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王权典
一、当代灾害问题对环境安全构成重大威胁
当今人类赖以生存与发展的环境系统，既包括由水体、土壤、森林、动植物、空气等要素综合组成的自然环境，也包括人工营造的各种生产、基础和生活服务设施等，各种环境因素相互协调而有机构成一个个“综合体”。维系一定空间区域或国家社会经济持续协调发展的环境系统处于相对稳定即不受或少受破坏与威胁的状况，就是环境安全。然而，当今社会正面临日趋严重且类型众多的灾害，构成环境安全的现实或潜在的巨大威胁与破坏。
灾害若仅被视为一种自然现象，主要是指由生态物理环境中的环境因子变化造成生态外部空间环境的灾难性恶化，在人类社会发展进程中自古就有且难以避免，不断给人类生命和物质财产造成极大的危害和破坏。在现代社会，灾害除了地震、火山活动等纯自然现象外，更多的是与人类破坏生态环境行为密切相关，是人为因素与自然因素相互作用的产物，甚至还有的就是人为直接营造的结果。工业文明时代以来，随着人口的剧增、生产规模的扩大、城镇的密集，人类活动对生态环境形成巨大压力，有意或无意造成环境破坏，导致新的灾害不断出现，灾害的种类越来越多，破坏性后果越来越严重。当今全球范围内的气候变化异常、资源匮乏、生物物种锐减、环境污染、土地沙化、水土流失等生态灾难，是在人类活动主导下多因素长期累积而成的恶果，已威胁到全人类的生存安全与发展。洪涝、干旱、泥石流、沙尘暴等灾害的频繁发生，又可以说是生态系统失衡、环境恶化诱发加剧的结果；许多地方不断出现的大面积鼠害、虫灾，使得农作物全面歉收，亦与生态系统的破坏直接相关。同时，人类大规模的经济——工程活动及无节制的开发资源活动，直接诱发或加剧的灾害事故，已具有与自然灾害相提并论的破坏程度，对环境造成了不可逆转的广泛影响。如矿产资源的乱采滥开，完全改变了地形与地质构造，易导致崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、沉降、海水倒灌等地质灾害；开采地下水无度导致地面沉降、地面裂缝、建筑设施倒塌等事故出现；草原地区的超载放牧、过度开垦和樵采，导致区域生态系统崩溃、土地沙化与水土流失加剧；江河源区滥伐林木、破坏植被，导致大范围水土流失、下游河床抬高、湖泊泥沙淤积、泄洪能力下降，致使洪水泛滥的灾情加重，我国1998年三江特大洪涝就是例证。另外，全球日趋严重的交通事故、水体污染、噪声、火灾等以及危害极大的如前苏联切尔诺贝利核泄漏等灾难，亦基本上是人为因素造成的现代灾害类型，对一定区域固有的生态系统有不可低估的破坏性。
显然，现代社会致灾因素复杂，人是加剧或营造现代类型灾害的主导因素，加上自然固有与生态失衡因素的叠加作用或诱发，有害现象呈多样性，其影响强度大，且往往一灾多害，因此具有不确定性、难以逆料性、治理难度大。生态环境恶化而加剧了自然灾害，人为营造的灾害层出不穷，严重阻碍了人类社会的进步，引发了生态危机，引起了世界各国政府对灾害问题的普遍关注。
我国作为世界上灾害最为严重的国家之一，由于自然和人为的原因，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，特别是人为灾害连年有增无减，自然灾害不断加剧，对我国社会经济与生态环境系统的威胁与破坏性在增强。主要表现为：每年洪涝受灾面积为1000多万公顷，成灾面积在500万公顷以上；干旱受灾面积为2000多万公顷，成灾面积1000公顷；水土流失面积达367万平方公里，占国土总面积的38%；土地荒漠化面积已达260万平方公里，且每年以2460平方公里的速度在扩展，估算每年土地沙漠化损失高达2000多亿元；由于长期的环境污染造成以两广云贵为主的西南、华南酸雨区，成为与欧洲、北美洲并列的世界三大酸雨区之一，每年酸雨致灾损失有近200亿元；全国仅因采矿引发的地面塌陷面积已达8.7万平方公里，全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点已有41万多处；平均每年发生森林火灾1.6万余次，受灾面积近百万公顷，受火灾威胁的草原2亿多公顷，其中50%火灾发生频繁；全国主要农作物病虫鼠害达1400余种，每年损失粮食约5000万吨，棉花100多万吨。据统计，20世纪九十年代以来，我国因生态灾难造成的经济损失约4201.6亿元，接近同年GDP的10%，其中直接损失已超过1000多亿元（不包括1998年高达2000亿元的洪灾损失）；每年国民经济增长的一半由此被抵消。①若再加上人为事故及环境公害，每年灾损都不低于5000亿元。本来我国人口资源环境压力大，生态环境相对脆弱，生态赤字膨胀，生态恶化加剧了自然灾害，极大制约了我国经济和社会的发展，防灾减灾已成为我国生态环境安全维护的一个重要方面。所以2000年底《全国生态环境保护纲要》强调：“全国生态环境保护目标是通过生态环境保护，遏制生态环境破坏，减轻自然灾害的危害；促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环；维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。”
二、加强我国灾害防治法制建设的重要意义
鉴于当代灾害对生态环境安全存在巨大威胁与破坏性，各国普遍重视采取诸多措施进行灾害防治，而其中最为有效的就是法制手段，即通过完善法规建设，强化法治意识，规范政府主导下的灾害防治行为，确保在灾害事件发生前提下减灾行动有序进行。所谓灾害防治，简称减灾，是指人类预测、防御、应急抗击、救助、减轻灾害的各项活动，是一项十分复杂的社会系统工程。减灾进入法制调节领域，是现代社会的产物。20世纪中叶以来，随着现代科技、经济的发展，灾害日趋严重，对人类造成的损失越来越大，是对环境安全保障的严重挑战，人们认识到只有制定完善的减灾法律，利用法律的强制性和规范性才能做好减灾工作。我国目前在减灾领域法治工作相对比较薄弱，加强这一方面的工作有其必然性与重要意义。
（一）加强减灾法制建设，是实现有效减灾、落实国际社会与我国已确定的减灾规划的根本保障。
建国以来，我国党和政府十分重视自然灾害防治工作，发动全民大量投入兴修水利、农业、林业和生态工程，建设了气象、海洋、地震等监测预报系统，增强了抗灾能力。国家制定了以防为主、防抗救相结合的减灾原则和对重大灾害采取中央统一决策部署、部门地方分工协作、全民动员抗灾的方针，形成了中国特色的减灾模式，取得了较大的成功。但反思几十年来的减灾历程，也必须认识到：倚重于采用临时政策措施及行政命令来应急抗灾救灾，而忽视统筹安排，减灾与兴利并举，在灾害预报、预防、减灾工程建设方面缺乏系统化、规范化，减灾基本制度不健全，体制不理顺，中央、地方政府、社会团体、企事业单位及个人在减灾工作的职能及权责不明确，减灾效果不明显。灾害损失连年有增无减。虽然我国政府率先响应联合国的减灾号召，于1989年组建了国际减灾十年委员会，并制定了中国减灾战略与规划，但有待于加强综合减灾法规体系的研究与具体建设，否则减灾规划有形同虚设的危险。
（二）加强减灾法制建设，有利于解决当前减灾管理工作中的突出问题。
我国一旦发生大的灾害，各地所需的救灾资金和救灾物资均向中央索取，造成中央财政吃紧，同时助长了一些地区和部门的“等、靠、要”思想，颇不利于调动各方面的积极性，也延误了灾害工作的及时开展，反映出减灾管理体制方面的突出矛盾，须通过立法解决。其次，一些基本建设没有充分考虑灾害因素，许多建筑物建在危险地段上，埋下灾害隐患；还有的建筑占用了蓄洪、滞洪区地段，一旦发生洪灾，不但建筑本身有危险，而且将严重妨碍整体防洪工作的顺利开展，说明基本建设规范的制定、实施和检查缺乏有力的法律保护。另外，目前我国的减灾监测系统、灾害信息传输系统、灾害信息处理预报系统、灾害预警系统较世界水平低，且这些系统的建设基本上处于单项灾害分兵把口、自成系统的局面，既造成重复建设，也不利于各种灾害信息的沟通和对付灾害的综合协调。
（三）加强减灾法制建设，是我国生态环境安全建设的首要问题。
根据生态学之生态系统原理，人类生态环境安全涉及三个层次：一是人的生命和健康安全，它取决于生命系统和环境系统的安全；第二个层次是生命系统的安全，它取决于环境系统的安全；第三个层次是环境系统的安全，它取决于特定空间（包括空气、气候、阳光、地质、水文等因素）的安全。故特定空间的安全即生态环境安全的基础。现代意义上的环境法已不局限于传统的污染防治和自然资源保护的调整范围，基于其与生态科学的紧密联系，开拓了人类与生态环境外部空间关系这一新的调整对象领域。由此产生的生态环境特定空间安全保护的法律，主要包括自然灾害防治法（如防洪法、防震减震法、防沙治沙法等）、气象法，以及有关保护臭氧层、保护海洋环境、防止气候变化、防止荒漠化等国际公约，构成现代环境法的重要组成部分。其主要功能首先在于防御和减轻灾害，保证人类更好地适应自然；其次在于规范人类改变特定空间环境的行为，保证人类更好地利用自然。从我国生态环境的国情来看，自然灾害防治是我国生态环境安全保护的最严峻问题，也是我国生态环境安全的最低限度标准，因而突出该领域的法制建设，事关我国生态环境安全建设的首要问题。
（四）加强我国减灾法制，是对国外成功减灾经验的借鉴。
世界上不少多灾而减灾获得成功的国家莫不重视减灾法制工作。日本是世界上减灾立法较早且相当完善的国家，可追溯到20世纪中叶（如1947年制定的《灾害救助法》），每一部法律几乎都是伴随着一次重大灾害的发生而提出的。日本现有灾害法律30多部，其中最重要的是专门编撰的《防灾六法》（其中包括1961年制定的《灾害基本对策法》与1947年制定的《灾害救助法》以及《消防法》、《水防法》、《大地震对策特别措施法》、《活动火山对策特别措施法》、《台风常袭地带灾害防治特别措施法》、《海洋污染及海上灾害救助法》、《受灾者租税减免法》等等，体现了日本特殊国情下减灾法制的全貌，而且其所有减灾法规已有机构成一个完整的法律体系。该减灾法体系得以有效实施，对日本减灾工作有序开展起到了重要的促进和保障作用。如1995年发生阪神大地震，日本政府能严格依法有效组织应急和救灾活动，很快恢复了灾后全国的生产和生活秩序。再如在美国，联邦与各州都十分注重防治灾害的法制建设。联邦一级重要的减灾法律有三个：一是1974年《灾害救济和紧急救助法》及作为其补充的《联邦政府应急计划》，主要规定联邦如何对受重大灾害事件的各州实施救援；二是1977年《地震灾害减轻法》及其修正的1980年《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，其宗旨在于通过建立和维持有效的地震灾害减轻计划从而达到减轻遭灾时可能产生的生命和财产损失；三是美国国家防洪法，它是由各个时期针对特定事件而制订的一系列法规、条例或判例构成，规定了洪水保险项目和紧急事件应急措施、工程防洪工程减灾行为转移过程中的法律责任、洪水警告、减灾规划中涉及社区的应急措施等重要制度与原则。另如土耳其，关于减灾的主要法律首先是1968年经1051号法案修订的第7269号法案《影响公众生命的自然灾害的防御和救援预案》；根据第7269号法案，土耳其内阁还制定了相应的法律规定，主要涉及：灾害基金使用程序、确定援助所适用的标准、减少建筑费用或减少灾民负债总数的规定、与灾害有关的紧急援助组织和项目的规定、灾区建设规定等；此外，1984年土耳其议会还制定了《紧急状态法》，该法规定，当严重灾情出现时，总统可召集内阁决定在灾害发生地宣布紧急状态，并成立紧急状态协调委员会，加强对灾害应急行动的法律管理，提高灾害应急活动的效率。
三、我国减灾法制建设的成就及不足
自20世纪80年代后期开始，我国先后颁布了一些有关灾害防治的法律、法规及规章，逐步将我国灾害防治工作导入法制化的轨道，克服了既往完全依靠政策协调、行政命令主导应急的做法，对调整灾害防治领域中的各种社会关系、规制人们的不安全行为、保护公众生命财产安全等方面提供了法律保障。回顾我国灾害防治立法实践，一般可划分为专门性立法、专类规范和相关规范三类。
专门性立法是指以自然灾害防治为唯一立法目的的法律规范。如1988年经国务院批准并由国家地震局发布的《发布地震预报的规定》，系我国第一部有关防震减灾的行政法规，后于1998年12月17日被国务院发布的《地震预报管理条例》所取代；国务院于1994年颁行的《地震监测设施和地震观测环境保护条例》，于1995年颁行的《破坏性地震应急条例》，首次将地震应急活动纳入法制轨道，对政府的责任及紧急处置权、公民和组织的义务与权利等作了较为严格的规定；特别是1997年8月由八届人大常委会第27次会议通过并于1998年3月1日施行的《中华人民共和国防御与减轻地震灾害法》，第一次以基本法律的形式将我国防震减灾工作进一步纳入法制化轨道，统一规定了防震减灾工作的基本方针、地震监测预报制度、地震预防制度、地震应急制度及震后救灾重建制度等，加上国家地震局相关配套性实施性规章，共同形成了比较健全的防震减灾法律体系的雏形。同时，1997年6月八届人大常委会第26次会议通过并于1998年1月1日起施行的《中华人民共和国防洪法》及此前的《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《蓄洪区安全与建设指导纲要》等行政法规性文件，是我国防治洪灾的基本法律文件，现已形成防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、蓄洪区的安全建设管理与补偿、救助制度、防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度、洪水影响评价报告制度、保护范围制与分工负责制等系列制度。还必须指出的是，我国政府积极响应国际社会减灾的倡导而制定了“中华人民共和国减灾规划”、“中国减灾十年报告”，成为我国今后一定时期减灾工作的基本政策依据，积极推进了中国及全球21世纪减灾行动。
专类规范即指其他相关立法中规定的旨在防治灾害的法律章节或条款。如《中华人民共和国气象法》第四章“气象预报与灾害性天气预报”、第五章“气象灾害防御”等规定；《中华人民共和国消防法》之有关火灾预防、救援的规定；《中华人民共和国防空法》之有关防空设施建设、防空措施等规定。
相关规范亦称准用性规范，是其他普通立法中可用于调整灾害防治法律关系的规范。如《民法通则》中规定的恢复原状、排除妨碍、补救措施等承担民事责任的方式在灾害防治中的适用；《刑法》之妨碍公物罪、破坏公共设施罪、渎职罪等罪名在灾害防治中的作用；另外，治安管理处罚条例、建筑法、规划法等法律法规中规定的行政责任方式在自然灾害防治法中的准用等。
在我国灾害防治立法取得较大成就的同时，从我国生态环境安全建设的角度及参照国际经验来看，我国灾害防治法制建设还存在下列不足之处：
1、关于灾害防治法的定位问题。鉴于环境与自然资源的开发利用以及现代灾害在生态系统中存在不可分割的密切联系，且因为资源的短缺、环境的恶化与灾害的加剧之相互作用、共同影响而导致生态环境危机，生态环境安全建设才凸现为当今社会所面临的严峻课题，而灾害主要表现为生态外部空间环境的灾难性恶化，即所谓原生环境问题或第一环境问题，涉及到整个环境系统的安全基础。故此维护外部生态空间安全即人类与生态外部空间关系的法律调整只能归口于环境法而非其他法律，由此产生的生态外部空间环境法的主要功能在于规范人类与自然的关系并使之和谐化，加强生态环境保护建设，防御和减轻自然灾害。现代生态环境法体系应包括污染防治法、自然资源保护法、灾害防治法三大基本构成。这一点虽在我国理论界已形成主流共识，但在我国现行相关立法与执法方面并没有协调处理好传统环境法律体系与自然资源法律体系和自然灾害防治法律体系的三者关系问题。如现有的《森林法》、《水土保持法》、《草原法》等就防治荒漠化而言，它们的目标功能一致，但缺乏相互协调一致的系统性规范机制，进而导致执法领域的混乱与困难；如《气象法》兼有气象灾害防治、气象气候资源开发利用和保护的相关零星规定，但未系统化成龙成套；《全国生态环境保护纲要》虽已注意到了灾害防治为我国生态安全建设即加强环境保护的重要目标，但还仅是一个政策性纲领，有待于相关具体立法加以贯彻落实。
2、关于灾害综合防治法律体系及内部结构问题。健全完善的立法体系应当包括综合性的基本法、各主要方面的单行法、针对具体问题的法规和规章，成龙配套，相互配合，相互补充，形成完整协调的网络系统。灾害防治立法涉及的内容非常广泛，包括各个灾种和防治领域的各个环节——即由灾害预报、预防、应急抗灾行动、救助及灾后重建等构成一项十分复杂的社会系统工程。现代类型灾害防治既包括工程性防灾措施，亦包括非工程性防灾措施，反映了减灾与社会经济、政治、文化、教育等各种关系的协调，需要用法律手段统一规范人的行为和活动，限制人的不安全行为。而根据我国国情，灾害防治法律体系建设远未完善，主要表现在：①缺少综合性的基本法；②偏重于突发性自然灾害的防治立法，对趋向性社会性灾害（如水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾、工程事故、核泄漏等）立法未予足够重视；③缺乏灾害救助法、灾后重建法、灾害保险法等重要的单行法；④高规格层次的立法偏少，部门规章性或政策性文件多而滥；⑤地方性立法不配套、欠完备。
3、灾害防治行政管理体制不合理。按我国目前的行政体制，涉及灾害事务管理的部门有民政、公安、环保、水利、地震、气象、经贸、核电、农业等20余个政府机关，依其职责分别管理所属的灾害管理事务，相互沟通、联络、协调不畅，甚至还存在职能交叉、相互扯皮或执法不统一的现象，如此势必大大影响了灾害防治的综合决策及实施处理效率，与国外普遍实行统一管理的行政体制相差悬殊。虽然我国在20世纪90年代初成立了“国际十年减灾委员会”，但其只是一个政府咨询性机构，无法发挥国家一级行政管理机关的职能作用，即不具备如美国、俄罗斯、加拿大、土耳其等国设立的联邦紧急事务管理局（部）的统一管理和协调灾害行政管理活动的职能。
4、减灾领域的基本制度建设滞后，没有形成减灾综合保障机制。如我国目前灾害监测制度、灾害信息预报传输处理机制、灾害预防预警制度、灾害应急制度及灾后重建制度等建设相较于世界水平，科学化程度低，且基本上处于单项灾害分兵把口、自成系统的局面，既造成重复建设，也不便于各种灾害信息的沟通或互动协调开展灾害防治。同时，还缺乏非工程性防灾措施保障－－主要是指对灾害威胁区进行经济目标和计划管理时，应用法律、行政干预以及除工程性防灾措施以外的其他技术手段，安排生产方式和生活防灾设施制定大灾袭击的应急预案，建立强制性的防灾保险等。②
5、忽视防灾规划，尤其在基本建设、生态保育方面没有充分考虑灾害因素。合理的防灾规划在组织和实施防灾救灾行动方面起关键性的作用，否则若欠缺灾害防范意识与预案，条条、块块管理分割，执法不统一，许多建筑物建在危险地段上，埋下灾害隐患；还有的建筑设施占用了蓄洪、滞洪区地段，一旦发生洪灾，灾害后果不堪设想。如媒体报道“将长江送给你”之售楼广告的内幕，即指某开发商通过地方有关部门违法审批不当在处于长江行洪通道的武汉外滩成片开发别墅项目而严重威胁长江防洪安全之事例，并不鲜见。长江上游长期的生态植被破坏及中下游经久疏于水利建设或防洪应急预案，是导致1998年特大洪灾灾情严重的直接诱因。这都可说明我国在防灾规划建设方面还缺少有力的法律约束。
四、完善我国减灾法制建设的基本构想
针对我国灾害防治法制工作的弱点及顺应灾害防治的客观要求，借鉴国外相关经验，关于完善我国灾害防治法制建设的基本工作包括：
（一）加强灾害防治立法体系的理论研究。
综合减灾法律规模所涉及的内容非常广泛，它包括各个灾种和减灾领域各个方面，减灾立法的基本任务是规范减灾工作量的内部和外部关系，即灾害管理部门与社会其他部门之间的相互关系，以形成一个合理的、符合经济和社会可持续发展的综合保障规范机制。因此，灾害防治法至少包括两个方面的基本内容：一是灾害管理部门的设置及职权范围；二是减灾领域的基本制度。灾害防治法律体系 即国家制定的以减灾工作中的各种关系为调整对象的法律规范的总和。减灾法体系必须反映国家的意志，反映减灾与社会的经济、政治、文化、教育等各方面的关系，体现生态环境安全建设的系统化要求，应该以不同内容的法律规范组成的若干部门法规为横向结构，以不同适用范围和效力等级的法律规范构成的不同层次为纵向结构的严密、完整、协调一致的一套法律。设计减灾法体系的工作不同于立法，它的任务在于为立法工作提供一定的依据，使立法具有科学的基础。科学设计我国的减灾法体系，可以使减灾立法活动减少主观性和盲目性，增强科学性和计划性，并与其它已经或即将制定的法律文件在内容和形式上和谐统一，从而使减灾立法从整体上真正发挥预期的综合调整作用。
（二）合理选择我国灾害防治立法体系的模式并逐层次加以充实完善。
根据我国具体国情，我国灾害防治法体系应当包括综合防治灾害基本法、专门灾害防治法、灾害防治配套法规和规章以及地方性防治灾害法规四个层次。综合防治灾害的立法及其法制建设应以研究安全科学、环境科学和灾害学为基础，以保护人的身心健康与财产安全，维护生态系统平衡，协调人与环境的关系，预防和减少灾害对人的安全威胁及财产的损失直接相关的法规。也就是说，综合减灾的立法及其法制建设以研究安全科学、环境科学、生态科学和灾害学为基础，以保护人的身心健康和财产安全，以法律规范来强制或限制人（社团）的行为、调整其社会关系的总框架。
1、制定灾害对策基本法。它处于我国灾害防治立法体系的第一个层次，是以宪法为基础制定的有关灾害防治工作责任和基本义务的法律，对灾害管理的基本内容、基本原则及许多大政方针予以明确，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、组织管理机构、法律责任等做出统一规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算管理。
2、完善专门灾害防治法。完备的专门立法包括灾害预防法、灾害应急法、灾害救助法、灾害保险法、灾后重建法、传染病防治法、地震法、消防法、防洪法、地质灾害法、气象法等。我国针对减灾工作的薄弱环节，一方面要加紧补充完善相关立法，另一方面积极制定相应配套的实施法规。当务之急包括：①基于灾害预防工作是减灾的首要环节，社会防灾意识是灾害预防的重点之认识，为提高防灾工作效率，制定《灾害预防法》；②制定适用于各种灾害应急活动的《灾害应急法》，规定灾害发生之非常时期有关应急活动所必须遵循的一般性法律原则，确保救灾活动的集中性、强制性，而保障公民权利和促进依法行政原则的一贯实施，有效防止灾害损失扩大和纠纷的产生；③制定《灾害救助法》，确保灾害救助活动有充分的法律保障，对公民在灾害救助中的义务及事后应当得到的补偿和抚恤制度化，调动公民参与灾害救助的积极性、主动性；④制定《灾害保险法》，鉴于现行《保险法》并未涉及重大灾害的保险，特别是地震保险还被无端取消，借此专门立法改变既往依靠有限的行政救济的老路子，将灾害自救纳入社会保障的范畴；⑤制定《灾后重建法》，改变以往重建救助依靠政府与社会无偿施惠的做法，确保救济款物用于基本的生活之需与生产恢复，将重建中的国家和社会帮助与防灾责任挂钩，提高重建工作的效率。
3、灾害防治配套行政法规和规章是减灾法体系的第三层次，主要是为实施《灾害基本法》和部门减灾法律而制定的规范性文件；另外，对于基本法或专门法中未予规范的具体问题，也应由灾害防治法规加以规定。
4、地方性灾害防治法规是灾害防治立法体系的第四层次。它是各地为执行国家有关减灾的法律、行政法规，以及根据本行政区域的实际需要而制定的规范性文件，由于各地实际情况不同，故该层次立法侧重点因地而异。
（三）理顺灾害行政管理体制，成立统一的灾害行政管理部门。
仿效美、日、俄罗斯等国，以统一的灾害对策法，规定与灾害相关的各项行政管理事务归口一个权威性的机构统一管理，有利于提高防御灾害行政管理工作的效率。结合目前的政府机构改革，我国有必要将分散于各行政管理部门的有关灾害行政管理职能集中起来，如成立国家减灾委或紧急事务管理局，发挥其作为中心职能部门的关键作用；同时，各有关行政部门应相互配合，做到经济建设与防减灾建设协调进行，防灾、抗灾、救灾与恢复建设一起抓，建立工程与减灾管理的综合网络。
（四）强化行政执法与司法功能，完善法律监督机制。
首先要正确理解和把握灾害防治执法的力度。在灾害防治法制系统工程中，执法、司法是关键环节，一旦弱化或被忽视，治标不治本，损害立法的权威性，甚至激化社会矛盾，难以形成政府、社会、公民协调统一的防治合力，达不到灾害防治治本的目标与预期效果。
其次，行政执法与司法的标准、尺度要一致，不能各地有别、时紧时松。
再次，灾害防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行立法中大量的行政纪律处分、行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，从严打击以权谋私、人为制造灾难或隐患、扰乱救灾秩序的违法犯罪行为。
鉴于在灾害防治中政府起主导作用，权力相对集中，且可能因非常时期政府有更大的行政紧急处置权、行政调拨权，难免被滥用于损害公民、组织的合法权益，故完善法律监督机制尤为重要。现存的问题并不在于取舍或要特别突出哪一种监督方式（如权力机关的监督、行政机关的监督、社会舆论监督、司法监督等），关键在于要加强力度，将监督机制落到实处。
注释:
① 资源来源：《中华人民共和国减灾规划》（1998-2010年），李振声主编《中国减轻自然灾害研究》，中国科学技术出版社1998年版，第3-13页。
[主要参考文献]
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、周珂.生态环境法论［M］.北京：法律出版社，2001.P392-403.
、张明杰、莫纪宏.行政法的新理念——市场经济条件下行政立法的走向［M］．北京：中国人民公安大学出版社，1997.P177－183.
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史培军.刍论灾害研究的理论与实践［J］．自然灾害学报,1996-4. |
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王权典
一、当代灾害问题对环境安全构成重大威胁
当今人类赖以生存与发展的环境系统，既包括由水体、土壤、森林、动植物、空气等要素综合组成的自然环境，也包括人工营造的各种生产、基础和生活服务设施等，各种环境因素相互协调而有机构成一个个“综合体”。维系一定空间区域或国家社会经济持续协调发展的环境系统处于相对稳定即不受或少受破坏与威胁的状况，就是环境安全。然而，当今社会正面临日趋严重且类型众多的灾害，构成环境安全的现实或潜在的巨大威胁与破坏。
灾害若仅被视为一种自然现象，主要是指由生态物理环境中的环境因子变化造成生态外部空间环境的灾难性恶化，在人类社会发展进程中自古就有且难以避免，不断给人类生命和物质财产造成极大的危害和破坏。在现代社会，灾害除了地震、火山活动等纯自然现象外，更多的是与人类破坏生态环境行为密切相关，是人为因素与自然因素相互作用的产物，甚至还有的就是人为直接营造的结果。工业文明时代以来，随着人口的剧增、生产规模的扩大、城镇的密集，人类活动对生态环境形成巨大压力，有意或无意造成环境破坏，导致新的灾害不断出现，灾害的种类越来越多，破坏性后果越来越严重。当今全球范围内的气候变化异常、资源匮乏、生物物种锐减、环境污染、土地沙化、水土流失等生态灾难，是在人类活动主导下多因素长期累积而成的恶果，已威胁到全人类的生存安全与发展。洪涝、干旱、泥石流、沙尘暴等灾害的频繁发生，又可以说是生态系统失衡、环境恶化诱发加剧的结果；许多地方不断出现的大面积鼠害、虫灾，使得农作物全面歉收，亦与生态系统的破坏直接相关。同时，人类大规模的经济——工程活动及无节制的开发资源活动，直接诱发或加剧的灾害事故，已具有与自然灾害相提并论的破坏程度，对环境造成了不可逆转的广泛影响。如矿产资源的乱采滥开，完全改变了地形与地质构造，易导致崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、沉降、海水倒灌等地质灾害；开采地下水无度导致地面沉降、地面裂缝、建筑设施倒塌等事故出现；草原地区的超载放牧、过度开垦和樵采，导致区域生态系统崩溃、土地沙化与水土流失加剧；江河源区滥伐林木、破坏植被，导致大范围水土流失、下游河床抬高、湖泊泥沙淤积、泄洪能力下降，致使洪水泛滥的灾情加重，我国1998年三江特大洪涝就是例证。另外，全球日趋严重的交通事故、水体污染、噪声、火灾等以及危害极大的如前苏联切尔诺贝利核泄漏等灾难，亦基本上是人为因素造成的现代灾害类型，对一定区域固有的生态系统有不可低估的破坏性。
显然，现代社会致灾因素复杂，人是加剧或营造现代类型灾害的主导因素，加上自然固有与生态失衡因素的叠加作用或诱发，有害现象呈多样性，其影响强度大，且往往一灾多害，因此具有不确定性、难以逆料性、治理难度大。生态环境恶化而加剧了自然灾害，人为营造的灾害层出不穷，严重阻碍了人类社会的进步，引发了生态危机，引起了世界各国政府对灾害问题的普遍关注。
我国作为世界上灾害最为严重的国家之一，由于自然和人为的原因，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，特别是人为灾害连年有增无减，自然灾害不断加剧，对我国社会经济与生态环境系统的威胁与破坏性在增强。主要表现为：每年洪涝受灾面积为1000多万公顷，成灾面积在500万公顷以上；干旱受灾面积为2000多万公顷，成灾面积1000公顷；水土流失面积达367万平方公里，占国土总面积的38%；土地荒漠化面积已达260万平方公里，且每年以2460平方公里的速度在扩展，估算每年土地沙漠化损失高达2000多亿元；由于长期的环境污染造成以两广云贵为主的西南、华南酸雨区，成为与欧洲、北美洲并列的世界三大酸雨区之一，每年酸雨致灾损失有近200亿元；全国仅因采矿引发的地面塌陷面积已达8.7万平方公里，全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点已有41万多处；平均每年发生森林火灾1.6万余次，受灾面积近百万公顷，受火灾威胁的草原2亿多公顷，其中50%火灾发生频繁；全国主要农作物病虫鼠害达1400余种，每年损失粮食约5000万吨，棉花100多万吨。据统计，20世纪九十年代以来，我国因生态灾难造成的经济损失约4201.6亿元，接近同年GDP的10%，其中直接损失已超过1000多亿元（不包括1998年高达2000亿元的洪灾损失）；每年国民经济增长的一半由此被抵消。①若再加上人为事故及环境公害，每年灾损都不低于5000亿元。本来我国人口资源环境压力大，生态环境相对脆弱，生态赤字膨胀，生态恶化加剧了自然灾害，极大制约了我国经济和社会的发展，防灾减灾已成为我国生态环境安全维护的一个重要方面。所以2000年底《全国生态环境保护纲要》强调：“全国生态环境保护目标是通过生态环境保护，遏制生态环境破坏，减轻自然灾害的危害；促进自然资源的合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环；维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。”
二、加强我国灾害防治法制建设的重要意义
鉴于当代灾害对生态环境安全存在巨大威胁与破坏性，各国普遍重视采取诸多措施进行灾害防治，而其中最为有效的就是法制手段，即通过完善法规建设，强化法治意识，规范政府主导下的灾害防治行为，确保在灾害事件发生前提下减灾行动有序进行。所谓灾害防治，简称减灾，是指人类预测、防御、应急抗击、救助、减轻灾害的各项活动，是一项十分复杂的社会系统工程。减灾进入法制调节领域，是现代社会的产物。20世纪中叶以来，随着现代科技、经济的发展，灾害日趋严重，对人类造成的损失越来越大，是对环境安全保障的严重挑战，人们认识到只有制定完善的减灾法律，利用法律的强制性和规范性才能做好减灾工作。我国目前在减灾领域法治工作相对比较薄弱，加强这一方面的工作有其必然性与重要意义。
（一）加强减灾法制建设，是实现有效减灾、落实国际社会与我国已确定的减灾规划的根本保障。
建国以来，我国党和政府十分重视自然灾害防治工作，发动全民大量投入兴修水利、农业、林业和生态工程，建设了气象、海洋、地震等监测预报系统，增强了抗灾能力。国家制定了以防为主、防抗救相结合的减灾原则和对重大灾害采取中央统一决策部署、部门地方分工协作、全民动员抗灾的方针，形成了中国特色的减灾模式，取得了较大的成功。但反思几十年来的减灾历程，也必须认识到：倚重于采用临时政策措施及行政命令来应急抗灾救灾，而忽视统筹安排，减灾与兴利并举，在灾害预报、预防、减灾工程建设方面缺乏系统化、规范化，减灾基本制度不健全，体制不理顺，中央、地方政府、社会团体、企事业单位及个人在减灾工作的职能及权责不明确，减灾效果不明显。灾害损失连年有增无减。虽然我国政府率先响应联合国的减灾号召，于1989年组建了国际减灾十年委员会，并制定了中国减灾战略与规划，但有待于加强综合减灾法规体系的研究与具体建设，否则减灾规划有形同虚设的危险。
（二）加强减灾法制建设，有利于解决当前减灾管理工作中的突出问题。
我国一旦发生大的灾害，各地所需的救灾资金和救灾物资均向中央索取，造成中央财政吃紧，同时助长了一些地区和部门的“等、靠、要”思想，颇不利于调动各方面的积极性，也延误了灾害工作的及时开展，反映出减灾管理体制方面的突出矛盾，须通过立法解决。其次，一些基本建设没有充分考虑灾害因素，许多建筑物建在危险地段上，埋下灾害隐患；还有的建筑占用了蓄洪、滞洪区地段，一旦发生洪灾，不但建筑本身有危险，而且将严重妨碍整体防洪工作的顺利开展，说明基本建设规范的制定、实施和检查缺乏有力的法律保护。另外，目前我国的减灾监测系统、灾害信息传输系统、灾害信息处理预报系统、灾害预警系统较世界水平低，且这些系统的建设基本上处于单项灾害分兵把口、自成系统的局面，既造成重复建设，也不利于各种灾害信息的沟通和对付灾害的综合协调。
（三）加强减灾法制建设，是我国生态环境安全建设的首要问题。
根据生态学之生态系统原理，人类生态环境安全涉及三个层次：一是人的生命和健康安全，它取决于生命系统和环境系统的安全；第二个层次是生命系统的安全，它取决于环境系统的安全；第三个层次是环境系统的安全，它取决于特定空间（包括空气、气候、阳光、地质、水文等因素）的安全。故特定空间的安全即生态环境安全的基础。现代意义上的环境法已不局限于传统的污染防治和自然资源保护的调整范围，基于其与生态科学的紧密联系，开拓了人类与生态环境外部空间关系这一新的调整对象领域。由此产生的生态环境特定空间安全保护的法律，主要包括自然灾害防治法（如防洪法、防震减震法、防沙治沙法等）、气象法，以及有关保护臭氧层、保护海洋环境、防止气候变化、防止荒漠化等国际公约，构成现代环境法的重要组成部分。其主要功能首先在于防御和减轻灾害，保证人类更好地适应自然；其次在于规范人类改变特定空间环境的行为，保证人类更好地利用自然。从我国生态环境的国情来看，自然灾害防治是我国生态环境安全保护的最严峻问题，也是我国生态环境安全的最低限度标准，因而突出该领域的法制建设，事关我国生态环境安全建设的首要问题。
（四）加强我国减灾法制，是对国外成功减灾经验的借鉴。
世界上不少多灾而减灾获得成功的国家莫不重视减灾法制工作。日本是世界上减灾立法较早且相当完善的国家，可追溯到20世纪中叶（如1947年制定的《灾害救助法》），每一部法律几乎都是伴随着一次重大灾害的发生而提出的。日本现有灾害法律30多部，其中最重要的是专门编撰的《防灾六法》（其中包括1961年制定的《灾害基本对策法》与1947年制定的《灾害救助法》以及《消防法》、《水防法》、《大地震对策特别措施法》、《活动火山对策特别措施法》、《台风常袭地带灾害防治特别措施法》、《海洋污染及海上灾害救助法》、《受灾者租税减免法》等等，体现了日本特殊国情下减灾法制的全貌，而且其所有减灾法规已有机构成一个完整的法律体系。该减灾法体系得以有效实施，对日本减灾工作有序开展起到了重要的促进和保障作用。如1995年发生阪神大地震，日本政府能严格依法有效组织应急和救灾活动，很快恢复了灾后全国的生产和生活秩序。再如在美国，联邦与各州都十分注重防治灾害的法制建设。联邦一级重要的减灾法律有三个：一是1974年《灾害救济和紧急救助法》及作为其补充的《联邦政府应急计划》，主要规定联邦如何对受重大灾害事件的各州实施救援；二是1977年《地震灾害减轻法》及其修正的1980年《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，其宗旨在于通过建立和维持有效的地震灾害减轻计划从而达到减轻遭灾时可能产生的生命和财产损失；三是美国国家防洪法，它是由各个时期针对特定事件而制订的一系列法规、条例或判例构成，规定了洪水保险项目和紧急事件应急措施、工程防洪工程减灾行为转移过程中的法律责任、洪水警告、减灾规划中涉及社区的应急措施等重要制度与原则。另如土耳其，关于减灾的主要法律首先是1968年经1051号法案修订的第7269号法案《影响公众生命的自然灾害的防御和救援预案》；根据第7269号法案，土耳其内阁还制定了相应的法律规定，主要涉及：灾害基金使用程序、确定援助所适用的标准、减少建筑费用或减少灾民负债总数的规定、与灾害有关的紧急援助组织和项目的规定、灾区建设规定等；此外，1984年土耳其议会还制定了《紧急状态法》，该法规定，当严重灾情出现时，总统可召集内阁决定在灾害发生地宣布紧急状态，并成立紧急状态协调委员会，加强对灾害应急行动的法律管理，提高灾害应急活动的效率。
三、我国减灾法制建设的成就及不足
自20世纪80年代后期开始，我国先后颁布了一些有关灾害防治的法律、法规及规章，逐步将我国灾害防治工作导入法制化的轨道，克服了既往完全依靠政策协调、行政命令主导应急的做法，对调整灾害防治领域中的各种社会关系、规制人们的不安全行为、保护公众生命财产安全等方面提供了法律保障。回顾我国灾害防治立法实践，一般可划分为专门性立法、专类规范和相关规范三类。
专门性立法是指以自然灾害防治为唯一立法目的的法律规范。如1988年经国务院批准并由国家地震局发布的《发布地震预报的规定》，系我国第一部有关防震减灾的行政法规，后于1998年12月17日被国务院发布的《地震预报管理条例》所取代；国务院于1994年颁行的《地震监测设施和地震观测环境保护条例》，于1995年颁行的《破坏性地震应急条例》，首次将地震应急活动纳入法制轨道，对政府的责任及紧急处置权、公民和组织的义务与权利等作了较为严格的规定；特别是1997年8月由八届人大常委会第27次会议通过并于1998年3月1日施行的《中华人民共和国防御与减轻地震灾害法》，第一次以基本法律的形式将我国防震减灾工作进一步纳入法制化轨道，统一规定了防震减灾工作的基本方针、地震监测预报制度、地震预防制度、地震应急制度及震后救灾重建制度等，加上国家地震局相关配套性实施性规章，共同形成了比较健全的防震减灾法律体系的雏形。同时，1997年6月八届人大常委会第26次会议通过并于1998年1月1日起施行的《中华人民共和国防洪法》及此前的《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《蓄洪区安全与建设指导纲要》等行政法规性文件，是我国防治洪灾的基本法律文件，现已形成防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、蓄洪区的安全建设管理与补偿、救助制度、防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度、洪水影响评价报告制度、保护范围制与分工负责制等系列制度。还必须指出的是，我国政府积极响应国际社会减灾的倡导而制定了“中华人民共和国减灾规划”、“中国减灾十年报告”，成为我国今后一定时期减灾工作的基本政策依据，积极推进了中国及全球21世纪减灾行动。
专类规范即指其他相关立法中规定的旨在防治灾害的法律章节或条款。如《中华人民共和国气象法》第四章“气象预报与灾害性天气预报”、第五章“气象灾害防御”等规定；《中华人民共和国消防法》之有关火灾预防、救援的规定；《中华人民共和国防空法》之有关防空设施建设、防空措施等规定。
相关规范亦称准用性规范，是其他普通立法中可用于调整灾害防治法律关系的规范。如《民法通则》中规定的恢复原状、排除妨碍、补救措施等承担民事责任的方式在灾害防治中的适用；《刑法》之妨碍公物罪、破坏公共设施罪、渎职罪等罪名在灾害防治中的作用；另外，治安管理处罚条例、建筑法、规划法等法律法规中规定的行政责任方式在自然灾害防治法中的准用等。
在我国灾害防治立法取得较大成就的同时，从我国生态环境安全建设的角度及参照国际经验来看，我国灾害防治法制建设还存在下列不足之处：
1、关于灾害防治法的定位问题。鉴于环境与自然资源的开发利用以及现代灾害在生态系统中存在不可分割的密切联系，且因为资源的短缺、环境的恶化与灾害的加剧之相互作用、共同影响而导致生态环境危机，生态环境安全建设才凸现为当今社会所面临的严峻课题，而灾害主要表现为生态外部空间环境的灾难性恶化，即所谓原生环境问题或第一环境问题，涉及到整个环境系统的安全基础。故此维护外部生态空间安全即人类与生态外部空间关系的法律调整只能归口于环境法而非其他法律，由此产生的生态外部空间环境法的主要功能在于规范人类与自然的关系并使之和谐化，加强生态环境保护建设，防御和减轻自然灾害。现代生态环境法体系应包括污染防治法、自然资源保护法、灾害防治法三大基本构成。这一点虽在我国理论界已形成主流共识，但在我国现行相关立法与执法方面并没有协调处理好传统环境法律体系与自然资源法律体系和自然灾害防治法律体系的三者关系问题。如现有的《森林法》、《水土保持法》、《草原法》等就防治荒漠化而言，它们的目标功能一致，但缺乏相互协调一致的系统性规范机制，进而导致执法领域的混乱与困难；如《气象法》兼有气象灾害防治、气象气候资源开发利用和保护的相关零星规定，但未系统化成龙成套；《全国生态环境保护纲要》虽已注意到了灾害防治为我国生态安全建设即加强环境保护的重要目标，但还仅是一个政策性纲领，有待于相关具体立法加以贯彻落实。
2、关于灾害综合防治法律体系及内部结构问题。健全完善的立法体系应当包括综合性的基本法、各主要方面的单行法、针对具体问题的法规和规章，成龙配套，相互配合，相互补充，形成完整协调的网络系统。灾害防治立法涉及的内容非常广泛，包括各个灾种和防治领域的各个环节——即由灾害预报、预防、应急抗灾行动、救助及灾后重建等构成一项十分复杂的社会系统工程。现代类型灾害防治既包括工程性防灾措施，亦包括非工程性防灾措施，反映了减灾与社会经济、政治、文化、教育等各种关系的协调，需要用法律手段统一规范人的行为和活动，限制人的不安全行为。而根据我国国情，灾害防治法律体系建设远未完善，主要表现在：①缺少综合性的基本法；②偏重于突发性自然灾害的防治立法，对趋向性社会性灾害（如水土流失、生态破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾、工程事故、核泄漏等）立法未予足够重视；③缺乏灾害救助法、灾后重建法、灾害保险法等重要的单行法；④高规格层次的立法偏少，部门规章性或政策性文件多而滥；⑤地方性立法不配套、欠完备。
3、灾害防治行政管理体制不合理。按我国目前的行政体制，涉及灾害事务管理的部门有民政、公安、环保、水利、地震、气象、经贸、核电、农业等20余个政府机关，依其职责分别管理所属的灾害管理事务，相互沟通、联络、协调不畅，甚至还存在职能交叉、相互扯皮或执法不统一的现象，如此势必大大影响了灾害防治的综合决策及实施处理效率，与国外普遍实行统一管理的行政体制相差悬殊。虽然我国在20世纪90年代初成立了“国际十年减灾委员会”，但其只是一个政府咨询性机构，无法发挥国家一级行政管理机关的职能作用，即不具备如美国、俄罗斯、加拿大、土耳其等国设立的联邦紧急事务管理局（部）的统一管理和协调灾害行政管理活动的职能。
4、减灾领域的基本制度建设滞后，没有形成减灾综合保障机制。如我国目前灾害监测制度、灾害信息预报传输处理机制、灾害预防预警制度、灾害应急制度及灾后重建制度等建设相较于世界水平，科学化程度低，且基本上处于单项灾害分兵把口、自成系统的局面，既造成重复建设，也不便于各种灾害信息的沟通或互动协调开展灾害防治。同时，还缺乏非工程性防灾措施保障－－主要是指对灾害威胁区进行经济目标和计划管理时，应用法律、行政干预以及除工程性防灾措施以外的其他技术手段，安排生产方式和生活防灾设施制定大灾袭击的应急预案，建立强制性的防灾保险等。②
5、忽视防灾规划，尤其在基本建设、生态保育方面没有充分考虑灾害因素。合理的防灾规划在组织和实施防灾救灾行动方面起关键性的作用，否则若欠缺灾害防范意识与预案，条条、块块管理分割，执法不统一，许多建筑物建在危险地段上，埋下灾害隐患；还有的建筑设施占用了蓄洪、滞洪区地段，一旦发生洪灾，灾害后果不堪设想。如媒体报道“将长江送给你”之售楼广告的内幕，即指某开发商通过地方有关部门违法审批不当在处于长江行洪通道的武汉外滩成片开发别墅项目而严重威胁长江防洪安全之事例，并不鲜见。长江上游长期的生态植被破坏及中下游经久疏于水利建设或防洪应急预案，是导致1998年特大洪灾灾情严重的直接诱因。这都可说明我国在防灾规划建设方面还缺少有力的法律约束。
四、完善我国减灾法制建设的基本构想
针对我国灾害防治法制工作的弱点及顺应灾害防治的客观要求，借鉴国外相关经验，关于完善我国灾害防治法制建设的基本工作包括：
（一）加强灾害防治立法体系的理论研究。
综合减灾法律规模所涉及的内容非常广泛，它包括各个灾种和减灾领域各个方面，减灾立法的基本任务是规范减灾工作量的内部和外部关系，即灾害管理部门与社会其他部门之间的相互关系，以形成一个合理的、符合经济和社会可持续发展的综合保障规范机制。因此，灾害防治法至少包括两个方面的基本内容：一是灾害管理部门的设置及职权范围；二是减灾领域的基本制度。灾害防治法律体系 即国家制定的以减灾工作中的各种关系为调整对象的法律规范的总和。减灾法体系必须反映国家的意志，反映减灾与社会的经济、政治、文化、教育等各方面的关系，体现生态环境安全建设的系统化要求，应该以不同内容的法律规范组成的若干部门法规为横向结构，以不同适用范围和效力等级的法律规范构成的不同层次为纵向结构的严密、完整、协调一致的一套法律。设计减灾法体系的工作不同于立法，它的任务在于为立法工作提供一定的依据，使立法具有科学的基础。科学设计我国的减灾法体系，可以使减灾立法活动减少主观性和盲目性，增强科学性和计划性，并与其它已经或即将制定的法律文件在内容和形式上和谐统一，从而使减灾立法从整体上真正发挥预期的综合调整作用。
（二）合理选择我国灾害防治立法体系的模式并逐层次加以充实完善。
根据我国具体国情，我国灾害防治法体系应当包括综合防治灾害基本法、专门灾害防治法、灾害防治配套法规和规章以及地方性防治灾害法规四个层次。综合防治灾害的立法及其法制建设应以研究安全科学、环境科学和灾害学为基础，以保护人的身心健康与财产安全，维护生态系统平衡，协调人与环境的关系，预防和减少灾害对人的安全威胁及财产的损失直接相关的法规。也就是说，综合减灾的立法及其法制建设以研究安全科学、环境科学、生态科学和灾害学为基础，以保护人的身心健康和财产安全，以法律规范来强制或限制人（社团）的行为、调整其社会关系的总框架。
1、制定灾害对策基本法。它处于我国灾害防治立法体系的第一个层次，是以宪法为基础制定的有关灾害防治工作责任和基本义务的法律，对灾害管理的基本内容、基本原则及许多大政方针予以明确，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、组织管理机构、法律责任等做出统一规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算管理。
2、完善专门灾害防治法。完备的专门立法包括灾害预防法、灾害应急法、灾害救助法、灾害保险法、灾后重建法、传染病防治法、地震法、消防法、防洪法、地质灾害法、气象法等。我国针对减灾工作的薄弱环节，一方面要加紧补充完善相关立法，另一方面积极制定相应配套的实施法规。当务之急包括：①基于灾害预防工作是减灾的首要环节，社会防灾意识是灾害预防的重点之认识，为提高防灾工作效率，制定《灾害预防法》；②制定适用于各种灾害应急活动的《灾害应急法》，规定灾害发生之非常时期有关应急活动所必须遵循的一般性法律原则，确保救灾活动的集中性、强制性，而保障公民权利和促进依法行政原则的一贯实施，有效防止灾害损失扩大和纠纷的产生；③制定《灾害救助法》，确保灾害救助活动有充分的法律保障，对公民在灾害救助中的义务及事后应当得到的补偿和抚恤制度化，调动公民参与灾害救助的积极性、主动性；④制定《灾害保险法》，鉴于现行《保险法》并未涉及重大灾害的保险，特别是地震保险还被无端取消，借此专门立法改变既往依靠有限的行政救济的老路子，将灾害自救纳入社会保障的范畴；⑤制定《灾后重建法》，改变以往重建救助依靠政府与社会无偿施惠的做法，确保救济款物用于基本的生活之需与生产恢复，将重建中的国家和社会帮助与防灾责任挂钩，提高重建工作的效率。
3、灾害防治配套行政法规和规章是减灾法体系的第三层次，主要是为实施《灾害基本法》和部门减灾法律而制定的规范性文件；另外，对于基本法或专门法中未予规范的具体问题，也应由灾害防治法规加以规定。
4、地方性灾害防治法规是灾害防治立法体系的第四层次。它是各地为执行国家有关减灾的法律、行政法规，以及根据本行政区域的实际需要而制定的规范性文件，由于各地实际情况不同，故该层次立法侧重点因地而异。
（三）理顺灾害行政管理体制，成立统一的灾害行政管理部门。
仿效美、日、俄罗斯等国，以统一的灾害对策法，规定与灾害相关的各项行政管理事务归口一个权威性的机构统一管理，有利于提高防御灾害行政管理工作的效率。结合目前的政府机构改革，我国有必要将分散于各行政管理部门的有关灾害行政管理职能集中起来，如成立国家减灾委或紧急事务管理局，发挥其作为中心职能部门的关键作用；同时，各有关行政部门应相互配合，做到经济建设与防减灾建设协调进行，防灾、抗灾、救灾与恢复建设一起抓，建立工程与减灾管理的综合网络。
（四）强化行政执法与司法功能，完善法律监督机制。
首先要正确理解和把握灾害防治执法的力度。在灾害防治法制系统工程中，执法、司法是关键环节，一旦弱化或被忽视，治标不治本，损害立法的权威性，甚至激化社会矛盾，难以形成政府、社会、公民协调统一的防治合力，达不到灾害防治治本的目标与预期效果。
其次，行政执法与司法的标准、尺度要一致，不能各地有别、时紧时松。
再次，灾害防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行立法中大量的行政纪律处分、行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，从严打击以权谋私、人为制造灾难或隐患、扰乱救灾秩序的违法犯罪行为。
鉴于在灾害防治中政府起主导作用，权力相对集中，且可能因非常时期政府有更大的行政紧急处置权、行政调拨权，难免被滥用于损害公民、组织的合法权益，故完善法律监督机制尤为重要。现存的问题并不在于取舍或要特别突出哪一种监督方式（如权力机关的监督、行政机关的监督、社会舆论监督、司法监督等），关键在于要加强力度，将监督机制落到实处。
注释:
① 资源来源：《中华人民共和国减灾规划》（1998-2010年），李振声主编《中国减轻自然灾害研究》，中国科学技术出版社1998年版，第3-13页。
[主要参考文献]
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