马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
赵绘宇 上海交通大学凯原法学院
一、三起涉及规划与环境利益纷争公众事件的共性
2007以来，在我几个特大城市或大城市中，几乎同时期地发生了三起具有争议性的关于城市规划与环境保护的事件，它们分别是：厦门PX建设项目事件、北京六里屯垃圾焚烧场建设项目事件以及上海磁悬浮建设项目事件。这三起事件不仅发生的时间接近，而且事件的性质也有很大的共性，给我国城市规划法的发展提出了新课题。
（一）三事件在形式上的共性
1．它们均经过合法行政审批立项且已列入城市规划。厦门PX项目，其海沧化工区的规划早在1990年就已作出。该项目自2004年2月历经国务院批准立项、国土资源部建设用地的预审、国家环保总局项目的环境影响评价报告，国家发改委于2006年7月核准通过项目申请报告；北京六里屯垃圾焚烧场是列入北京海淀区“十一五”规划的重大基础设施建设项目，并且通过了北京环保局对其的环评报告；沪杭磁悬浮交通项目，2006年3月由发改委同意立项，且列入《长江三角洲地区城际轨道交通网规划》。虽然三个项目所处行政审批程序的阶段不尽相同，但其中关键的建设审批报告都获得通过，本来“不出意外”的话三个项目会顺利施工。
2．规划作出后区域环境均已发生重大变化。随着我国城市的迅速扩张，规划所依据的城市区域环境在规划之后往往又发生了很大的变化。这三起事件中都存在着这样的现象：在原有的规划中，三个建设项目的选址在城市发展史上不是人口稠密区，且有做相关建设项目的历史基础。但地块用途的变迁给日后的规划与市民环境利益冲突留下伏笔。
3．与城市规划冲突的起因皆是城市居民的环境利益受到威胁。对于PX项目，人们担心有毒化学品污染，对于六里屯项目，居民则是担忧垃圾运输污染及二恶英污染，对于磁悬浮项目，居民则是害怕造成电磁污染及噪声污染。因此这三个大型项目都遭到了利益相关方非常强烈的抵制，社会矛盾一度激化，项目一时间处于停建状态，并全部交由国家环保总局组织再论证与再决策。目前的论证结果是厦门市更改规划，PX项目迁至漳州兴建；上海磁悬浮更改规划，重新等待环保总局审批。
（二）三事件在实质上的共性
1．现代城乡规划内涵转变而更具社会服务功能，规划实施障碍聚焦环境利益。
城乡规划作为一种社会管理的工具，其核心一直随政府行政职能及社会经济体制的变迁而演变。20世纪50年代，城市规划被认为是国民经济计划的继续和深化，是计划在空间上的落实；到20世纪80年代，人们则认为城市规划是一个时期城市发展的纲领和目标，是城市建设的综合部署与管理依据；进入20世纪90年代，这一概念又有了新的变化：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署。这三起公众事件的发生说明就空间论空间的思维模式已经不能适应市场化、多元化的社会经济进程，城市规划必须研究空间背后的社会利益机制，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。这是因为城市规划的作用已经或正在从政府直接进行资源配置走向协调各方利益，追求城市整体利益，且城市规划的作用机制已经由政府主宰逐步走向政府、市场主体、利益群体共同推动城市发展。随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务，尤其是在私人投资无意经营领域内的公共服务，如文体设施、公共交通、公共绿地等。城市规划的公共利益的特性是非常明显的。提供公共服务在宏观层面上对规划的实施应当是便利的，但环境利益在规划实施中变迁的局部性或社区性，正成为规划实施的最大阻滞。大城市人口扩张导致“人地”矛盾突出，在规划的作用空间有限、城市规划的控制性不连贯与系统性不足的情形下，会导致城市功能分区变动较大。城市规划经常在情势已变更后不能有效跟进，这就导致上述事件中居住区与工业区、垃圾处置、交通区等混建，使相关居民的环境利益受损，由此引发环境公众事件。
2．城乡规划中环境矛盾激增，环境利益在公益与私益两个层面触动公众。
近年来，规划部门作为规划的行政主体，频频应诉的现象已屡见不鲜。其中出现频率最高的是居民为了维护自己的采光权、通风权等基本环境权益起诉规划局，因为这些原本属于《民法通则》下私人主体的环境利益受到了来自规划的侵扰。更值得关注的诉讼是：2001年10月两位市民状告南京市规划局批准建设紫金山观景台破坏了紫金山的自然景观；2004年3月一位老人状告杭州市规划局批准浙江老年大学在西湖风景区内建设2万多平方米的项目，违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》。这种带有明显公益特征的诉讼，使得规划对居民的环境利益侵害跨越了传统民法上所保护的私益，向对公众的环境公益保护与关注问题移转。这也是为什么厦门PX项目、北京六里屯垃圾焚烧场项目、上海磁悬浮项目引发公众事件的原因。
城市居民利益主体与诉求的多元化，给当代城市规划中的利益协商带来了很大变数。在城市规划中，即使是为公共利益所规划的设施，也不必然会被公众所接受。不能简单地以更大公共利益或不同种类的公共利益直接覆盖小群体的某些利益诉求，否则将面临上述困境。尤其是目前中国大城市房地产市场的繁荣，使得市民重要的物权载体——房产的价值或投入成本大为增加，并随环境利益在不动产中的价值权重日益彰显，行政规划权力对居民环境利益的影响实质上已转化成为对居民财产权利的影响。环境利益的受损，一般呈区域性与群体性特征，可以想见，当作为私益的财产权利、人身权利与群体性的公共环境利益相结合，其对抗城市规划或其他公益实现的能量将是巨大的。对于不同公共利益间的相机抉择，应当是基于市民社会的公共选择。米塞斯给“方法论的个人主义”下的定义是，一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在和现实性。在城市规划的行为功能上，即使是纯粹的公共服务职能，也不能保证其最终方案能够为市民大众或“小众”所接受，更遑论我们地方政府在规划中一般也有其利益而成为“当事人”。此时，行政规划的过程及程序信息如果还是事前封闭的话，政府所产生的决策在对利益相关方造成重大影响时，还期待能够顺利贯彻就无异于天方夜谭了。
3．城乡规划中公众表达由原子化向利益集群化转变。
公众参与理念进入我国法律已有数年，其中在行政规划、环境保护、价格制订等领域的法律解读最为活跃。公众参与作为民主法治理念的贯彻，对规划实施效率的提升深具意义。但由于行政机构或基于利益“当事人”的考量，或基于回避繁难的取巧，很可能将公众参与虚假化，中外概莫能外。因此学者叶俊荣将行政决策中公众参与程序的履行性质分为两类：消极的谋求不违法与积极的谋求决策理性的提升。本文所举三例中的规划等行政部门，在公众参与的程序上，不同程度地以消极地谋求不违反公众参与规定的方式进行虚假公众参与。当公众意愿无法被正视回应后，就极易激发公众与行政决策者间紧张与不信任的关系。在中国，大城市的经济文化比较发达，因此对于市民的诉愿表达，更具有社会学研究样本的意义。从信息的掌握认识、意愿表达的方式、社会力量的动员能力、利益的法律救济能力等方面，都表现出一种前所未有的特点：首先，居民信息收集与处理能力很强。信息不对称及行政相对人的信息弱势是行政规划中的普遍现象，但上述事件中市民能够充分利用政府政务公开中的信息资源，并扩大信息收集渠道，通过理性分析与处理将其运用到与地方政府行政规划权力的博弈过程中。居民动员的一些专家学者所具备的专业知识，甚至可以与地方政府决策所依据的专业知识相抗衡，这也从中暴露出政府决策中的不充分。其次，现代化与综合性的意愿表达，使市民的“声音”也能迅速传播。我国社会例行的自上而下的“声音”清晰有力，而自下而上的“声音”不易传播，这阻滞了公众参与的实效。上述事件中的居民运用了现代与传统方式、官方与民间相结合的表达渠道，争取与政府规划博弈的机会。第三，社会力量的动员能力很强。与传统社会的小群体或分散个体相比，与政府规划博弈的力量已经不是个体与政府，而更象是第三方力量与政府权力之间的博弈。无独有偶，这些社会力量的组成，在许多国家所设立的规划委员会中，就是法定的规划委员会组成人选。可以想见，如果将这些力量吸纳入决策层当中，就可能会在很大程度上减少决策后的公众质疑。最后，注重守法与法律救济途径的使用。与我国许多中小城市甚至是农村的环境利益冲突模式不同，大城市居民表达的方式比较克制，更多地是运用法律救济而非自力救济。居民自发学习法律法规与规章，从法律渠道达成自己的目的，这无疑对今后类似事件的处理具有借鉴意义。
总之，在构建可持续发展的和谐社会之下，城乡规划的价值核心必须进行实质上的修正，否则就会构成规划实施的本源性障碍，“规划规划，墙上挂挂”的困局也不会因《城乡规划法》中强化了对规划的强制性实施而发生实质性改变。
二、三起事件对我国规划法律的冲击：理念、实体与程序
2008年1月1日起施行的《城乡规划法》在立法目的、原则与规划的强制性内容规定上，比运行近20年的《城市规划法》中对环境保护的关注要显著一些。建设部2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》，也是以类似手法加强了对环保的关注。但相比20年间环境保护于我国和世界理念深化的剧烈程度而言，这种关注也只是一种“与时俱进”的立法因应，对于包括环境利益等在内的社会公益与居民私益如此凸显与竞合的新动向，规划法律的关注应当说还是比较淡然或抽象化的。比如，从1989年的《城市规划法》中就已规定的城市“绿线”制度，在20年后的中外城市规划理念中已经从城市绿地的景观美化功能，向着大城郊生态系统维系与优化演进，但这种演进在各效力等级的新近规划法律中还不明显。更重要的是，自从2003年我国《环境影响评价法》颁布以后，规划环评作为一项重要的制度对规划可能产生的环境影响进行规制，规划法律应在与其的制度衔接上有所体现。除此之外，在立法理念上，《城乡规划法》尚存在着将环保措施狭窄化和缺乏前瞻性的问题，在实体法上对环境保护的保障性制度不足，在程序规定上，适应多元利益主体的公众参与机制的可控的衡量标准亦不明晰。
环境利益保护将对规划法律产生全面的冲击，主要表现在以下三个方面。
（一）对规划法理念的冲击：从“纳入规划”到“规划实现”的转变
城市规划从某种意义上讲是一种“空筐艺术”，它只是实现人类城市发展理想的手段而非目的。例如，从18世纪英国城市最初意义上的“城市清洁卫生”目的下的规划，到19世纪末期开始的“城市美化运动”，再到建筑师席谛提出的“城市建筑设计”为主导的规划。在当代，城市的急剧发展，人工建筑对自然环境的破坏，促使人们日益重视保持自然和人工环境的平衡以及城市和乡村协调发展的问题。“大地景观”的概念引申出把大城市地区看作人类生态系统的组成部分等观念，各国的城市规划目前都将实现城市环境保护作为其重要目标。环境保护正在经历着从“纳入规划”到“规划实现”的理念变迁，这必将带来立法制度与责任上约束力的由软至硬的变化。
城市规划在我国的运用始于1956年的《城市规划编制办法》，环境规划的发端是1989年的《环境保护法》，而土地利用规划则始于1996年的《土地管理法》的规定，这意味着城市规划所需要考量的因素越来越多地集中于公益领域。新法对旧法的“挤入效应”，使城市规划的运作空间和法律理念必将产生变化。现行的城市规划的理论与方法的内容还基本上局限在建筑与市政建设的范围，对于完成以城市经济、社会、环境协调发展为目标的规划，显得很无力，这也是规划缺乏生命力的重要原因。“生态控制论”是1948年美国的诺伯特·维纳（Norbert Wiener）从“生物控制论”发展而来的，其给城市规划带来的影响甚大。城市总体规划不能脱离区域的研究，要建立在更宏观层次上的生态系统进行研究，才能使城市的发展有更大调整的余地，《城市规划法》走向《城乡规划法》，在规划空间大大扩展的动议中，城乡规划提供环境公益与私益的保护应当是最主要的立法动议之一，而不应是为了扩大城市规划等相关部门掌控权力的界限。“城市总体规划同时还应该进行区域的生态敏感度的评价，提供对生态敏感地区的建设控制和最适宜发展地区的依据。”从这种意义上说，规划学也必须将环境科学等加入自己的学科领域，才可能有“生态文明”大背景下的科学规划。
原有的环境规划与城市规划关系中，更多地使用了“纳入”一词，即环境保护是城市规划所需要编制的一项内容。但这种理念在现代的城市规划中发生嬗变：环境保护“纳入”城市规划作为城市规划的一部分，将逐渐改变为城市规划是实现环境保护的一项重要目的。例如，“在当代美国，规划已成为环境法实施的一项重要渠道。”但同世界上一切城市规划理念的变迁历程一样，美国在其《1974土地规划和区划条例》中强调经济发展，允许开发超过城市95％的土地，结果导致湿地、农田和森林消失，土壤侵蚀和地面径流增加，以及水质下降，这促使其开始反思城市规划的深层意义。在克林顿政府时代，纽约的综合规划鉴于大量的城市环境资源需要保护，于是建立了一套清晰的战略，来保护集约利用资源、保护湿地、陡坡、野生栖息地、土壤侵蚀与沉降控制、城市空地与绿带的建设。在美国的许多地区如特拉华州、佛罗里达州等先后都有类似的规定。为了保障城市规划当中对环境保护目标的实现，美国还在其《明智增长立法指南》中，建议在州规划条例中增加“环境评价”的内容，使得在综合规划实施前对可能产生的环境影响进行评价，目前这一规定在许多州的法律中都有所体现。例如，为约束城市规划的环境保护功能，纽约州法律就规定了综合规划必须服从于《纽约州环境质量评价法》，如果需要，必须减少环境影响。除此之外，为了保护环境资源，美国还普遍使用一些特殊的规划手段，如重叠区划法（overlay zoning）、激励式分区规划（incentive zoning），等等。
诚然，环境保护并不是城市规划的唯一目标，规划依然包含公共设施、交通、建筑等内容，但从20世纪70年代至今发达国家对城市规划理念的转换来看，环境保护已经跃升为城市舒适、宜居的最核心因素，上文中的我国大城市的市民运动也反映了这一理念的转换。
（二）对规划实体法的冲击：环境保护由“软性规范”向“硬性规范”的转变
1．规划作出的弹性化。厦门PX项目等三事件的共同点是十几年甚至几十年前的规划一直沿用至今，而且不理会现实中所规划区块自身功能的巨变。现有法定规划的实体部分适应的还是计划经济时期的政府管理意识，已越来越不能适应市场经济条件下的城市规划管理与建设的要求。规划缺少硬性与弹性的有机结合，缺少明确的国家利益、公共利益、开发商利益和个人利益等责任主体之间的法律关系。经过多年的实践，人们已认识到上述规划方法已不能适应社会、经济的迅速发展的需要，基于对城市开放性——城市的发展与更新永无完结的认识，城市规划界提出了“持续规划”和“滚动式发展”的规划思想，即主要着眼于近期的发展与建设，对远景目标则不断地加以修正补充和调整，实行一种动态的平衡。
2．规划中对环境保护方面的强制性规划内容应当强化。正如美国规划法中规定的那样，对于环境敏感地区、资源保护地区、湿地等不同要素的规划保护，已成为规划中的必列清单，从而保障了环境保护能在规划中得到落实。目前在我国《城乡规划法》及《城市规划编制办法》中，具体的法定的编制内容包括“确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线；确定城市园林绿地系统，确定城市环境保护目标，提出防治污染措施。”从规范内容的可操作性上看，其比1980年的规划编制办法具体了不少，但与规划功能的公共利益核心化，以及环境保护在规划法律中的日益彰显上却不相称。
（三）对规划程序法的冲击：公众参与应由“自上而下”向“自下而上”转变
《城乡规划法》第26条规定了公众参与的条款。公众参与对于规划的实施，居民环境利益的保护都有着法理及现实的重要意义。除了规划法外，我国环境部门对公众参与的法律规制呼声最高。目前在众多的人大制订的环境法律中都规定了公众参与制度，在环保局规章层面，还发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，以及关联密切的《环境信息公开办法（试行）》。实际上，公众参与之于规划，之于环境保护，之于规划环评，在很大程度上是一个问题的不同角度表达而已。城乡居民环境权益的受侵害，除了传统乡土社会多见的相邻权中的排水、通风、采光等平等主体间的纠纷外，已经更多地转向以行政权力主导城乡规划下对公民环境权的侵害。公众参与对环境法来说，尤其是对规划法来说，不能仅停留在“消极的谋求不违法”的层面，而是应上升到“积极的谋求决策理性的提升”层面。因此，法律之间的对公众参与的宣示性规定，理念认可式的雷同表达对于实现“积极的谋求决策理性提升”是不充分的。
中国转型过程中的三个主要特征——分（放）权化、市场化和国际化，形成了新的社会、经济和政治环境。规划师认为提出城市规划在这种条件下，就应当是一种目标、共识和政策的框架构建形式，是一种可以在各种矛盾之间进行谈判、讨价还价以及和解的机制。从这些最新的规划法律与条例的规定中，可以清晰地看出公众参与理念在法律中的体现。不过仅靠这样的规范在手段上还是孤立的，在实际操作上也很容易被规避，这也是为什么厦门PX项目、上海磁悬浮等项目声称已经履行了法律所规定的“听证会”等程序，但公众却深感其意见并未上达的原因。从参与程序上，应如发达国家那样，形成规划委员会，将其中的公众构成的成分加大，并且将规划过程阶段性地向公众公布或咨询，例如，在当地有影响的媒体上或是以小区告知的形式公布，才能保障公众的知情权与参与权的实现。效力等级高的法律中可作概述性规定，但条例或规章中就必须细化，这样才能保证信息不对称情形的改观。
城市规划下的公众参与，鉴于本文所举诸公众事件所表达出的规划与环境利益的激烈冲突，以及我国公众表达能力的迅速提升，使得规划法律下的公众参与必须扩展其法律规定的深度与宽度：公众参与的组织由消极合法向积极谋求转变；由“定性”（在法律中明确公众参与理念）向“定量”（在法律中明确公众参与的时机、参与者的组成、法定的参与方式、参与后的法定回应形式等）转变；由猜疑向互信转变。
总之，城乡规划应当以《城乡规划法》为转折点，在反思规划与居民环境权益冲突事件的同时，积极回应规划变革时代的要求。借鉴国外先进国家规划功能对环保价值观的实现路径，在规划法律的理念构建、实体规范、程序正义上塑造顺应“生态文明”时代的新生命力。
注释:
*作者单位：上海交通大学法学院。本文为中国都市圈发展与管理研究中心（RCMRC）2007年度资助研究项目。
参见汪晓东：《轨道交通“持续高温”地铁建设“大跃进”了吗》，《人民日报》2006年4月7日。
比如，厦门海沧区在1990年确立为化工区时居住的厦门人口并不多，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，众多开发商对海沧区高档住宅进行开发。PX单个项目于2005年2月通过环评审批后，环保总局却发现海沧工业区的发展与海沧新城建设之间的矛盾日益突出。北京六里屯十几年前曾经是海淀区的垃圾填埋场，人口已经较多，其后该区域并未进行人口迁离规划，反而在该区域大量新建小区。该区域不但有信息工程大学分校、国防大学和解放军309医院等重要单位，而且有联想、用友、IBM等知名大公司。上海磁悬浮规划的一个想法是沿沪杭铁路原有线路建设，可降低一些拆迁成本，但沪杭铁路所经过的闵行区已经成为上海市最重要的中心城区人口导入区。建设涉及的19公里范围内，属闵行区的梅陇、莘庄、七宝、华漕四镇，需动迁房屋42万平方米，征用土地约2000亩，搬迁绿化面积约为21万平方米，拆迁工程成本巨大。关于三个事件，参见《北京六里屯垃圾发电项目应予缓建将对厦门全区域进行规划环评》，《中国环境报》2007年6月8日；《上海磁浮：待解的疑问》，《财经》2007年第13期；国家环保总局官方网站等的报道。
参见石楠：《试论城市规划中的公共利益》，《城市规划》2004年第6期。
比如，念泗三村28幢楼的居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案；沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案等。参见《中华人民共和国最高人民法院公报》（2004年卷），第453页、第430页。
Ludwig Edler von Mises，Human Action：A Treatise on Economics，3rd ed．，Chicago：Regnery，1966，p．42．转引自苗金春：《语境与工具：解读实用主义法学的进路》，山东人民出版社2004年版，第279页。
参见朱芒：《城市规划法制建设中的意见表达》，《法制日报》2003年11月13日。
参见叶俊荣：《环境政策与法律》，元照出版公司2000年版，第204页。
比如．六里屯居民对10分钟内二恶英等物质泄露进行反应表示质疑，厦门一些居民对Px物质对身体的危害度很低表示质疑，上海一些居民对磁悬浮在22．5米之内保证安全表示质疑，这些质疑是居民通过对国内外大量的数据信息收集产生的。而与之相反。政府在论证项目无害环境与健康时，对标准的确定依据往往给人以不足为信的感觉。
三个城市的居民都能够灵活地运用网络、社区BBS、短信、邀请媒体采访、上访、走访、墙报、口头通知等非常多元化的表达方式。
三城市居民能够迅速动员起包括专家学者、政协委员、律师、非政府组织、记者等多种有影响的社会力量。
厦门PX项目被国家环保总局决定履行《环境影响评价法》中的区域环评制度，而后根据区域环评的结论，迁建漳州；六里屯项目以行政复议方式决定缓建；上海磁悬浮环评报告书由国家环保总局正式受理后，现已修改，但仍然遭到从内容到程序上的强烈质疑，环保总局尚未正式给出决策意见。
于春普：《从可持续发展谈城市规划编制方法的改进》，《北京规划建设》2003年第3期。
New Ground：The Advent of Local Environmental Law，（Paperback）Publisher：Environmental Law Institute，June 2003．
Well Grounded：Using Local Land Use Authority to Achieve Smart Growth，（Paperback）Publisher：Environmental Law Institute，July 2001，p．48．
同前注，第18—21页。
参见于立：《后现代社会的城市规划：不确定性与多样性》，《国外城市规划》2005年第2期。
参见《城市规划编制办法》第16条第6、7、8款。
《城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”
例如，《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告。并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”《城市规划编制办法》第17条规定：“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。”虽然两法的效力等级不同，但对公众参与规范的细度上却是基本雷同的。
同前注，于立文。
例如，德国的“B—Plan”法定编制过程分为：初步草案准备、初步方案、公共机构和相邻社区参与及与区域规划相适应、第二轮市民参与、公共部门与私人相互协调和权衡确定最终方案、宣布指令与执行规划等6个阶段。参见吴志强：《德国城市规划的编制过程》，《国外城市规划》1998年第2期。 出处:《法学》2008年第3期 |
240331
赵绘宇 上海交通大学凯原法学院
一、三起涉及规划与环境利益纷争公众事件的共性
2007以来，在我几个特大城市或大城市中，几乎同时期地发生了三起具有争议性的关于城市规划与环境保护的事件，它们分别是：厦门PX建设项目事件、北京六里屯垃圾焚烧场建设项目事件以及上海磁悬浮建设项目事件。这三起事件不仅发生的时间接近，而且事件的性质也有很大的共性，给我国城市规划法的发展提出了新课题。
（一）三事件在形式上的共性
1．它们均经过合法行政审批立项且已列入城市规划。厦门PX项目，其海沧化工区的规划早在1990年就已作出。该项目自2004年2月历经国务院批准立项、国土资源部建设用地的预审、国家环保总局项目的环境影响评价报告，国家发改委于2006年7月核准通过项目申请报告；北京六里屯垃圾焚烧场是列入北京海淀区“十一五”规划的重大基础设施建设项目，并且通过了北京环保局对其的环评报告；沪杭磁悬浮交通项目，2006年3月由发改委同意立项，且列入《长江三角洲地区城际轨道交通网规划》。虽然三个项目所处行政审批程序的阶段不尽相同，但其中关键的建设审批报告都获得通过，本来“不出意外”的话三个项目会顺利施工。
2．规划作出后区域环境均已发生重大变化。随着我国城市的迅速扩张，规划所依据的城市区域环境在规划之后往往又发生了很大的变化。这三起事件中都存在着这样的现象：在原有的规划中，三个建设项目的选址在城市发展史上不是人口稠密区，且有做相关建设项目的历史基础。但地块用途的变迁给日后的规划与市民环境利益冲突留下伏笔。
3．与城市规划冲突的起因皆是城市居民的环境利益受到威胁。对于PX项目，人们担心有毒化学品污染，对于六里屯项目，居民则是担忧垃圾运输污染及二恶英污染，对于磁悬浮项目，居民则是害怕造成电磁污染及噪声污染。因此这三个大型项目都遭到了利益相关方非常强烈的抵制，社会矛盾一度激化，项目一时间处于停建状态，并全部交由国家环保总局组织再论证与再决策。目前的论证结果是厦门市更改规划，PX项目迁至漳州兴建；上海磁悬浮更改规划，重新等待环保总局审批。
（二）三事件在实质上的共性
1．现代城乡规划内涵转变而更具社会服务功能，规划实施障碍聚焦环境利益。
城乡规划作为一种社会管理的工具，其核心一直随政府行政职能及社会经济体制的变迁而演变。20世纪50年代，城市规划被认为是国民经济计划的继续和深化，是计划在空间上的落实；到20世纪80年代，人们则认为城市规划是一个时期城市发展的纲领和目标，是城市建设的综合部署与管理依据；进入20世纪90年代，这一概念又有了新的变化：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署。这三起公众事件的发生说明就空间论空间的思维模式已经不能适应市场化、多元化的社会经济进程，城市规划必须研究空间背后的社会利益机制，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。这是因为城市规划的作用已经或正在从政府直接进行资源配置走向协调各方利益，追求城市整体利益，且城市规划的作用机制已经由政府主宰逐步走向政府、市场主体、利益群体共同推动城市发展。随着市场机制的进一步完善，政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务，尤其是在私人投资无意经营领域内的公共服务，如文体设施、公共交通、公共绿地等。城市规划的公共利益的特性是非常明显的。提供公共服务在宏观层面上对规划的实施应当是便利的，但环境利益在规划实施中变迁的局部性或社区性，正成为规划实施的最大阻滞。大城市人口扩张导致“人地”矛盾突出，在规划的作用空间有限、城市规划的控制性不连贯与系统性不足的情形下，会导致城市功能分区变动较大。城市规划经常在情势已变更后不能有效跟进，这就导致上述事件中居住区与工业区、垃圾处置、交通区等混建，使相关居民的环境利益受损，由此引发环境公众事件。
2．城乡规划中环境矛盾激增，环境利益在公益与私益两个层面触动公众。
近年来，规划部门作为规划的行政主体，频频应诉的现象已屡见不鲜。其中出现频率最高的是居民为了维护自己的采光权、通风权等基本环境权益起诉规划局，因为这些原本属于《民法通则》下私人主体的环境利益受到了来自规划的侵扰。更值得关注的诉讼是：2001年10月两位市民状告南京市规划局批准建设紫金山观景台破坏了紫金山的自然景观；2004年3月一位老人状告杭州市规划局批准浙江老年大学在西湖风景区内建设2万多平方米的项目，违反了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》。这种带有明显公益特征的诉讼，使得规划对居民的环境利益侵害跨越了传统民法上所保护的私益，向对公众的环境公益保护与关注问题移转。这也是为什么厦门PX项目、北京六里屯垃圾焚烧场项目、上海磁悬浮项目引发公众事件的原因。
城市居民利益主体与诉求的多元化，给当代城市规划中的利益协商带来了很大变数。在城市规划中，即使是为公共利益所规划的设施，也不必然会被公众所接受。不能简单地以更大公共利益或不同种类的公共利益直接覆盖小群体的某些利益诉求，否则将面临上述困境。尤其是目前中国大城市房地产市场的繁荣，使得市民重要的物权载体——房产的价值或投入成本大为增加，并随环境利益在不动产中的价值权重日益彰显，行政规划权力对居民环境利益的影响实质上已转化成为对居民财产权利的影响。环境利益的受损，一般呈区域性与群体性特征，可以想见，当作为私益的财产权利、人身权利与群体性的公共环境利益相结合，其对抗城市规划或其他公益实现的能量将是巨大的。对于不同公共利益间的相机抉择，应当是基于市民社会的公共选择。米塞斯给“方法论的个人主义”下的定义是，一切行为都是人的行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在和现实性。在城市规划的行为功能上，即使是纯粹的公共服务职能，也不能保证其最终方案能够为市民大众或“小众”所接受，更遑论我们地方政府在规划中一般也有其利益而成为“当事人”。此时，行政规划的过程及程序信息如果还是事前封闭的话，政府所产生的决策在对利益相关方造成重大影响时，还期待能够顺利贯彻就无异于天方夜谭了。
3．城乡规划中公众表达由原子化向利益集群化转变。
公众参与理念进入我国法律已有数年，其中在行政规划、环境保护、价格制订等领域的法律解读最为活跃。公众参与作为民主法治理念的贯彻，对规划实施效率的提升深具意义。但由于行政机构或基于利益“当事人”的考量，或基于回避繁难的取巧，很可能将公众参与虚假化，中外概莫能外。因此学者叶俊荣将行政决策中公众参与程序的履行性质分为两类：消极的谋求不违法与积极的谋求决策理性的提升。本文所举三例中的规划等行政部门，在公众参与的程序上，不同程度地以消极地谋求不违反公众参与规定的方式进行虚假公众参与。当公众意愿无法被正视回应后，就极易激发公众与行政决策者间紧张与不信任的关系。在中国，大城市的经济文化比较发达，因此对于市民的诉愿表达，更具有社会学研究样本的意义。从信息的掌握认识、意愿表达的方式、社会力量的动员能力、利益的法律救济能力等方面，都表现出一种前所未有的特点：首先，居民信息收集与处理能力很强。信息不对称及行政相对人的信息弱势是行政规划中的普遍现象，但上述事件中市民能够充分利用政府政务公开中的信息资源，并扩大信息收集渠道，通过理性分析与处理将其运用到与地方政府行政规划权力的博弈过程中。居民动员的一些专家学者所具备的专业知识，甚至可以与地方政府决策所依据的专业知识相抗衡，这也从中暴露出政府决策中的不充分。其次，现代化与综合性的意愿表达，使市民的“声音”也能迅速传播。我国社会例行的自上而下的“声音”清晰有力，而自下而上的“声音”不易传播，这阻滞了公众参与的实效。上述事件中的居民运用了现代与传统方式、官方与民间相结合的表达渠道，争取与政府规划博弈的机会。第三，社会力量的动员能力很强。与传统社会的小群体或分散个体相比，与政府规划博弈的力量已经不是个体与政府，而更象是第三方力量与政府权力之间的博弈。无独有偶，这些社会力量的组成，在许多国家所设立的规划委员会中，就是法定的规划委员会组成人选。可以想见，如果将这些力量吸纳入决策层当中，就可能会在很大程度上减少决策后的公众质疑。最后，注重守法与法律救济途径的使用。与我国许多中小城市甚至是农村的环境利益冲突模式不同，大城市居民表达的方式比较克制，更多地是运用法律救济而非自力救济。居民自发学习法律法规与规章，从法律渠道达成自己的目的，这无疑对今后类似事件的处理具有借鉴意义。
总之，在构建可持续发展的和谐社会之下，城乡规划的价值核心必须进行实质上的修正，否则就会构成规划实施的本源性障碍，“规划规划，墙上挂挂”的困局也不会因《城乡规划法》中强化了对规划的强制性实施而发生实质性改变。
二、三起事件对我国规划法律的冲击：理念、实体与程序
2008年1月1日起施行的《城乡规划法》在立法目的、原则与规划的强制性内容规定上，比运行近20年的《城市规划法》中对环境保护的关注要显著一些。建设部2006年4月1日起施行的《城市规划编制办法》，也是以类似手法加强了对环保的关注。但相比20年间环境保护于我国和世界理念深化的剧烈程度而言，这种关注也只是一种“与时俱进”的立法因应，对于包括环境利益等在内的社会公益与居民私益如此凸显与竞合的新动向，规划法律的关注应当说还是比较淡然或抽象化的。比如，从1989年的《城市规划法》中就已规定的城市“绿线”制度，在20年后的中外城市规划理念中已经从城市绿地的景观美化功能，向着大城郊生态系统维系与优化演进，但这种演进在各效力等级的新近规划法律中还不明显。更重要的是，自从2003年我国《环境影响评价法》颁布以后，规划环评作为一项重要的制度对规划可能产生的环境影响进行规制，规划法律应在与其的制度衔接上有所体现。除此之外，在立法理念上，《城乡规划法》尚存在着将环保措施狭窄化和缺乏前瞻性的问题，在实体法上对环境保护的保障性制度不足，在程序规定上，适应多元利益主体的公众参与机制的可控的衡量标准亦不明晰。
环境利益保护将对规划法律产生全面的冲击，主要表现在以下三个方面。
（一）对规划法理念的冲击：从“纳入规划”到“规划实现”的转变
城市规划从某种意义上讲是一种“空筐艺术”，它只是实现人类城市发展理想的手段而非目的。例如，从18世纪英国城市最初意义上的“城市清洁卫生”目的下的规划，到19世纪末期开始的“城市美化运动”，再到建筑师席谛提出的“城市建筑设计”为主导的规划。在当代，城市的急剧发展，人工建筑对自然环境的破坏，促使人们日益重视保持自然和人工环境的平衡以及城市和乡村协调发展的问题。“大地景观”的概念引申出把大城市地区看作人类生态系统的组成部分等观念，各国的城市规划目前都将实现城市环境保护作为其重要目标。环境保护正在经历着从“纳入规划”到“规划实现”的理念变迁，这必将带来立法制度与责任上约束力的由软至硬的变化。
城市规划在我国的运用始于1956年的《城市规划编制办法》，环境规划的发端是1989年的《环境保护法》，而土地利用规划则始于1996年的《土地管理法》的规定，这意味着城市规划所需要考量的因素越来越多地集中于公益领域。新法对旧法的“挤入效应”，使城市规划的运作空间和法律理念必将产生变化。现行的城市规划的理论与方法的内容还基本上局限在建筑与市政建设的范围，对于完成以城市经济、社会、环境协调发展为目标的规划，显得很无力，这也是规划缺乏生命力的重要原因。“生态控制论”是1948年美国的诺伯特·维纳（Norbert Wiener）从“生物控制论”发展而来的，其给城市规划带来的影响甚大。城市总体规划不能脱离区域的研究，要建立在更宏观层次上的生态系统进行研究，才能使城市的发展有更大调整的余地，《城市规划法》走向《城乡规划法》，在规划空间大大扩展的动议中，城乡规划提供环境公益与私益的保护应当是最主要的立法动议之一，而不应是为了扩大城市规划等相关部门掌控权力的界限。“城市总体规划同时还应该进行区域的生态敏感度的评价，提供对生态敏感地区的建设控制和最适宜发展地区的依据。”从这种意义上说，规划学也必须将环境科学等加入自己的学科领域，才可能有“生态文明”大背景下的科学规划。
原有的环境规划与城市规划关系中，更多地使用了“纳入”一词，即环境保护是城市规划所需要编制的一项内容。但这种理念在现代的城市规划中发生嬗变：环境保护“纳入”城市规划作为城市规划的一部分，将逐渐改变为城市规划是实现环境保护的一项重要目的。例如，“在当代美国，规划已成为环境法实施的一项重要渠道。”但同世界上一切城市规划理念的变迁历程一样，美国在其《1974土地规划和区划条例》中强调经济发展，允许开发超过城市95％的土地，结果导致湿地、农田和森林消失，土壤侵蚀和地面径流增加，以及水质下降，这促使其开始反思城市规划的深层意义。在克林顿政府时代，纽约的综合规划鉴于大量的城市环境资源需要保护，于是建立了一套清晰的战略，来保护集约利用资源、保护湿地、陡坡、野生栖息地、土壤侵蚀与沉降控制、城市空地与绿带的建设。在美国的许多地区如特拉华州、佛罗里达州等先后都有类似的规定。为了保障城市规划当中对环境保护目标的实现，美国还在其《明智增长立法指南》中，建议在州规划条例中增加“环境评价”的内容，使得在综合规划实施前对可能产生的环境影响进行评价，目前这一规定在许多州的法律中都有所体现。例如，为约束城市规划的环境保护功能，纽约州法律就规定了综合规划必须服从于《纽约州环境质量评价法》，如果需要，必须减少环境影响。除此之外，为了保护环境资源，美国还普遍使用一些特殊的规划手段，如重叠区划法（overlay zoning）、激励式分区规划（incentive zoning），等等。
诚然，环境保护并不是城市规划的唯一目标，规划依然包含公共设施、交通、建筑等内容，但从20世纪70年代至今发达国家对城市规划理念的转换来看，环境保护已经跃升为城市舒适、宜居的最核心因素，上文中的我国大城市的市民运动也反映了这一理念的转换。
（二）对规划实体法的冲击：环境保护由“软性规范”向“硬性规范”的转变
1．规划作出的弹性化。厦门PX项目等三事件的共同点是十几年甚至几十年前的规划一直沿用至今，而且不理会现实中所规划区块自身功能的巨变。现有法定规划的实体部分适应的还是计划经济时期的政府管理意识，已越来越不能适应市场经济条件下的城市规划管理与建设的要求。规划缺少硬性与弹性的有机结合，缺少明确的国家利益、公共利益、开发商利益和个人利益等责任主体之间的法律关系。经过多年的实践，人们已认识到上述规划方法已不能适应社会、经济的迅速发展的需要，基于对城市开放性——城市的发展与更新永无完结的认识，城市规划界提出了“持续规划”和“滚动式发展”的规划思想，即主要着眼于近期的发展与建设，对远景目标则不断地加以修正补充和调整，实行一种动态的平衡。
2．规划中对环境保护方面的强制性规划内容应当强化。正如美国规划法中规定的那样，对于环境敏感地区、资源保护地区、湿地等不同要素的规划保护，已成为规划中的必列清单，从而保障了环境保护能在规划中得到落实。目前在我国《城乡规划法》及《城市规划编制办法》中，具体的法定的编制内容包括“确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线；确定城市园林绿地系统，确定城市环境保护目标，提出防治污染措施。”从规范内容的可操作性上看，其比1980年的规划编制办法具体了不少，但与规划功能的公共利益核心化，以及环境保护在规划法律中的日益彰显上却不相称。
（三）对规划程序法的冲击：公众参与应由“自上而下”向“自下而上”转变
《城乡规划法》第26条规定了公众参与的条款。公众参与对于规划的实施，居民环境利益的保护都有着法理及现实的重要意义。除了规划法外，我国环境部门对公众参与的法律规制呼声最高。目前在众多的人大制订的环境法律中都规定了公众参与制度，在环保局规章层面，还发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，以及关联密切的《环境信息公开办法（试行）》。实际上，公众参与之于规划，之于环境保护，之于规划环评，在很大程度上是一个问题的不同角度表达而已。城乡居民环境权益的受侵害，除了传统乡土社会多见的相邻权中的排水、通风、采光等平等主体间的纠纷外，已经更多地转向以行政权力主导城乡规划下对公民环境权的侵害。公众参与对环境法来说，尤其是对规划法来说，不能仅停留在“消极的谋求不违法”的层面，而是应上升到“积极的谋求决策理性的提升”层面。因此，法律之间的对公众参与的宣示性规定，理念认可式的雷同表达对于实现“积极的谋求决策理性提升”是不充分的。
中国转型过程中的三个主要特征——分（放）权化、市场化和国际化，形成了新的社会、经济和政治环境。规划师认为提出城市规划在这种条件下，就应当是一种目标、共识和政策的框架构建形式，是一种可以在各种矛盾之间进行谈判、讨价还价以及和解的机制。从这些最新的规划法律与条例的规定中，可以清晰地看出公众参与理念在法律中的体现。不过仅靠这样的规范在手段上还是孤立的，在实际操作上也很容易被规避，这也是为什么厦门PX项目、上海磁悬浮等项目声称已经履行了法律所规定的“听证会”等程序，但公众却深感其意见并未上达的原因。从参与程序上，应如发达国家那样，形成规划委员会，将其中的公众构成的成分加大，并且将规划过程阶段性地向公众公布或咨询，例如，在当地有影响的媒体上或是以小区告知的形式公布，才能保障公众的知情权与参与权的实现。效力等级高的法律中可作概述性规定，但条例或规章中就必须细化，这样才能保证信息不对称情形的改观。
城市规划下的公众参与，鉴于本文所举诸公众事件所表达出的规划与环境利益的激烈冲突，以及我国公众表达能力的迅速提升，使得规划法律下的公众参与必须扩展其法律规定的深度与宽度：公众参与的组织由消极合法向积极谋求转变；由“定性”（在法律中明确公众参与理念）向“定量”（在法律中明确公众参与的时机、参与者的组成、法定的参与方式、参与后的法定回应形式等）转变；由猜疑向互信转变。
总之，城乡规划应当以《城乡规划法》为转折点，在反思规划与居民环境权益冲突事件的同时，积极回应规划变革时代的要求。借鉴国外先进国家规划功能对环保价值观的实现路径，在规划法律的理念构建、实体规范、程序正义上塑造顺应“生态文明”时代的新生命力。
注释:
*作者单位：上海交通大学法学院。本文为中国都市圈发展与管理研究中心（RCMRC）2007年度资助研究项目。
参见汪晓东：《轨道交通“持续高温”地铁建设“大跃进”了吗》，《人民日报》2006年4月7日。
比如，厦门海沧区在1990年确立为化工区时居住的厦门人口并不多，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，众多开发商对海沧区高档住宅进行开发。PX单个项目于2005年2月通过环评审批后，环保总局却发现海沧工业区的发展与海沧新城建设之间的矛盾日益突出。北京六里屯十几年前曾经是海淀区的垃圾填埋场，人口已经较多，其后该区域并未进行人口迁离规划，反而在该区域大量新建小区。该区域不但有信息工程大学分校、国防大学和解放军309医院等重要单位，而且有联想、用友、IBM等知名大公司。上海磁悬浮规划的一个想法是沿沪杭铁路原有线路建设，可降低一些拆迁成本，但沪杭铁路所经过的闵行区已经成为上海市最重要的中心城区人口导入区。建设涉及的19公里范围内，属闵行区的梅陇、莘庄、七宝、华漕四镇，需动迁房屋42万平方米，征用土地约2000亩，搬迁绿化面积约为21万平方米，拆迁工程成本巨大。关于三个事件，参见《北京六里屯垃圾发电项目应予缓建将对厦门全区域进行规划环评》，《中国环境报》2007年6月8日；《上海磁浮：待解的疑问》，《财经》2007年第13期；国家环保总局官方网站等的报道。
参见石楠：《试论城市规划中的公共利益》，《城市规划》2004年第6期。
比如，念泗三村28幢楼的居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案；沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案等。参见《中华人民共和国最高人民法院公报》（2004年卷），第453页、第430页。
Ludwig Edler von Mises，Human Action：A Treatise on Economics，3rd ed．，Chicago：Regnery，1966，p．42．转引自苗金春：《语境与工具：解读实用主义法学的进路》，山东人民出版社2004年版，第279页。
参见朱芒：《城市规划法制建设中的意见表达》，《法制日报》2003年11月13日。
参见叶俊荣：《环境政策与法律》，元照出版公司2000年版，第204页。
比如．六里屯居民对10分钟内二恶英等物质泄露进行反应表示质疑，厦门一些居民对Px物质对身体的危害度很低表示质疑，上海一些居民对磁悬浮在22．5米之内保证安全表示质疑，这些质疑是居民通过对国内外大量的数据信息收集产生的。而与之相反。政府在论证项目无害环境与健康时，对标准的确定依据往往给人以不足为信的感觉。
三个城市的居民都能够灵活地运用网络、社区BBS、短信、邀请媒体采访、上访、走访、墙报、口头通知等非常多元化的表达方式。
三城市居民能够迅速动员起包括专家学者、政协委员、律师、非政府组织、记者等多种有影响的社会力量。
厦门PX项目被国家环保总局决定履行《环境影响评价法》中的区域环评制度，而后根据区域环评的结论，迁建漳州；六里屯项目以行政复议方式决定缓建；上海磁悬浮环评报告书由国家环保总局正式受理后，现已修改，但仍然遭到从内容到程序上的强烈质疑，环保总局尚未正式给出决策意见。
于春普：《从可持续发展谈城市规划编制方法的改进》，《北京规划建设》2003年第3期。
New Ground：The Advent of Local Environmental Law，（Paperback）Publisher：Environmental Law Institute，June 2003．
Well Grounded：Using Local Land Use Authority to Achieve Smart Growth，（Paperback）Publisher：Environmental Law Institute，July 2001，p．48．
同前注，第18—21页。
参见于立：《后现代社会的城市规划：不确定性与多样性》，《国外城市规划》2005年第2期。
参见《城市规划编制办法》第16条第6、7、8款。
《城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”
例如，《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告。并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”《城市规划编制办法》第17条规定：“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。”虽然两法的效力等级不同，但对公众参与规范的细度上却是基本雷同的。
同前注，于立文。
例如，德国的“B—Plan”法定编制过程分为：初步草案准备、初步方案、公共机构和相邻社区参与及与区域规划相适应、第二轮市民参与、公共部门与私人相互协调和权衡确定最终方案、宣布指令与执行规划等6个阶段。参见吴志强：《德国城市规划的编制过程》，《国外城市规划》1998年第2期。 出处:《法学》2008年第3期
