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王群 菏泽市中级人民法院
引言：为何送达如此艰难
某法官A与B到一受送达人村子送达手续,走到一十字路口不清楚受送达人的家在哪个方向，于是走出警车向周围群众询问。群众们先是望望警车，然后异口同声均表示不认识该人，却又紧张询问该受送达人是否出了什么事情。当法官们历尽“艰难”找到并进人受送达人家时，一只恶狗“忽”的扑来，法官们“惊魂未定”之时，受送达人从屋内“闪出”，所说自己成为被告后，立刻暴跳如雷，将原告大骂一通，并表示自己“绝对不会接收诉讼文书，原告爱告谁告谁”。无奈，法官们只好请求村委会“干部们”协助，“干部们”纷纷面露难色并找借口陆续离开了，法官们只能“叹着气”踏上了返程。
为找出送达难的原因，我们以山东省某基层法院的120起民事案件的送达为例，将送达难之表现、之原因、之困境一一展示，深入分析送达制度在我国的运行现状，提出改进的建议。
一、现状检讨：民事送达制度运行现状的个案考察
此次调研，我们以该院2012年度受理的民事案件为考察对象，从四个民事审判庭中各抽取30起一审案件，共120件案件作为调查研究的样本。通过审判管理系统的查询以及与办案法官的交流，我们对该120件民事纠纷的具体送达实施情况进行了详细统计，在这120件案件中，送达总次数为1192次，平均每案大约送达9.93次——每一个当事人至少送达2次，包括送达起诉相关文本与判决结果文本各一次(详见表一)。以下是笔者就六种法定送达方式进行考察与统计的具体情况：
表一 120件样本案件中六种法定送达方式被使用次数统计
┌─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
│送达 │直接 │邮寄 │留置 │公告 │委托 │转交 │
│方式 │送达 │送达 │送达 │送达 │送达 │送达 │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│总次数 │873 │141 │97 │74 │5 │2 │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│比例 │73.23% │11.83% │8.13% │6.21% │0.41% │0.16% │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘
(一)直接送达情况
表二 不同送达地点的直接送达被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │送达地点 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│直接送达 │被告住所地 │98 │8.22% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │承办法官庭室 │775 │65.02% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
分析表一，不难发现直接送达在所有送达方式中的使用频率最高，所占比例约为73.23%。另外，对表二分析可知，直接送达主要通过两种方式进行：第一，承办法官(或书记员)主动打电话通知受送达人到法院领取诉讼文书，这类送达方式所占比例较高，共计775次，占总送达次数的65.02%。第二，承办法官(或书记员)到受送达人住所地送达，在抽取样本中，此种情况为98次，占总送达次数的8.22%。
(二)邮寄送达情况
表三 邮寄送达的三种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │邮寄形式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│邮寄送达 │法院EMS │45 │3.78% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │普通快递 │96 │8.05% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │挂号信 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
六种送达方式中，邮寄送达成本实则最低。然而，在我们的抽查中，该方式共被运用141次，占总送达数的11.83%，与其低廉的成本并不成正比。
(三)留置送达情况
表四 留置送达的二种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │留置送达实现方式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│留置送达 │见征人协助 │2 │0.17% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │拍照、录像{1}等 │95 │7.97% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
留置送达在此次统计中共使用97次，其中，多数是利用拍照、录像等方式协助留置，见证人协助的只有2次。
(四)公告送达情况
表五 公告送达的三种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │公告形式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│公告送达 │报纸 │73 │6.12% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │法院公告栏 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │住所地 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
公告送达也可称之为“兜底送达”，在其他送达方式无法实现时均可借助该种方式予以送达，因此其在实务中运用较多，从我们的统计来看，其共被使用74次。
(五)委托送达情况
表六 委托送达的使用情况及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │完成情况 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│委托送达 │顺利完成 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │无答复 │4 │0.03% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
据统计，委托送达共使用了5次，其中4次未答复。
(六)转交送达情况
表七 转交送达的三种机构被送达的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │转交机构 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│转交送达 │部队 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │监所 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │其它机构 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
鉴于其特殊性，转交送达总使用次数较少，仅为2次。
二、策略审视：当下六种民事送达制度存在的不足及成因
(一)直接送达难
调查发现，当前直接送达存在以下问题：一是利用电话等方式让受送达人直接领取传票方式较多，由于一般诉状中均已记载了受送达人或其他义务人的电话，承办法官(或书记员)往往第一时间就直接向被送达人打电话，其优势是简单、方便，但却有“传唤送达”之嫌疑；二是到被告住所地的送达率只有8.22%，明显与直接送达的“高数字比例”不成正比，似乎也与直接送达设置的初衷相背离。
直接送达难的原因一是由于人口流动性较大，如当事人外出打工、外出经商、当事人为皮包公司等，使得依原告提供的地址根本找不到受送达人；二是法院的送达要限定在八小时工作时间内，而此时受送达人也外出工作，家中无人；三是当事人或其代理人拒收；四是法官送达时无法确定法律要求的受送达人同住成年家属的范围；五是受送达人是法人或其他组织时，法律要求的由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收之规定在实务中运行不畅，实施较难。以上五种原因再加上案多人少的现实，使承办法官(或书记员)到受送达人住所地送达法律手续的比例较低，一般情况下承办法官(或书记员)在使用电话通知失败后，直接转为邮寄或公告送达。
(二)邮寄送达软
当前邮寄送达存在以下问题：一是法院EMS 即法院专递使用率并不很高，远没有普通快递适用频繁；二是挂号信送达已经“名存实亡”，几乎没有使用例子。
邮寄送达软的原因一是成本问题突出，不像直接送达的警车等有经费保障，邮寄送达由承办法官所在庭室的经费承担，这使一次20元——市外费用是40——的法院专递使用频率降低，转而投向普通快递——费用在10元左右；二是鉴于普通挂号信需到邮局办理而不提供“上门服务”，尽管其成本较低——仅四五元，但早已忙的“团团转”的法官根本无暇到邮局去办理挂号信邮寄手续；三是部分到村的邮件，由于农村门牌号多已被打乱或时间太久，邮政人员分不清究竟快件上记载的门牌号在哪一位置，便会以“查无此人”为由将该件退回；四是邮寄送达时由于信皮可看出法院字样，当事人往往拒收，而邮政人员由于其身份限制，不能留置送达，只能将信件予以退回。
(三)留置送达繁
我国新民诉法对留置送达进行了改革，一般来说，留置送达是在直接送达受阻的前提下才可实施，其条件也较为严格。一是要在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书时；二是可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表作为见证人；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。但是邀请有关基层组织或者所在单位的代表作为见证人之规定在实务中愈来愈少使用，原因首先是送达人对受送达人所在地的基层组织并不熟悉，或者该组织与受送达人距离较远；其次是留置送达场所必须是受送达人住所，若见证人到来时或拍照、录像时受送达人已离开住所，留置送达便不可使用；三是基层组织与受送达人一般为同村或同社区，让基层组织负责人为了与其不相干的见证义务而得罪其老乡甚至是亲戚，可行性较小；四是基层组织不履行见证义务并无其他惩罚性措施，这种“无制裁便无义务”的法条失去了存在意义。
(四)公告送达乱
调查发现，公告送达存在的问题最多。一是在当下法院的公告栏、受送达人原住所地、报纸三种公告方式中，报纸使用频率最高，主要原因是办案法官认为其他两种送达方式有欠正规，在将来产生争议时无疑报纸具有更大的公信力。但是这种方式成本最为高昂，根据人民法院报《法院公告刊登暂行办法》，收费情况如下：
表八 人民法院{2}公告费用收取一览表
┌────────┬──────┬───────┬───────┬───────┐
│公告类别 │限字 │普通价 │加急价 │特急价 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│起诉状 │200 │200 │260 │600 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│开庭传票 │200 │200 │260 │600 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│裁判文书 │200 │300 │390 │900 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│公示催告 │200 │600 │260 │260 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│执行文书 │200 │300 │300 │300 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│司法鉴定书 │200 │300 │390 │390 │
└────────┴──────┴───────┴───────┴───────┘
注：200-300字加收50%；300-400字加收100%；400-500字加收150%
而且，耗时长也是公告送达的“突出特征”。假设每个案子需要公告送达三次手续，每次期限为60天，加上间隔时间，送达所需时间至少为八、九个月。二是公告送达耗时长、成本高，但其实际效果并不理想，首先是《人民法院报》作为专业报纸，群众接触到该报纸的可能性较小；另外，成本高造成公告制作时“惜字如金”，公告内容极其简单，使得当事人纵使“有幸”看到该公告，也不确定该主体是否与自己有关联。三是公告适用条件规定模糊，我国民诉法规定的公告门槛是“下落不明，或其他规定方式无法送达”，但是在实务中，何为下落不明呢？——实务中还存在原告为达到某种目的而故意提交错误的被告地址，以利用法院公告的方式缺席审判而达到自己的目的。其他规定方式无法送达是指使用了其中的一种还是穷尽了所有的送达方式？
(五)委托送达拖
调查情况看，在5次委托送达中，只有1次完成了委托送达，而且还是因为承办法官所在庭室领导有“熟人”在该对方法院，在“面子”的帮助下送达才得以完成。当前委托送达制度艰难运行的原因一是由于我国民诉法对受托法院的义务并无明确规定——即当送达无法完成时承担何种后果，由于没有强制性规定，较多案件委托后受托法院怠于送达的情况较为普遍；二是对“其他法院”规定不明确，委托送达究竟委托受送达人所在地的基层法院、中院抑或是高级法院不明确；三是由于自身工作压力、经费和地方保护主义的影响，受托法院不积极、不愿意配合完成送达工作。
(六)转交送达长
在2次转交送达中，只有监所转交送达顺利完成。另外，这次送达的成功也是有其“内幕”的。据办案法官介绍，本来送达人本意是拿着诉讼文书以及从刑庭借来的提押票到监所内部直接送达，后来监所人员因为提审“繁琐”的原因，要求转交送达，这才有了1次转交送达成功的案例。转交送达制度运作不灵的原因一是未设立不予送达的后果，转交机构较多的也是一种怠于送达的态度；二是与委托送达相似，转交送达时间也计入审限，而转交机关的怠慢使得转交送达滞后严重，许多法官鉴于此直接放弃了该类送达方式。
三、路径探索：我国民事送达制度之重构设想
(一)改革完善——调整现有的送达方式
1.“易化”直接送达
针对直接送达，修改建议首先是“应当拓宽送达地点的范围，明确规定在与受送达人相遇的任何地方都可以送达”{3}；其次,对于签收人，“当受送达人为公民时,可以由具有相当识别能力的同住成年人或其雇用的人签收；经征得受送达人邻居、房主或出租人的同意，亦可由其签收，并由其事后出具已经送达的证明。当受送达人是法人或其他组织时，除可由法定代表人、主要负责人及负责收件的人签收外，还可由该办公地点其他有辨别能力的职员或雇员作为签收人进行签收”{4}。
2.“硬化”邮寄送达
针对邮寄送达出现的问题，我们认为一是明确邮寄送达费用由当事人承担，以减轻法院的负担，但也不能使其成为“乱收费”的祸根；二是规定快递一律使用法院专递，取消挂号信和普通快递的使用选择。之所以如此选择，是因为法院专递具有专业性与覆盖范围的广泛性，且其可通过11185电话跟踪了解投递情况，这种优势是挂号信(查询不能)与其他快递(覆盖不能)所不具备的；三是加强与邮政机构的合作，对现行的法院专递进行完善。“对当事人在送达地址确认书上确邮寄送达方式的，只要证明送到了当事人预留的地点，不管谁签收，均视为送达”{5}；若未有地址确认书，则不能直接留置送达，邮政人员应将理由附后并将该法律文书退回给法院。
3.“简化”留置送达
若欲切实提高送达的精确性，我们可借鉴德国设置的“补充的留置送达”制度，即当事人拒绝在法律文书上签字时，可直接将该文书留置于基层组织或所在单位，并将留置情况交由邻居转交或直接张贴在当事人住所门上。另外，建议加强留置送达地点的灵活性，废除留置送达应在受送达人住所的规定，借鉴德国民诉法186条的规定如无法律上的理由而拒绝收受送达，应即将应交付的书状留置于送达地点”{6}的作法，规定可在任何地点对当事人进行留置送达，包括拍照、录像的留置方式。
4.“厘清”公告送达
首先，建立严格的公告送达条件审查制度。这里主要是对民诉法中的“下落不明”进行核实，以防止公告送达被滥用。当事人若欲申请公告送达，必须提交基层组织——如村委会、派出所、民政所——出具的证明受送达人下落不明的材料，法院还应进行核实，如此才可进行公告送达。
其次，扩大公告送达的形式和范围。取消将人民法院报作为唯一有效报纸的规定，将报纸、电视台、广播、网络、法院公告栏以及住所地张贴相结合的“多媒体”方式进行送达——即根据受送达人所处位置的不同进行不同意义上的公告，以尽可能的让受送达人知悉公告内容。具体来说，若受送达人在农村地区，可实行法院公告栏与其住所地结合的公告方式；若受送达人在本市内，可实行市级媒体的公告方式；若受送达人在本省，可实行省级媒体的公告方式；若受送达人在外省，可实行外省省级媒体的公告方式。
再次，缩短公告送达的时间。鉴于公告送达是一种拟制送达，而且往往是部分受送达人逃避法律造成的，并且我们已经尽可能的给予了让其知悉内容的手段，为此应压缩我国现行的60天的公告期限，修改为30天为宜。
5.“直化”委托送达
应进一步对当下原则性的委托送达制度进行量化：一是规定受托法院为受送达人所在的基层法院，以方便送达；二是受托法院应在15日完成委托送达事项，15日内不能完成的，及时将不能送达情况及时告知委托法院，以方便委托法院采取其他送达措施；三是受托案件应建立文档案号，实行专人专责。
6.“变名”转交送达
“将转交送达改为间接送达，由送达人直接向军人或被监禁的人所在单位的政工部门送达，政工部门签收而不必再另行转交即完成送达”{7}，取消当事人签收规定。
(二)推陈出新——积极探索新型送达策略
除了六种法定送达方式之外，我们认为当下还可以构建新型的送达制度。
1.构建双轨送达制度
所谓双轨送达制度，是指以法院职权送达为核心，当事人辅助送达的制度。在以后的制度设计中，应该考虑将当事人纳入，并在特定案件中积极发挥其作用。
2.执达员制度
执达员，单从字面意思，可理解为专门负责送达的人员。在效率性方面，法官送达制度一般要严格遵守8小时工作时间的规定，但是这部分时间受送达人也在工作，或者故意在这段时间躲避送达。若承办法官经常在8小时之外积极送达，很容易使受送达人误认为承办法官与原告存在某种“不正当”关系，而执达员则可不受这一限制，灵活、突击的随时可完成送达。
3.电话送达
电话送达是针对部分当事人接到通知后故意找理由不接收法律文书时，送达人员可以通过将与该受送达人的通话录音作为送达完成证明，和其他诉讼材料一起归档；另外，鉴于现在3G可视电话的普及，可以将与受送达人的通话视频录像作为证明。
4.完善电子送达
新民事诉讼法已经规定了电子送达，但是新民诉法对“电子送达程序如何启动、送达回证如何证明、送达不能证明责任的承担等现代科技运用所引致的法律问题均缺乏细致规定”{8}。而且，送达的目的就是保证受送达人及时了解自身被诉信息。然而，在电子送达实践过程中，如何确认人民法院送达的电子文书是否送达到当事人邮箱等问题都需要进一步研究解决。 注释:
{1}该院在新民法实施之前就为民庭购买了相机、录像机、车辆等设备，为解决民事送达难问题提供了极大便利。
{2}另外，最高人民法院在2001年12月21日发布的《关于改进人民法院公告发布工作的通知》中规定：《人民法院报》为各级人民法院公告发布唯一有效的报纸。
{3}赵泽君：《试论民事诉讼当事人送达制度之建构》，载《昆明理工大学学报》2008年第3期。
{4}李雪莲：《“送达难”的现状剖析与对策研究》，载《山东审判》2007年第6期。
{5}姜群、李丽峰主编：《民事诉讼程序要点精释与裁判依据》，人民法院出版社2010年版，第202页。
{6}田平安主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2010年版，第181页。
{7}廖永安：《在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考》，《中国法学》2010年第4期。
{8}鞠海亭：《电子方式送达法律文书问题研究》，载《人民司法》,2013年第1期。 出处:《山东审判》2014年第1期 |
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王群 菏泽市中级人民法院
引言：为何送达如此艰难
某法官A与B到一受送达人村子送达手续,走到一十字路口不清楚受送达人的家在哪个方向，于是走出警车向周围群众询问。群众们先是望望警车，然后异口同声均表示不认识该人，却又紧张询问该受送达人是否出了什么事情。当法官们历尽“艰难”找到并进人受送达人家时，一只恶狗“忽”的扑来，法官们“惊魂未定”之时，受送达人从屋内“闪出”，所说自己成为被告后，立刻暴跳如雷，将原告大骂一通，并表示自己“绝对不会接收诉讼文书，原告爱告谁告谁”。无奈，法官们只好请求村委会“干部们”协助，“干部们”纷纷面露难色并找借口陆续离开了，法官们只能“叹着气”踏上了返程。
为找出送达难的原因，我们以山东省某基层法院的120起民事案件的送达为例，将送达难之表现、之原因、之困境一一展示，深入分析送达制度在我国的运行现状，提出改进的建议。
一、现状检讨：民事送达制度运行现状的个案考察
此次调研，我们以该院2012年度受理的民事案件为考察对象，从四个民事审判庭中各抽取30起一审案件，共120件案件作为调查研究的样本。通过审判管理系统的查询以及与办案法官的交流，我们对该120件民事纠纷的具体送达实施情况进行了详细统计，在这120件案件中，送达总次数为1192次，平均每案大约送达9.93次——每一个当事人至少送达2次，包括送达起诉相关文本与判决结果文本各一次(详见表一)。以下是笔者就六种法定送达方式进行考察与统计的具体情况：
表一 120件样本案件中六种法定送达方式被使用次数统计
┌─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
│送达 │直接 │邮寄 │留置 │公告 │委托 │转交 │
│方式 │送达 │送达 │送达 │送达 │送达 │送达 │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│总次数 │873 │141 │97 │74 │5 │2 │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│比例 │73.23% │11.83% │8.13% │6.21% │0.41% │0.16% │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘
(一)直接送达情况
表二 不同送达地点的直接送达被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │送达地点 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│直接送达 │被告住所地 │98 │8.22% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │承办法官庭室 │775 │65.02% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
分析表一，不难发现直接送达在所有送达方式中的使用频率最高，所占比例约为73.23%。另外，对表二分析可知，直接送达主要通过两种方式进行：第一，承办法官(或书记员)主动打电话通知受送达人到法院领取诉讼文书，这类送达方式所占比例较高，共计775次，占总送达次数的65.02%。第二，承办法官(或书记员)到受送达人住所地送达，在抽取样本中，此种情况为98次，占总送达次数的8.22%。
(二)邮寄送达情况
表三 邮寄送达的三种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │邮寄形式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│邮寄送达 │法院EMS │45 │3.78% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │普通快递 │96 │8.05% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │挂号信 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
六种送达方式中，邮寄送达成本实则最低。然而，在我们的抽查中，该方式共被运用141次，占总送达数的11.83%，与其低廉的成本并不成正比。
(三)留置送达情况
表四 留置送达的二种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │留置送达实现方式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│留置送达 │见征人协助 │2 │0.17% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │拍照、录像{1}等 │95 │7.97% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
留置送达在此次统计中共使用97次，其中，多数是利用拍照、录像等方式协助留置，见证人协助的只有2次。
(四)公告送达情况
表五 公告送达的三种具体形式被使用的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │公告形式 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│公告送达 │报纸 │73 │6.12% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │法院公告栏 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │住所地 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
公告送达也可称之为“兜底送达”，在其他送达方式无法实现时均可借助该种方式予以送达，因此其在实务中运用较多，从我们的统计来看，其共被使用74次。
(五)委托送达情况
表六 委托送达的使用情况及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │完成情况 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│委托送达 │顺利完成 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │无答复 │4 │0.03% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
据统计，委托送达共使用了5次，其中4次未答复。
(六)转交送达情况
表七 转交送达的三种机构被送达的次数及其所占比例统计
┌───────┬──────────┬───────┬──────────┐
│送达方式 │转交机构 │使用次数 │占总送达次数的比例 │
├───────┼──────────┼───────┼──────────┤
│转交送达 │部队 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │监所 │1 │0.08% │
│ ├──────────┼───────┼──────────┤
│ │其它机构 │0 │0.00% │
└───────┴──────────┴───────┴──────────┘
鉴于其特殊性，转交送达总使用次数较少，仅为2次。
二、策略审视：当下六种民事送达制度存在的不足及成因
(一)直接送达难
调查发现，当前直接送达存在以下问题：一是利用电话等方式让受送达人直接领取传票方式较多，由于一般诉状中均已记载了受送达人或其他义务人的电话，承办法官(或书记员)往往第一时间就直接向被送达人打电话，其优势是简单、方便，但却有“传唤送达”之嫌疑；二是到被告住所地的送达率只有8.22%，明显与直接送达的“高数字比例”不成正比，似乎也与直接送达设置的初衷相背离。
直接送达难的原因一是由于人口流动性较大，如当事人外出打工、外出经商、当事人为皮包公司等，使得依原告提供的地址根本找不到受送达人；二是法院的送达要限定在八小时工作时间内，而此时受送达人也外出工作，家中无人；三是当事人或其代理人拒收；四是法官送达时无法确定法律要求的受送达人同住成年家属的范围；五是受送达人是法人或其他组织时，法律要求的由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收之规定在实务中运行不畅，实施较难。以上五种原因再加上案多人少的现实，使承办法官(或书记员)到受送达人住所地送达法律手续的比例较低，一般情况下承办法官(或书记员)在使用电话通知失败后，直接转为邮寄或公告送达。
(二)邮寄送达软
当前邮寄送达存在以下问题：一是法院EMS 即法院专递使用率并不很高，远没有普通快递适用频繁；二是挂号信送达已经“名存实亡”，几乎没有使用例子。
邮寄送达软的原因一是成本问题突出，不像直接送达的警车等有经费保障，邮寄送达由承办法官所在庭室的经费承担，这使一次20元——市外费用是40——的法院专递使用频率降低，转而投向普通快递——费用在10元左右；二是鉴于普通挂号信需到邮局办理而不提供“上门服务”，尽管其成本较低——仅四五元，但早已忙的“团团转”的法官根本无暇到邮局去办理挂号信邮寄手续；三是部分到村的邮件，由于农村门牌号多已被打乱或时间太久，邮政人员分不清究竟快件上记载的门牌号在哪一位置，便会以“查无此人”为由将该件退回；四是邮寄送达时由于信皮可看出法院字样，当事人往往拒收，而邮政人员由于其身份限制，不能留置送达，只能将信件予以退回。
(三)留置送达繁
我国新民诉法对留置送达进行了改革，一般来说，留置送达是在直接送达受阻的前提下才可实施，其条件也较为严格。一是要在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书时；二是可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表作为见证人；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。但是邀请有关基层组织或者所在单位的代表作为见证人之规定在实务中愈来愈少使用，原因首先是送达人对受送达人所在地的基层组织并不熟悉，或者该组织与受送达人距离较远；其次是留置送达场所必须是受送达人住所，若见证人到来时或拍照、录像时受送达人已离开住所，留置送达便不可使用；三是基层组织与受送达人一般为同村或同社区，让基层组织负责人为了与其不相干的见证义务而得罪其老乡甚至是亲戚，可行性较小；四是基层组织不履行见证义务并无其他惩罚性措施，这种“无制裁便无义务”的法条失去了存在意义。
(四)公告送达乱
调查发现，公告送达存在的问题最多。一是在当下法院的公告栏、受送达人原住所地、报纸三种公告方式中，报纸使用频率最高，主要原因是办案法官认为其他两种送达方式有欠正规，在将来产生争议时无疑报纸具有更大的公信力。但是这种方式成本最为高昂，根据人民法院报《法院公告刊登暂行办法》，收费情况如下：
表八 人民法院{2}公告费用收取一览表
┌────────┬──────┬───────┬───────┬───────┐
│公告类别 │限字 │普通价 │加急价 │特急价 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│起诉状 │200 │200 │260 │600 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│开庭传票 │200 │200 │260 │600 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│裁判文书 │200 │300 │390 │900 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│公示催告 │200 │600 │260 │260 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│执行文书 │200 │300 │300 │300 │
├────────┼──────┼───────┼───────┼───────┤
│司法鉴定书 │200 │300 │390 │390 │
└────────┴──────┴───────┴───────┴───────┘
注：200-300字加收50%；300-400字加收100%；400-500字加收150%
而且，耗时长也是公告送达的“突出特征”。假设每个案子需要公告送达三次手续，每次期限为60天，加上间隔时间，送达所需时间至少为八、九个月。二是公告送达耗时长、成本高，但其实际效果并不理想，首先是《人民法院报》作为专业报纸，群众接触到该报纸的可能性较小；另外，成本高造成公告制作时“惜字如金”，公告内容极其简单，使得当事人纵使“有幸”看到该公告，也不确定该主体是否与自己有关联。三是公告适用条件规定模糊，我国民诉法规定的公告门槛是“下落不明，或其他规定方式无法送达”，但是在实务中，何为下落不明呢？——实务中还存在原告为达到某种目的而故意提交错误的被告地址，以利用法院公告的方式缺席审判而达到自己的目的。其他规定方式无法送达是指使用了其中的一种还是穷尽了所有的送达方式？
(五)委托送达拖
调查情况看，在5次委托送达中，只有1次完成了委托送达，而且还是因为承办法官所在庭室领导有“熟人”在该对方法院，在“面子”的帮助下送达才得以完成。当前委托送达制度艰难运行的原因一是由于我国民诉法对受托法院的义务并无明确规定——即当送达无法完成时承担何种后果，由于没有强制性规定，较多案件委托后受托法院怠于送达的情况较为普遍；二是对“其他法院”规定不明确，委托送达究竟委托受送达人所在地的基层法院、中院抑或是高级法院不明确；三是由于自身工作压力、经费和地方保护主义的影响，受托法院不积极、不愿意配合完成送达工作。
(六)转交送达长
在2次转交送达中，只有监所转交送达顺利完成。另外，这次送达的成功也是有其“内幕”的。据办案法官介绍，本来送达人本意是拿着诉讼文书以及从刑庭借来的提押票到监所内部直接送达，后来监所人员因为提审“繁琐”的原因，要求转交送达，这才有了1次转交送达成功的案例。转交送达制度运作不灵的原因一是未设立不予送达的后果，转交机构较多的也是一种怠于送达的态度；二是与委托送达相似，转交送达时间也计入审限，而转交机关的怠慢使得转交送达滞后严重，许多法官鉴于此直接放弃了该类送达方式。
三、路径探索：我国民事送达制度之重构设想
(一)改革完善——调整现有的送达方式
1.“易化”直接送达
针对直接送达，修改建议首先是“应当拓宽送达地点的范围，明确规定在与受送达人相遇的任何地方都可以送达”{3}；其次,对于签收人，“当受送达人为公民时,可以由具有相当识别能力的同住成年人或其雇用的人签收；经征得受送达人邻居、房主或出租人的同意，亦可由其签收，并由其事后出具已经送达的证明。当受送达人是法人或其他组织时，除可由法定代表人、主要负责人及负责收件的人签收外，还可由该办公地点其他有辨别能力的职员或雇员作为签收人进行签收”{4}。
2.“硬化”邮寄送达
针对邮寄送达出现的问题，我们认为一是明确邮寄送达费用由当事人承担，以减轻法院的负担，但也不能使其成为“乱收费”的祸根；二是规定快递一律使用法院专递，取消挂号信和普通快递的使用选择。之所以如此选择，是因为法院专递具有专业性与覆盖范围的广泛性，且其可通过11185电话跟踪了解投递情况，这种优势是挂号信(查询不能)与其他快递(覆盖不能)所不具备的；三是加强与邮政机构的合作，对现行的法院专递进行完善。“对当事人在送达地址确认书上确邮寄送达方式的，只要证明送到了当事人预留的地点，不管谁签收，均视为送达”{5}；若未有地址确认书，则不能直接留置送达，邮政人员应将理由附后并将该法律文书退回给法院。
3.“简化”留置送达
若欲切实提高送达的精确性，我们可借鉴德国设置的“补充的留置送达”制度，即当事人拒绝在法律文书上签字时，可直接将该文书留置于基层组织或所在单位，并将留置情况交由邻居转交或直接张贴在当事人住所门上。另外，建议加强留置送达地点的灵活性，废除留置送达应在受送达人住所的规定，借鉴德国民诉法186条的规定如无法律上的理由而拒绝收受送达，应即将应交付的书状留置于送达地点”{6}的作法，规定可在任何地点对当事人进行留置送达，包括拍照、录像的留置方式。
4.“厘清”公告送达
首先，建立严格的公告送达条件审查制度。这里主要是对民诉法中的“下落不明”进行核实，以防止公告送达被滥用。当事人若欲申请公告送达，必须提交基层组织——如村委会、派出所、民政所——出具的证明受送达人下落不明的材料，法院还应进行核实，如此才可进行公告送达。
其次，扩大公告送达的形式和范围。取消将人民法院报作为唯一有效报纸的规定，将报纸、电视台、广播、网络、法院公告栏以及住所地张贴相结合的“多媒体”方式进行送达——即根据受送达人所处位置的不同进行不同意义上的公告，以尽可能的让受送达人知悉公告内容。具体来说，若受送达人在农村地区，可实行法院公告栏与其住所地结合的公告方式；若受送达人在本市内，可实行市级媒体的公告方式；若受送达人在本省，可实行省级媒体的公告方式；若受送达人在外省，可实行外省省级媒体的公告方式。
再次，缩短公告送达的时间。鉴于公告送达是一种拟制送达，而且往往是部分受送达人逃避法律造成的，并且我们已经尽可能的给予了让其知悉内容的手段，为此应压缩我国现行的60天的公告期限，修改为30天为宜。
5.“直化”委托送达
应进一步对当下原则性的委托送达制度进行量化：一是规定受托法院为受送达人所在的基层法院，以方便送达；二是受托法院应在15日完成委托送达事项，15日内不能完成的，及时将不能送达情况及时告知委托法院，以方便委托法院采取其他送达措施；三是受托案件应建立文档案号，实行专人专责。
6.“变名”转交送达
“将转交送达改为间接送达，由送达人直接向军人或被监禁的人所在单位的政工部门送达，政工部门签收而不必再另行转交即完成送达”{7}，取消当事人签收规定。
(二)推陈出新——积极探索新型送达策略
除了六种法定送达方式之外，我们认为当下还可以构建新型的送达制度。
1.构建双轨送达制度
所谓双轨送达制度，是指以法院职权送达为核心，当事人辅助送达的制度。在以后的制度设计中，应该考虑将当事人纳入，并在特定案件中积极发挥其作用。
2.执达员制度
执达员，单从字面意思，可理解为专门负责送达的人员。在效率性方面，法官送达制度一般要严格遵守8小时工作时间的规定，但是这部分时间受送达人也在工作，或者故意在这段时间躲避送达。若承办法官经常在8小时之外积极送达，很容易使受送达人误认为承办法官与原告存在某种“不正当”关系，而执达员则可不受这一限制，灵活、突击的随时可完成送达。
3.电话送达
电话送达是针对部分当事人接到通知后故意找理由不接收法律文书时，送达人员可以通过将与该受送达人的通话录音作为送达完成证明，和其他诉讼材料一起归档；另外，鉴于现在3G可视电话的普及，可以将与受送达人的通话视频录像作为证明。
4.完善电子送达
新民事诉讼法已经规定了电子送达，但是新民诉法对“电子送达程序如何启动、送达回证如何证明、送达不能证明责任的承担等现代科技运用所引致的法律问题均缺乏细致规定”{8}。而且，送达的目的就是保证受送达人及时了解自身被诉信息。然而，在电子送达实践过程中，如何确认人民法院送达的电子文书是否送达到当事人邮箱等问题都需要进一步研究解决。 注释:
{1}该院在新民法实施之前就为民庭购买了相机、录像机、车辆等设备，为解决民事送达难问题提供了极大便利。
{2}另外，最高人民法院在2001年12月21日发布的《关于改进人民法院公告发布工作的通知》中规定：《人民法院报》为各级人民法院公告发布唯一有效的报纸。
{3}赵泽君：《试论民事诉讼当事人送达制度之建构》，载《昆明理工大学学报》2008年第3期。
{4}李雪莲：《“送达难”的现状剖析与对策研究》，载《山东审判》2007年第6期。
{5}姜群、李丽峰主编：《民事诉讼程序要点精释与裁判依据》，人民法院出版社2010年版，第202页。
{6}田平安主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2010年版，第181页。
{7}廖永安：《在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考》，《中国法学》2010年第4期。
{8}鞠海亭：《电子方式送达法律文书问题研究》，载《人民司法》,2013年第1期。 出处:《山东审判》2014年第1期
