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王少南
一、我国民事公益诉讼现状
在公法与私法严格分野的传统下，权利被划分为私权与公权。为保护私权而设定的诉权具有高度的个人化色彩，即只有在个人特有的权利受到侵害时，才有原告资格；为保护公权而设定的诉权，专属于公诉机构（如总检察长、政府专员等）行使。但是，人类进入20世纪以来，社会关系趋于复杂化，各种介于私权与公权之间的分散的和集体化的不特定多数人权利日益增多，法律纠纷呈现出群体化或者集体化的趋向（如劳资纠纷、环境纠纷、消费者纠纷、环境纠纷），传统的严格的私人诉讼与公诉二分法已不能适应社会发展的需求，介于两者之间的公益诉讼在许多国家应运而生。例如，个人的起诉资格放宽，即使诉请保护的不是专属于自己的个人权利，也允许起诉；国家专设专业化的政府专员等机构，代表公共利益提起民事诉讼；国家赋予各种以保护特定权益为目标的协会或者团体起诉资格，允许其代表不特定多数人提起公益诉讼；一些公益诉讼法律事务所专以推动公益诉讼为己任，在公益诉讼中独当一面或者推波助澜。总起来说，时至今日，承认公益诉讼是各国的普遍做法，但对公益诉讼的限制则宽严不一。如法、德等国限制较严，印度等国几乎不作限制，美国等居于两种情况之间，其公益诉讼比较活跃。公益诉讼的发展历程表明，公益诉讼具有其独有的诉讼功能。允许公益诉讼存在并不断扩展其范围，可以造就更多和分散的公共利益和依法行政的监督者（“私人检察官”），对于推进我国依法治国进程具有特殊意义。
公共利益应该有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分社会成员所享有的利益……公共利益的主要之处在于其公共性和不可分性……当利益是公共的、不可分的时候，这些利益的生成就势必引起其他利益的得失。我国公益诉讼是在近几年逐渐兴起并引人注目的，这种诉讼以涉及或者维护不特定多数人的利益（公共利益）为重要特征。 这种利益可以具体化地确定利益享有者，但享有这种利益的人不是特定的，或者特定个人的利益在公共利益中的份额较少，或者即使以维护自己的利益为初衷，但其结果往往关涉多数人利益。 我们先看看以下几个案例：
广州年仅5岁的韦伟生日时拥有一辆小童车，2002年1月20日，在骑车玩耍时，右手大拇指不幸被车链夹伤，韦伟父母在与厂家南海市某玩具厂交涉无果后，愤而投诉。广东省消委会派人协商解决，但厂家拒绝赔偿。为此，广东省消委会派出法律顾问并支付所有诉讼费用，支持儿童家长起诉厂家。广州市芳村区法院宣判，被告广东南海市某玩具厂须向原告赔偿损失92789.83元。
福建省检察机关针对现实生活中大量存在的民事违法行为损害国家利益和公共利益，造成国有、集体资产大量流失的现象，在没有直接利害关系人或直接利益关系人未提起民事诉讼的情况下，主动代表国家利益和社会公共利益支持或提起民事诉讼。泉州市检察机关走在福建前列，去年共支持起诉11件民事案件，为国家、集体挽回经济损失630万元。
以上是我国诸多民事公益诉讼中的几起比较有代表性的案例。公益诉讼的出现表明人们维权意识的提高。同时，通过诉讼，可以更多地唤起社会公众的自我保护意识。公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制。更为重要的是，公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会公正具有不可替代的作用。
应当说，对于个体的权益保护，我们建立了比较完善的保护机制，不仅有行政救助机制，更有司法程序保障。而对于涉及不特定多数人利益的公益侵权行为，我们目前实行的是行政救济程序。公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府合规管理的作用。由于公益诉讼中的侵权人本身往往就是行政机关，一旦行政机关怠于自我修正，公民则可能失去通过法律手段维护公共利益和监督行政机关依法行政的权利，而宪法规定的公民检举和控告权就可能得不到有效落实，这对整个社会的良性运行是不利的。公民的私益和公益是相互联系的，私益涉及的是公民的微观利益，公益保障的是全体公民的宏观利益，两者互为促进。没有了私益保护机制，保障公益就很难谈得上；缺乏公益保护机制，也不利于私益的保障。许多时候，公民提起公益诉讼不仅有利于维护私益，而且有利于监督行政机关的依法行政——正是基于这样一种认识，不少人对公益诉讼这一问题有了更多的关注，因为从某种程度上讲，公益的维护对于社会来说更为重要。因此，建立民事公益诉讼制度刻不容缓。
二、民事公益诉讼的理论依据
公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周枏在《罗马法原论》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。从理论上来说，民事公益诉讼的理论依据可以从下列几个方面寻求支撑。
1．宪法依据。第一，民事公益诉讼制度是民主在诉讼领域的体现，它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。民事公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供一条现实的途径。人们直接参与国家事务管理其作用犹如机车上的制动器，它能对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护也能对权利的滥用和搁置不用进行有效地防范和矫正。同时，司法制度的设立和运作是国家保障人权的重要方式，司法保障的稳定性、规范性、公正性、权威性和平等性能够使人们掌握国家主权，防止公职人员滥用权力并纠正错位的权力。
第二，民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障，从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。
2．民事诉讼目的论依据。民事诉讼法学理论上关于民事诉讼目的向来有多种学说，主要的有私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、利益保障说以及多元说等等。法为社会而生成，也应当为社会之利益而发展； 制度为社会而存在，也应当为社会而发展。随着社会的发展，法治的进步，民事诉讼不再局限于保护私人利益，民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件，民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则；各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下，是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。
3．诉权论依据
诉权的保障代表着法治的发达程度。要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权，新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼，以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的，公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。王海多管闲事的正现行诉讼制度不足的客观体现，但王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益。公益诉讼可以解决这一难题，赋予当事人公益诉权，使王海们能够根据违法商家的销售资料，为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义，剥夺违法者的非法利益。公益诉权对保障一般诉权特别是群体受害者诉权的实际实现具有重要意义。因而公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现，是诉权的新发展，是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。
三、检察机关的民事公益诉讼起诉职能
依据检察机关的法律监督职能，完全可以以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任。司法实践中如上述福建检察机关作了一些有益的尝试。但是由于目前我国法制不健全，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界有两种不同的观点：一种观点认为检察机关不应提起公益诉讼。因为这将导致公权与私权的冲突，有公权干预私权之嫌，违反了民事诉讼和行政诉讼中当事人法律地位平等原则；另一种观点认为：应赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，有利于保护国有资产和社会公共利益。笔者同意第二种意见，应完善我国民事立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定。 事实上四十年代美国法院开始以判例的形式在原告资格方面不断取得突破。1940年以前只有当事人的法律权利受到侵害时法院才会认可其原告资格。40年代以后为了保护公众利益政府设置了许多控制机构，但这些控制机构后来证明是无效的，以至于民众利益受到损害时公众除了诉诸司法途径外别无他图。然而对于享受公共利益的民众而言他们的权利并没有受到侵害。因而在后来的案件中法院突破了这一局限，并且在纽约州工业联合会诉伊克斯案中第二上诉法院提出“私人检察总长理论”，即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查有关违法行为。可见检察机关提起民事公益诉讼在国外也是得到认可的。
1、检察机关提起公益诉讼的可行性
在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。在我国，早在新中国成立初期，检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件；近年来，河南省、江西省等检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。
2、检察机关提起公益诉讼的范围
从我国国情出发，由检察院提起公益诉讼，可以适当将范围缩小，主要限于：国有资产流失、环境污染而相关政府管理部门却不作为或无力作为的案件以及严重损害消费者利益案件。为确保这项制度的有效运作，立法应当规定，法院在审理其他案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象，应通知检察机关予以立案调查，个人发现相关线索时有权向检察机关控告，检察机关也可以主动立案并拥有相应的调查权。当然，建立公益诉讼制度还需要作更多的理论上的论证以及在立法上作更多的努力。 我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。据此，国有财产的民事诉讼保护，也只能由其主管的企业或组织及其主管部门来起诉，人民检察院没有这种诉权。但是，如果这些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，应该由谁来监督呢？现实是，我们对国有资产的流失几乎束手无策。而只能在国有财产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人的刑事责任或者追究其行政责任，这种事后追究责任的做法对于保护国有资产是相当不利的。因此，建立以人民检察院提起诉讼为主的公益诉讼制度是必要的。
注释:
印度对起诉形式和原告资格几乎没有限制，以投寄明信片等极不正式的方式也可启动公益诉讼。
[美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏、何包钢、廖申白译.北京:中国社会科学出版社,1988.257－261.
深圳商报[N].2003.10.28.
解放军报[N].2003.3.7.
周枏.罗马法原论(下册)[M].北京.商务印书馆,1996.886.
[希腊]亚里士多德.政治学[M].北京.商务印书馆,1965.199.
江伟.民事诉讼法[M].北京.高等教育出版社、北京大学出版社,2000.4－8.
蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼[J],法学评论.2002.(3). |
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王少南
一、我国民事公益诉讼现状
在公法与私法严格分野的传统下，权利被划分为私权与公权。为保护私权而设定的诉权具有高度的个人化色彩，即只有在个人特有的权利受到侵害时，才有原告资格；为保护公权而设定的诉权，专属于公诉机构（如总检察长、政府专员等）行使。但是，人类进入20世纪以来，社会关系趋于复杂化，各种介于私权与公权之间的分散的和集体化的不特定多数人权利日益增多，法律纠纷呈现出群体化或者集体化的趋向（如劳资纠纷、环境纠纷、消费者纠纷、环境纠纷），传统的严格的私人诉讼与公诉二分法已不能适应社会发展的需求，介于两者之间的公益诉讼在许多国家应运而生。例如，个人的起诉资格放宽，即使诉请保护的不是专属于自己的个人权利，也允许起诉；国家专设专业化的政府专员等机构，代表公共利益提起民事诉讼；国家赋予各种以保护特定权益为目标的协会或者团体起诉资格，允许其代表不特定多数人提起公益诉讼；一些公益诉讼法律事务所专以推动公益诉讼为己任，在公益诉讼中独当一面或者推波助澜。总起来说，时至今日，承认公益诉讼是各国的普遍做法，但对公益诉讼的限制则宽严不一。如法、德等国限制较严，印度等国几乎不作限制，美国等居于两种情况之间，其公益诉讼比较活跃。公益诉讼的发展历程表明，公益诉讼具有其独有的诉讼功能。允许公益诉讼存在并不断扩展其范围，可以造就更多和分散的公共利益和依法行政的监督者（“私人检察官”），对于推进我国依法治国进程具有特殊意义。
公共利益应该有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分社会成员所享有的利益……公共利益的主要之处在于其公共性和不可分性……当利益是公共的、不可分的时候，这些利益的生成就势必引起其他利益的得失。我国公益诉讼是在近几年逐渐兴起并引人注目的，这种诉讼以涉及或者维护不特定多数人的利益（公共利益）为重要特征。 这种利益可以具体化地确定利益享有者，但享有这种利益的人不是特定的，或者特定个人的利益在公共利益中的份额较少，或者即使以维护自己的利益为初衷，但其结果往往关涉多数人利益。 我们先看看以下几个案例：
广州年仅5岁的韦伟生日时拥有一辆小童车，2002年1月20日，在骑车玩耍时，右手大拇指不幸被车链夹伤，韦伟父母在与厂家南海市某玩具厂交涉无果后，愤而投诉。广东省消委会派人协商解决，但厂家拒绝赔偿。为此，广东省消委会派出法律顾问并支付所有诉讼费用，支持儿童家长起诉厂家。广州市芳村区法院宣判，被告广东南海市某玩具厂须向原告赔偿损失92789.83元。
福建省检察机关针对现实生活中大量存在的民事违法行为损害国家利益和公共利益，造成国有、集体资产大量流失的现象，在没有直接利害关系人或直接利益关系人未提起民事诉讼的情况下，主动代表国家利益和社会公共利益支持或提起民事诉讼。泉州市检察机关走在福建前列，去年共支持起诉11件民事案件，为国家、集体挽回经济损失630万元。
以上是我国诸多民事公益诉讼中的几起比较有代表性的案例。公益诉讼的出现表明人们维权意识的提高。同时，通过诉讼，可以更多地唤起社会公众的自我保护意识。公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制。更为重要的是，公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会公正具有不可替代的作用。
应当说，对于个体的权益保护，我们建立了比较完善的保护机制，不仅有行政救助机制，更有司法程序保障。而对于涉及不特定多数人利益的公益侵权行为，我们目前实行的是行政救济程序。公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府合规管理的作用。由于公益诉讼中的侵权人本身往往就是行政机关，一旦行政机关怠于自我修正，公民则可能失去通过法律手段维护公共利益和监督行政机关依法行政的权利，而宪法规定的公民检举和控告权就可能得不到有效落实，这对整个社会的良性运行是不利的。公民的私益和公益是相互联系的，私益涉及的是公民的微观利益，公益保障的是全体公民的宏观利益，两者互为促进。没有了私益保护机制，保障公益就很难谈得上；缺乏公益保护机制，也不利于私益的保障。许多时候，公民提起公益诉讼不仅有利于维护私益，而且有利于监督行政机关的依法行政——正是基于这样一种认识，不少人对公益诉讼这一问题有了更多的关注，因为从某种程度上讲，公益的维护对于社会来说更为重要。因此，建立民事公益诉讼制度刻不容缓。
二、民事公益诉讼的理论依据
公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周枏在《罗马法原论》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。从理论上来说，民事公益诉讼的理论依据可以从下列几个方面寻求支撑。
1．宪法依据。第一，民事公益诉讼制度是民主在诉讼领域的体现，它为民主的实现提供了现实的途径和司法保障。民事公益诉讼制度给人们广泛而真实的参与国家事务的管理提供一条现实的途径。人们直接参与国家事务管理其作用犹如机车上的制动器，它能对国家各机关权力的正常运行给予肯定和保护也能对权利的滥用和搁置不用进行有效地防范和矫正。同时，司法制度的设立和运作是国家保障人权的重要方式，司法保障的稳定性、规范性、公正性、权威性和平等性能够使人们掌握国家主权，防止公职人员滥用权力并纠正错位的权力。
第二，民事公益诉讼是建立法治国家的重要基础。“法治应包含两种意义：已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这其中程序是关键问题。而民事公益诉讼能够强化人们依法办事的意识同时给任何组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障，从而成为依法治国的不可或缺的新型诉讼制度。
2．民事诉讼目的论依据。民事诉讼法学理论上关于民事诉讼目的向来有多种学说，主要的有私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、利益保障说以及多元说等等。法为社会而生成，也应当为社会之利益而发展； 制度为社会而存在，也应当为社会而发展。随着社会的发展，法治的进步，民事诉讼不再局限于保护私人利益，民事司法机能逐步向保护公共利益扩展。随着市场经济和科学技术的高速发展而出现的公害、环境污染等涉及公共利益的案件，民事诉讼中一般也不完全采用当事人主义原则；各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下，是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。
3．诉权论依据
诉权的保障代表着法治的发达程度。要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权，新的民事诉讼目的论要求赋予当事人公益诉讼，以实现民事诉讼保护公益的诉讼目的，公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。王海多管闲事的正现行诉讼制度不足的客观体现，但王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益。公益诉讼可以解决这一难题，赋予当事人公益诉权，使王海们能够根据违法商家的销售资料，为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义，剥夺违法者的非法利益。公益诉权对保障一般诉权特别是群体受害者诉权的实际实现具有重要意义。因而公益诉权是的法的主体性原则和程序主体性原则体现，是诉权的新发展，是因应现代民事诉讼保护公共利益的目的而产生的。
三、检察机关的民事公益诉讼起诉职能
依据检察机关的法律监督职能，完全可以以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任。司法实践中如上述福建检察机关作了一些有益的尝试。但是由于目前我国法制不健全，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界有两种不同的观点：一种观点认为检察机关不应提起公益诉讼。因为这将导致公权与私权的冲突，有公权干预私权之嫌，违反了民事诉讼和行政诉讼中当事人法律地位平等原则；另一种观点认为：应赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，有利于保护国有资产和社会公共利益。笔者同意第二种意见，应完善我国民事立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定。 事实上四十年代美国法院开始以判例的形式在原告资格方面不断取得突破。1940年以前只有当事人的法律权利受到侵害时法院才会认可其原告资格。40年代以后为了保护公众利益政府设置了许多控制机构，但这些控制机构后来证明是无效的，以至于民众利益受到损害时公众除了诉诸司法途径外别无他图。然而对于享受公共利益的民众而言他们的权利并没有受到侵害。因而在后来的案件中法院突破了这一局限，并且在纽约州工业联合会诉伊克斯案中第二上诉法院提出“私人检察总长理论”，即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查有关违法行为。可见检察机关提起民事公益诉讼在国外也是得到认可的。
1、检察机关提起公益诉讼的可行性
在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。在我国，早在新中国成立初期，检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件；近年来，河南省、江西省等检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。
2、检察机关提起公益诉讼的范围
从我国国情出发，由检察院提起公益诉讼，可以适当将范围缩小，主要限于：国有资产流失、环境污染而相关政府管理部门却不作为或无力作为的案件以及严重损害消费者利益案件。为确保这项制度的有效运作，立法应当规定，法院在审理其他案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象，应通知检察机关予以立案调查，个人发现相关线索时有权向检察机关控告，检察机关也可以主动立案并拥有相应的调查权。当然，建立公益诉讼制度还需要作更多的理论上的论证以及在立法上作更多的努力。 我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，提起民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。据此，国有财产的民事诉讼保护，也只能由其主管的企业或组织及其主管部门来起诉，人民检察院没有这种诉权。但是，如果这些企业或其主管部门怠于保护国有资产或者私吞国有资产，应该由谁来监督呢？现实是，我们对国有资产的流失几乎束手无策。而只能在国有财产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人的刑事责任或者追究其行政责任，这种事后追究责任的做法对于保护国有资产是相当不利的。因此，建立以人民检察院提起诉讼为主的公益诉讼制度是必要的。
注释:
印度对起诉形式和原告资格几乎没有限制，以投寄明信片等极不正式的方式也可启动公益诉讼。
[美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏、何包钢、廖申白译.北京:中国社会科学出版社,1988.257－261.
深圳商报[N].2003.10.28.
解放军报[N].2003.3.7.
周枏.罗马法原论(下册)[M].北京.商务印书馆,1996.886.
[希腊]亚里士多德.政治学[M].北京.商务印书馆,1965.199.
江伟.民事诉讼法[M].北京.高等教育出版社、北京大学出版社,2000.4－8.
蔡虹、梁远.也论行政公益诉讼[J],法学评论.2002.(3).
