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湛中乐、田芬
【摘要】
道路交通事故责任认定是公安机关处理交通事故过程中的重要职责，公安机关通过调查取证，确定事故当事人是否有违章行为，其违章行为是否与事故损害结果存在因果关系。我们认为这种对道路交通事故的责任予以认定的行为属于一种行政确认行为，更具体的说是一种行政证明行为。在此过程中公安机关应当遵守法定程序，保障当事人的权利，现行体制在此方面尚有诸多不足。本文主张应当建立行政与司法双重监督、救济机制，通过司法最终裁判争议，解决纠纷。
刘秋海事件在法律界和新闻界引起了广泛的关注，抛开道德伦理的因素不论，从法律的层面上来看，该事件引发的一系列诉讼中，一份由公安机关出具的《道路交通事故责任认定书》成了争议的焦点。在事实的认定上，它决定着作为当事人之一的刘秋海究竟是救人者还是肇事逃逸者，对事故的发生是否负有责任和负有何种责任；在法律程序上，责任认定书作为证据的证明力问题，责任认定行为的可受司法审查问题等都大有可商榷之处。
根据我国处理道路交通事故的有关规定，公安机关对事故责任的认定是处理道路交通事故过程中的重要职责之一，其结论直接影响着损害赔偿以及对责任人的行政和刑事处理结果。目前，在因交通事故引起的争议中，有相当大的一部分是由于当事人对事故责任认定结论存有疑义，刘秋海案正是其中的典型代表。故有必要对公安机关道路交通事故责任认定行为所涉及的法律问题加以澄清，以减少和避免出现更多纠纷。
一、 道路交通事故责任认定行为的性质分析
道路交通事业的迅速发展给人们的生活带来了极大便利的同时，交通事故频发也成为了严重的社会问题。对交通运输秩序的维护关系到社会的稳定和人民的生命、财产安全，运用国家权力进行治理是各个国家的共通做法，管理交通的权力属于警察权的一部分，这一权力的行使是国家公共行政的重要内容。
维护交通安全和秩序，避免事故的发生，这种事前预防固然重要，而一旦发生了交通事故，造成人身伤亡或者财产损失，便需要采取各种补救措施，恢复正常的社会秩序。由有权机关制裁加害者的不法行为，由加害者赔偿受害人的损失，通过这些途径消除苦楚，平息争讼，这也是实现社会公平的要求。要公正地处理好道路交通事故引起的纷争，首先必须对事故的发生原因有比较清楚的认识，分清不同当事人的过错，有区别地承担事故责任，责任认定问题由此产生。
应当明确的是，道路交通事故责任认定中的“责任”，并不等同于民事责任、刑事责任以及行政责任中指称的“责任”的内涵。后者是指法律责任，即行为主体应当履行的法律上的义务，如果不履行将受到法律上的否定评价，承担不利的后果。交通事故责任的认定是公安机关对某种事实的确认，根据事故的损害后果探寻事故发生的原因。虽然交通工具或者道路的非正常状态是导致事故发生的直接原因，但论及责任，必定是指当事人的行为对事故发生的影响，所以要判定当事人的行为是否违反了交通管理的法律、法规，是否与事故的发生存在因果关系。总之，道路交通事故责任的认定仅仅是一种事故的成因分析，最多涉及当事人行为的性质（违章与否），而并不确定当事人在法律上的权利义务。“当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任”。这是国家有权机关对当事人的行为作出的一种有约束力的评价。负交通事故责任可能会引起当事人承担民事的、行政的或者刑事的责任，但是二者并没有必然的联系。
“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”，是公安机关的人民警察应当依法履行的职责。“公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解”。 目前在我国是由国务院通过制定行政法规授权公安机关认定交通事故责任，具体由公安机关交通管理部门负责。
之所以授权给公安机关由其进行交通事故责任的认定，主要是考虑到以下两个方面原因，其一是出于职能分工的专业性考虑。对事故因果关系的分析，需要一定的科学性和技术性手段，由专门的人员来进行。据《道路交通事故处理程序规定》第四条，“交通警察须有三年以上交通管理实践，经过专业培训考试合格，由省、自治区、直辖市公安交通管理部门颁发证书，方准处理一般事故以上的交通事故”。公安机关的交通警察本身具有专业知识，熟悉相关的法律、法规，在交通管理的日常工作中也积累了大量的实践经验，有能力正确地认定事故责任。其二是出于效率的需要。道路交通事故的处理必须迅速，因为事故造成的人身伤亡和财产损失需要及时处理，采取措施尽快恢复交通；认定责任所需要的现场证据很容易灭失，必须尽快收集；有些事故涉嫌犯罪的还要采取各种强制措施。公安机关作为重要的国家行政机关，警察权代表着国家权力，对于交通警察执行职务的行为，国家法律明文予以各方面的保障，享有不同于社会组织的多种权力。比如在追缉交通事故逃逸者或者抢救伤者等紧急情况下，交通警察有权使用单位或者个人的交通工具和通讯工具；根据检验或者鉴定的需要，可以暂时扣留交通事故车辆或者嫌疑车辆、车辆牌证和当事人的有关证件等。这样就为及时查明事故原因、认定事故责任提供了便利。
认定当事人的交通事故责任并非最终目的。当事人的行为造成交通事故构成交通肇事罪的，应依法追究刑事责任；造成交通事故尚不够刑事处罚的，应由公安机关对其违章行为予以行政处罚；交通事故责任者因事故给他人造成人身或财产损害的，应当承担民事赔偿责任。所有这些都是建立在责任认定的基础之上，如果当事人被认定为有责任，就意味着他可能会承担对他不利的法律评价。因此，为了保证罪刑相适应、过罚相当以及民法上过错原则的正确适用，对交通事故责任认定结果的准确性和公正性便提出了很高的要求。责任认定符合要求，则为进一步的司法程序提供了最有力的事实依据；若不符合要求，就会成为纠纷久拖不决的根源。
我们认为，公安机关认定道路交通事故责任的行为属于行政法上对某种事实的行政确认行为，更具体的说属于行政确认中的行政证明行为。公安机关在处理交通事故的过程中居于行政主体的地位，依照法律法规授予的职权认定当事人在事故中的责任。尽管行为的内容只是一种事实的确认，但公安机关行使该职权的行为却具有行政法上的意义，即要遵守行政行为主体、内容和程序方面的规定，确认行为一旦作出便产生行政法上的效力。认定交通事故责任只是对交通事故当事人有无违章行为，以及违章行为与事故损害后果之间的因果关系所进行的定性和定量的描述，本身不规定当事人的法律权利和义务。但在认定责任的过程中，与公安机关所应遵循的程序性义务相对应，当事人享有申辩权、知情权等各项权利，并有权要求得到对于有关事故责任的公正评价。此外，对事故责任的认定还将间接影响到随后司法程序中当事人的权利义务。所以对于公安机关这一类行政确认行为，同样要重视对其必要的法律控制和对相对人的法律救济。
二、道路交通事故责任认定中存在的主要问题及原因分析
在行政法理论中，行政确认行为不同于其他具体行政行为，它是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其效力具有前溯性。具体就道路交通事故责任认定而言，它是一种事后的推断和分析。事故发生当时的情景无法再现，只能通过现场留存的痕迹、物品以及有关人员的描述来判断事故发生的原因，也正是基于此，这一类行为技术鉴定的性质更为明显。囿于客观条件的限制和人们认识水平的差异，不可能得出对事故发生情况绝对真实的判断，只能去争取一种相对真实的结果。通过证据重构事实，这一过程与司法程序中事实的认定过程有某种相似之处。不同的是，在此过程中是行政主导，行政机关在证据的收集方面，要比法官具有更多的主动性，有关事故发生的人证、物证都是由行政机关组织进行采集。那么这也意味着行政机关的行为是否合乎取证和认证的规则，将极大地影响到结论的准确性和公正性。立法上对道路交通事故处理的一系列规定，正是为了减少执法者恣意妄为的非理性因素对认定结论的影响，使行政过程合法化，以这种“看得见的正义”奠定行政确认的合法性基础。
在刘秋海一案中，那份《道路交通事故责任认定书》受到合法性质疑的原因就在于认定事故责任过程中出现的种种违法现象。本文以此案为例，结合有关的法律规定，说明公安机关应当遵循的规则。
主体资格 除了行政主体适格，即交通事故由当地公安机关交通管理部门处理以外，主体资格合法还包括代表行政主体执行职务的人员也应当适格。按规定，交通警察须有三年以上交通管理实践，通过专业培训考试，持有各省、自治区、直辖市交警总队颁发的交通事故处理证，才有资格处理交通事故。刘秋海案中的交警林国兴只是广西省北海市银海区交警大队主管路面的民警，并不具备合法的主体资格。办案人员与本交通事故有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，应当自行回避。林国兴与该案的所谓受害人陈小俐原本就认识，受朋友之托出面处理交通事故，从动机上来说，就有徇私枉法之嫌。
取证与认证 公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场，抢救伤者和财产，勘查现场，收集证据。刘秋海案中的交通事故发生在1995年3月12日，北海市交警部门接到报案后没有采取任何现场处理措施，直至同年5月29日出具责任认定书时，连作为认定责任最重要物证的事故现场勘查图都没有。公安机关因检验、鉴定的需要，可以暂扣嫌疑车辆、牌证，暂扣的车辆一律存放在公安交通管理部门指定的地点妥善保管，其他任何单位和个人不准扣留车辆、车辆牌证。而交警林国兴在强行扣留刘秋海等人的车后，竟然交给事故另一方当事人“自行保管”。交警部门借以认定责任的依据——“肇事车辆碰撞痕迹检验”和“肇事车辆碰撞遗留物分析鉴定”均是在车辆被扣、刘秋海等人不在场的情况下取样进行的，其真实性值得怀疑。
当事人的权利保障 认定事故责任的过程中，公安机关应当对各方当事人予以平等对待，而不可偏听偏信，否则无法分清各方的责任。因此要保证当事人陈述事实、申辩理由的权利和提供证据的权利，使与事故处理有利害关系的人参与到行政程序中来，避免公安机关的黑箱操作，其结论才可令人信服。在刘秋海一案中，北海市地方交警部门却明显地表现出对一方当事人（“受害人”陈小俐）的偏袒，而忽视另一方当事人的权利。比如同样是作为物证的陈小俐的摩托车并没有被扣押，接受勘验检查，认定责任完全是依据陈小俐单方面破绽百出的证言，这样的事故责任认定结论怎能认为是公正合理的呢？
刘秋海一案中关于事故责任认定的过程暴露出了许多问题，应该说，现有的法律规范为公安机关认定事故责任提供了一些基本的程序规范，但是在实际操作中效果并不理想。在许多案件中，所谓由公安机关认定的事实不是实地调查取证、对事故发生原因的客观反映，而变成了某些人为达到自己的目的任意歪曲编造的结果。在当前中国地方保护主义严重，执法人员素质有待提高的背景之下，这种现象的出现令人担忧却并不意外。从体制本身找原因，是由于对公安机关认定交通事故责任的行为缺乏严格的监督和制约，从而使关于认定过程的法律规范成为具文，无法落到实处。
目前的立法中尚没有比较成熟的行政证据规则。公安机关进行现场调查，收集证人证言，听取当事人陈述，进行各种技术鉴定和实验，都是为了提供有助于正确认定道路交通事故当事人责任的证据材料，执法人员影响结论公正合法性的违法行为也主要发生在这一过程中。在没有证据的排除规则、展示规则等限制的情况下，非法获得的信息便可能以形式的合法掩盖实质上的不合法，据此认定的事实也因此失去了准确性和公正性。
再有，交通事故当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定，交通事故责任的重新认定决定为最终决定。最高人民法院、公安部1992年12月1日《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中又明确指出，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，人民法院不予受理。至于事故责任认定在诉讼中的地位，仅仅是在当事人对公安机关作出的行政处罚不服提起行政诉讼，或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定确属不妥，则不予采信。对责任认定书的效力，法院无权从根本上加以确定。按照这种规定，对于交通事故的当事人来讲，若认为公安机关的责任认定存在不合法或不合理之处，最多只能通过申请重新认定的途径来纠正，获得救济。仅有这种行政机关内部的监督是远远不够的，不利于对当事人的权利保护。
三、 强化行政与司法监督，健全权利救济机制
公安机关对道路交通事故责任的认定，尽管技术鉴定的性质较强，但这种权力是一种独占性的授权，其他国家机关和社会组织不可行使，事故当事人也没有选择认定机关的余地。从道路交通事故责任认定的实践来看，公安机关在此方面的优势是无法否认的。但如果这种独占性的权力缺乏足够的监督和制约，势必会削弱其本来具有的优势。
道路交通事故的当事人申请上一级公安机关重新认定事故责任，是制约责任认定行为的行政机关内部渠道。行政机关上下级之间存在领导与被领导、服从与被服从的关系，在重新认定责任时调取案卷材料会比较方便，而且由于同属一个职能部门，对专业技术、业务知识都很熟悉，重新认定起来更为容易。对于申请人来讲，手续简单，所花费的成本也不会很高。但这种内部救济途径的弊端也是显而易见的。处理交通事故的主体主要是县级公安交通部门，上一级机关也基本上不出省级机关的管辖，难以摆脱地方保护主义和行政机关内部上下偏袒的不良影响，以致有时候的重新认定徒具形式而已。
在现代法治社会，行政行为要接受司法审查已是各国宪政的通例，不同的只是受审查的范围大小、程度强弱不同而已，司法救济被认为是保护公民权利的最后屏障。在我国因为有前述最高法院和公安部联合发布的通知存在，长期以来，公安机关认定交通事故责任的行为，一直被排除在司法审查以外，就像刘秋海提起行政诉讼所遭遇的那样。我国现行《行政诉讼法》对受案范围的规定采取了概括式与列举式相结合的方式，认定道路交通事故责任这种行政确认行为虽不属于行政诉讼法明文列举的七种可诉行政行为之列，也不在排除司法审查的行政行为之中。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。2000年3月8日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在受案范围部分又加以明确，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。立法的精神是要扩大对公民权利的保护，使对公民合法权益产生影响的行政行为越来越多的纳入司法审查的范围，以更好地规范行政权力的行使。对认定交通事故责任的行为予以司法审查与这种立法精神是相吻合的。从前（1991年）最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的规定却限制了公民的诉权，违反了这一立法精神。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十八条，最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与该解释不一致的，按该解释执行。那么，对认定道路交通事故责任行为提起行政诉讼的立法障碍便解除了。
基于保护当事人的权益和保证诉讼效益的原则，可以建立这样的机制：在交通事故当事人对公安机关的责任认定结论不服时，既可以申请上一级公安机关对事故责任进行重新认定，也可以直接向法院提起行政诉讼，具体途径由当事人根据自己的情况加以选择。如果当事人对重新认定的结论仍然不服，还可以向法院提起行政诉讼，以体现司法的最终性。若同时不服相关损害赔偿的决定，基于诉讼效益的考虑，可以提起行政诉讼附带民事诉讼，由行政审判庭对认定结论的合法性和民事赔偿问题一并解决，而不必在经由行政审判庭审理完行政案件后再由当事人向民事审判庭提起民事诉讼。
道路交通事故责任认定的过程是运用证据重构事实的过程，故而法院的审查也主要是依据证据规则，审查公安机关取证、认证以至作出结论全过程的合法性。对于公安机关交通管理部门那些纯技术性证据的真实性判断，法院应当予以尊重，不可轻易以自己的结论取而代之，否则司法审查就会变成行政机关工作的无谓重复，抹杀了行政与司法的区分。而证据是否符合法定形式，证据的取得是否符合法定程序，则属于法律问题而非技术问题，法院应当进行全面的审查。
在因对责任认定不服引起的行政诉讼判决形式上，我们主张采取维持判决和确认判决两种形式：若公安机关认定责任的过程合法，法院予以维持，肯定认定结论的合法有效；若公安机关在认定责任的过程中存在违法或者不当的行为，使得认定结论缺乏合法性基础，便可以用确认（违法）判决否定其效力。因为对交通事故责任认定行为来讲，其结论的意义主要在于为进一步的司法程序提供依据，因违反法定程序再予以撤销责令行政机关重作已经没有实际意义，只要确认违法便可以决定责任认定书作为诉讼中证据的可采性。
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注释:
1995年3月12日晚，广东省雷州市刘秋海、冯昌炳等人开车经过广西自治区北海市，途中发现驾驶摩托车受伤摔倒在路边水沟里的陈小俐。刘秋海等人当即将陈小俐送往北海市人民医院救治。4月19日，刘秋海等人再次开车经过北海市，该市银海区交警大队民警林国兴以刘在3月12日晚肇事待查为由，暂扣了车及行驶证。经银海区交警大队认定事故责任及北海市公安局交警支队重新认定，均认为：冯昌炳肇事后逃逸，应负事故的全部责任。1995年9月23日，陈小俐提起对刘秋海等的损害赔偿案，刘等反诉。1996年3月19日，刘秋海等提起行政诉讼，指控北海市银海区交警大队违法行政。1997年9月25日，北海市中院作出一审行政判决；刘等不服，提起上诉，1999年3月1日，广西自治区高院作出终审行政判决，在判决书中指出：“本案仅就被上诉人暂扣上诉人车辆及其行驶证的具体行政行为的合法性进行审查。被上诉人作出的道路交通事故责任认定正确与否不在本案审查范围内，本院不予审查”。 参见“刘秋海事件的来龙去脉”，载《南方周末》2000年1月14日第2版。“媒体关于‘刘秋海事件’的报道”，载《南方周末》2000年1月14日第8版。
《道路交通事故处理办法》（1991年9月22日国务院发布）第十七条。
《中华人民共和国人民警察法》（1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第六条第（三）项。
《道路交通事故处理办法》第五条。
公安部1992年8月10日发布。
《道路交通事故处理办法》第十条、第十二条。从行政法意义上来讲，这些措施有的属于即时强制，有的属于保全性强制措施等，可概括称之为行政强制措施。
有专家认为，道路交通事故责任认定是一种行政证明行为，而非行政确认行为。这一观点值得商榷，或者说这是对行政确认行为的误解。最近这方面的文章可参见陈现杰：“交通事故责任认定与法院审判实践”，载《法制日报》2000年8月20日第2版。我国行政法学界普遍认为，行政证明只不过是一种行政确认的方式而已。参见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京：北京大学出版社，1996年，页184 - 190。
行政法上论及证据，有行政程序中的证据和行政诉讼中的证据之分。目前讨论较多的是行政诉讼中的证据问题，而对行政程序中的证据研究并不深入。出于行政效率的考虑，行政程序中的证据规则可以不如诉讼中的证据规则那么严格，但是必须有所限制。
《道路交通事故处理程序规定》第四条。
《道路交通事故处理程序规定》第二十六条。
《道路交通事故处理办法》第八条。
《道路交通事故处理程序规定》第二十条，《道路交通事故处理办法》第十二条。
《道路交通事故处理办法》第二十二条。
《道路交通事故处理程序规定》第三十五条。
因不能对事故责任认定书直接提起行政诉讼，即使在民事诉讼中否定了认定书作为证据的证明力，法律上并没有禁止当事人在其他法律程序中以此为主张权利的依据。
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湛中乐、田芬
【摘要】
道路交通事故责任认定是公安机关处理交通事故过程中的重要职责，公安机关通过调查取证，确定事故当事人是否有违章行为，其违章行为是否与事故损害结果存在因果关系。我们认为这种对道路交通事故的责任予以认定的行为属于一种行政确认行为，更具体的说是一种行政证明行为。在此过程中公安机关应当遵守法定程序，保障当事人的权利，现行体制在此方面尚有诸多不足。本文主张应当建立行政与司法双重监督、救济机制，通过司法最终裁判争议，解决纠纷。
刘秋海事件在法律界和新闻界引起了广泛的关注，抛开道德伦理的因素不论，从法律的层面上来看，该事件引发的一系列诉讼中，一份由公安机关出具的《道路交通事故责任认定书》成了争议的焦点。在事实的认定上，它决定着作为当事人之一的刘秋海究竟是救人者还是肇事逃逸者，对事故的发生是否负有责任和负有何种责任；在法律程序上，责任认定书作为证据的证明力问题，责任认定行为的可受司法审查问题等都大有可商榷之处。
根据我国处理道路交通事故的有关规定，公安机关对事故责任的认定是处理道路交通事故过程中的重要职责之一，其结论直接影响着损害赔偿以及对责任人的行政和刑事处理结果。目前，在因交通事故引起的争议中，有相当大的一部分是由于当事人对事故责任认定结论存有疑义，刘秋海案正是其中的典型代表。故有必要对公安机关道路交通事故责任认定行为所涉及的法律问题加以澄清，以减少和避免出现更多纠纷。
一、 道路交通事故责任认定行为的性质分析
道路交通事业的迅速发展给人们的生活带来了极大便利的同时，交通事故频发也成为了严重的社会问题。对交通运输秩序的维护关系到社会的稳定和人民的生命、财产安全，运用国家权力进行治理是各个国家的共通做法，管理交通的权力属于警察权的一部分，这一权力的行使是国家公共行政的重要内容。
维护交通安全和秩序，避免事故的发生，这种事前预防固然重要，而一旦发生了交通事故，造成人身伤亡或者财产损失，便需要采取各种补救措施，恢复正常的社会秩序。由有权机关制裁加害者的不法行为，由加害者赔偿受害人的损失，通过这些途径消除苦楚，平息争讼，这也是实现社会公平的要求。要公正地处理好道路交通事故引起的纷争，首先必须对事故的发生原因有比较清楚的认识，分清不同当事人的过错，有区别地承担事故责任，责任认定问题由此产生。
应当明确的是，道路交通事故责任认定中的“责任”，并不等同于民事责任、刑事责任以及行政责任中指称的“责任”的内涵。后者是指法律责任，即行为主体应当履行的法律上的义务，如果不履行将受到法律上的否定评价，承担不利的后果。交通事故责任的认定是公安机关对某种事实的确认，根据事故的损害后果探寻事故发生的原因。虽然交通工具或者道路的非正常状态是导致事故发生的直接原因，但论及责任，必定是指当事人的行为对事故发生的影响，所以要判定当事人的行为是否违反了交通管理的法律、法规，是否与事故的发生存在因果关系。总之，道路交通事故责任的认定仅仅是一种事故的成因分析，最多涉及当事人行为的性质（违章与否），而并不确定当事人在法律上的权利义务。“当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任”。这是国家有权机关对当事人的行为作出的一种有约束力的评价。负交通事故责任可能会引起当事人承担民事的、行政的或者刑事的责任，但是二者并没有必然的联系。
“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”，是公安机关的人民警察应当依法履行的职责。“公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解”。 目前在我国是由国务院通过制定行政法规授权公安机关认定交通事故责任，具体由公安机关交通管理部门负责。
之所以授权给公安机关由其进行交通事故责任的认定，主要是考虑到以下两个方面原因，其一是出于职能分工的专业性考虑。对事故因果关系的分析，需要一定的科学性和技术性手段，由专门的人员来进行。据《道路交通事故处理程序规定》第四条，“交通警察须有三年以上交通管理实践，经过专业培训考试合格，由省、自治区、直辖市公安交通管理部门颁发证书，方准处理一般事故以上的交通事故”。公安机关的交通警察本身具有专业知识，熟悉相关的法律、法规，在交通管理的日常工作中也积累了大量的实践经验，有能力正确地认定事故责任。其二是出于效率的需要。道路交通事故的处理必须迅速，因为事故造成的人身伤亡和财产损失需要及时处理，采取措施尽快恢复交通；认定责任所需要的现场证据很容易灭失，必须尽快收集；有些事故涉嫌犯罪的还要采取各种强制措施。公安机关作为重要的国家行政机关，警察权代表着国家权力，对于交通警察执行职务的行为，国家法律明文予以各方面的保障，享有不同于社会组织的多种权力。比如在追缉交通事故逃逸者或者抢救伤者等紧急情况下，交通警察有权使用单位或者个人的交通工具和通讯工具；根据检验或者鉴定的需要，可以暂时扣留交通事故车辆或者嫌疑车辆、车辆牌证和当事人的有关证件等。这样就为及时查明事故原因、认定事故责任提供了便利。
认定当事人的交通事故责任并非最终目的。当事人的行为造成交通事故构成交通肇事罪的，应依法追究刑事责任；造成交通事故尚不够刑事处罚的，应由公安机关对其违章行为予以行政处罚；交通事故责任者因事故给他人造成人身或财产损害的，应当承担民事赔偿责任。所有这些都是建立在责任认定的基础之上，如果当事人被认定为有责任，就意味着他可能会承担对他不利的法律评价。因此，为了保证罪刑相适应、过罚相当以及民法上过错原则的正确适用，对交通事故责任认定结果的准确性和公正性便提出了很高的要求。责任认定符合要求，则为进一步的司法程序提供了最有力的事实依据；若不符合要求，就会成为纠纷久拖不决的根源。
我们认为，公安机关认定道路交通事故责任的行为属于行政法上对某种事实的行政确认行为，更具体的说属于行政确认中的行政证明行为。公安机关在处理交通事故的过程中居于行政主体的地位，依照法律法规授予的职权认定当事人在事故中的责任。尽管行为的内容只是一种事实的确认，但公安机关行使该职权的行为却具有行政法上的意义，即要遵守行政行为主体、内容和程序方面的规定，确认行为一旦作出便产生行政法上的效力。认定交通事故责任只是对交通事故当事人有无违章行为，以及违章行为与事故损害后果之间的因果关系所进行的定性和定量的描述，本身不规定当事人的法律权利和义务。但在认定责任的过程中，与公安机关所应遵循的程序性义务相对应，当事人享有申辩权、知情权等各项权利，并有权要求得到对于有关事故责任的公正评价。此外，对事故责任的认定还将间接影响到随后司法程序中当事人的权利义务。所以对于公安机关这一类行政确认行为，同样要重视对其必要的法律控制和对相对人的法律救济。
二、道路交通事故责任认定中存在的主要问题及原因分析
在行政法理论中，行政确认行为不同于其他具体行政行为，它是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其效力具有前溯性。具体就道路交通事故责任认定而言，它是一种事后的推断和分析。事故发生当时的情景无法再现，只能通过现场留存的痕迹、物品以及有关人员的描述来判断事故发生的原因，也正是基于此，这一类行为技术鉴定的性质更为明显。囿于客观条件的限制和人们认识水平的差异，不可能得出对事故发生情况绝对真实的判断，只能去争取一种相对真实的结果。通过证据重构事实，这一过程与司法程序中事实的认定过程有某种相似之处。不同的是，在此过程中是行政主导，行政机关在证据的收集方面，要比法官具有更多的主动性，有关事故发生的人证、物证都是由行政机关组织进行采集。那么这也意味着行政机关的行为是否合乎取证和认证的规则，将极大地影响到结论的准确性和公正性。立法上对道路交通事故处理的一系列规定，正是为了减少执法者恣意妄为的非理性因素对认定结论的影响，使行政过程合法化，以这种“看得见的正义”奠定行政确认的合法性基础。
在刘秋海一案中，那份《道路交通事故责任认定书》受到合法性质疑的原因就在于认定事故责任过程中出现的种种违法现象。本文以此案为例，结合有关的法律规定，说明公安机关应当遵循的规则。
主体资格 除了行政主体适格，即交通事故由当地公安机关交通管理部门处理以外，主体资格合法还包括代表行政主体执行职务的人员也应当适格。按规定，交通警察须有三年以上交通管理实践，通过专业培训考试，持有各省、自治区、直辖市交警总队颁发的交通事故处理证，才有资格处理交通事故。刘秋海案中的交警林国兴只是广西省北海市银海区交警大队主管路面的民警，并不具备合法的主体资格。办案人员与本交通事故有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，应当自行回避。林国兴与该案的所谓受害人陈小俐原本就认识，受朋友之托出面处理交通事故，从动机上来说，就有徇私枉法之嫌。
取证与认证 公安机关接到报案后，应当立即派员赶赴现场，抢救伤者和财产，勘查现场，收集证据。刘秋海案中的交通事故发生在1995年3月12日，北海市交警部门接到报案后没有采取任何现场处理措施，直至同年5月29日出具责任认定书时，连作为认定责任最重要物证的事故现场勘查图都没有。公安机关因检验、鉴定的需要，可以暂扣嫌疑车辆、牌证，暂扣的车辆一律存放在公安交通管理部门指定的地点妥善保管，其他任何单位和个人不准扣留车辆、车辆牌证。而交警林国兴在强行扣留刘秋海等人的车后，竟然交给事故另一方当事人“自行保管”。交警部门借以认定责任的依据——“肇事车辆碰撞痕迹检验”和“肇事车辆碰撞遗留物分析鉴定”均是在车辆被扣、刘秋海等人不在场的情况下取样进行的，其真实性值得怀疑。
当事人的权利保障 认定事故责任的过程中，公安机关应当对各方当事人予以平等对待，而不可偏听偏信，否则无法分清各方的责任。因此要保证当事人陈述事实、申辩理由的权利和提供证据的权利，使与事故处理有利害关系的人参与到行政程序中来，避免公安机关的黑箱操作，其结论才可令人信服。在刘秋海一案中，北海市地方交警部门却明显地表现出对一方当事人（“受害人”陈小俐）的偏袒，而忽视另一方当事人的权利。比如同样是作为物证的陈小俐的摩托车并没有被扣押，接受勘验检查，认定责任完全是依据陈小俐单方面破绽百出的证言，这样的事故责任认定结论怎能认为是公正合理的呢？
刘秋海一案中关于事故责任认定的过程暴露出了许多问题，应该说，现有的法律规范为公安机关认定事故责任提供了一些基本的程序规范，但是在实际操作中效果并不理想。在许多案件中，所谓由公安机关认定的事实不是实地调查取证、对事故发生原因的客观反映，而变成了某些人为达到自己的目的任意歪曲编造的结果。在当前中国地方保护主义严重，执法人员素质有待提高的背景之下，这种现象的出现令人担忧却并不意外。从体制本身找原因，是由于对公安机关认定交通事故责任的行为缺乏严格的监督和制约，从而使关于认定过程的法律规范成为具文，无法落到实处。
目前的立法中尚没有比较成熟的行政证据规则。公安机关进行现场调查，收集证人证言，听取当事人陈述，进行各种技术鉴定和实验，都是为了提供有助于正确认定道路交通事故当事人责任的证据材料，执法人员影响结论公正合法性的违法行为也主要发生在这一过程中。在没有证据的排除规则、展示规则等限制的情况下，非法获得的信息便可能以形式的合法掩盖实质上的不合法，据此认定的事实也因此失去了准确性和公正性。
再有，交通事故当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定，交通事故责任的重新认定决定为最终决定。最高人民法院、公安部1992年12月1日《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中又明确指出，当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼，人民法院不予受理。至于事故责任认定在诉讼中的地位，仅仅是在当事人对公安机关作出的行政处罚不服提起行政诉讼，或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定确属不妥，则不予采信。对责任认定书的效力，法院无权从根本上加以确定。按照这种规定，对于交通事故的当事人来讲，若认为公安机关的责任认定存在不合法或不合理之处，最多只能通过申请重新认定的途径来纠正，获得救济。仅有这种行政机关内部的监督是远远不够的，不利于对当事人的权利保护。
三、 强化行政与司法监督，健全权利救济机制
公安机关对道路交通事故责任的认定，尽管技术鉴定的性质较强，但这种权力是一种独占性的授权，其他国家机关和社会组织不可行使，事故当事人也没有选择认定机关的余地。从道路交通事故责任认定的实践来看，公安机关在此方面的优势是无法否认的。但如果这种独占性的权力缺乏足够的监督和制约，势必会削弱其本来具有的优势。
道路交通事故的当事人申请上一级公安机关重新认定事故责任，是制约责任认定行为的行政机关内部渠道。行政机关上下级之间存在领导与被领导、服从与被服从的关系，在重新认定责任时调取案卷材料会比较方便，而且由于同属一个职能部门，对专业技术、业务知识都很熟悉，重新认定起来更为容易。对于申请人来讲，手续简单，所花费的成本也不会很高。但这种内部救济途径的弊端也是显而易见的。处理交通事故的主体主要是县级公安交通部门，上一级机关也基本上不出省级机关的管辖，难以摆脱地方保护主义和行政机关内部上下偏袒的不良影响，以致有时候的重新认定徒具形式而已。
在现代法治社会，行政行为要接受司法审查已是各国宪政的通例，不同的只是受审查的范围大小、程度强弱不同而已，司法救济被认为是保护公民权利的最后屏障。在我国因为有前述最高法院和公安部联合发布的通知存在，长期以来，公安机关认定交通事故责任的行为，一直被排除在司法审查以外，就像刘秋海提起行政诉讼所遭遇的那样。我国现行《行政诉讼法》对受案范围的规定采取了概括式与列举式相结合的方式，认定道路交通事故责任这种行政确认行为虽不属于行政诉讼法明文列举的七种可诉行政行为之列，也不在排除司法审查的行政行为之中。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。2000年3月8日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在受案范围部分又加以明确，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。立法的精神是要扩大对公民权利的保护，使对公民合法权益产生影响的行政行为越来越多的纳入司法审查的范围，以更好地规范行政权力的行使。对认定交通事故责任的行为予以司法审查与这种立法精神是相吻合的。从前（1991年）最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的规定却限制了公民的诉权，违反了这一立法精神。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十八条，最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与该解释不一致的，按该解释执行。那么，对认定道路交通事故责任行为提起行政诉讼的立法障碍便解除了。
基于保护当事人的权益和保证诉讼效益的原则，可以建立这样的机制：在交通事故当事人对公安机关的责任认定结论不服时，既可以申请上一级公安机关对事故责任进行重新认定，也可以直接向法院提起行政诉讼，具体途径由当事人根据自己的情况加以选择。如果当事人对重新认定的结论仍然不服，还可以向法院提起行政诉讼，以体现司法的最终性。若同时不服相关损害赔偿的决定，基于诉讼效益的考虑，可以提起行政诉讼附带民事诉讼，由行政审判庭对认定结论的合法性和民事赔偿问题一并解决，而不必在经由行政审判庭审理完行政案件后再由当事人向民事审判庭提起民事诉讼。
道路交通事故责任认定的过程是运用证据重构事实的过程，故而法院的审查也主要是依据证据规则，审查公安机关取证、认证以至作出结论全过程的合法性。对于公安机关交通管理部门那些纯技术性证据的真实性判断，法院应当予以尊重，不可轻易以自己的结论取而代之，否则司法审查就会变成行政机关工作的无谓重复，抹杀了行政与司法的区分。而证据是否符合法定形式，证据的取得是否符合法定程序，则属于法律问题而非技术问题，法院应当进行全面的审查。
在因对责任认定不服引起的行政诉讼判决形式上，我们主张采取维持判决和确认判决两种形式：若公安机关认定责任的过程合法，法院予以维持，肯定认定结论的合法有效；若公安机关在认定责任的过程中存在违法或者不当的行为，使得认定结论缺乏合法性基础，便可以用确认（违法）判决否定其效力。因为对交通事故责任认定行为来讲，其结论的意义主要在于为进一步的司法程序提供依据，因违反法定程序再予以撤销责令行政机关重作已经没有实际意义，只要确认违法便可以决定责任认定书作为诉讼中证据的可采性。
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注释:
1995年3月12日晚，广东省雷州市刘秋海、冯昌炳等人开车经过广西自治区北海市，途中发现驾驶摩托车受伤摔倒在路边水沟里的陈小俐。刘秋海等人当即将陈小俐送往北海市人民医院救治。4月19日，刘秋海等人再次开车经过北海市，该市银海区交警大队民警林国兴以刘在3月12日晚肇事待查为由，暂扣了车及行驶证。经银海区交警大队认定事故责任及北海市公安局交警支队重新认定，均认为：冯昌炳肇事后逃逸，应负事故的全部责任。1995年9月23日，陈小俐提起对刘秋海等的损害赔偿案，刘等反诉。1996年3月19日，刘秋海等提起行政诉讼，指控北海市银海区交警大队违法行政。1997年9月25日，北海市中院作出一审行政判决；刘等不服，提起上诉，1999年3月1日，广西自治区高院作出终审行政判决，在判决书中指出：“本案仅就被上诉人暂扣上诉人车辆及其行驶证的具体行政行为的合法性进行审查。被上诉人作出的道路交通事故责任认定正确与否不在本案审查范围内，本院不予审查”。 参见“刘秋海事件的来龙去脉”，载《南方周末》2000年1月14日第2版。“媒体关于‘刘秋海事件’的报道”，载《南方周末》2000年1月14日第8版。
《道路交通事故处理办法》（1991年9月22日国务院发布）第十七条。
《中华人民共和国人民警察法》（1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第六条第（三）项。
《道路交通事故处理办法》第五条。
公安部1992年8月10日发布。
《道路交通事故处理办法》第十条、第十二条。从行政法意义上来讲，这些措施有的属于即时强制，有的属于保全性强制措施等，可概括称之为行政强制措施。
有专家认为，道路交通事故责任认定是一种行政证明行为，而非行政确认行为。这一观点值得商榷，或者说这是对行政确认行为的误解。最近这方面的文章可参见陈现杰：“交通事故责任认定与法院审判实践”，载《法制日报》2000年8月20日第2版。我国行政法学界普遍认为，行政证明只不过是一种行政确认的方式而已。参见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京：北京大学出版社，1996年，页184 - 190。
行政法上论及证据，有行政程序中的证据和行政诉讼中的证据之分。目前讨论较多的是行政诉讼中的证据问题，而对行政程序中的证据研究并不深入。出于行政效率的考虑，行政程序中的证据规则可以不如诉讼中的证据规则那么严格，但是必须有所限制。
《道路交通事故处理程序规定》第四条。
《道路交通事故处理程序规定》第二十六条。
《道路交通事故处理办法》第八条。
《道路交通事故处理程序规定》第二十条，《道路交通事故处理办法》第十二条。
《道路交通事故处理办法》第二十二条。
《道路交通事故处理程序规定》第三十五条。
因不能对事故责任认定书直接提起行政诉讼，即使在民事诉讼中否定了认定书作为证据的证明力，法律上并没有禁止当事人在其他法律程序中以此为主张权利的依据。
