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景朝阳 中国人民大学法学院
（三）对我国传媒业准入制度的改革
改革开放以来，国家计划、指标逐渐淡出历史舞台，昔日抢手的各种依靠特权、关系方能搞到的批条、票证、指标许多成为昨日黄花，这是社会主义市场经济发展完善的必然结果，是市场作为资源配置基础性手段发挥作用的表现。然而在现阶段，仍然有一些领域的资源配置仍以计划指标作为重要手段，新闻传媒业的刊号、频道就是这样一种炙手可热的资源，一定程度上扭曲了市场供求关系，并由此形成行政壁垒的市场垄断，政府管制的刊号资源事实上也产生了权力寻租现象。刊号成了买卖的标的，成为寻租的客体。
现在对于审批的条件的一些规定过于弹性化，行政权力拥有很大的自由裁量权，时而还有“特批”的做法。随着传媒进入资本市场，有些做法不符合公平竞争原则和透明原则，又缺乏行政复议和行政诉讼机制的约束，弄得不好，就会成为孳生腐败的温床。有关审批制度要进一步规范化、法制化，并对某些项目可以考虑有控制地实行核准制、注册制。尽量用法制化的手段核准新传媒的准入。
为了避开刊号的限制，报刊业出现了许多耐人寻味的现象：如内部刊物外部化现象。像《经济学消息报》在全国经济学界、高等院校很有影响力，甚至国家图书馆都有它的踪迹，发行的区域早已经超出了“内部刊号”的范围，定价2元，没有广告。但就是这样一份报纸，居然没有全国统一刊号，其合法身份只是“四川省新闻出版局准印证第01-026号”的批文；报中有报、刊里带刊现象。如，《人民日报》海外版的《体育与健康周刊》，经济日报报业集团主办的《证券日报》有报中报《创业板周刊》；《体坛周报》的报中报《扣篮杂志》；《北京晚报》的《楼宇周刊》等不一而足。这些所谓的“子报”，并没有独立的刊号，却具备报纸的特征；内部资料公开化现象。在国家图书馆读者俱乐部，可以看到有定期赠阅的《清华出版物快讯》，主办单位为：清华大学出版社市场与发行部，印有“第×期”的字样，显然没有全国统一刊号。再如中国人民大学复印资料系列，一开始也是内部资料，现在已经有部分获得了全国统一刊号；图书期刊化现象。例如《民商法论丛》连续出版多年，有固定的名称，有固定的主编，有期号，俨然是一本期刊，但却是以图书的形式出版。这些情况的出现一定程度上是为了规避目前的报刊准入的管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。
对于广电传媒，虽然国家规定主办主体只能是政府部门，但近年在利益的驱使下，少数电台、电视台开始暗中接受业外资本。例如长沙一个老板居然获准出资几百万元来支撑长沙电视台“政法频道”的创办[34]。这种行为违反了《广播电视管理条例》[35]第十条的规定：“ 广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”“国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”另外，近年已有近二十家外资电视频道经特批程序获准落地我国珠江三角洲地区。
业外资本涌入传媒业是一个不争的事实。虽然与现行政策不符，但是我们不得不认识到，随着社会主义市场经济的发展，新闻传媒的政治意识形态功能相对弱化，而社会服务功能则面临着巨大的需求。国家有义务满足人民不断增长的物质文化生活需要。原来在计划经济条件下形成的新闻传媒“官商”做派，依赖对于信息资源的垄断优势，实现自己部门利益的最大化，人为地形成了森严的“行政壁垒”。其他主体被禁止要进入这个行业。按照西方经济学的供求关系理论，有需求必然有供给。所以，这几年来，各种业外资本进入传媒业的案例越来越多，有的还得到有关部门的首肯，形成一股业外资金创办或者与传媒合作的暗流。而且已经被发现的，并没有得到什么处罚，顶多是“按借贷或者赠与来认定”[36]，或者“收、转、退”[37]。在传媒业“暴利”的趋使下，在风险相对较小的情况下，大量闲置的业外资本进入传媒业的浪潮很难看到退潮的迹象。于是我们看到了许多业外资本投资传媒的案例：北大青鸟投资《京华时报》，昆朋网城投资《北京娱乐信报》，山东三联投资《经济观察报》，投资有线电视的上市公司更是举不胜举。
笔者认为，与其这样“欲抱琵琶还遮面”，投资传媒没有明确的法律保障，倒不如给其合法的投资主体地位，并在市场结构、内容传播上予以宏观调控和监管，保证舆论导向。这样对于增强资本的安全性，减少社会资源浪费都是有益的。从步骤上，可以先放开国有大型企事业单位的传媒业投资主体资格，待条件成熟以后，可以再对非国有主体放开没有意识形态色彩的报刊业例如专业性报刊、研究性报刊、娱乐性报刊、纯粹信息服务性报刊，让这些竞争性的报刊进入市场，独立经营，自负盈亏，自我发展。至于传播国家机构、政府机构等公权力部门信息的少量党报党刊、国家电视台、国家电台，则采取“养起来、管起来”的办法，一切投入由国家财政支出，退出竞争领域，不与民争利，不登商业广告，准确定位，履行好担负的职能。而现在的国家电视台CCTV 好像它是最商业化的电视台，2001年的广告收入居然达到了56个亿。过多的商业广告不能说不对宣传效果产生影响。现在中央电视台的新闻节目时常也可以看到插播广告，而笔者看到的BBC的《World Service》一个广告也看不到。有的广播电台甚至把一个节目的时间都做了医疗服务广告，很难想像这是政府台的做法。因为没有商业传媒，客户要想做广告只能找政府传媒。政府传媒偏重于商业经营，势必影响到喉舌功能的发挥。所以，在对传媒业进行分类管理的基础上，改革现有传媒准入制度可以解决现实中的许多矛盾。通过立法，规定创办商业传媒的条件，允许业外资本创办传媒，并用法律手段规范商业传媒的经营行为。我国传媒业放松准入管制的合理性分析如下：
1．从丰富精神文明生活层面上分析。
改革开发以来，我国人民的经济生活水平有了很大的提高，人民对于精神文化的需求也在增长，文化消费所占的比重越来越大。这种需求形成了一个很大的市场。新闻传媒业门槛的降低可以更好满足人民精神文化生活需要，促进社会文明进步；报刊的信息传播功能、知识普及功能可以很好满足公民这方面的需要。百花齐放、各显其能繁荣的报刊业对于抵制邪教等不健康的东西是有益无害的。
2．从促进国民经济发展层面上分析。
投资传媒业一般具有较高的回报率。著名的摩根斯坦利全球投资报告（1998）经过对11种产业建立起世界级竞争能力的大企业所需年限的统计分析后得出结论说，传媒业所需年限仅为8年，远远快于医药、银行、电力、能源等其他产业。中国从1988年－1998年的报业投资回报率大致在17％－50％之间，远远高于同期其他行业。如果允许社会资本创办营利性传媒，那么会开辟国民经济新的增长点，吸收大量的社会闲散资金，减少财政负担，增加税收收入[38]，缓解就业压力，还可以起到拉动内需的作用；而且教育、医疗等传统国有事业单位正在进行的企业化、产业化的改革实践说明了国家适时有限制地对内开放传媒业，是利大于弊的。
3．从应对境外传媒层面上分析。要把能给外资的政策同样给本国的投资主体，给国人以国民待遇。现在已经有境外的传媒如时代华纳、阳光卫视、华娱卫视、凤凰卫视落地中国，也有美国的《财富》杂志中文版的发行，美国IDG集团参与合资的《计算机世界》，美国迪斯尼出版的《米老鼠周刊》等等，北京市宣武区甚至已经在准备建设国际传媒大道[39]。广东准备搞“传媒特区”。这些境外传媒已经在与国内地传媒争夺市场。政策上不允许国内资本进入的领域，国外大型传媒集团却屡屡能长驱直入，这是一个超国民待遇的问题，也不符合逻辑。这种情况的持续，必然制约民族传媒业的发展，反而有利于境外传媒集团抢滩登陆。所以，从应对境外传媒层面、增强民族传媒业竞争力层面上应该逐渐放开传媒领域，给本国传媒业的自主发展创造一个制度空间。
4．从强化舆论监督层面上分析。我国漫长的封建社会一直高压限制言论表达，秦始皇的焚书坑儒，清朝的文字狱无不如此。孙中山的《临时约法》才正式以宪法形式赋予中国人以言论表达自由。现在的传媒报道百分之九十以上的为正面报道，舆论监督的力度很有限。虽然出现了一些诸如《焦点访谈》一类少量的以舆论监督为内容的节目或者栏目，但是我们在焦点访谈节目中还是经常可以看到正面宣传的报道，似乎只有正面报道才可以保证社会的绝对稳定。胡耀邦同志提出“报纸上，大体应当是八分讲成绩、讲光明，搞表扬，二分讲缺点、讲阴暗面，搞批评”[40]。现实生活中压制舆论监督的事例屡见不鲜，一些内参的阅读范围被限定在一定的小圈子内，可以说，这样的报道是不全面的，公众的对于社会公共生活的真实了解受到了局限。从法理上说，按照社会契约论的观点，一切权力归人民，人民委托国家来行使权力，公民有知情权，有表达权——这些权力的行使恰恰可以由传媒来担当。这就是为什么传媒被诩为独立于立法、司法、行政的“第四种权力”的原因。我认为，将来的《新闻法》应该明确授权传媒的报道权，舆论监督权，避免新闻传媒动辄因为舆论监督而频频涉诉的现象，从长远和国外经验看，对于社会的良性发展，还是利大于弊的，也当然是社会进步的标尺之一。例如2001年传媒对足球黑哨的报道深入、细致而持续[41]，直接推动了中国足球事业的发展，这种现象本身就说明了社会的进步，又如《焦点访谈》报道了一些社会问题之后，往往能引起地方政府的高度重视等等。据《中国日报》2002年3月29日报道，2001年绝大部分安全是故事由传媒先披露然后才得以处理的。广西南丹“7?17”特大矿难如果不是传媒的披露，公众和政府可能还会相信事故发生后半个月广西经贸委、安全生产委员会办公室在传真给国家安全生产监督局的文件中所称的“没有发现重大透水伤亡事故的情况，传闻严重失实”。难怪国家安全生产监督局新闻发言人黄毅对《南方周末》记者说“进一步看到了舆论监督在安全生产监督中不可替代的作用，非常感激新闻传媒在披露南丹事故中发挥大作用”[42]。最高人民检察院要求各级检察部门与新闻机构建立联系制度，最高人民法院院长肖扬在与16家中央主要新闻单位负责人的座谈会上，也表示支持舆论监督，为新闻单位提供司法保护。[43]虽然传媒监督由于会触及一些利益集团的既得利益，在现实中还会遇到这样那样的阻力[44]，但是舆论监督定会在社会进步中起到越来越大的作用。如果所有的社会领域都如足球报道那样透明公开，舆论监督正常在法律所许可的范围内发挥作用，那么必将推动我们的社会进步。
附表一 ：参股有线电视网络建设上市公司
序号 代码 公司名称 投资金额（万元） 主要投资项目
01 0693 聚友网络 17100 建设成都光纤有线电视网络
02 600899 信联股份 25300 长春有线网49％，湖北有线网49％
03 0839 中信国安 超过4亿 沈阳、承德、荆州有线网，河北有
线网，武汉有线网40％，唐山有线
网49％，鹤岗有线网30％
04 600704 中大股份 4900 浙江有线网49％
05 600089 特变电工 9350 山西有线网49％，新疆有线网20％
06 0739 青岛东方 7200 青岛有线网络45.5％
07 0917 电广传媒 6609 长沙有线网
08 0548 湖南投资 5100 株洲广播电视塔公司（株洲有线网）51％
09 0899 赣能股份 4900 江西有线网49％
10 600832 东方明珠 11600 上海有线网29％
11 0733 振华科技 3000 贵阳有线网
12 0813 天山纺织 3000 乌鲁木齐有线网25％
13 600778 友好集团 2000 乌鲁木齐有线网16.67％
14 0755 山西三维 1912.5 北京中网数据有限公司51％，从事
有线网增值服务；投资云南有线网
15 600881 长春亚泰 3620 长春有线网20％
16 600797 浙江天然 8100 绍兴有线网45％，徐州有线网44％
17 0040 深鸿基 32521.6 福建有线网60％
18 0806 北海银河 4500 南宁有线网络49％
19 600101 明星电力 4800 大西南有线网络有限责任公司50％，
建设成都周边地区有线网
20 600105 永鼎光缆 5000 建设江苏、安徽、河北、江西、山
西等省干线网
21 0909 数源科技 3855 安徽有线网51％，铜陵有线网43.5％
22 600657 青鸟天桥 3200 四川省广电网25％
23 600076 华光科技 山东省广电网
24 600157 鲁润股份 14700 浙江广联信息网络有限公司49％，
建设11个地市的有线网
25 600098 广州控股 2520 广州宽带信息网络有限公司28％，
建设城域主干网
26 0690 宝丽华 梅州有线网
27 600749 西藏圣地 宜兴有线网
附表二 企业投资传媒一览表
企业 传媒 备注
美国IDG集团 《计算机世界报》 1979年注资，目前我国唯一一家中外合资经营报纸
山东三联 《经济观察报》
杉杉集团 《风采》
联想集团 《科学时报》 注入1600万元
上海强生 《新财经》 《理财周刊》
北大青鸟 《京华时报》（人民日报子报） 注资5000万元
昆朋网城 《北京娱乐信报》 占40%股份
巴士股份 《上海商报》 注资5000万元，占50%股份
诚成文化 《希望杂志》
湖南投资 《名牌时报》 分期投入1000万元
三九集团 《新周刊》 《深圳商报》
三 重组整合我国传媒业的法律问题研究
（一）国外对传媒业集中放松法律规制的新趋势
1．国外对传媒业集中放松法律规制的表现。
尽管西方国家一直坚持传媒多元化的立场，反对传媒业过度集中垄断，但是从20世纪80年代以来，由于全球化浪潮的影响，新技术的广泛应用，以及一些国家出于国际竞争战略考虑，传播业也同资本主义生产的其他行业一样，逐渐突破旧的格局限制，传媒业垄断不再象以往那样难以被接受，各国原来坚持的公共传播政策和对传播业市场化、垄断化的限制政策产生转向，即改为采取更适合市场需求、鼓励传媒兼并兼营和跨国运作的新政策，出现了对传媒业集中放松管制的趋势。传媒业巨子默多克（R .Murdoch）指出：全球化的资本集中包括工业、服务业和传媒业的集中[45]。而根据美国证券数据公司的一项最新统计，传媒业和电信业与银行业一道，是当今美国兼并收购最盛的行业。20世纪90年代全球传播业最令人瞩目的是传媒合并而产生了庞大的传媒帝国。法律的调整为西方传媒业的整合并购扫除了制度障碍，例如：美国为了推动传媒业的集中，1996年修改了1934年的《电信法》，主要内容有：一是打破传媒间壁垒，允许不同传媒市场的相互渗透；二是放宽了对电视公司拥有电视台数量和电视覆盖率的规定。原来规定一家电视公司拥有的电视台数量不得超过12个，从1996年开始，这个规定被取消，没有了数量限制。原来规定一家电视公司的覆盖率由最多25%增至35%；三是放宽传媒所有制的限制，放开推动电信产业和传媒产业的整合重组，“拆除了通信领域中的柏林墙”，从而引发国际传媒产业集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。最终目的是鼓励或允许超大型、跨传媒、跨所有制的传媒集团出现，以增强本国传媒业的整体竞争力。1998年上半年电信业和传媒产业发生的合并案例分别有136宗和133宗，涉及金额为1205亿美元和789亿美元，两者占所有合并案例涉及金额的比重分别为12．9％和8．5％。此外，还有AT＆T宣布收购美国最大的有线电视网络TCI；微软与NBC在互联网开播新闻；迪斯尼用190亿美元买下ABC，在网上与微软竞争；世界传媒排行第五的VIACOM公司先用77亿美元买下BLOCK BUSTER，再用97亿美元收购派拉蒙电影制作；世界传媒排行第四的时代－华纳与美国网络集团联合兼并特纳广播公司，电讯行业收购时代－华纳25％的股权后，接着用55亿美元买下大陆有线电视台。1999年4月，哥伦比亚公司出资25亿美元巨资购买最大的电视节目制作辛迪加－国王世界制作有限公司；同月，维亚康砪公司以345亿美元的价格购买哥伦比亚广播公司；2000年1月，美国在线与时代华纳达成战略合并意向，新公司的总价值高达3500亿美元，2001年1月，美国联邦通信委员会正式批准该合并议案，这是有史以来最大的一桩并购案。
2．国外放松传媒业集中法律规制的分析。
西方国家20世纪80年代以来出现的传媒业集中趋势不是偶然的。首先，是出于争取全球市场的考虑。欧美国家传媒市场基本饱和，他们的目光盯住了发展中国家。通过放松对传媒业集中的管制，允许大型传媒公司之间的购并，整合互补性优势资源，从而提升本国传媒业规模经济生产力和国际市场竞争力。
其次，是出于国家间战略竞争的考虑。全球化使得市场竞争的主体由企业间的竞争演变为国家之间的竞争，资本主义国家进入了垄断资本主义新阶段，突出的特点就是国家从幕后走向了前台，特别是一些战略性行业的重组整合得到了国家的支持，如银行业、飞机制造业、钢铁业等[46]。传媒业作为具有信息传播、宣传鼓动、商业经营、社会服务等多项功能的关键行业，西方国家尤其是美国当然希望这个特殊的行业在未来的全球竞争中保持绝对优势。通过本国的传媒集团，向全世界传播他们的价值观念、生活方式、意识形态，把持舆论霸权。现在全球90%的通讯卫星掌握在占全球人口10%的西方发达国家手中；美国人口只占世界人口的5%,但却控制了世界75％的电视节目的生产与制作；美联社、合众社、路透社、法新社这四大通讯社，每天发出的新闻量占整个世界新闻发稿的4/5；欧洲和北美的报纸发行量占全世界报纸发行总量的70％。随着经济全球化时代的到来，传媒业也存在全球化的趋势，传媒国际市场竞争日趋激烈，发展中国家成为国际大型传媒集团攻城略地的主要目标市场。我国的传媒相比而言实力上有很大差距。全球电视100强中，中央电视台只名列第57位。这一点应该引起我们的足够重视。
（二）我国传媒业集团化整合的必要性
几十年来，我国传媒业实行的是多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的四级办报台体制。从国家级讲，党的中央宣传部门负责宣传内容和舆论导向，新闻出版署负责报刊和音像图书的出版管理，广电总局负责广播电影电视事业的管理，教育部负责教育电视管理，国务院新闻办负责对外宣传和互联网宣传管理，文化部负责文化艺术娱乐业管理，信息产业部、国家工商行政管理局等负责相关产业的行政管理，军委总政治部还管理着军队系统报刊，省、地、县也大致参照上述模式按行政区划多头管理，分别在各自的区域和系统内办报办台，实行大而全、小而全的“准封闭式”发展和管理。并且由于国家明文或非明文规定不准异地办报办台，广播台不准办电视台，电视台不准办广播台，报纸、通讯社不准办广播台电视台，制约了我国传媒自身扩张的能力。从而造成中国传媒业多层格局、结构上的重复建设与社会资源的严重浪费，加之缺乏宏观调控的科学性和前瞻性，造成报刊业“散”、“滥”，整体竞争力编弱的局面。
广播电视业从数量上说，有2000多家各级电视台，但总体竞争力难以与跨国大型传媒集团抗衡难以形成整体竞争力，难以对抗境外传媒的冲击。面对西方主要发达国家和世界传媒巨人的舆论霸权、文化渗透和国际市场竞争，我国四级办传媒、条块分割、垄断一隅的传媒业，则显得非常弱小。1999年我国新闻传媒的广告总收入为289.85亿元人民币，而美国《纽约时报》一年的广告额就达60亿美元（折合人民币约为540亿元）。英国《国际电视业务》公布1998年世界100家大电视公司排行榜，我国仅有中央电视台一家入围，排在第57位。而排名第20位的意大利媒介设备公司当年的总收入为18.4亿美元，差不多是中央电视台当年总收入4.95亿美元的4倍。新华社与美联社、路透社、法新社相比，也有不少差距。仅从用户数上说，新华社有5000多家用户，其中国外用户只有100多家，而美联社、法新社则都有15000余家用户。作为主流传媒的党报基本依赖于公费订阅（约占95％），且发行量逐年下降，其中最有影响的《人民日报》的发行量不过200万份。
竞争是市场经济的灵魂。[47]竞争不充分就不能发挥市场经济的优越性，竞争不充分体现在两个方面：一是竞争主体过多，整体实力较弱；二是竞争主体不多形成垄断。国家为了保持适当的竞争强度，就必须针对上述两种情况分别进行调整。就前者而言国家多采取鼓励竞争主体合并以增强整体竞争力；就后者而言，国家采取严格控制合并、支解垄断性竞争主体以达到充分竞争。我国新闻传媒业竞争力不强的症结属于前者，所以应该鼓励合并，对现有资源进行重组整合，实现优势互补，壮大我国传媒业整体竞争力。
中共中央政治局委员、书记处书记、中宣部部长丁关根在2001年全国宣传部长会议上指出：我国的传媒业要从分散经营向集约化发展过渡[48]。2001年8月20日下发的《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版影视业改革的若干意见》更是明确指出：要积极推进集团化建设，把集团做大做强。“要认真进行管理体制改革和运行机制转换，增强集团影响力和竞争力”。这表明国家已经注意到传媒业重复建设和资源浪费的问题，我国的传媒业以组建报业集团和广电集团为主要标志，将在政府的主导下出现传媒业的集中趋势。这有利于扩大我国传媒业的规模效益和竞争力。
（三）我国传媒业集团化整合的进展
1．报业市场结构的宏观调控和报业集团的组建
报业市场结构宏观调控的一个重要举措是报刊业治散治滥。根据中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件精神和中宣部的意见，新闻出版署1997年1月下发《关于全国期刊业治理工作的通知》，期刊治散治滥工作以此为标志正式展开。6月，新闻出版署在昆明召开的全国报刊管理工作会议上，根据中共中央办公厅、国务院办公厅文件的精神专门研究了治理工作的政策性问题。到1997年底，全国有28个省、自治区、直辖市完成或基本完成治理任务，压缩期刊413种，占期刊总数的5%。在压缩的413种期刊里，有社科期刊238种，占社科类期刊总数的6.2%。同时，全国有6165种内部期刊停办或转化内部资料，占全部内部期刊总数的60.1%。[49]在近年来报刊治理“散、滥”的过程中，部分行业报刊被报业集团吸纳。1999年11月16日，新闻出版署出台了《关于落实中央“两办”30号文件调整报刊结构的意见》[50]，该文件指出：（1）中央和国家机关各部门原则上不办机关报，其所办的报纸，发行量在3万份以下的予以撤销，自2000年1月1日起，一律自负盈亏；不再发文征订；其直接主管主办的期刊只保留一种；各司、局主管主办的报刊一律停办或划转。（2）各省、自治区、直辖市厅局除保留一份指导工作的期刊外，不得再与党报、出版社等联合主办报刊；各地（市）级（含省会城市）局、办、部、委不办报刊，现有报刊一律划转或停办。这是适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的要求，使行政行为与出版行为分离，解决行政摊派问题，并为报刊业的重新洗牌奠定基础。政府治散治滥的宏观调控行为促进了报业集团化的进程。
报业集团的组建已蔚然成风，从1996年广州日报报业集团成立至今，已有16家报业集团，多集中在北京、上海、广州、深圳等经济文化发达地区。已成立的报业集团有：广州日报报业集团、羊城晚报报业集团、南方日报报业集团、解放日报报业集团、文汇新民联合报业集团、经济日报报业集团、光明日报报业集团、北京日报报业集团、深圳特区报业集团、浙江日报报业集团、大众报业集团。以上报业集团都地处沿海及北京，内地报业集团仅有四川日报报业集团、沈阳日报报业集团、辽宁日报报业集团、哈尔滨日报报业集团4家。规模最大的报业集团广州日报报业集团成立集团后总资产从11.8亿元增至23亿，营业总收入从8亿元增至15亿元。16家报业集团有15家登记为事业法人，只有哈尔滨日报报业集团登记为企业法人。
2．广电集团的组建
我国广播影视2001－2010年的总体目标指出：“要形成一批国内国际有竞争力、影响力的广播影视集团”[51]；并把“有线电视国家干线网在已开通20个省的基础上，加快开通其余各省，实现全国联网，成为事业发展新的增长点”。国家“十五”计划提出要推进广播电视等领域的信息化进程，大力发展高速宽带信息网，重点建设宽带接入网，促进电信、电视、互联网三网融和。笔者认为这是对的。如果集中能以最少的资源换取最大的社会经济效益，就应该集中，紧紧靠单个利益主体的自主性行为，往往难以凑效，而以国家干预的方式能以较小的社会成本获得预期的效果。其实，国外的政府也对传媒业进行直接和间接的干预，例如美国政府就决定模拟电视节目必须于2002年5月以前退出市场，以国家干预的方式促进产业的升级换代。
在我国政府的推动下，广电系统的集团化工作逐步展开。各地广电厅也纷纷进行台网分离、组建广电集团、下属经营部门企业化改制的工作，2000年12月第一家广播影视传媒集团——湖南广播影视集团挂牌，2001年4月，上海文广集团成立，该集团以广播、电影、电视、传输网络、网站和报刊业为主业，兼营文艺等相关产业。集文化、广播、电视、纸质传媒等运作于一体，是国内首家跨传媒集团。2001年5月28日北京广播影视集团成立，它是由北京电视台、北京有线电视台、紫禁城影业公司、北京人民广播电台、北京歌华文化集团、北京歌华有线网络股份有限公司等北京广电局所属的事业和企业联合组建的，集团总资产达50亿元。 经党中央、国务院批准，我国规模最大的新闻传媒集团———中国广播影视集团，2001年12月6日在北京正式成立挂牌成立。中国广播影视集团的主要成员单位有：中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台、中国电影集团公司、中国广播电视传输网和中国广播电视互联网等，是以事业单位为主体，拥有广播、电视、电影、传输网络、互联网站、报刊出版、影视艺术、节目制作销售、科技开发、广告经营、物业管理的大型国家级综合性传媒集团。现有员工2万多人，固定资产214亿元，年总收入110亿元。[52]中宣部副部长、国家广电总局局长、中国广播影视集团管理委员会主任徐光春在讲话中指出，中国广播影视集团的成立，经过了长时间的酝酿和准备，得到了党中央、国务院领导同志的高度重视和亲切关怀。中国广播影视集团的成立，是中国实施以组建传媒“联合舰队”，打造传媒“航空母舰”为重点的新闻改革的重要举措。要坚持以发展为主题，以结构调整为主线，以改革创新为动力，加快事业发展，争取用五年左右的时间实现“国家主力、亚洲一流、世界前列”的发展目标。要加强内部整合，优化资源，调整结构，转换机制，增强活力，形成集团整体规模运营的新体制、新机制。
（四）我国传媒业集团化整合中的几个法律问题
1．关于传媒集团的性质问题。
传媒集团作为法人组织，其性质是事业法人还是企业法人？目前在我国已成立的报业集团中有不同情况，多数是事业法人，只有哈尔滨日报报业集团一家登记为企业法人。对于事业单位的概念，《中国大百科全书》的解释是：以增进社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位不以赢利（或积累资本）为直接目的，其工作成果与价值不直接或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。可见，事业法人所从事的应当是纯公益性质的活动，一般不参与生产经营活动。而企业法人则是指从事生产、经营或服务性活动，以获取赢利和增加积累，创造社会财富为目的的赢利性社会组织。
在市场经济条件下，我国的报业市场日臻成熟，通过经营活动来获得收益，推进媒介产业发展步伐，为社会主义新闻事业奠定厚实的经济基础，是我国大众传播媒介的重要使命，营利成了报业集团的基本目标之一。马克思在创办《新莱茵报评论》时曾说过“只有编辑部能够以后一期跟着一期间隔时间更短地出版，这个企业才会完全达到自己的目的——经常而深刻地影响舆论，而在经济方面也才会有很大的希望”。[53]国家对报业集团基本实行了财政“断奶”，并且向集团征收利税。在实际运作中也是以企业来对待报业集团的。主要依靠广告经营作为收入来源而不是依靠财政作为主要财源的传媒，已经具备了企业的基本特征：具有明显的营利目的；广告收入已相当可观：如北京交通广播电台一共十多个人，但它一年的广告收入达到了8000万元[54]；部分节目或者栏目已经不能算作政治宣传性质了，如生活消费咨询、音乐、时尚、体育、财经、便民服务（如应聘，求租住房、法律解答等等），这些节目或者栏目在设立时已经进行了市场定位和市场细分，具有明显的市场导向，国家财政也没有必要对此类可以自收自支、不具宣传喉舌功能的传媒进行补贴了；报纸杂志根据新闻出版署和国家工商行政管理局联合发布的《关于报纸杂志名称作为商标注册的几项规定》也可以向其他企业一样取得商标专用权；报刊、广播、电视台也像其他企业一样缴纳增殖税、广告营业税等，有的报业集团如广州日报报业集团在当地还是纳税大户。以上说明，传媒集团的广告经营部门、发行部门、节目制作部门、印刷部门等可以认定为企业，李岚清同志也说过报业集团是企业性质[55]。另一部分仍然执行喉舌宣传功能的报纸、频道可以保留事业单位属性，实行“一报两制”或者“一台两制”。从长远看，如果国家能够确立分类管理的新闻传媒管理模式，那么营利性传媒可以依法按照企业进行注册登记。现在已经有哈尔滨报业集团、新财经杂志社有限公司等传媒率先注册为企业了。我们有必要厘清传媒双重角色的矛盾，从制度上保证传媒两种职能的充分发挥，不能一手软，一手硬。我们不赞成纯粹搞西方商业化传媒的道路，但是要结合自己的国情，在保证党和国家宣传喉舌功能的基础上，适当适时地推进传媒的商业化和社会化，推动社会的全面进步。
2．关于我国传媒业整合的主导模式问题
国外传媒业的并购重组，一般从形式上是传媒业的自主市场行为，由投资银行作为中介进行市场主导模式的并购，国家只提供制度上许可的规定。而目前我国进行的传媒集团化重组，却是以政府主导为单一的模式，所以就表现为“拉郎配”、“捆绑夫妻”[56]。在市场机制尚未完全建立的条件下，运用行政力量对传媒业加以整合重组，特别是在行政控制力较强的地区，能够有效地推动传媒业采用更为先进的生产经营方式，带动传媒业产业升级。我国的传媒业重组恰恰是在党和政府的推动下进行的。无论是报业集团的组建，还是广电集团的组建，无论是报刊业的治散治滥，还是广电业的整合重组，都是在党和政府的推动下完成的，这构成了我国世纪之交传媒业大整合的一个突出特点。这样做的优点在于充分发挥国家干预的作用，迅速形成一批传媒集团，减少资源浪费，短时间完成形式上的产业整合，以应对入世给我国带来的挑战，一定程度上提升了我国传媒业的整体竞争力。
笔者认为，社会主义在市场经济条件下，传媒业应该塑造独立的法人实体，以资本为纽带，以自愿为基础，以双赢为目的，以社会效益和经济效益的最大化为宗旨，以提升整体竞争力为归宿进行市场主导模式的整合。而不能仅仅依赖行政手段，特别是在全国新闻传媒经济实力、生存环境、经营手段各异的情况下，行政力量作为一种粗放型的管理方式，只能是推动力、引导力，而不能是参与者。只有实行政府推动，传媒自愿，资产重组，资源整合，才能实现真正带动产业发展的资产重组。否则的话，裁判员与运动员不分家，只会造成拔苗助长式的“拉郎配”，留下后遗症，成为传媒产业发展的障碍，与预期南辕北辙。
3．关于进一步放开不同传媒间的合并,培育我国跨传媒集团的问题
我国要树立大传媒观，打破行业壁垒、条块分割，反对地方保护主义和部门保护主义，推动传媒的规模化发展。国外的大型传媒集团一般都兼营广播、电视、报社、杂志、出版社。电影制片厂等等，形成自己的互补性资源和较强的市场竞争力。而我国目前进行的传媒业整合却仍然带有条块分隔的色彩：中央和各地都在组建广电集团和报业集团，却没有组建包容广电与报刊的跨传媒集团。这样整合出来的竞争力仍然是有限的，资源仍然不能得到最大化利用，与跨国传媒集团相比依然先逊一筹。例如1994年5月新闻出版署关于组建报业集团发出的通知上提到，一不组织股份报业机构，二不吸收与报纸无关的企业参加，三不组织跨省区集团。[57]这三个条件已经把报业集团限定在各个省的范围之内，并且必须是和报业相关的单位。这样一来，报业集团到其他地区去发展成员，进行扩张的能力就受到了政策性的限制。这需要国家统筹考虑，深化政府体制改革，可以考虑合并新闻出版署、广电总局和信息产业部，扫清部门保护主义的障碍，减少重复建设，实现优势互补，强化核心竞争力。因此，在未来的传媒业立法中，应当允许或者鼓励跨传媒兼并重组，彻底打破地区和部门壁垒，形成大传媒理念，只有这样，才能更好地担负起喉舌功能，提升我国传媒的整体竞争力，有力应对入世后传媒全球化的挑战。
结 语
人类已经进入21世纪。在今天的世界上，新闻传媒几乎无处不在，无所不包，无人不需，可以说，我们生活在一个新闻传媒的世界中。新闻传媒使地球变成一个小小的村落，人们通过传媒认识和了解外部的大千世界，它已经成为我们社会生活中的一个重要部分。新闻传媒业受到世界各国的普遍重视，把它当作一个具有战略意义的特殊行业：传媒除了具有宣传鼓动、文化传播等功能外，还具有产业属性，现在新闻传媒业是世界上一个巨大的产业[58]。
我国在改革开放以前，新闻传媒只是政治宣传的工具，对传媒产业功能的发挥缺乏认识，当时的时代背景也没有为传媒的产业功能的发挥提供宏观社会经济基础。在社会主义市场经济新的历史条件下，我国的新闻传媒业牢牢把握正确舆论导向，积极改革，勇于开拓，调整结构，转换机制，组建集团，培育市场，提高质量，增进效益，事业迅速发展，实力明显增强。社会主义市场经济体制的初步建立，高新技术于在传媒领域的广泛运用，我国加入世贸组织的机遇，以及人民群众精神文化需求的迅速增长，都给我国的新闻传媒业提供了大发展的舞台。时代要求传媒业充分发挥优势，提升整体水平，增强竞争力，为社会做出应有的贡献。
然而由于我国仍处于转轨时期，传媒业又属于传统计划经济色彩较浓、行政壁垒严重、改革进程相对困难和缓慢的行业等原因，我国传媒业的发展还存在着一些现实的与潜在的问题。最突出的三个问题是：传媒双重角色的困扰以及由此引发的法律问题；传媒业的准入制度落后于社会实践所带来的一系列的经济和法律问题；传媒业整体竞争力不强以及重组整合集团化的法律问题。上述三个问题如果得不到很好解决，将有碍于传媒对于社会正效益的最大发挥，将有碍于提升我国传媒业的整体竞争力，将有碍于有力应对入世后外资传媒的挑战。
本文的结论是：主张对我国的新闻传媒业进行分类管理，即分为公共性传媒和营利性传媒，以解决双重角色的尴尬，为传媒的喉舌功能和产业功能并行不悖地发挥作用打造法律制度平台；在分类管理的基础上，逐步推进传媒的准入制度改革，建议适时适当地放宽对传媒业的准入法律规制，这将有利于为社会提供多元化高质量的精神产品、有利于促进国民经济发展、有利于应对境外传媒挑战、有利于强化舆论监督，推动社会进步；为了解决国内传媒过散过滥从而导致竞争力不强的问题，本文主张应该推动传媒的集团化，重组整合现有资源，壮大整体实力，提升整体竞争力。在集团化重组整合中，应该考虑集团的性质、整合模式、整合力度等法律问题。本文认为，集团的宣传业务部门可以仍定为事业单位，而其下属的广告部门、发行部门、印刷部门以及其他经营部门则应该定性为企业单位。整合模式固然需要政府的推动，也应该在传媒主体自愿的基础上真正实现优势互补，资源整合。在同质传媒进行重组的同时，加大跨传媒强强联合的力度，在完善制度的基础上切实增强我国新闻传媒业的国内国际两个市场的核心竞争力。
注释:
[34] 刘宏著：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社，第156－157页。
[35] 1997年8月1日国务院第61次常务会议通过，1997年8月1日施行。
[36] 1999年9 月27 日，国务院机关事务管理局、新闻出版署和财政部关于中国经营报和精品购。物指南报社产权争议的批复中指出：“我国的报刊钧为全民所有制单位…..报社创办时，如有个人、集体自筹资金的，不能认定为对报刊的投资，应按债权债务关系或者赠与来处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。”孙燕君著：《报业中国》，中国三峡出版社2002年2月第一版，第353页。
[37]“据了解，对于已经违规进入国内传媒的外资和私人资本，将以‘收、转、退’等方式进行处理，即由国内报业集团、广电集团将这部分资金以收购的方式收回；或将这部分资金转让给符合条件的国有大型企业事业单位；或由外资及私人资本采取其它方式主动退出这一领域。”参见周松林文：《传媒类公司面临新机遇》，《中国证券报》2002年2月9日。
[38] 国家对文化服务业的营业税税率为3%,对销售图书/报刊杂志,征收13%的增值税。
[39] 《中国书报刊博览》2001年10月27日，第二版。
[40] 胡耀邦：《关于党的新闻工作》（1985年2月8日在中央书记处会议上的发言）。胡当时任中共中央总书记。
[41] 据《体坛周报》报道，第一位涉嫌黑哨的足球裁判龚建平已被公安机关收审。可见传媒舆论监督的力量。
[42] 《财经》2001年9月号，总第44期，第20页。
[43] 孙正一、柳婷婷：《二OO一：中国新闻业回望》，载《新闻与传播》2001年第2期，第4页。
[44] 例如2002年的“3?15”晚会面对众多记者的要求，没有发给记者们一张门票。在一个呼吁“诚信为本”的节目制作中，记者遭到的诚信危机多少让人感到有些啼笑皆非。参见《北京晚报》2002/3/15，第十版。更有甚者，山西青年报的一名记者高勤荣由于报道运城地区搞虚假的水利渗灌形象工程，竟被运城市人民法院快审快结，被判处12年有期徒刑。参见北大法律网王怡：《第四种权力的上下限度》。
[45] 吴予敏：《全球化时代的传播与国家发展》，载《新闻大学》2000年冬季刊，第23页。
[46] 例如麦道与波音公司的合并就遭到了欧盟强烈的反对，但是美国联邦政府还是批准了这项合并。史际春教授对此评价说“其目的若司马昭之心路人皆知，无非要使美国在下个世纪继续在具有战略意义的飞机制造行业保持世界霸主的地位”。参见王晓晔编：《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年9月第一版，第120页。
[47] 史际春主编：《经济法学评论》，中国法制出版社2000年6月版，第150页。
[48] 孙正一 柳婷婷《2001：中国新闻业回望》，《新闻记者》2002年第1期,第6页。
[49] http://www.cgan.net/book/magazine/others/zgqk/html/third/26.htm
[50] 《新闻出版报》1999年11月22日，第一版。
[51] 孙正一 柳婷婷《2001：中国新闻业回望》，《新闻记者》2002年1月,第6页。
[52] 《人民日报》2001年12月07日第四版。
[53] 转引自刘宏：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社2001年7月版，第3页。
[54] 根据笔者在北京交通广播电台的调查。
[55] 据2001年11月16日童兵教授在清华大学所做的题为《大众传媒面对WTO的挑战》的演讲。
[56] 这有点类似于我国高校近年的合并风潮，其实并不是都取得了一加一大于二的效果。中间的磨合甚至摩擦反而降低了各自已有的竞争优势。因此，行业重组应该建立在科学决策的基础上。
[57] 参见陈虹：《入世给中国媒体带来的机遇分析》，载《中国经济信息》2001年第17期，第17页。
[58] 徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社2000年8月版，第2页。 |
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景朝阳 中国人民大学法学院
（三）对我国传媒业准入制度的改革
改革开放以来，国家计划、指标逐渐淡出历史舞台，昔日抢手的各种依靠特权、关系方能搞到的批条、票证、指标许多成为昨日黄花，这是社会主义市场经济发展完善的必然结果，是市场作为资源配置基础性手段发挥作用的表现。然而在现阶段，仍然有一些领域的资源配置仍以计划指标作为重要手段，新闻传媒业的刊号、频道就是这样一种炙手可热的资源，一定程度上扭曲了市场供求关系，并由此形成行政壁垒的市场垄断，政府管制的刊号资源事实上也产生了权力寻租现象。刊号成了买卖的标的，成为寻租的客体。
现在对于审批的条件的一些规定过于弹性化，行政权力拥有很大的自由裁量权，时而还有“特批”的做法。随着传媒进入资本市场，有些做法不符合公平竞争原则和透明原则，又缺乏行政复议和行政诉讼机制的约束，弄得不好，就会成为孳生腐败的温床。有关审批制度要进一步规范化、法制化，并对某些项目可以考虑有控制地实行核准制、注册制。尽量用法制化的手段核准新传媒的准入。
为了避开刊号的限制，报刊业出现了许多耐人寻味的现象：如内部刊物外部化现象。像《经济学消息报》在全国经济学界、高等院校很有影响力，甚至国家图书馆都有它的踪迹，发行的区域早已经超出了“内部刊号”的范围，定价2元，没有广告。但就是这样一份报纸，居然没有全国统一刊号，其合法身份只是“四川省新闻出版局准印证第01-026号”的批文；报中有报、刊里带刊现象。如，《人民日报》海外版的《体育与健康周刊》，经济日报报业集团主办的《证券日报》有报中报《创业板周刊》；《体坛周报》的报中报《扣篮杂志》；《北京晚报》的《楼宇周刊》等不一而足。这些所谓的“子报”，并没有独立的刊号，却具备报纸的特征；内部资料公开化现象。在国家图书馆读者俱乐部，可以看到有定期赠阅的《清华出版物快讯》，主办单位为：清华大学出版社市场与发行部，印有“第×期”的字样，显然没有全国统一刊号。再如中国人民大学复印资料系列，一开始也是内部资料，现在已经有部分获得了全国统一刊号；图书期刊化现象。例如《民商法论丛》连续出版多年，有固定的名称，有固定的主编，有期号，俨然是一本期刊，但却是以图书的形式出版。这些情况的出现一定程度上是为了规避目前的报刊准入的管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。
对于广电传媒，虽然国家规定主办主体只能是政府部门，但近年在利益的驱使下，少数电台、电视台开始暗中接受业外资本。例如长沙一个老板居然获准出资几百万元来支撑长沙电视台“政法频道”的创办[34]。这种行为违反了《广播电视管理条例》[35]第十条的规定：“ 广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”“国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”另外，近年已有近二十家外资电视频道经特批程序获准落地我国珠江三角洲地区。
业外资本涌入传媒业是一个不争的事实。虽然与现行政策不符，但是我们不得不认识到，随着社会主义市场经济的发展，新闻传媒的政治意识形态功能相对弱化，而社会服务功能则面临着巨大的需求。国家有义务满足人民不断增长的物质文化生活需要。原来在计划经济条件下形成的新闻传媒“官商”做派，依赖对于信息资源的垄断优势，实现自己部门利益的最大化，人为地形成了森严的“行政壁垒”。其他主体被禁止要进入这个行业。按照西方经济学的供求关系理论，有需求必然有供给。所以，这几年来，各种业外资本进入传媒业的案例越来越多，有的还得到有关部门的首肯，形成一股业外资金创办或者与传媒合作的暗流。而且已经被发现的，并没有得到什么处罚，顶多是“按借贷或者赠与来认定”[36]，或者“收、转、退”[37]。在传媒业“暴利”的趋使下，在风险相对较小的情况下，大量闲置的业外资本进入传媒业的浪潮很难看到退潮的迹象。于是我们看到了许多业外资本投资传媒的案例：北大青鸟投资《京华时报》，昆朋网城投资《北京娱乐信报》，山东三联投资《经济观察报》，投资有线电视的上市公司更是举不胜举。
笔者认为，与其这样“欲抱琵琶还遮面”，投资传媒没有明确的法律保障，倒不如给其合法的投资主体地位，并在市场结构、内容传播上予以宏观调控和监管，保证舆论导向。这样对于增强资本的安全性，减少社会资源浪费都是有益的。从步骤上，可以先放开国有大型企事业单位的传媒业投资主体资格，待条件成熟以后，可以再对非国有主体放开没有意识形态色彩的报刊业例如专业性报刊、研究性报刊、娱乐性报刊、纯粹信息服务性报刊，让这些竞争性的报刊进入市场，独立经营，自负盈亏，自我发展。至于传播国家机构、政府机构等公权力部门信息的少量党报党刊、国家电视台、国家电台，则采取“养起来、管起来”的办法，一切投入由国家财政支出，退出竞争领域，不与民争利，不登商业广告，准确定位，履行好担负的职能。而现在的国家电视台CCTV 好像它是最商业化的电视台，2001年的广告收入居然达到了56个亿。过多的商业广告不能说不对宣传效果产生影响。现在中央电视台的新闻节目时常也可以看到插播广告，而笔者看到的BBC的《World Service》一个广告也看不到。有的广播电台甚至把一个节目的时间都做了医疗服务广告，很难想像这是政府台的做法。因为没有商业传媒，客户要想做广告只能找政府传媒。政府传媒偏重于商业经营，势必影响到喉舌功能的发挥。所以，在对传媒业进行分类管理的基础上，改革现有传媒准入制度可以解决现实中的许多矛盾。通过立法，规定创办商业传媒的条件，允许业外资本创办传媒，并用法律手段规范商业传媒的经营行为。我国传媒业放松准入管制的合理性分析如下：
1．从丰富精神文明生活层面上分析。
改革开发以来，我国人民的经济生活水平有了很大的提高，人民对于精神文化的需求也在增长，文化消费所占的比重越来越大。这种需求形成了一个很大的市场。新闻传媒业门槛的降低可以更好满足人民精神文化生活需要，促进社会文明进步；报刊的信息传播功能、知识普及功能可以很好满足公民这方面的需要。百花齐放、各显其能繁荣的报刊业对于抵制邪教等不健康的东西是有益无害的。
2．从促进国民经济发展层面上分析。
投资传媒业一般具有较高的回报率。著名的摩根斯坦利全球投资报告（1998）经过对11种产业建立起世界级竞争能力的大企业所需年限的统计分析后得出结论说，传媒业所需年限仅为8年，远远快于医药、银行、电力、能源等其他产业。中国从1988年－1998年的报业投资回报率大致在17％－50％之间，远远高于同期其他行业。如果允许社会资本创办营利性传媒，那么会开辟国民经济新的增长点，吸收大量的社会闲散资金，减少财政负担，增加税收收入[38]，缓解就业压力，还可以起到拉动内需的作用；而且教育、医疗等传统国有事业单位正在进行的企业化、产业化的改革实践说明了国家适时有限制地对内开放传媒业，是利大于弊的。
3．从应对境外传媒层面上分析。要把能给外资的政策同样给本国的投资主体，给国人以国民待遇。现在已经有境外的传媒如时代华纳、阳光卫视、华娱卫视、凤凰卫视落地中国，也有美国的《财富》杂志中文版的发行，美国IDG集团参与合资的《计算机世界》，美国迪斯尼出版的《米老鼠周刊》等等，北京市宣武区甚至已经在准备建设国际传媒大道[39]。广东准备搞“传媒特区”。这些境外传媒已经在与国内地传媒争夺市场。政策上不允许国内资本进入的领域，国外大型传媒集团却屡屡能长驱直入，这是一个超国民待遇的问题，也不符合逻辑。这种情况的持续，必然制约民族传媒业的发展，反而有利于境外传媒集团抢滩登陆。所以，从应对境外传媒层面、增强民族传媒业竞争力层面上应该逐渐放开传媒领域，给本国传媒业的自主发展创造一个制度空间。
4．从强化舆论监督层面上分析。我国漫长的封建社会一直高压限制言论表达，秦始皇的焚书坑儒，清朝的文字狱无不如此。孙中山的《临时约法》才正式以宪法形式赋予中国人以言论表达自由。现在的传媒报道百分之九十以上的为正面报道，舆论监督的力度很有限。虽然出现了一些诸如《焦点访谈》一类少量的以舆论监督为内容的节目或者栏目，但是我们在焦点访谈节目中还是经常可以看到正面宣传的报道，似乎只有正面报道才可以保证社会的绝对稳定。胡耀邦同志提出“报纸上，大体应当是八分讲成绩、讲光明，搞表扬，二分讲缺点、讲阴暗面，搞批评”[40]。现实生活中压制舆论监督的事例屡见不鲜，一些内参的阅读范围被限定在一定的小圈子内，可以说，这样的报道是不全面的，公众的对于社会公共生活的真实了解受到了局限。从法理上说，按照社会契约论的观点，一切权力归人民，人民委托国家来行使权力，公民有知情权，有表达权——这些权力的行使恰恰可以由传媒来担当。这就是为什么传媒被诩为独立于立法、司法、行政的“第四种权力”的原因。我认为，将来的《新闻法》应该明确授权传媒的报道权，舆论监督权，避免新闻传媒动辄因为舆论监督而频频涉诉的现象，从长远和国外经验看，对于社会的良性发展，还是利大于弊的，也当然是社会进步的标尺之一。例如2001年传媒对足球黑哨的报道深入、细致而持续[41]，直接推动了中国足球事业的发展，这种现象本身就说明了社会的进步，又如《焦点访谈》报道了一些社会问题之后，往往能引起地方政府的高度重视等等。据《中国日报》2002年3月29日报道，2001年绝大部分安全是故事由传媒先披露然后才得以处理的。广西南丹“7?17”特大矿难如果不是传媒的披露，公众和政府可能还会相信事故发生后半个月广西经贸委、安全生产委员会办公室在传真给国家安全生产监督局的文件中所称的“没有发现重大透水伤亡事故的情况，传闻严重失实”。难怪国家安全生产监督局新闻发言人黄毅对《南方周末》记者说“进一步看到了舆论监督在安全生产监督中不可替代的作用，非常感激新闻传媒在披露南丹事故中发挥大作用”[42]。最高人民检察院要求各级检察部门与新闻机构建立联系制度，最高人民法院院长肖扬在与16家中央主要新闻单位负责人的座谈会上，也表示支持舆论监督，为新闻单位提供司法保护。[43]虽然传媒监督由于会触及一些利益集团的既得利益，在现实中还会遇到这样那样的阻力[44]，但是舆论监督定会在社会进步中起到越来越大的作用。如果所有的社会领域都如足球报道那样透明公开，舆论监督正常在法律所许可的范围内发挥作用，那么必将推动我们的社会进步。
附表一 ：参股有线电视网络建设上市公司
序号 代码 公司名称 投资金额（万元） 主要投资项目
01 0693 聚友网络 17100 建设成都光纤有线电视网络
02 600899 信联股份 25300 长春有线网49％，湖北有线网49％
03 0839 中信国安 超过4亿 沈阳、承德、荆州有线网，河北有
线网，武汉有线网40％，唐山有线
网49％，鹤岗有线网30％
04 600704 中大股份 4900 浙江有线网49％
05 600089 特变电工 9350 山西有线网49％，新疆有线网20％
06 0739 青岛东方 7200 青岛有线网络45.5％
07 0917 电广传媒 6609 长沙有线网
08 0548 湖南投资 5100 株洲广播电视塔公司（株洲有线网）51％
09 0899 赣能股份 4900 江西有线网49％
10 600832 东方明珠 11600 上海有线网29％
11 0733 振华科技 3000 贵阳有线网
12 0813 天山纺织 3000 乌鲁木齐有线网25％
13 600778 友好集团 2000 乌鲁木齐有线网16.67％
14 0755 山西三维 1912.5 北京中网数据有限公司51％，从事
有线网增值服务；投资云南有线网
15 600881 长春亚泰 3620 长春有线网20％
16 600797 浙江天然 8100 绍兴有线网45％，徐州有线网44％
17 0040 深鸿基 32521.6 福建有线网60％
18 0806 北海银河 4500 南宁有线网络49％
19 600101 明星电力 4800 大西南有线网络有限责任公司50％，
建设成都周边地区有线网
20 600105 永鼎光缆 5000 建设江苏、安徽、河北、江西、山
西等省干线网
21 0909 数源科技 3855 安徽有线网51％，铜陵有线网43.5％
22 600657 青鸟天桥 3200 四川省广电网25％
23 600076 华光科技 山东省广电网
24 600157 鲁润股份 14700 浙江广联信息网络有限公司49％，
建设11个地市的有线网
25 600098 广州控股 2520 广州宽带信息网络有限公司28％，
建设城域主干网
26 0690 宝丽华 梅州有线网
27 600749 西藏圣地 宜兴有线网
附表二 企业投资传媒一览表
企业 传媒 备注
美国IDG集团 《计算机世界报》 1979年注资，目前我国唯一一家中外合资经营报纸
山东三联 《经济观察报》
杉杉集团 《风采》
联想集团 《科学时报》 注入1600万元
上海强生 《新财经》 《理财周刊》
北大青鸟 《京华时报》（人民日报子报） 注资5000万元
昆朋网城 《北京娱乐信报》 占40%股份
巴士股份 《上海商报》 注资5000万元，占50%股份
诚成文化 《希望杂志》
湖南投资 《名牌时报》 分期投入1000万元
三九集团 《新周刊》 《深圳商报》
三 重组整合我国传媒业的法律问题研究
（一）国外对传媒业集中放松法律规制的新趋势
1．国外对传媒业集中放松法律规制的表现。
尽管西方国家一直坚持传媒多元化的立场，反对传媒业过度集中垄断，但是从20世纪80年代以来，由于全球化浪潮的影响，新技术的广泛应用，以及一些国家出于国际竞争战略考虑，传播业也同资本主义生产的其他行业一样，逐渐突破旧的格局限制，传媒业垄断不再象以往那样难以被接受，各国原来坚持的公共传播政策和对传播业市场化、垄断化的限制政策产生转向，即改为采取更适合市场需求、鼓励传媒兼并兼营和跨国运作的新政策，出现了对传媒业集中放松管制的趋势。传媒业巨子默多克（R .Murdoch）指出：全球化的资本集中包括工业、服务业和传媒业的集中[45]。而根据美国证券数据公司的一项最新统计，传媒业和电信业与银行业一道，是当今美国兼并收购最盛的行业。20世纪90年代全球传播业最令人瞩目的是传媒合并而产生了庞大的传媒帝国。法律的调整为西方传媒业的整合并购扫除了制度障碍，例如：美国为了推动传媒业的集中，1996年修改了1934年的《电信法》，主要内容有：一是打破传媒间壁垒，允许不同传媒市场的相互渗透；二是放宽了对电视公司拥有电视台数量和电视覆盖率的规定。原来规定一家电视公司拥有的电视台数量不得超过12个，从1996年开始，这个规定被取消，没有了数量限制。原来规定一家电视公司的覆盖率由最多25%增至35%；三是放宽传媒所有制的限制，放开推动电信产业和传媒产业的整合重组，“拆除了通信领域中的柏林墙”，从而引发国际传媒产业集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。最终目的是鼓励或允许超大型、跨传媒、跨所有制的传媒集团出现，以增强本国传媒业的整体竞争力。1998年上半年电信业和传媒产业发生的合并案例分别有136宗和133宗，涉及金额为1205亿美元和789亿美元，两者占所有合并案例涉及金额的比重分别为12．9％和8．5％。此外，还有AT＆T宣布收购美国最大的有线电视网络TCI；微软与NBC在互联网开播新闻；迪斯尼用190亿美元买下ABC，在网上与微软竞争；世界传媒排行第五的VIACOM公司先用77亿美元买下BLOCK BUSTER，再用97亿美元收购派拉蒙电影制作；世界传媒排行第四的时代－华纳与美国网络集团联合兼并特纳广播公司，电讯行业收购时代－华纳25％的股权后，接着用55亿美元买下大陆有线电视台。1999年4月，哥伦比亚公司出资25亿美元巨资购买最大的电视节目制作辛迪加－国王世界制作有限公司；同月，维亚康砪公司以345亿美元的价格购买哥伦比亚广播公司；2000年1月，美国在线与时代华纳达成战略合并意向，新公司的总价值高达3500亿美元，2001年1月，美国联邦通信委员会正式批准该合并议案，这是有史以来最大的一桩并购案。
2．国外放松传媒业集中法律规制的分析。
西方国家20世纪80年代以来出现的传媒业集中趋势不是偶然的。首先，是出于争取全球市场的考虑。欧美国家传媒市场基本饱和，他们的目光盯住了发展中国家。通过放松对传媒业集中的管制，允许大型传媒公司之间的购并，整合互补性优势资源，从而提升本国传媒业规模经济生产力和国际市场竞争力。
其次，是出于国家间战略竞争的考虑。全球化使得市场竞争的主体由企业间的竞争演变为国家之间的竞争，资本主义国家进入了垄断资本主义新阶段，突出的特点就是国家从幕后走向了前台，特别是一些战略性行业的重组整合得到了国家的支持，如银行业、飞机制造业、钢铁业等[46]。传媒业作为具有信息传播、宣传鼓动、商业经营、社会服务等多项功能的关键行业，西方国家尤其是美国当然希望这个特殊的行业在未来的全球竞争中保持绝对优势。通过本国的传媒集团，向全世界传播他们的价值观念、生活方式、意识形态，把持舆论霸权。现在全球90%的通讯卫星掌握在占全球人口10%的西方发达国家手中；美国人口只占世界人口的5%,但却控制了世界75％的电视节目的生产与制作；美联社、合众社、路透社、法新社这四大通讯社，每天发出的新闻量占整个世界新闻发稿的4/5；欧洲和北美的报纸发行量占全世界报纸发行总量的70％。随着经济全球化时代的到来，传媒业也存在全球化的趋势，传媒国际市场竞争日趋激烈，发展中国家成为国际大型传媒集团攻城略地的主要目标市场。我国的传媒相比而言实力上有很大差距。全球电视100强中，中央电视台只名列第57位。这一点应该引起我们的足够重视。
（二）我国传媒业集团化整合的必要性
几十年来，我国传媒业实行的是多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的四级办报台体制。从国家级讲，党的中央宣传部门负责宣传内容和舆论导向，新闻出版署负责报刊和音像图书的出版管理，广电总局负责广播电影电视事业的管理，教育部负责教育电视管理，国务院新闻办负责对外宣传和互联网宣传管理，文化部负责文化艺术娱乐业管理，信息产业部、国家工商行政管理局等负责相关产业的行政管理，军委总政治部还管理着军队系统报刊，省、地、县也大致参照上述模式按行政区划多头管理，分别在各自的区域和系统内办报办台，实行大而全、小而全的“准封闭式”发展和管理。并且由于国家明文或非明文规定不准异地办报办台，广播台不准办电视台，电视台不准办广播台，报纸、通讯社不准办广播台电视台，制约了我国传媒自身扩张的能力。从而造成中国传媒业多层格局、结构上的重复建设与社会资源的严重浪费，加之缺乏宏观调控的科学性和前瞻性，造成报刊业“散”、“滥”，整体竞争力编弱的局面。
广播电视业从数量上说，有2000多家各级电视台，但总体竞争力难以与跨国大型传媒集团抗衡难以形成整体竞争力，难以对抗境外传媒的冲击。面对西方主要发达国家和世界传媒巨人的舆论霸权、文化渗透和国际市场竞争，我国四级办传媒、条块分割、垄断一隅的传媒业，则显得非常弱小。1999年我国新闻传媒的广告总收入为289.85亿元人民币，而美国《纽约时报》一年的广告额就达60亿美元（折合人民币约为540亿元）。英国《国际电视业务》公布1998年世界100家大电视公司排行榜，我国仅有中央电视台一家入围，排在第57位。而排名第20位的意大利媒介设备公司当年的总收入为18.4亿美元，差不多是中央电视台当年总收入4.95亿美元的4倍。新华社与美联社、路透社、法新社相比，也有不少差距。仅从用户数上说，新华社有5000多家用户，其中国外用户只有100多家，而美联社、法新社则都有15000余家用户。作为主流传媒的党报基本依赖于公费订阅（约占95％），且发行量逐年下降，其中最有影响的《人民日报》的发行量不过200万份。
竞争是市场经济的灵魂。[47]竞争不充分就不能发挥市场经济的优越性，竞争不充分体现在两个方面：一是竞争主体过多，整体实力较弱；二是竞争主体不多形成垄断。国家为了保持适当的竞争强度，就必须针对上述两种情况分别进行调整。就前者而言国家多采取鼓励竞争主体合并以增强整体竞争力；就后者而言，国家采取严格控制合并、支解垄断性竞争主体以达到充分竞争。我国新闻传媒业竞争力不强的症结属于前者，所以应该鼓励合并，对现有资源进行重组整合，实现优势互补，壮大我国传媒业整体竞争力。
中共中央政治局委员、书记处书记、中宣部部长丁关根在2001年全国宣传部长会议上指出：我国的传媒业要从分散经营向集约化发展过渡[48]。2001年8月20日下发的《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版影视业改革的若干意见》更是明确指出：要积极推进集团化建设，把集团做大做强。“要认真进行管理体制改革和运行机制转换，增强集团影响力和竞争力”。这表明国家已经注意到传媒业重复建设和资源浪费的问题，我国的传媒业以组建报业集团和广电集团为主要标志，将在政府的主导下出现传媒业的集中趋势。这有利于扩大我国传媒业的规模效益和竞争力。
（三）我国传媒业集团化整合的进展
1．报业市场结构的宏观调控和报业集团的组建
报业市场结构宏观调控的一个重要举措是报刊业治散治滥。根据中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件精神和中宣部的意见，新闻出版署1997年1月下发《关于全国期刊业治理工作的通知》，期刊治散治滥工作以此为标志正式展开。6月，新闻出版署在昆明召开的全国报刊管理工作会议上，根据中共中央办公厅、国务院办公厅文件的精神专门研究了治理工作的政策性问题。到1997年底，全国有28个省、自治区、直辖市完成或基本完成治理任务，压缩期刊413种，占期刊总数的5%。在压缩的413种期刊里，有社科期刊238种，占社科类期刊总数的6.2%。同时，全国有6165种内部期刊停办或转化内部资料，占全部内部期刊总数的60.1%。[49]在近年来报刊治理“散、滥”的过程中，部分行业报刊被报业集团吸纳。1999年11月16日，新闻出版署出台了《关于落实中央“两办”30号文件调整报刊结构的意见》[50]，该文件指出：（1）中央和国家机关各部门原则上不办机关报，其所办的报纸，发行量在3万份以下的予以撤销，自2000年1月1日起，一律自负盈亏；不再发文征订；其直接主管主办的期刊只保留一种；各司、局主管主办的报刊一律停办或划转。（2）各省、自治区、直辖市厅局除保留一份指导工作的期刊外，不得再与党报、出版社等联合主办报刊；各地（市）级（含省会城市）局、办、部、委不办报刊，现有报刊一律划转或停办。这是适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的要求，使行政行为与出版行为分离，解决行政摊派问题，并为报刊业的重新洗牌奠定基础。政府治散治滥的宏观调控行为促进了报业集团化的进程。
报业集团的组建已蔚然成风，从1996年广州日报报业集团成立至今，已有16家报业集团，多集中在北京、上海、广州、深圳等经济文化发达地区。已成立的报业集团有：广州日报报业集团、羊城晚报报业集团、南方日报报业集团、解放日报报业集团、文汇新民联合报业集团、经济日报报业集团、光明日报报业集团、北京日报报业集团、深圳特区报业集团、浙江日报报业集团、大众报业集团。以上报业集团都地处沿海及北京，内地报业集团仅有四川日报报业集团、沈阳日报报业集团、辽宁日报报业集团、哈尔滨日报报业集团4家。规模最大的报业集团广州日报报业集团成立集团后总资产从11.8亿元增至23亿，营业总收入从8亿元增至15亿元。16家报业集团有15家登记为事业法人，只有哈尔滨日报报业集团登记为企业法人。
2．广电集团的组建
我国广播影视2001－2010年的总体目标指出：“要形成一批国内国际有竞争力、影响力的广播影视集团”[51]；并把“有线电视国家干线网在已开通20个省的基础上，加快开通其余各省，实现全国联网，成为事业发展新的增长点”。国家“十五”计划提出要推进广播电视等领域的信息化进程，大力发展高速宽带信息网，重点建设宽带接入网，促进电信、电视、互联网三网融和。笔者认为这是对的。如果集中能以最少的资源换取最大的社会经济效益，就应该集中，紧紧靠单个利益主体的自主性行为，往往难以凑效，而以国家干预的方式能以较小的社会成本获得预期的效果。其实，国外的政府也对传媒业进行直接和间接的干预，例如美国政府就决定模拟电视节目必须于2002年5月以前退出市场，以国家干预的方式促进产业的升级换代。
在我国政府的推动下，广电系统的集团化工作逐步展开。各地广电厅也纷纷进行台网分离、组建广电集团、下属经营部门企业化改制的工作，2000年12月第一家广播影视传媒集团——湖南广播影视集团挂牌，2001年4月，上海文广集团成立，该集团以广播、电影、电视、传输网络、网站和报刊业为主业，兼营文艺等相关产业。集文化、广播、电视、纸质传媒等运作于一体，是国内首家跨传媒集团。2001年5月28日北京广播影视集团成立，它是由北京电视台、北京有线电视台、紫禁城影业公司、北京人民广播电台、北京歌华文化集团、北京歌华有线网络股份有限公司等北京广电局所属的事业和企业联合组建的，集团总资产达50亿元。 经党中央、国务院批准，我国规模最大的新闻传媒集团———中国广播影视集团，2001年12月6日在北京正式成立挂牌成立。中国广播影视集团的主要成员单位有：中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台、中国电影集团公司、中国广播电视传输网和中国广播电视互联网等，是以事业单位为主体，拥有广播、电视、电影、传输网络、互联网站、报刊出版、影视艺术、节目制作销售、科技开发、广告经营、物业管理的大型国家级综合性传媒集团。现有员工2万多人，固定资产214亿元，年总收入110亿元。[52]中宣部副部长、国家广电总局局长、中国广播影视集团管理委员会主任徐光春在讲话中指出，中国广播影视集团的成立，经过了长时间的酝酿和准备，得到了党中央、国务院领导同志的高度重视和亲切关怀。中国广播影视集团的成立，是中国实施以组建传媒“联合舰队”，打造传媒“航空母舰”为重点的新闻改革的重要举措。要坚持以发展为主题，以结构调整为主线，以改革创新为动力，加快事业发展，争取用五年左右的时间实现“国家主力、亚洲一流、世界前列”的发展目标。要加强内部整合，优化资源，调整结构，转换机制，增强活力，形成集团整体规模运营的新体制、新机制。
（四）我国传媒业集团化整合中的几个法律问题
1．关于传媒集团的性质问题。
传媒集团作为法人组织，其性质是事业法人还是企业法人？目前在我国已成立的报业集团中有不同情况，多数是事业法人，只有哈尔滨日报报业集团一家登记为企业法人。对于事业单位的概念，《中国大百科全书》的解释是：以增进社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位不以赢利（或积累资本）为直接目的，其工作成果与价值不直接或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。可见，事业法人所从事的应当是纯公益性质的活动，一般不参与生产经营活动。而企业法人则是指从事生产、经营或服务性活动，以获取赢利和增加积累，创造社会财富为目的的赢利性社会组织。
在市场经济条件下，我国的报业市场日臻成熟，通过经营活动来获得收益，推进媒介产业发展步伐，为社会主义新闻事业奠定厚实的经济基础，是我国大众传播媒介的重要使命，营利成了报业集团的基本目标之一。马克思在创办《新莱茵报评论》时曾说过“只有编辑部能够以后一期跟着一期间隔时间更短地出版，这个企业才会完全达到自己的目的——经常而深刻地影响舆论，而在经济方面也才会有很大的希望”。[53]国家对报业集团基本实行了财政“断奶”，并且向集团征收利税。在实际运作中也是以企业来对待报业集团的。主要依靠广告经营作为收入来源而不是依靠财政作为主要财源的传媒，已经具备了企业的基本特征：具有明显的营利目的；广告收入已相当可观：如北京交通广播电台一共十多个人，但它一年的广告收入达到了8000万元[54]；部分节目或者栏目已经不能算作政治宣传性质了，如生活消费咨询、音乐、时尚、体育、财经、便民服务（如应聘，求租住房、法律解答等等），这些节目或者栏目在设立时已经进行了市场定位和市场细分，具有明显的市场导向，国家财政也没有必要对此类可以自收自支、不具宣传喉舌功能的传媒进行补贴了；报纸杂志根据新闻出版署和国家工商行政管理局联合发布的《关于报纸杂志名称作为商标注册的几项规定》也可以向其他企业一样取得商标专用权；报刊、广播、电视台也像其他企业一样缴纳增殖税、广告营业税等，有的报业集团如广州日报报业集团在当地还是纳税大户。以上说明，传媒集团的广告经营部门、发行部门、节目制作部门、印刷部门等可以认定为企业，李岚清同志也说过报业集团是企业性质[55]。另一部分仍然执行喉舌宣传功能的报纸、频道可以保留事业单位属性，实行“一报两制”或者“一台两制”。从长远看，如果国家能够确立分类管理的新闻传媒管理模式，那么营利性传媒可以依法按照企业进行注册登记。现在已经有哈尔滨报业集团、新财经杂志社有限公司等传媒率先注册为企业了。我们有必要厘清传媒双重角色的矛盾，从制度上保证传媒两种职能的充分发挥，不能一手软，一手硬。我们不赞成纯粹搞西方商业化传媒的道路，但是要结合自己的国情，在保证党和国家宣传喉舌功能的基础上，适当适时地推进传媒的商业化和社会化，推动社会的全面进步。
2．关于我国传媒业整合的主导模式问题
国外传媒业的并购重组，一般从形式上是传媒业的自主市场行为，由投资银行作为中介进行市场主导模式的并购，国家只提供制度上许可的规定。而目前我国进行的传媒集团化重组，却是以政府主导为单一的模式，所以就表现为“拉郎配”、“捆绑夫妻”[56]。在市场机制尚未完全建立的条件下，运用行政力量对传媒业加以整合重组，特别是在行政控制力较强的地区，能够有效地推动传媒业采用更为先进的生产经营方式，带动传媒业产业升级。我国的传媒业重组恰恰是在党和政府的推动下进行的。无论是报业集团的组建，还是广电集团的组建，无论是报刊业的治散治滥，还是广电业的整合重组，都是在党和政府的推动下完成的，这构成了我国世纪之交传媒业大整合的一个突出特点。这样做的优点在于充分发挥国家干预的作用，迅速形成一批传媒集团，减少资源浪费，短时间完成形式上的产业整合，以应对入世给我国带来的挑战，一定程度上提升了我国传媒业的整体竞争力。
笔者认为，社会主义在市场经济条件下，传媒业应该塑造独立的法人实体，以资本为纽带，以自愿为基础，以双赢为目的，以社会效益和经济效益的最大化为宗旨，以提升整体竞争力为归宿进行市场主导模式的整合。而不能仅仅依赖行政手段，特别是在全国新闻传媒经济实力、生存环境、经营手段各异的情况下，行政力量作为一种粗放型的管理方式，只能是推动力、引导力，而不能是参与者。只有实行政府推动，传媒自愿，资产重组，资源整合，才能实现真正带动产业发展的资产重组。否则的话，裁判员与运动员不分家，只会造成拔苗助长式的“拉郎配”，留下后遗症，成为传媒产业发展的障碍，与预期南辕北辙。
3．关于进一步放开不同传媒间的合并,培育我国跨传媒集团的问题
我国要树立大传媒观，打破行业壁垒、条块分割，反对地方保护主义和部门保护主义，推动传媒的规模化发展。国外的大型传媒集团一般都兼营广播、电视、报社、杂志、出版社。电影制片厂等等，形成自己的互补性资源和较强的市场竞争力。而我国目前进行的传媒业整合却仍然带有条块分隔的色彩：中央和各地都在组建广电集团和报业集团，却没有组建包容广电与报刊的跨传媒集团。这样整合出来的竞争力仍然是有限的，资源仍然不能得到最大化利用，与跨国传媒集团相比依然先逊一筹。例如1994年5月新闻出版署关于组建报业集团发出的通知上提到，一不组织股份报业机构，二不吸收与报纸无关的企业参加，三不组织跨省区集团。[57]这三个条件已经把报业集团限定在各个省的范围之内，并且必须是和报业相关的单位。这样一来，报业集团到其他地区去发展成员，进行扩张的能力就受到了政策性的限制。这需要国家统筹考虑，深化政府体制改革，可以考虑合并新闻出版署、广电总局和信息产业部，扫清部门保护主义的障碍，减少重复建设，实现优势互补，强化核心竞争力。因此，在未来的传媒业立法中，应当允许或者鼓励跨传媒兼并重组，彻底打破地区和部门壁垒，形成大传媒理念，只有这样，才能更好地担负起喉舌功能，提升我国传媒的整体竞争力，有力应对入世后传媒全球化的挑战。
结 语
人类已经进入21世纪。在今天的世界上，新闻传媒几乎无处不在，无所不包，无人不需，可以说，我们生活在一个新闻传媒的世界中。新闻传媒使地球变成一个小小的村落，人们通过传媒认识和了解外部的大千世界，它已经成为我们社会生活中的一个重要部分。新闻传媒业受到世界各国的普遍重视，把它当作一个具有战略意义的特殊行业：传媒除了具有宣传鼓动、文化传播等功能外，还具有产业属性，现在新闻传媒业是世界上一个巨大的产业[58]。
我国在改革开放以前，新闻传媒只是政治宣传的工具，对传媒产业功能的发挥缺乏认识，当时的时代背景也没有为传媒的产业功能的发挥提供宏观社会经济基础。在社会主义市场经济新的历史条件下，我国的新闻传媒业牢牢把握正确舆论导向，积极改革，勇于开拓，调整结构，转换机制，组建集团，培育市场，提高质量，增进效益，事业迅速发展，实力明显增强。社会主义市场经济体制的初步建立，高新技术于在传媒领域的广泛运用，我国加入世贸组织的机遇，以及人民群众精神文化需求的迅速增长，都给我国的新闻传媒业提供了大发展的舞台。时代要求传媒业充分发挥优势，提升整体水平，增强竞争力，为社会做出应有的贡献。
然而由于我国仍处于转轨时期，传媒业又属于传统计划经济色彩较浓、行政壁垒严重、改革进程相对困难和缓慢的行业等原因，我国传媒业的发展还存在着一些现实的与潜在的问题。最突出的三个问题是：传媒双重角色的困扰以及由此引发的法律问题；传媒业的准入制度落后于社会实践所带来的一系列的经济和法律问题；传媒业整体竞争力不强以及重组整合集团化的法律问题。上述三个问题如果得不到很好解决，将有碍于传媒对于社会正效益的最大发挥，将有碍于提升我国传媒业的整体竞争力，将有碍于有力应对入世后外资传媒的挑战。
本文的结论是：主张对我国的新闻传媒业进行分类管理，即分为公共性传媒和营利性传媒，以解决双重角色的尴尬，为传媒的喉舌功能和产业功能并行不悖地发挥作用打造法律制度平台；在分类管理的基础上，逐步推进传媒的准入制度改革，建议适时适当地放宽对传媒业的准入法律规制，这将有利于为社会提供多元化高质量的精神产品、有利于促进国民经济发展、有利于应对境外传媒挑战、有利于强化舆论监督，推动社会进步；为了解决国内传媒过散过滥从而导致竞争力不强的问题，本文主张应该推动传媒的集团化，重组整合现有资源，壮大整体实力，提升整体竞争力。在集团化重组整合中，应该考虑集团的性质、整合模式、整合力度等法律问题。本文认为，集团的宣传业务部门可以仍定为事业单位，而其下属的广告部门、发行部门、印刷部门以及其他经营部门则应该定性为企业单位。整合模式固然需要政府的推动，也应该在传媒主体自愿的基础上真正实现优势互补，资源整合。在同质传媒进行重组的同时，加大跨传媒强强联合的力度，在完善制度的基础上切实增强我国新闻传媒业的国内国际两个市场的核心竞争力。
注释:
[34] 刘宏著：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社，第156－157页。
[35] 1997年8月1日国务院第61次常务会议通过，1997年8月1日施行。
[36] 1999年9 月27 日，国务院机关事务管理局、新闻出版署和财政部关于中国经营报和精品购。物指南报社产权争议的批复中指出：“我国的报刊钧为全民所有制单位…..报社创办时，如有个人、集体自筹资金的，不能认定为对报刊的投资，应按债权债务关系或者赠与来处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。”孙燕君著：《报业中国》，中国三峡出版社2002年2月第一版，第353页。
[37]“据了解，对于已经违规进入国内传媒的外资和私人资本，将以‘收、转、退’等方式进行处理，即由国内报业集团、广电集团将这部分资金以收购的方式收回；或将这部分资金转让给符合条件的国有大型企业事业单位；或由外资及私人资本采取其它方式主动退出这一领域。”参见周松林文：《传媒类公司面临新机遇》，《中国证券报》2002年2月9日。
[38] 国家对文化服务业的营业税税率为3%,对销售图书/报刊杂志,征收13%的增值税。
[39] 《中国书报刊博览》2001年10月27日，第二版。
[40] 胡耀邦：《关于党的新闻工作》（1985年2月8日在中央书记处会议上的发言）。胡当时任中共中央总书记。
[41] 据《体坛周报》报道，第一位涉嫌黑哨的足球裁判龚建平已被公安机关收审。可见传媒舆论监督的力量。
[42] 《财经》2001年9月号，总第44期，第20页。
[43] 孙正一、柳婷婷：《二OO一：中国新闻业回望》，载《新闻与传播》2001年第2期，第4页。
[44] 例如2002年的“3?15”晚会面对众多记者的要求，没有发给记者们一张门票。在一个呼吁“诚信为本”的节目制作中，记者遭到的诚信危机多少让人感到有些啼笑皆非。参见《北京晚报》2002/3/15，第十版。更有甚者，山西青年报的一名记者高勤荣由于报道运城地区搞虚假的水利渗灌形象工程，竟被运城市人民法院快审快结，被判处12年有期徒刑。参见北大法律网王怡：《第四种权力的上下限度》。
[45] 吴予敏：《全球化时代的传播与国家发展》，载《新闻大学》2000年冬季刊，第23页。
[46] 例如麦道与波音公司的合并就遭到了欧盟强烈的反对，但是美国联邦政府还是批准了这项合并。史际春教授对此评价说“其目的若司马昭之心路人皆知，无非要使美国在下个世纪继续在具有战略意义的飞机制造行业保持世界霸主的地位”。参见王晓晔编：《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年9月第一版，第120页。
[47] 史际春主编：《经济法学评论》，中国法制出版社2000年6月版，第150页。
[48] 孙正一 柳婷婷《2001：中国新闻业回望》，《新闻记者》2002年第1期,第6页。
[49] http://www.cgan.net/book/magazine/others/zgqk/html/third/26.htm
[50] 《新闻出版报》1999年11月22日，第一版。
[51] 孙正一 柳婷婷《2001：中国新闻业回望》，《新闻记者》2002年1月,第6页。
[52] 《人民日报》2001年12月07日第四版。
[53] 转引自刘宏：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社2001年7月版，第3页。
[54] 根据笔者在北京交通广播电台的调查。
[55] 据2001年11月16日童兵教授在清华大学所做的题为《大众传媒面对WTO的挑战》的演讲。
[56] 这有点类似于我国高校近年的合并风潮，其实并不是都取得了一加一大于二的效果。中间的磨合甚至摩擦反而降低了各自已有的竞争优势。因此，行业重组应该建立在科学决策的基础上。
[57] 参见陈虹：《入世给中国媒体带来的机遇分析》，载《中国经济信息》2001年第17期，第17页。
[58] 徐耀魁主编：《世界传媒概览》，重庆出版社2000年8月版，第2页。
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