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赵静波
2006年11月，全国政法工作会议提出，构建以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。吉林省结合实际，积极探索具有部门特色和地域特点的多元调解模式。以人民调解为主，借助综治维稳搭建的“大调解”平台，形成了“三式联调、四级联动”的长春双阳模式；整合各方面调解资源，在法院设立诉前调解服务中心，实现人民调解与法院诉讼调解无缝对接的吉林昌邑模式；在基层派出所设立人民调解室，实现人民调解与公安行政调解紧密联系的四平铁东模式；将调解矛盾纳入基层综治维稳责任制，充分发挥党政组织和党员干部纠纷调处前沿堡垒作用的吉林蛟河模式。长春市双阳区“三式联调、四级联动”的调解模式是人民调解制度改革与创新的成功典型。除此之外，南关区、宽城区、绿园区街道和社区人民调解制度实践的经验，也为长春市进一步开展和推行“大调解”机制下多元纠纷解决机制建设提供了宝贵的经验。
一、长春市人民调解制度实践与创新情况总结
（一）“N＋1”联调机制
“N＋1”的矛盾纠纷联调机制主要依托矛盾纠纷调处工作中心，整合综治、司法、民政、公安、信访、纪检、人民调解组织等调解力量，纠纷单位共同参与，人民调解、行政调解、司法调解在同一平台上互动发挥作用。对于受理和移送的纠纷，努力做到件件有结果。对疑难负责纠纷，跨区域、跨行业纠纷及可能引发越级上访、“民转刑”和群体性事件的重大矛盾纠纷，实行挂牌督办，由党政主要领导包办，各部门协调配合，全力组织化解。这种联调机制的具体做法：一是建立领导牵头的工作中心，成立了以区委常委、常务副区长和政法委书记为主任，综治、信访的主要领导为常务副主任，公、检、法、司、土地、劳动、林业等42个职能部门为成员的综治维稳工作中心。中心由“一个接待大厅、一个办公室、十个接待室”组成。人大、纪检、政法、司法、劳动仲裁、林业、国土资源等涉稳重点单位分别派专人进驻工作大厅，凡涉及上访问题，各部门不再单独受理，一律由综治维稳工作中心统一受理。二是建立层级式的工作站或工作组，各乡镇（街）、村也成立综治维稳工作中心和综治维稳工作站、各屯成立综治维稳工作小组，各屯聘任专职协管员，截至2010年4月，双阳区共聘任了1，055名协管员。三是自下而上的矛盾调处程序，当屯组（社区）发生矛盾纠纷时，采取综治协管员调解——村（社区）工作站调解——乡镇工作中心调解——区综治维稳中心调解的原则和程序。
“N+1”联调机制不仅避免了各职能部门多处接访和互相推诿的现象，而且改变了群众上访无序状况，提高了效率，取得了显著的成绩。从上表数据统计可见，矛盾纠纷的数量呈递减趋势，83. 3％的矛盾纠纷在屯组和村组得以化解；信访总量逐年减少，无越级上访现象，信访量的％％在区政府得以解决。另据统计，2009年双阳区共发生矛盾纠纷6813起，成功调处6704起，调解成功率98. 4%，同期法院案件调撤率提高到70. 4%，刑事案件同比下降13. 3%，治安案件同比下降15. 5%，命案下降9. 1%，信访案件同比下降260 3%，预防越级上访案件27起，预防治安案件720起，预防刑事案件70起，火灾发案数下降69%。
（二）健全基层调解组织
为有效地化解社会矛盾和纠纷，维护社会稳定，促进社会法治化进程，全市各区、街道、乡镇大都形成了层级式的基层综治网络机构。第一，普遍设立人民调解委员会。长春市绝大多数区成立了调解委员会，下设人民调解、行政调解、司法调解中心和一个办公室，负责全区民事调解工作。第二，综治进社区、进企业的基层综治网络建设。一是县、乡两级建立综治平台即矛盾纠纷调处中心，例如宽城区九街一镇成立了“矛盾纠纷调处中心”。二是在社区、行政村及企业设立综治工作站（室），配备综治特派员。三是各社区（村）根据自身情况，在居民楼和农村组设立综治协管员。目前长春市人民调解组织基本形成网络，做到了多层次，多行业全方位覆盖。第三，明确人民调解组织的工作职责。如桂林路司法所早在《人民调解法》出台前就制定了《人民调解委员会任务和制度》；宽城区民事调解委员会分别制定了办公室、人民调解中心、街镇矛盾纠纷调处中心和社区（村）基层人民调解委员会的职责21项。宽城区还制定了《宽城区专职人民调解员管理暂行办法》。第四，突出重点行业联调组织建设。针对法院、公安、交通、土地、城建、妇联、信访等重点行业和领域的纠纷调处，抓好三调对接的联调联动组织。第五，建立健全了人民调解联席会议，调解人员衔接、矛盾纠纷移送、函告、委托调解、信息反馈、调解人员培训、调解档案管理、调解协作和矛盾纠纷交办等八项工作制度，确保人民调解工作的有序开展。第六，重视人民调解员队伍建设。按照“两懂（法律和政策）”“一知（民情）”“一会（群众工作）”“一热心（调解工作）”的标准，抓好人民调解员的选聘，壮大调解员队伍。其中涌现出了长春市双阳区鹿乡镇鹿乡村八社调解员王绍精等一批在全省乃至全国有影响的工作典型。
（三）建立健全相关保障制度
为了确保“联调联动”机制有效运行，人民调解制度改革与实践中逐渐完善相关制度，以保障人民调解的实效性。第一，强化了综治领导责任制和工作业绩档案管理制，一些区在组织部门年终考核领导班子时，明确要求综治办人员参加。第二，不断完善规章制度，各区、乡镇的调处中心制定了《综治维稳工作中心工作流程图》或《人民调解工作流程图》；建立公开承诺制、来访接访制及责任追究制等规范；尝试建立矛盾纠纷排查和例会制度、矛盾纠纷联调制度、奖惩制度、协调会议、培训制度等规章制度。第三，实行“首问负责制”和“约访领访制”。初步建立首问负责制，每起案件遵循登记——调查——反馈——承诺的程序；部分区定期安排领导预约接访，对群众反映的问题进行现场解答或登记在案，限期处理。第四，法律宣传服务制度，一些区定期开展法律宣传服务活动，印制“妇女儿童法律法规选编”、“农民法律知识读本”、“农民工法律知识手册”等实用手册并发放到综治协管员或人民调解员手中，内容涉及拆迁补偿、企业改制、劳资纠纷、宅基地、债务纠纷等方面，有助于为群众提供高质高效的服务。
二、长春市人民调解制度改革与创新面临的问题
长春市人民调解制度改革有效化解了矛盾纠纷、保护了公民的合法权益、维护了社会的稳定。但是，原有人民调解制度在调解人员的非专门化、制度保障等方面暴露出自身无法克服的问题。主要表现在：
（一）矛盾纠纷的复杂性
一是民间纠纷趋于复杂化，纠纷主体多元化。过去人民调解矛盾纠纷重点在债务、婚姻家庭、宅基地使用等方面，比较容易调处。当前人民调解矛盾纠纷集中在土地拆迁、城市扩容、林权纠纷、赡养问题、企业改制、职工下岗、土地承包等方面，矛盾纠纷的引发源于直接经济关系、婚姻家庭关系、行政关系、非物质利益关系等。从矛盾纠纷的主体来看，过去矛盾纠纷主体一元化，单纯基于自然人之间的矛盾纠纷居多；当前矛盾纠纷的主体多元化，不仅涉及自然人之间，而且涉及各类企业、社会团体、事业单位，甚至涉及政府部门。二是矛盾纠纷升级，信访量增大。一方面民转刑案件增多，民事纠纷诱发的刑事案件有增多的趋势，普通的民事纠纷逐渐向治安案件或刑事案件转化；另一方面群体性事件和纠纷增多，此类纠纷多与经济利益相关，当事人基于“以多取胜”的错误想法，通过组织化的方式，试图通过到政府“闹事”解决问题，此类矛盾纠纷很难通过人民调解的方式解决；另外，信访案件频发。集体访、越级访屡见不鲜，无理访和进京访也经常发生，甚至一些邻里纠纷、家庭矛盾、赡养问题也成为信访案件。三是矛盾纠纷调解难度增大。如企业劳动纠纷、水电气热等关系民生问题的纠纷 、群体性纠纷、历史遗留问题方面的纠纷，单纯通过人民调解的劝导、说教、说服、疏导方式无法化解矛盾。对于上访案件，一些群众上访时的对抗性增强，上访时的期望值过高，使得解决问题的难度越来越大。同时也有一些矛盾是跨部门、跨行业、跨地区，某一区或乡镇、村屯的调解中心或调解工作站很难以一己之力化解矛盾纠纷。
（二）调解人员的选拔和工作开展缺乏长效机制
现有调解人员中，不管是城市社区和街道的人民调解员，还是乡镇村屯的综治协管员的选拔，尚未形成统一标准和有效机制。多数调解人员是本村或本地的老住户，对本村或本地区的居民和乡规民约、乡土人情相当熟悉和了解。但是，这恰恰反映了调解人员的选拔和调解工作的开展具有“因人而异”的特点，缺乏一个稳定的长效机制，会导致调解工作完全依赖于某一个人，致使调解工作无法长期稳定地进行。而且，村或社区的调委会主任虽有工作热情和工作经验，法律知识贫乏，业务水平还需进一步提高。
（三）人民调解工作缺乏必要的保障
一是人员队伍保障不足。从现有调解人员组成看，调解人员数量少，专职人员更少。目前全省共建人民调解委员会12, 779个，聘任人民调解员79, 607人，其中公益性岗位专职调解员仅1，448人；平均每个人民调解委员会拥有调解员6. 2人，拥有专职调解员0. 1个，现有人员数量根本无法满足调解工作的实际需要。二是组织保障不到位。从人民调解与法治的关系而言，人民调解是当事人平等协商基础上自愿达成的协议，但由于受利益驱动、政策贯彻落实或政绩考核等因素的影响，人民调解组织或调解员则一味追求调解解决问题的结果，而忽视了调解的自愿性和平等性。三是经费保障不到位。就人民调解委员会而言，有些乡镇（街道）尚未将人民调解委员会工作经费纳人本级财政预算或不能做到专款专用，村居（社区）调委会的经费更是难以落实。有的社区书记本身没有编制，其工资待遇亦无保障。一些乡镇村屯聘任了人民调解员，但政府仅能支付微薄的工资。这既不利于人民调解工作的开展、不利于纠纷的及时妥善解决，也不利于调动人民调解员的工作积极性。四是完善的专业培训制度尚未建立。
三、“大调解”机制下人民调解制度的改革与完善建议
（一）加强对人民调解制度变迁特点与功能的认识
“大调解”机制下的人民调解制度呈现出与传统调解制度不同的特点：一是调解观念现代化。计划经济向市场经济的转变，矛盾纠纷呈现出单一性、简单化向多样化、复杂化转变的特点，原有人民调解、行政调解、司法调解“单打独斗”的作战方式无法满足纠纷调处的需要，由此产生了多种调解手段“联合作战”的必要，以发挥综合治理的多重效果。二是调解对象扩大化。由民间纠纷调解为主向民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷交叉的复合型纠纷转变。三是调解主体多元化。调解对象的扩大化决定了调解主体由过去单一人民调解委员会到党委牵头，政法、公安、民政、司法、土地、林业、法院、妇联等单位协力配合的转变。四是调解方法多样化。以往的人民调解以劝导、说服为主，而大调解不仅靠说服、疏导，而是在党委的领导下，通过国家权力的介入，动用法律、经济、行政、政策等多种手段调处矛盾。
在现代多元纠纷解决机制的发展过程中，“大调解”机制下的人民调解变成了一种行政行为。现代人民调解制度的完善，需要正确看待调解制度的功能定位。建国后，我国一度把人民调解的功能定位于综合治理，与治安保卫等同，成为防治和打击犯罪的工具。1986年首届人民调解研讨会把其功能定位于教育管理民众、平息纠纷、防治犯罪、维护国家稳定。现在则集中到防治人民内部矛盾激化方面。然而，当下在法治框架下思考和定位人民调解制度的功能则权利要素是不可或缺的，“大调解”机制下人民调解制度的功能指向应是化解矛盾纠纷与保护公民权利，以实现矛盾纠纷解决的彻底性和根本性，也就是说人民调解制度功能的重新定位应融入法治的要素。
（二）形成现代的调解理念与“双效”衡量标准
传统的人民调解重在追求解决矛盾，化解纠纷的最终结果，而不重视调解的过程性。“大调解”机制下人民调解对象扩大化、主体多元化特点，以及矛盾纠纷呈现的复杂性和结果处理的反复性，使得以往结果注意的调解理念和效果衡量标准无法实现调解的目的与功能，实效性变弱。因此，现代的调解理念和衡量标准应由结果主义向过程主义转变，这一转变的合理性既来源于“大调解”机制下调解制度的行政性，又根源于人民调解实效性差的制度现实，同时人民调解的自愿性与协商性又与现代行政的合作与参与理念契合。现代的调解理念将人民调解作为一个过程，而不将其仅仅作为一个最终结果来看，意味着人民调解的效果和功能并不是从调解协议达成或调解成功时才产生的，而是从人民调解启动时就发生的。人民调解完成后是一种事后的效果和功能，人民调解完成前主要是一种过程性的效果和功能，而过程性的人民调解与重结果的人民调解相比，往往决定着传统人民调解解决纠纷的有效性，从而使矛盾化解更具根本性与彻底性。“合作是一个过程”，人民调解的核心是通过调解中当事人的平等参与，双方合作而达成协议，以求得纠纷的解决。
因此，“大调解”机制下的人民调解宜借鉴西方ADR的基本理念：法治视野下的公民自治与党政领导和干预的统一；和谐目标下的自愿、协商、合作理念的统一；公平与效益的统一；合法性与合情性的统一；过程主义与结果主义的统一；价值多元与利益协调的统一。衡量“大调解”机制下人民调解效果与功能的标准是：矛盾纠纷的解决能力；当事人的满意程度；纠纷化解的社会效果；纠纷化解的综合成本；解决纠纷的效率；矛盾纠纷的低反复性。
（三）正确认识法治与人民调解的关系
“大调解”是在传统人民调解、行政调解、司法调解基础上，通过实践创造出来的化解矛盾纠纷的新办法和新模式，但其合法性、权威性、正当性一直受到质疑。“大调解”机制下的调解作为党委牵头，政府及其职能部门全力参与和介入的新型调解模式，其带有较强的公权力因素，实践操作中呈现出社会权力凸显、行政权介入、司法权退缩的特点，这样的模式与定位有助于及时、高效的化解矛盾，解决纠纷。但是，实践操作中也可能带来调解的合法性危机与危险的发生，为避免“为调而调”、“必须调解”、“强制调解”、“结果取向”问题的出现，亟待正确处理党的领导、行政权行使和司法权适用之间的关系。一是严格遵循《人民调解法》的调解原则。在法治的前提下，遵循自愿、协商原则，充分尊重当事人的意思自治，以自愿合意为调解的首要原则。二是合理定位权力行使的限度，党委应作为多方参与主体的协调人，充分发挥其统领能力，重在政策把握和引导，发挥协调主权力关系的作用，而不是实际参与人民调解本身；政府部门则应发挥整合资源、提供制度保障的优势，从经费、人员选拔、监督、规范制定、法律援助、政策宣传方面，凭借行政权为人民调解制度保驾护航，避免行政权对人民调解自治权的侵犯和干扰，损害人民调解的自治性 ；司法机关则应合理发挥司法权的裁判功能，该出手时就出手，防止以调代判、以调代裁，丧失司法权的原本属性和功能，造成因司法权的怠于行使而侵害当事人的诉权。三是建立相应的监督制度，为防止党委、行政机关及法院在人民调解中的权力异化或权力失范，设立相应的监督制度和保障制度是必要的。具体做法是，通过设立举报制度、实绩考核制、责任追究制度，保证人民调解组织和调解员开展工作，保障当事人的权利和利益。四是正确定位国家法治与社会自治的关系，在国家法治的框架下发挥社会自治的功能。因为与国家法相连的法制系统和与民间规则相联系的乡民社会的草根传统并行存在。
注释:
作者简介：赵静波，长春理工大学法学院副教授。
《司法调解被提到了新高度》，《法制日报》2007年1月1日，第5版。
此数据来源于2010年4月调研时双阳区政府提供的统计。
此数据来源于2010年4月课题组参与吉林省委政法委组织的《关于多元调解机制》调研时，双阳区政府工作报告中的统计。
此数据来源于2010年4月吉林省委政法委组织《关于多元调解机制调研报告》。
参见李广辉、孙永军：《关于大调解之法理思考》，《汕头大学学报》2002年第3期，第47页。
参见刘少安、李存棒：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1998年版，第285 - 286页。
[美]庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第67页。
参见于语和、刘志松：《我国人民调解制度及其重构一简论民间调解对犯罪的预防》，《浙江大学学报》2007年第2期，第40页。 出处:《当代法学》2012年第1期 |
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赵静波
2006年11月，全国政法工作会议提出，构建以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。吉林省结合实际，积极探索具有部门特色和地域特点的多元调解模式。以人民调解为主，借助综治维稳搭建的“大调解”平台，形成了“三式联调、四级联动”的长春双阳模式；整合各方面调解资源，在法院设立诉前调解服务中心，实现人民调解与法院诉讼调解无缝对接的吉林昌邑模式；在基层派出所设立人民调解室，实现人民调解与公安行政调解紧密联系的四平铁东模式；将调解矛盾纳入基层综治维稳责任制，充分发挥党政组织和党员干部纠纷调处前沿堡垒作用的吉林蛟河模式。长春市双阳区“三式联调、四级联动”的调解模式是人民调解制度改革与创新的成功典型。除此之外，南关区、宽城区、绿园区街道和社区人民调解制度实践的经验，也为长春市进一步开展和推行“大调解”机制下多元纠纷解决机制建设提供了宝贵的经验。
一、长春市人民调解制度实践与创新情况总结
（一）“N＋1”联调机制
“N＋1”的矛盾纠纷联调机制主要依托矛盾纠纷调处工作中心，整合综治、司法、民政、公安、信访、纪检、人民调解组织等调解力量，纠纷单位共同参与，人民调解、行政调解、司法调解在同一平台上互动发挥作用。对于受理和移送的纠纷，努力做到件件有结果。对疑难负责纠纷，跨区域、跨行业纠纷及可能引发越级上访、“民转刑”和群体性事件的重大矛盾纠纷，实行挂牌督办，由党政主要领导包办，各部门协调配合，全力组织化解。这种联调机制的具体做法：一是建立领导牵头的工作中心，成立了以区委常委、常务副区长和政法委书记为主任，综治、信访的主要领导为常务副主任，公、检、法、司、土地、劳动、林业等42个职能部门为成员的综治维稳工作中心。中心由“一个接待大厅、一个办公室、十个接待室”组成。人大、纪检、政法、司法、劳动仲裁、林业、国土资源等涉稳重点单位分别派专人进驻工作大厅，凡涉及上访问题，各部门不再单独受理，一律由综治维稳工作中心统一受理。二是建立层级式的工作站或工作组，各乡镇（街）、村也成立综治维稳工作中心和综治维稳工作站、各屯成立综治维稳工作小组，各屯聘任专职协管员，截至2010年4月，双阳区共聘任了1，055名协管员。三是自下而上的矛盾调处程序，当屯组（社区）发生矛盾纠纷时，采取综治协管员调解——村（社区）工作站调解——乡镇工作中心调解——区综治维稳中心调解的原则和程序。
“N+1”联调机制不仅避免了各职能部门多处接访和互相推诿的现象，而且改变了群众上访无序状况，提高了效率，取得了显著的成绩。从上表数据统计可见，矛盾纠纷的数量呈递减趋势，83. 3％的矛盾纠纷在屯组和村组得以化解；信访总量逐年减少，无越级上访现象，信访量的％％在区政府得以解决。另据统计，2009年双阳区共发生矛盾纠纷6813起，成功调处6704起，调解成功率98. 4%，同期法院案件调撤率提高到70. 4%，刑事案件同比下降13. 3%，治安案件同比下降15. 5%，命案下降9. 1%，信访案件同比下降260 3%，预防越级上访案件27起，预防治安案件720起，预防刑事案件70起，火灾发案数下降69%。
（二）健全基层调解组织
为有效地化解社会矛盾和纠纷，维护社会稳定，促进社会法治化进程，全市各区、街道、乡镇大都形成了层级式的基层综治网络机构。第一，普遍设立人民调解委员会。长春市绝大多数区成立了调解委员会，下设人民调解、行政调解、司法调解中心和一个办公室，负责全区民事调解工作。第二，综治进社区、进企业的基层综治网络建设。一是县、乡两级建立综治平台即矛盾纠纷调处中心，例如宽城区九街一镇成立了“矛盾纠纷调处中心”。二是在社区、行政村及企业设立综治工作站（室），配备综治特派员。三是各社区（村）根据自身情况，在居民楼和农村组设立综治协管员。目前长春市人民调解组织基本形成网络，做到了多层次，多行业全方位覆盖。第三，明确人民调解组织的工作职责。如桂林路司法所早在《人民调解法》出台前就制定了《人民调解委员会任务和制度》；宽城区民事调解委员会分别制定了办公室、人民调解中心、街镇矛盾纠纷调处中心和社区（村）基层人民调解委员会的职责21项。宽城区还制定了《宽城区专职人民调解员管理暂行办法》。第四，突出重点行业联调组织建设。针对法院、公安、交通、土地、城建、妇联、信访等重点行业和领域的纠纷调处，抓好三调对接的联调联动组织。第五，建立健全了人民调解联席会议，调解人员衔接、矛盾纠纷移送、函告、委托调解、信息反馈、调解人员培训、调解档案管理、调解协作和矛盾纠纷交办等八项工作制度，确保人民调解工作的有序开展。第六，重视人民调解员队伍建设。按照“两懂（法律和政策）”“一知（民情）”“一会（群众工作）”“一热心（调解工作）”的标准，抓好人民调解员的选聘，壮大调解员队伍。其中涌现出了长春市双阳区鹿乡镇鹿乡村八社调解员王绍精等一批在全省乃至全国有影响的工作典型。
（三）建立健全相关保障制度
为了确保“联调联动”机制有效运行，人民调解制度改革与实践中逐渐完善相关制度，以保障人民调解的实效性。第一，强化了综治领导责任制和工作业绩档案管理制，一些区在组织部门年终考核领导班子时，明确要求综治办人员参加。第二，不断完善规章制度，各区、乡镇的调处中心制定了《综治维稳工作中心工作流程图》或《人民调解工作流程图》；建立公开承诺制、来访接访制及责任追究制等规范；尝试建立矛盾纠纷排查和例会制度、矛盾纠纷联调制度、奖惩制度、协调会议、培训制度等规章制度。第三，实行“首问负责制”和“约访领访制”。初步建立首问负责制，每起案件遵循登记——调查——反馈——承诺的程序；部分区定期安排领导预约接访，对群众反映的问题进行现场解答或登记在案，限期处理。第四，法律宣传服务制度，一些区定期开展法律宣传服务活动，印制“妇女儿童法律法规选编”、“农民法律知识读本”、“农民工法律知识手册”等实用手册并发放到综治协管员或人民调解员手中，内容涉及拆迁补偿、企业改制、劳资纠纷、宅基地、债务纠纷等方面，有助于为群众提供高质高效的服务。
二、长春市人民调解制度改革与创新面临的问题
长春市人民调解制度改革有效化解了矛盾纠纷、保护了公民的合法权益、维护了社会的稳定。但是，原有人民调解制度在调解人员的非专门化、制度保障等方面暴露出自身无法克服的问题。主要表现在：
（一）矛盾纠纷的复杂性
一是民间纠纷趋于复杂化，纠纷主体多元化。过去人民调解矛盾纠纷重点在债务、婚姻家庭、宅基地使用等方面，比较容易调处。当前人民调解矛盾纠纷集中在土地拆迁、城市扩容、林权纠纷、赡养问题、企业改制、职工下岗、土地承包等方面，矛盾纠纷的引发源于直接经济关系、婚姻家庭关系、行政关系、非物质利益关系等。从矛盾纠纷的主体来看，过去矛盾纠纷主体一元化，单纯基于自然人之间的矛盾纠纷居多；当前矛盾纠纷的主体多元化，不仅涉及自然人之间，而且涉及各类企业、社会团体、事业单位，甚至涉及政府部门。二是矛盾纠纷升级，信访量增大。一方面民转刑案件增多，民事纠纷诱发的刑事案件有增多的趋势，普通的民事纠纷逐渐向治安案件或刑事案件转化；另一方面群体性事件和纠纷增多，此类纠纷多与经济利益相关，当事人基于“以多取胜”的错误想法，通过组织化的方式，试图通过到政府“闹事”解决问题，此类矛盾纠纷很难通过人民调解的方式解决；另外，信访案件频发。集体访、越级访屡见不鲜，无理访和进京访也经常发生，甚至一些邻里纠纷、家庭矛盾、赡养问题也成为信访案件。三是矛盾纠纷调解难度增大。如企业劳动纠纷、水电气热等关系民生问题的纠纷 、群体性纠纷、历史遗留问题方面的纠纷，单纯通过人民调解的劝导、说教、说服、疏导方式无法化解矛盾。对于上访案件，一些群众上访时的对抗性增强，上访时的期望值过高，使得解决问题的难度越来越大。同时也有一些矛盾是跨部门、跨行业、跨地区，某一区或乡镇、村屯的调解中心或调解工作站很难以一己之力化解矛盾纠纷。
（二）调解人员的选拔和工作开展缺乏长效机制
现有调解人员中，不管是城市社区和街道的人民调解员，还是乡镇村屯的综治协管员的选拔，尚未形成统一标准和有效机制。多数调解人员是本村或本地的老住户，对本村或本地区的居民和乡规民约、乡土人情相当熟悉和了解。但是，这恰恰反映了调解人员的选拔和调解工作的开展具有“因人而异”的特点，缺乏一个稳定的长效机制，会导致调解工作完全依赖于某一个人，致使调解工作无法长期稳定地进行。而且，村或社区的调委会主任虽有工作热情和工作经验，法律知识贫乏，业务水平还需进一步提高。
（三）人民调解工作缺乏必要的保障
一是人员队伍保障不足。从现有调解人员组成看，调解人员数量少，专职人员更少。目前全省共建人民调解委员会12, 779个，聘任人民调解员79, 607人，其中公益性岗位专职调解员仅1，448人；平均每个人民调解委员会拥有调解员6. 2人，拥有专职调解员0. 1个，现有人员数量根本无法满足调解工作的实际需要。二是组织保障不到位。从人民调解与法治的关系而言，人民调解是当事人平等协商基础上自愿达成的协议，但由于受利益驱动、政策贯彻落实或政绩考核等因素的影响，人民调解组织或调解员则一味追求调解解决问题的结果，而忽视了调解的自愿性和平等性。三是经费保障不到位。就人民调解委员会而言，有些乡镇（街道）尚未将人民调解委员会工作经费纳人本级财政预算或不能做到专款专用，村居（社区）调委会的经费更是难以落实。有的社区书记本身没有编制，其工资待遇亦无保障。一些乡镇村屯聘任了人民调解员，但政府仅能支付微薄的工资。这既不利于人民调解工作的开展、不利于纠纷的及时妥善解决，也不利于调动人民调解员的工作积极性。四是完善的专业培训制度尚未建立。
三、“大调解”机制下人民调解制度的改革与完善建议
（一）加强对人民调解制度变迁特点与功能的认识
“大调解”机制下的人民调解制度呈现出与传统调解制度不同的特点：一是调解观念现代化。计划经济向市场经济的转变，矛盾纠纷呈现出单一性、简单化向多样化、复杂化转变的特点，原有人民调解、行政调解、司法调解“单打独斗”的作战方式无法满足纠纷调处的需要，由此产生了多种调解手段“联合作战”的必要，以发挥综合治理的多重效果。二是调解对象扩大化。由民间纠纷调解为主向民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷交叉的复合型纠纷转变。三是调解主体多元化。调解对象的扩大化决定了调解主体由过去单一人民调解委员会到党委牵头，政法、公安、民政、司法、土地、林业、法院、妇联等单位协力配合的转变。四是调解方法多样化。以往的人民调解以劝导、说服为主，而大调解不仅靠说服、疏导，而是在党委的领导下，通过国家权力的介入，动用法律、经济、行政、政策等多种手段调处矛盾。
在现代多元纠纷解决机制的发展过程中，“大调解”机制下的人民调解变成了一种行政行为。现代人民调解制度的完善，需要正确看待调解制度的功能定位。建国后，我国一度把人民调解的功能定位于综合治理，与治安保卫等同，成为防治和打击犯罪的工具。1986年首届人民调解研讨会把其功能定位于教育管理民众、平息纠纷、防治犯罪、维护国家稳定。现在则集中到防治人民内部矛盾激化方面。然而，当下在法治框架下思考和定位人民调解制度的功能则权利要素是不可或缺的，“大调解”机制下人民调解制度的功能指向应是化解矛盾纠纷与保护公民权利，以实现矛盾纠纷解决的彻底性和根本性，也就是说人民调解制度功能的重新定位应融入法治的要素。
（二）形成现代的调解理念与“双效”衡量标准
传统的人民调解重在追求解决矛盾，化解纠纷的最终结果，而不重视调解的过程性。“大调解”机制下人民调解对象扩大化、主体多元化特点，以及矛盾纠纷呈现的复杂性和结果处理的反复性，使得以往结果注意的调解理念和效果衡量标准无法实现调解的目的与功能，实效性变弱。因此，现代的调解理念和衡量标准应由结果主义向过程主义转变，这一转变的合理性既来源于“大调解”机制下调解制度的行政性，又根源于人民调解实效性差的制度现实，同时人民调解的自愿性与协商性又与现代行政的合作与参与理念契合。现代的调解理念将人民调解作为一个过程，而不将其仅仅作为一个最终结果来看，意味着人民调解的效果和功能并不是从调解协议达成或调解成功时才产生的，而是从人民调解启动时就发生的。人民调解完成后是一种事后的效果和功能，人民调解完成前主要是一种过程性的效果和功能，而过程性的人民调解与重结果的人民调解相比，往往决定着传统人民调解解决纠纷的有效性，从而使矛盾化解更具根本性与彻底性。“合作是一个过程”，人民调解的核心是通过调解中当事人的平等参与，双方合作而达成协议，以求得纠纷的解决。
因此，“大调解”机制下的人民调解宜借鉴西方ADR的基本理念：法治视野下的公民自治与党政领导和干预的统一；和谐目标下的自愿、协商、合作理念的统一；公平与效益的统一；合法性与合情性的统一；过程主义与结果主义的统一；价值多元与利益协调的统一。衡量“大调解”机制下人民调解效果与功能的标准是：矛盾纠纷的解决能力；当事人的满意程度；纠纷化解的社会效果；纠纷化解的综合成本；解决纠纷的效率；矛盾纠纷的低反复性。
（三）正确认识法治与人民调解的关系
“大调解”是在传统人民调解、行政调解、司法调解基础上，通过实践创造出来的化解矛盾纠纷的新办法和新模式，但其合法性、权威性、正当性一直受到质疑。“大调解”机制下的调解作为党委牵头，政府及其职能部门全力参与和介入的新型调解模式，其带有较强的公权力因素，实践操作中呈现出社会权力凸显、行政权介入、司法权退缩的特点，这样的模式与定位有助于及时、高效的化解矛盾，解决纠纷。但是，实践操作中也可能带来调解的合法性危机与危险的发生，为避免“为调而调”、“必须调解”、“强制调解”、“结果取向”问题的出现，亟待正确处理党的领导、行政权行使和司法权适用之间的关系。一是严格遵循《人民调解法》的调解原则。在法治的前提下，遵循自愿、协商原则，充分尊重当事人的意思自治，以自愿合意为调解的首要原则。二是合理定位权力行使的限度，党委应作为多方参与主体的协调人，充分发挥其统领能力，重在政策把握和引导，发挥协调主权力关系的作用，而不是实际参与人民调解本身；政府部门则应发挥整合资源、提供制度保障的优势，从经费、人员选拔、监督、规范制定、法律援助、政策宣传方面，凭借行政权为人民调解制度保驾护航，避免行政权对人民调解自治权的侵犯和干扰，损害人民调解的自治性 ；司法机关则应合理发挥司法权的裁判功能，该出手时就出手，防止以调代判、以调代裁，丧失司法权的原本属性和功能，造成因司法权的怠于行使而侵害当事人的诉权。三是建立相应的监督制度，为防止党委、行政机关及法院在人民调解中的权力异化或权力失范，设立相应的监督制度和保障制度是必要的。具体做法是，通过设立举报制度、实绩考核制、责任追究制度，保证人民调解组织和调解员开展工作，保障当事人的权利和利益。四是正确定位国家法治与社会自治的关系，在国家法治的框架下发挥社会自治的功能。因为与国家法相连的法制系统和与民间规则相联系的乡民社会的草根传统并行存在。
注释:
作者简介：赵静波，长春理工大学法学院副教授。
《司法调解被提到了新高度》，《法制日报》2007年1月1日，第5版。
此数据来源于2010年4月调研时双阳区政府提供的统计。
此数据来源于2010年4月课题组参与吉林省委政法委组织的《关于多元调解机制》调研时，双阳区政府工作报告中的统计。
此数据来源于2010年4月吉林省委政法委组织《关于多元调解机制调研报告》。
参见李广辉、孙永军：《关于大调解之法理思考》，《汕头大学学报》2002年第3期，第47页。
参见刘少安、李存棒：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1998年版，第285 - 286页。
[美]庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第67页。
参见于语和、刘志松：《我国人民调解制度及其重构一简论民间调解对犯罪的预防》，《浙江大学学报》2007年第2期，第40页。 出处:《当代法学》2012年第1期
