贪腐终究不同，治理路径亦需有别。对于城市老虎，完全应该以更加严格的现代法治模式予以对治。对于村官贪腐则要通过完善村民自治，建立现代化的农村信用帐户制度，优化村民自治内部结构、推进村民自治的“去行政化”（去村委会化），限制村委会印章的代表功能和权限，鼓励农民工回乡创业，鼓励农村家庭“去留守化”，实现农村的“重新社会化”等五个措施来解决。
依照笔者愚见，这些制度层面、技术层面和政策层面上的建议固然重要，但对于解决村官涉贪涉黑问题却未必切实可行。比如“农村成为农村”首先就会遭到农村人的反对（大量新生代农民移居城市，“用脚投票”就是例证）；再比如，“去村委会化”是什么意思呢，应该不会是抛开村委会，事事由村民大会来决定吧？飞龙兄来信说，废除村委会不是他的主张，他的建议是要“还原其单纯的‘执行权’本质，将‘决策权’尤其是重大决策权还给村民会议或村民代表会议，实现村民自治的真正民主化与直接民主承诺。”对于这种主张，笔者是认同的。可问题是这种主张早已写入《村委会组织法》第24条之中，但现实却依然不如人意，个中因缘不得不引人深思。
更为重要的是，笔者认为，飞龙兄的这些建议忽视了当下中国农村依然存在的“政社合一式的集体所有”这一“改革烂尾楼”的危害，让人难以抓住乡村治理改革的重点。虽然本文并不致力于提出系统的改革方案，但笔者认为，如果不改革“政社合一式的集体所有制”，不把政治治理机制（比如户籍）与财产权结构（比如集体土地等财产的运营）分开，就消除不了农村权贵资本主义的基础，村官的贪腐和涉黑现象也只会蔓延，而不会消解。
如何改革呢？笔者认为，首要的工作不是完善村民自治，而且要完成1980年代农村改革“未竞的事业”。即，要按照“政社分设”的原则在行政村层面继续推行“政社分设”的改革，要拆掉“改革烂尾楼”，剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和社区服务组织，就像当下的城市社区的居委会所做的那样。
在这个新的治理机构中，村民自治制度依然要存在、发展和完善，但这种制度之下的村民自治组织只是一个政治-行政组织，而不是经济-市场组织，其主要功能是基于税收和行政收费提供公共产品（比如老年人休闲室、公共体育设施、道路照明等）和公共服务（比如社区卫生、消防管理等等），其不宜也不能再拥有代为管理“集体土地和集体财产”的身份和权力。在地域上，行政村与经济集体组织也并不一定重合。一个行政村内完全可以存在多个集体经济组织。待到集体经济组织发展壮大以后，一个集体经济组织也完全可以跨越几个村，甚至几个县，几个省，乃至全国。
有人可能会说，这样一来，农村还是农村吗，农民还是农民吗？笔者的答案是，社会在发展，文明在变化，农民和农村也要参与和分享中国的现代化成果。如果单个农民或者某个地区的农村愿意，他们可以成为中国古老文明和道德秩序的载体，可以帮助城里人实现“乡愁”。但如果他们不愿意成为这种载体，而更向往现代化的生活和治理模式，那么没有人拥有剥夺他们选择自由的权力，即使用再美好的词语，再正当的理由也不成。
作者：程雪阳，苏州大学王健法学院副教授，天则经济研究所特约研究员。
