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教师申诉行政制度中的若干思考(二)
------正确运用《教师申诉》这一法律手段，充分维护教师合法权益
------从北京教师孟娟维权一案败诉谈起
四川精济律师事务所 何宁湘
[ 前面的话 ]
2004年12月8日，北京市朝阳社区学院女教师孟娟接到了北京市朝阳区人民法院的民事判决书，孟娟老师的诉北京市朝阳社区学院的人事争议民事诉讼第一审败诉了。截止2005年3月31日，孟娟老师的教师申诉无果，行政诉讼一、二审败诉，人事争议仲裁遭遇“不受理”，随后的民事诉讼第一审同样遭遇了败诉。
教育部公布，目前我国各类学校共有教师1249.8万人，全国各类高等学校共有专任教师81.4万人。全国普通高中、初中、中专和中技专任教师486.3万人。全国小学专任教师570.3万人。对于这一群体党和政府从我国大力发展教育这一基本发展战略出发，通过立法的形式设立了教师申诉行政法律制度。教师申诉是我国《教师法》规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径。教师申诉在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员在其合法权益受到所在从事教育服务的教育机构侵害时的申诉权利具体法律化。孟娟运用多种法律途径进行维权但均陷入无果与败诉的尴尬困境，为什么会这样？静观全案许多法律问题需要了解与掌握。广大教师们在其合法权益受到侵害时，如何正确运用《教师申诉》这一法律手段，来充分维护自己的合法权益，这无疑是一个全新课题。
本文试通过北京市朝阳社区学院女教师孟娟维权一案， 以及孟娟老师的教师申诉、人事争议仲裁、行政诉讼与民事诉讼的全过程，在本人《教师申诉行政制度中的若干思考》的基础上，对如何正确运用《教师申诉》这一法律手段充分维护教师的合法权益的有关问题作进一步分析。
[一、案情 ]
[1、媒体报道的回眸 ]
北京一教师要求学校公开收入被停职 上告一审败诉
新华网 2004年12月9日 法治频道-法治新闻
北京市朝阳社区学院女教师孟娟在学院某次全体大会上公开发言，要求校领导公开收入。之后，她又向有关部门举报领导“有经济问题”。学院认为孟娟先是搅扰会场，又无理取闹，造谣中伤领导，遂对其通报批评，后又让其停职检查。孟娟不服，将朝阳社区学院诉上法庭。
经过法院两次开庭，12月8日孟娟接到判决书，孟娟败诉。孟娟不服判决，表示要上诉。
女教师要求领导公开收入
48岁的孟娟，是朝阳社区学院教师，有20余年工龄，教计算机课，又任校网络管理员。现在她处于停职状态。
孟娟的被停职，可追溯到一年前。2003年7月期末，孟娟向学校打听自己的考核情况，无果。因考核关系到年终奖，她拒绝领取当年年终奖。“这个为什么不能公开呢？”孟娟对考核不透明有意见。
2003年8月15日，朝阳社区学院召开全体教师大会。校领导发言结束后，坐在台下的孟娟突然向领导请求发言。领导同意后，孟娟做了一个发言，主要内容是希望校领导公开收入，包括加班、值班劳务费以及校务公开。据该校一位不愿透露姓名的教师介绍，孟娟说完后下面的教师都鼓掌，台上的领导没说什么就让散会了。
朝阳社区学院一位卢老师说，校领导公开的工资只是工资条部分，而领导们还存在很多隐性和不透明的收入。记者看到，在该校教职工BBS上，有很多帖子质疑学院在收入分配上的一些问题。
孟娟发言后半年时间里，她与校领导一直“未能达成一致意见”。2004年1月19日，学院又召开教师大会。会快开完时，孟娟提出要发言，领导没答应并宣布散会。
散会后，孟娟将准备的发言稿复印了几份，并发到几个教师的办公室里。
2004年1月到5月间，孟娟先后向朝阳区委、北京市纪委、市政府提交实名举报材料，“反映我校领导的一些问题，主要是经济问题，希望上级调查”。
被通报批评后停职
2004年5月17日，朝阳社区学院召开党政联席会议。会上以校党委的名义下发了《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》的文件。
通报批评的当天，朝阳社区学院又下发《关于孟娟同志停职检查的决定》。该文件称，通报批评后，“孟娟同志无视组织纪律和党组织的决定，拒不接受组织和同志们的帮助教育，态度恶劣。为此，党委决定责令孟娟同志停职检查。”具体为：孟娟停止学院网站的网管工作，交出网络办公室的钥匙；停止4门课的授课工作。
一位教师告诉记者，孟娟不接受处理，拒绝交办公室钥匙，校方派人将网站办公室的门卸掉，孟娟随即被清出。
朝阳社区学院孙校长在接受记者采访时说，孟娟有许多偏激行为，说了很多不负责任的话，但本着团结、教育的原则，校领导曾反复与孟娟沟通，乃至带着礼物亲自上门做她的思想工作，但孟娟拒不接受同志们的帮助教育和耐心规劝。
之后，按要求孟娟写了检查，但未能通过。校方认为，孟娟的检查不深刻，看不出诚意。
告学院一审败诉
8月2日，孟娟向朝阳法院提交了对朝阳社区学院的起诉书，请求法院判决学院恢复她原有工作，补发工资，支付因拖欠工资的经济补偿等。
11月15日上午9点半，朝阳法院开庭审理孟娟告朝阳社区学院一案。孟娟与她的律师出庭，朝阳社区学院院办公室主任王宁峰与律师出庭。法庭只是认证了一下双方的证据。此次开庭进行了半个多小时即结束。11月23日下午，朝阳法院二次开庭审理此案。
12月8日，法院下发判决书，孟娟败诉。法院认为，孟娟对学校有意见“应当通过合法程序，正常途径提出”，而孟娟采取了过激方式，“不利于问题的解决，也势必影响被告单位的正常工作秩序”，因此学校的处理决定“并无不妥”。
接到判决书后，孟娟表示不服要上诉。
(本报记者邢学波 报道网址 http://news.xinhuanet.com/legal/2004-12/09/content_2312378.htm)
[2、维权过程 ]
1、事件的主要过程：
2003年7月学期期期末，孟娟因对学校年终考核不公和不公开持有意见，未拿2002-2003学年度年终奖。
2003年8月15日，孟娟第一次在全校大会上发言（经过朝阳社区学院校长孙桂华和副校长孙国强的同意后）时，赢得热烈掌声。主要内容是：希望校领导公开自己的全部收入，包括加班（还有非典时期的双倍加班费）、值班和劳务费、以及其他校务公开的要求。无果。
2003年12月24日，孟娟向孙桂华提出，校领导如不公开全部收入，就作第二次发言。
2003年12月31日，孙桂华找孟娟谈话，发生了争执，孟娟仍坚持要求校领导公开全部收入，并要求第二次发言。
2004年1月14日，校党委5人与孟娟对话，请求我不要再追究他们的收入，孟娟的事情都好说，孟娟未答应。
2004年1月18日晚，学校一位与孟娟关系不错的党员受孙桂华的委托，问孟娟是否还坚持自己的意见？孟娟说没有改变。
2004年1月19日，孟娟要求在大会上做第二次发言被孙桂华阻止。
2004年2月12日，孟娟向北京市纪委和北京市政府领导反映学校领导的一些问题，主要是对经济问题的怀疑，请求上级组织调查。
2004年2月20日，原在朝阳区纪委工作的扬邵磊，由北京市朝阳区委任命为朝阳社区学院新的党委书记。2004年3月19日，党委书记扬邵磊找孟娟谈话，劝孟娟不要再让领导公开收入和向上级反映情况，孟娟未同意。孟娟要求学校领导在全校大会上承诺廉洁自律、接受群众监督。
2004年3月24日，学校党员学习党的“两个条例（“两个条例”于2004年3月17日公布见报）”，在支部讨论会上，孟娟再次向孙桂华提出领导公开收入的要求。
2004年5月17日，在党委各支部支委会上，党委书记扬邵磊宣布对孟娟的通报批评。错误就是大会发言，公开散布和向上级检举侮辱和诽谤孙桂华的言论；并要求党员对孟娟进行批判，同时禁止孟娟做任何的申辩。同日朝阳社区学院党委作出京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》与京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》
2004年5月19日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，提交相关证据材料提出教师申诉。
2004年5月21日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权。
2004年5月31日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，指出根据《教师法》等相关文件，政策法规科应该管。
2004年6月22日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，说教委同意受理孟娟的教师申诉，让孟娟填表，但申诉起始日从今天天开始算，孟娟不同意申诉日期从6月22日起计算。
2004年7月20日下午，学校孙桂花、宁雪娟、王宇峰与孟娟谈话，认为孟娟的检查不行，同时送达给孟娟一份京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》（该“决定”书面载明的日期为：2004年5月18日）。
2004年7月7日，孟娟到朝阳区法院提交诉区教委行政不作为的行政起诉书。
2004年7月14日，孟娟与赵律师到朝阳区人事局提出人事争议申诉，提交《人事仲裁申请书》。
2004年7月29日，孟娟接到朝阳区人事局仲裁委的朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》，文书载明日期为：2004年7月28日。
2004年8月2日，到朝阳区法院提交民事起诉书，法院立案，为诉朝阳社区学院的人事争议诉讼案。
2004年8月3日，朝阳区法院对孟娟诉朝阳区教委对教师申诉行政不作为的行政诉讼一案立案。
2004年9月10日，朝阳区法院民事诉讼案原被告双方证据交换。
2004年10月26日，朝阳区法院行政诉讼案（第一审）开庭。
2004年11月11日，朝阳区法院对孟娟行政诉讼一案作出（2004）朝行初字第176号行政判决书，判决驳回原告孟娟的诉讼请求。
2004年11月15日，朝阳区法院民事诉讼案再次开庭。
2004年11月26日，孟娟对行政诉讼一审判决提出上诉。
2004年12月8日(注：民事判决书上手填日期为：“十二月六日”)，朝阳区法院对孟娟民事诉讼一案作出（2004）朝民初字第22397号民事判决书，判决驳回原告孟娟的诉讼请求。
2004年12月22日，孟娟对民事诉讼一审判决提出上诉。
2005年2月18日（注：行政判决书上载明日期为：2005年2月18日），北京市第二中级人民法院对孟娟行政诉讼上诉一案作出（2005）二中行终字第21号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。
2、事件已涉及到的主要程序：
(1)、中国共产党的基层组织对党员的处理；
(2)、北京市朝阳社区学院对教师的行政处理；
(3)、北京市朝阳区教委对教师所提出的教师申诉的处理；
(4)、教师对朝阳区教委行政不作为的行政诉讼（第一审）；
(5)、教师不服行政诉讼一审判决的上诉（第二审）；
(6)、教师提出的人事争议仲裁申诉；
(7)、教师对人事争议仲裁裁决不服提起的人事争议民事诉讼（第一审）；
(8)、人事争议民事诉讼（第二审）。
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[二、对现已涉及到的非法律程序问题分析 ]
[1]、北京市朝阳社区学院基层党组织对党员孟娟作出“停职检查决定”的分析。
(1)、中国共产党基层组织：
根据中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过的《中国共产党章程》（以下称：《党章》或党章）[1]规定：第二十九条 企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。据此“中共北京市朝阳社区学院委员会”属于党的基层组织。
(2)、基层党组织对党员处分的程序与权限：
根据《党章》：第三十八条 党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。
严重触犯刑律的党员必须开除党籍。
党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。
第三十九条 党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。
第四十条 对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准；如果涉及的问题比较重要或复杂，或给党员以开除党籍的处分，应分别不同情况，报县级或县级以上党的纪律检查委员会审查批准。在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分。
上述规定，首先，对党员处分应当经过相应的程序。其次，处分应针对党员的违反党纪行为以及党内职务。
(3)、北京市朝阳社区学院党委作出京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》与京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》均不符合党章。
首先，其处分没有经过党章第四十条规定的程序；其次，不论是“停职检查”还是“党内通报批评”均不是党章上所规定的处分项目，两个决定于《党章》无据；孟娟系中共党员，在党内有教师支部组织委员职务而工作岗位上并无领导职务，党委的停职检查决定并未针对孟娟教师支部组织委员职务。因此，朝阳社区学院党委对孟娟作出的“停职检查决定”是针对孟娟在学校的工作岗位——“本院教师兼网络管理员”的停职，从朝阳社区学院党委两个文件，先是党内通报批评，然后立即作出停职检查的决定，足以证明这一点。因此，北京市朝阳社区学院党委作出京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》说得轻一点是职能错位，党委行使了行政职能，从法律角度上讲是一种侵犯学校行政职权、侵犯教师合法权益的侵权行为。
[2]、北京市朝阳社区学院对教师孟娟作出“停职检查决定”的分析。
2004年7月20日北京市朝阳社区学院部分领导向孟娟送达了一份载明日期为2004年5月18日的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》。就北京市朝阳社区学院的这一行为，可以清楚看到：
北京市朝阳社区学院(决定)
京朝社院(2004)16号
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关于孟娟同志停职检查的决定
根据党委《关于孟娟同志停职检查的决定》，鉴于孟娟同志一段时期以来无视组织纪律、公然搅乱全体大会、擅自在集体活动中早退、擅自修改学院上网文件内容的事实，鉴于孟娟同志多次公开散布未经核实的言论，散发小字报已构成他人人身攻击且严重干扰了正常教育教学秩序的事实，经院长办公会研究决定：暂停孟娟同志一周时间（5月18日-5月24日）的网管员和教学工作，对自身存在的问题进行认真检查。
北京市朝阳社区学院
2004年5月18日
主题词 学院 停职 决定
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北京市朝阳社区学院办公室 2004年5月18日印发
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（共印2份）
首先，在2004年5月17日学校部分行政人员使用强制手段迫使孟娟停职，而作出“停职检查决定”在后。其次，京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》于强制停职两个月后才送达孟娟本人，故该行政决定在2004年7月20日前应无效；第三，学校行政的《关于孟娟同志停职检查的决定》中停职期限为“一周时间（5月18日-5月24日）”，而截止行政决定送达之日实际任意扩大为两个月有余。第四，学校行政对教师的停职检查决定未经过学校教代会；第五，完全剥夺了孟娟的申辩权利。
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[三、对现已涉及到的法律关系与程序问题分析 ]
[1]、教师孟娟向朝阳区教委提出“教师申诉”的分析
根据我国《教师法》“第三十九条 教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”的规定[5]，教师孟娟在2004年5月17日遭遇学校行政强行停职后，孟娟认为学校侵犯了自己的合法权益，遂向北京市朝阳区教委提出教师申诉的行为是合法的，也是我国法律赋予广大教师维护其合法权益不受侵害的获得法律保护的专门权利。
2004年5月19日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，提交相关证据材料提出教师申诉。2004年5月21日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权。
孟娟被所在工作的事业单位——朝阳社区学院停职决定行为不服，认为侵权其合法权益，依法提出教师申诉的行为是完全正当的、合法的。虽然而当时只有党委文件，而朝阳社区学院并未作出行政任何决定，学校党组织并未实施停职行为，其停职决定的实施是学校行政行为，此时学校已侵犯了孟娟的合法权益，其次学校党委“停职检查决定”停的的孟娟工作岗位（教师的教育教学工作以及所兼学校网管工作）而非其他，针对教师申诉而言，不论孟娟是否存在这样那样的错误，对于“停职”教师就可以提起申诉且停职是学校行政行为，教师申诉受理条件是依据“学校或者其他教育机构作出的处理”的实际的、具体的行为，这种侵权行为不依赖是否有文件、是否有决定，而是取决于学校行政实施了“停职”行为这一根本事实。这就如同一个诉讼案件中，原告起诉只要符合法律规定的起诉条件，法院就应当立案受理一样的道理。立案受理不取决于原告是否说得有道理，今后官司的胜败，而取决于是否符合法定的起诉条件。
根据1995年10月6日国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见“八、关于教师申诉 (二) 行政机关对属于其管辖的教师申诉案件，应当及时进行审查，对符合申诉条件的，应予受理；对不符合申诉条件的，应以书面形式决定不予受理，并通知申诉人。”的规定[6]，北京市朝阳区教委以“因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权”为由，并未采用“书面形式决定不予受理”，却以电话通知不受理教师孟娟的教师申诉是不符合《教师法》以及相关规定的。
[2]、教师孟娟以向朝阳区教委对教师申诉处理行政不作为提出行政诉讼的分析
孟娟认为自己依据《教师法》向朝阳区教委提出教师申诉，教委应当在法定30日期限内依法作出书面答复，但其并未依法行政，故于2004年7月7日，孟娟以“朝阳区教委未依法做出任何答复，已经构成行政不作为的结果”为由，“请求法院依法裁定被告立即履行法定职责”为诉讼请求，向朝阳区法院提交诉区教委行政不作为的行政起诉书。2004年8月3日，朝阳区法院对孟娟诉朝阳区教委对教师申诉行政不作为的行政诉讼一案立案。
2003年8月23日该行政诉讼的被告北京市朝阳区教育委员会作出“
一、构成行政不作为以具有法定职责为前提，而孟娟所受的党内通报批评和停职检查处分均由朝阳社区学院党委做出，属于党内处分。朝阳区教育委员会作为行政主管部门，是行政机关，虽受党的领导，但于党是相对独立的两个系统。依据党政分开的原则，我委无权变更党内系统所做的决定。因此，我委认为此案并不能构成行政不作为。
二、原告诉称“朝阳区教委位依法作出答复”，此点与事实不符。原告于2004年5月19日至我委法规科提交了一份所谓的“申诉书”及两份朝阳社区学院党委对她所做的决定，法规科工作人员当场即以此事不属我委主管为由，告之原告。
原告于2004年5月31日又至我委法规科询问，基于上面提到的行政机关无权干涉党的系统作出的决定，我委对此事无主管权当然更无管辖权，当时考虑到依法行政的需要，我委根据《北京市教师申诉办法》第五条第二款的规定，将原告的“申诉书”移交到了朝阳区教育工作委员会（朝阳区教育工作委员会属于党的工作部门），并及时通知了孟娟本人，并且孟娟本人也参与了教育工作委员会对此事的处理。总之，关于孟娟要求我委责令学校党委撤消对其所做的处理，我委无权主管，因此不构成行政不作为，并且，我委对此事的处理无违法行政的情形。”的答辩。
2004年10月26日，朝阳区法院行政诉讼案（第一审）开庭。2004年11月11日，朝阳区法院对孟娟行政诉讼一案作出（2004）朝行初字第176号行政判决书[7]“
本院认为，......本案中原告孟娟向朝阳区教委提出申诉，要求撤销学校对其作出的两份处理决定，该处理决定是由学校党委作出的，且内容涉及党内处分的问题，而朝阳区教委受理的申诉案件范围为学校的行政决定，教委作为教育行政主管部门无权对党内的决定进行处理，因此原告孟娟的申诉内容不属于法定的教师申诉范围。
本案被告朝阳区教委于2004年5月18日收到原告孟娟的申诉，认为其申诉内容是由学院党委作出的决定，应当通过党口解决，并将情况口头告知孟娟，后于5月31日将孟娟递交的材料移交朝阳区教育工作委员会处理，并在孟娟本人申诉书上注明处理的情况，在孟娟坚持要求被告朝阳区教委对其申诉作出处理的情况下，被告朝阳区教委在诉讼过程中又以书面的方式通知孟娟，该委无权主管此事。被告朝阳区教委的上述处理行为并未违反法律、法规的规定，在被告朝阳区教委作出书面答复后原告孟娟仍坚持诉讼要求朝阳区教委作出书面答复已无事实依据，本院不予支持，故依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告孟娟的诉讼请求。” 至此孟娟的行政诉讼第一审遭遇败诉。
【分析】：
【一、教师申诉的法定条件】
我国《教师法》第39条规定“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉”，该法条规定教师申诉的两类法定条件，第一类是学校或者其他教育机构侵犯了教师的合法权益，属于行为后果条件；第二类是对学校或者其他教育机构作出的处理不服，属于机构行为条件。后者无疑是指学校或者其他教育机构作出的行政处理决定。而对于前者法律并未作出具体地限制规定，而是规定的“侵犯了教师的合法权益”行为后果。也就是说，法条并未将“侵犯了教师的合法权益”限制为学校行政的行为后果。只要“侵犯了教师的合法权益”的行为后果来自学校机构一方即符合法定提起教师申诉的条件。因此，教师认为学校的停职检查决定“侵犯了教师的合法权益”而提出教师申诉的行为是符合《教师法》第39条规定的法定条件的。
说到《教师法》第39条规定的教师申诉的两类法定条件，我们不妨将思路进一步拓宽来认识第39条的立法精神。例，某中学校特级教师经学校广大教师干部推选，组织审查，教育机关同意被聘为副校长。后因工作原因被校长决定“停职”。在学校工作过或对学校现状了解的人都知道，一、学校领导往往仍在教育教学第一线工作，每周都有一定课时任务（工作量），此时该副校长身份仍是老师，或称担任学校领导职务的教师；二、学校领导一般情形下不属于国家公务员，而国家事业干部，准确讲是，具有国家事业单位编制身份的工作人员。基于此，该副校长仍可以教师身份，以学校侵犯其合法权益，提出教师申诉。
同时，也应当正确分析“学校基层党组织的停职检查决定”的具体内容，如果说，被停职的党员或党员教师在党内担任有职务，且“学校基层党组织的停职决定”是停的是党员或党员教师的党内职务，那么这样的“停职决定”不构成“侵犯了教师的合法权益”，应属侵犯了党员的党内民主权利，对于诸如这样内容的“停职检查决定”是不符合教师申诉的法定条件。虽然孟娟在党内有党支部组织委员职务，但学校党组织的文件上也没有载明停止孟娟的党内职务。当2004年5月17日京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》下达后，学校副校长即带人采用强制手段停止孟娟的工作，并将孟娟赶出办公室，因此朝阳社区学院党组织的京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》停的是孟娟的行政职务，停的是孟娟的工作岗位，即老百姓常说的“被端了饭碗”，这样的“停职决定”已超越了党组织的行为范围、超越了法律，做了当属于行政行使的职能，其行为违法实属无效。同时它也直接地侵犯了教师的合法权益，因而孟娟提出教师申诉是正当的、合法的。
从另一方面讲，朝阳区教委答辩认为“构成行政不作为以具有法定职责为前提，而孟娟所受的党内通报批评和停职检查处分均由朝阳社区学院党委做出，属于“党内处分”。朝阳区教育委员会作为行政主管部门，是行政机关，虽受党的领导，但于党是相对独立的两个系统。依据党政分开的原则，我委无权变更党内系统所做的决定。因此，我委认为此案并不能构成行政不作为。”本身无错，只是片面的理解和适用《教师法》，作为教育行政机关《教师法》赋予是维护与保障广大教师的合法权益，而并不是要求教委变更党组织的决定。朝阳区法院也是同样，也是片面地理解与适用《教师法》第39条“对学校或者其他教育机构作出的处理不服的”情形，而压根没有考虑《教师法》首先规定是“学校或者其他教育机构侵犯其合法权益”的法定条件。
值得一提的是，在此诉讼期间，孟娟于2004年7月20日接到了学校送达的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》，但该决定书面日期为2004年5月18日，涉在孟娟提起行政诉讼后所造文件之嫌。
2004年12月，孟娟不服行政诉讼一审判决，以“被上诉人在诉讼过程中才履行了其应该履行的行政职责，本身违反了法定程序。诉朝阳区教委行政不作为的事由本身就是要求其履行告之义务，朝阳法院的判决完全与诉讼人的目的不符，判决书中亦确认朝阳区教委未履行法定告之义务。判决书的判决明显违背基本事实”为由，请求二审法院“判决朝阳教委履行告之义务超越了法定时限”提出上诉。
二审期间，孟娟向二审法院提交了学校的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》。但二审法院在判决书中对这一事实没有涉及。
2005年2月18日（注：行政判决书上载明日期为：2005年2月18日），北京市第二中级人民法院对孟娟行政诉讼上诉一案作出（2005）二中行终字第21号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。二审判决认定的事实与阐明的理由与一审判决没有区别。[8]
【分析】：
【二、本案焦点】
[1、行政不作为的概念]
孟娟提起行政诉讼的主张是朝阳区教委对教师申诉在法定期间内未作出处理构成行政不作为。这里首先涉及了行政不作为的概念。
行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行的消极行为。
行政不作为的突出外在表现是逾期性、无形性、非强制性。逾期性指，行政主体接到行政相对人的申请后，在法定期限内没有作出法定程式的行为。无形性指，行政主体对行政相对人的申请，要么既不口头答复（解释、告知），又不从程序上予以书面答复（解释、告知）或从实体上予以办理（履行义务）；要么只是口头答复（解释、告知），但不按照法定程式予以书面答复（解释、告知）或予以办理（履行义务）。非强制性指，行政不作为本身不具有直接设定义务或剥夺权利的内容，行政相对人没有必须履行义务的负担，行政主体不能依法强制执行或申请法院强制执行。
[1、行政不作为的构成要件]
行政不作为的构成要件有三个：
申请要件——行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。
职权要件——行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。
期限要件——行政主体未在一定期限内按照法定程式实施一定的行为。
[3、焦点]
孟娟提起行政诉讼的主张是朝阳区教委没有履行法定职责，孟娟之所以认为朝阳区教委未履行法定职责，是其在三个重要方面未履行法定行政职责：1、没有确认教师的合法权益受到侵害；2、没有履行法定的书面通知义务；3、虽然朝阳区教委在此行政诉讼期间对作出了“弥补性”的书面通知，但孟娟本身就是基于朝阳区教委未在法定期间内作出书面通知而提起的行政不作为诉讼，朝阳区教委的“后补通知”仍然不合法。这是本案原告的主张与诉讼请求，一审法院理应围绕这一焦点审理本案。而朝阳区人民法院随同朝阳区教委一致认同孟娟教师申诉不服的是学校党委处分，故朝阳区教委便不存在履行法定职责义务的问题，而教师申诉内容是否属于受案范围，是否正确有理与朝阳区教委在法定期间内履行书面通知义务完全是不同两个方面。教师申诉是法律赋予教师的权利，履行通知义务是教育行政机关的法定行政职责义务，两者不能混为一谈，之所以说本案一审判决存在错误，有一个明摆着的事实，即既然朝阳区教委没有不作为，那么你在诉讼期间为何要发“后补通知”。朝阳区法院置朝阳区教委未在法定期限内履行书面通知申诉人义务的事实不理，对朝阳区教委的在诉讼期间的“后补通知”未作违法认定，却认定孟娟申诉不符合教师申诉的受案范围，朝阳区法院由此立场作出的一审行政诉讼判决显然未正确适用法律，当然也就失去了维护与保护教师孟娟合法权益的可能性与公正性，孟娟一审败诉也就是必然的。
【三、有关法律关系】
1、作为教师向教委提出教师申诉，教委必须依法处理这是法定行政职责的，否则就是行政不作为。对于教委对教师申诉的处理大致两种法定处理方式：（1）、书面通知不予受理；（2）、作出处理决定书，两者必居其一，否则构成行政不作为。且法律规定在三十天内作出并送达当事人。2、虽然本案停职决定先由学院党委作出，但党委无权对行政职能作出决定，党组织不能替代学校行政。从法律角度上讲，该项决定无效，但法律不能解决这个问题。即使这样，停职决定必竟给教师合法权益带来侵害，且学院行政领导人员在没有学校未作出书面决定的情况下，已实际采取强制措施停止了教师的工作与职务，这是学校机构给教师造成的实际侵害，此时应受《教师法》调整，教委的不作为不能以党委处理为由而推卸行政职责，对此教委有权对损害与侵犯教师权益的行为作出处理，以维护教师的合法权益。3、朝阳区教委将孟娟教师申诉材料移交区工委，其行为不能替代法律规定的教委处理教师申诉的行政职责，这是教委的两类不同的行政职责，教委可能作了很多很多的工作，但没有依法对教师申诉进行处理就构成行政不作为。
[3]、教师孟娟向朝阳区人事争议仲裁委提出人事仲裁申诉的分析
2004年7月14日，孟娟提交《人事仲裁申请书》向朝阳区人事局人事争议仲裁委员会提出人事争议申诉。《人事仲裁申请书》以“申诉人认为，被诉人无故停止申诉人的工作及停法工资的行为，是一种严重违反聘用合同和侵害申诉人劳动权利的违法行为。依据《北京市人事争议仲裁办法》、《中华人民共和国劳动法》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等有关法律规定”请求“一、请求仲裁委员会裁决被诉人立即补发申诉人6、7月工资共计××××元，支付因无故拖欠申诉人工资的经济补偿金××××元。二、请求仲裁委员会裁决被诉人立即恢复申诉人的原有工作岗位”。[9]
2004年7月29日，孟娟接到朝阳区人事局仲裁委的朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》，文书载明日期为：2004年7月28日。不受理的理由为：申请的事项不符合本委的受案范围。[10]
【分析】：
一、申诉人事争议仲裁的条件：按照2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121号《北京市人事争议仲裁办法》[11]“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。国家法律、法规另有规定的除外。”以及2003年4月22日公布同年5月1日施行的京人仲[2003]1号《北京市人事争议仲裁办案规则（试行）》“第二章 受案范围与管辖 第六条 仲裁委员会受理下列人事争议案件：（一）本市事业单位与工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议；（二）国家与本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。”[12]规定了北京市人事争议仲裁的受案范围。目前我国人事争议仍以部门规章、地方规章以及规范性文件作出的规定加以处理与解决，尚未有法律规定，这些规定对于人事争议仲裁的受案范围是狭义的，而远远不如劳动争议仲裁那样具有法律规定和受案范围宽泛性，人事争议仲裁仅限于“因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议”一个非常有限的范围内。
二、孟娟的人事争议仲裁申诉是否符合受案范围：在学理上有两种观点，其一、符合人事争议仲裁的受案范围。理由是，人发（1997）71号文，即2002年3月8日修改的《人事争议处理暂行规定》第二条 本规定适用于下列人事争议：2、事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。自2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121号《北京市人事争议仲裁办法》[11]“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。国家法律、法规另有规定的除外。”因学校的停职而引起孟娟工资报酬的实际变化属于“履行聘任合同或聘用合同发生的争议”是“按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议”。其二、不属于人事争议仲裁受理的范围，其理由是，首先，孟娟以“停职决定”为事由提出的人事争议仲裁申诉，实属于对学校的“停职”处分不服，于目前我国人事争议的狭义范围“因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议”不合。其次，从人事争议的形式要件角度上看，孟娟提出人事争议申诉的日期为2004年7月14日，而当时朝阳社区学院的行政“停职决定”没有送达孟娟，孟娟虽然将学校列为人事争议的被申诉人，但此时只有学校党委的“停职决定”，人事争议仲裁委很难据此作出受理的决定。综合上述两观点，朝阳社区学院京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》决定的停职期间只有一周，但送达京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》的日期为2004年7月20日，至今孟娟仍被“无限期限”停职。在此状态下，学校停职检查决定已导致了学校与孟娟之间产生了“履行聘任合同或聘用合同发生的争议”这一事实，因此孟娟提出的仲裁申诉符合人事争议仲裁的受案范围。
[4]、孟娟提起人事争议诉讼（民事诉讼）的分析
2004年8月2日，孟娟因对北京市朝阳区人事争议仲裁委员会·朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》有异议，即向朝阳区人民法院提交《民事起诉书》，请求“请求人民法院依法撤消朝阳区人事仲裁委员会作出的不予受理通知书；判决被告立即补发原告6、7月工资，支付因无故拖欠原告工资的经济补偿金；判决被告立即恢复原告原有工作岗位”[13]
2004年12月6日，同月8日送达，朝阳区人民法院（2004）朝民初字第22397号民事判决书，一审判决书认定并判决：“本院认为，原、被告签订的聘用协议就双方间权利、义务关系约定明确，双方均应当遵照履行。原告对用人单位的意见的建议应当通过合法程序、正常途径提出。原告采用向他人发放书面材料等过激方式，不利于问题的解决，也势必影响被告单位正常的工作秩序。因此被告行使用人单位的管理权利、对原告作出的处理并无不妥。现原告根据被告作出的决定、停止原岗位工作后，未向被告提供劳动，且被告支付原告的工资亦不低于双方约定，故原告要求补发工资、支付赔偿金等诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。原告收到被告通知后，未到本校参加考核，现要求被告支付学期奖没有事实依据，本院亦不予支持。综上，依据《中华人民共和国劳动法》第十七条之规定判决如下：驳回原告孟娟的诉讼请求。”[14]
2004年12月22日，孟娟对民事诉讼一审判决不服提出上诉，现二审尚在审理过程中。
【分析】：
一、人民法院受理人事争议案件的条件：
最高人民法院2003年9月5日施行的法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》规定“第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”[15]
根据司法解释的上述规定，首先，从法理上讲，人民法院受理事业单位人事争议案件的范围与人事争议仲裁委员会受理人事争议仲裁申诉的受案范围是有一定区别的，仲裁委员会受案的依据仲裁规则或政府规章规范性文件规定的仲裁办法，而目前人民法院受理人事争议案件的唯一依据是该司法解释。其次，人民法院受理人事争议案件尚有一个限制条件，那就是同受理劳动争议案件一样的前置程序，即先仲裁后诉讼，如果人事争议案件未经仲裁程序，人民法院将不受理。第三、这里的“先仲裁”包括仲裁委员会作出的《不予受理通知书》与《仲裁裁决书》两种情形。第四、人民法院的受理是指，人民法院是否受理当事人的起诉，即是否立案。人民法院不立案的应当出具给当事人（原告）不受理通知，当事人可以就此上诉。或者人民法院立案后经审理，所受理案件不属于人事争议案件的（注：如案件原本属于劳动争议案件而当事人作为人事争议案件起诉的情形。对于这类情形，当事人要特别注意申请仲裁的时效，不要因经过人事争议仲裁起诉被人民法院驳回，而后再提起劳动争议仲裁，可能就会超过申诉时效），可以依据《民事诉讼法》的规定裁定驳回原告起诉。
二、孟娟民事诉讼案件第一审判决中的有关问题：
1、根据司法解释第三条做作出了“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”限制性规定，即人民法院受理人事争议案件的范围只有这三种情形。从狭义角度，孟娟的民事起诉应当不符合人民法院受理人事争议案件的受案范围。但因本次诉讼中，孟娟提交了京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》作为证据，朝阳区人民法院将此作为“履行聘用合同所发生的争议”进行审理并无不当。
2、一审判决，认定“原告对用人单位的意见的建议应当通过合法程序、正常途径提出。原告采用向他人发放书面材料等过激方式，不利于问题的解决，也势必影响被告单位正常的工作秩序”的事实，无论从事实上、情理上、以及法律上均存在着相互矛盾、事实不清、无证据支持、有失公正的错误：（1）、“建议应当通过合法程序、正常途径”：什么是合法程序、什么是正常途径，法院依据的法律是那些？那款？那条？没有交待；（2）、原告采用向他人发放书面材料等过激方式，所谓过激行为是否具有法律特性，其法律的概念、法律特征是什么，是否是法律所禁止的行为；“向他人发放书面材料”是否违法或违反聘用合同或违反学校事业单位的规章制度，均未释明；（3）、“也势必影响被告单位正常的工作秩序”，其事实与证据何在？
3、一审判决，认定“被告行使用人单位的管理权利、对原告作出的处理并无不妥”涉无法律依据之嫌。事业单位内部行政对其工作人员进行行政处分应当遵循的原则：（1）、事业单位必须有相应的规章制度；（2）、工作人员有违反规章制度的行为，并其行为达到了给予行政处分的程度；（3）、事业单位作出的行政处分必须符合国家事业单位行政处分的相关规定；（4）、作出行政处分的相关约定应当载明《聘用合同》；（5）、对于学校教师的处分应当通过教代会（教师职工代表大会）这一程序。。而一审判决中并没有这方面的证据与内容，至少是一审判决中没有列出证据清单以及适用法律的依据。
4、北京市朝阳社区学院的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》载明“经院长办公会研究决定：暂停孟娟同意一周时间（5月18日-5月24日）的网管员和教学工作。”，而此“决定”是在2004年7月20日方送达孟娟，此时“停职”已延长了近两个月，且至今“停职”已扩大近9个月，校方并未通知孟娟恢复工作。且孟娟在《民事起诉书》中明确提出了“判决被告立即恢复原告原有工作岗位”的诉讼请求，而一审判决对原告的这项诉讼请求没有列明，也未对该项诉讼请求进行裁决。
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[四、对教师维权应如何做的几点建议 ]
一、教师维权的若干途径的比较：
当教师的合法权益遭遇学校或者其他教育机构侵犯时，维权的校外部途径大致有：1、行政反映；2、信访；3、教师申诉；4、人事争议仲裁；5、人事争议民事诉讼。从目前我国行政执法的普遍状况看，行政反映与信访都受到行政机关的执法水平、执法素质、工作人员的态度、行政机关的办事效率的限制，行政反映与信访一般不是都不是快捷、有效的途径，其仅有“无维权成本”这一点好处。对于教师而言，尤其对具有事业单位编制身份的教师，没有劳动争议这一途径，只有人事争议仲裁的途径。而当前我国人事争议仲裁不如劳动争议仲裁有《劳动法》可依，且仲裁委员会设在各地各级人事部门，是其一个行政机构，暂无公正、中立可言，这样的情形对教师以及事业单位工作人员提起人事争议仲裁几乎无有利可言。而对人事争议的民事诉讼，必须以先经仲裁为前提，否则不能启动诉讼程序。如果当事人将维权希望建立于人民法院，就必须先申请仲裁，这样就承担着仲裁先败的风险。且不论仲裁也好、诉讼也罢都有时效限制与支付仲裁费用、诉讼费用，三次程序走一遍，维权成本相对较高的问题。而教师申诉是我国基本法——《教师法》所规定的教师专门的维权法律途径，且对教育行政机关所作出的《教师申诉处理决定书》不服的可以提起行政诉讼，即教师申诉后尚有司法途径可以得到救济。同时教师申诉无时限，无需缴费，维权成本低，对教师维权非常有利。
二、教师选择维权途径应当注意的问题：
1、对于教师申诉，除法律上没有规定时效(注：有地方政府规定的特殊情形除外。例如，1998年7月8日北京市人民政府第8号令发布北京市人民政府关于修改《北京市教师申诉办法》的决定，增加的第八条规定，“教师应当在知道（或者应当知道）自己合法权益受到侵犯，或者在知道（或者应当知道）学校或者其他教育机构作出的处理决定之日起一年内，向有关行政机关提出申诉申请，逾期不提出视为自动放弃申诉权利。教师在自动撤回申诉或者接到受理申诉机关的正式处理后，不得就同一事实和理由再次提出申诉申请。”，就规定教师申诉的时效为一年，故应注意各地的具体规定，以免误了申诉期限。)、无需缴费外，也没有申诉次数的限制，提起申诉时，只要注意事实、证据以及申诉请求的一致即可。对于人事争议仲裁，首先要做到在时效内提起，其次是申诉请求必须符合人事争议仲裁委员会的受案范围。对于仲裁裁决不服的，必须在法定期限内（十五日内）提起诉讼，受理的人民法院必须对案件有管辖权，案件也必须是人民法院受理人事争议案件的受案范围。“打官司就是打证据”因此打官司也必须做到事实、证据以及诉讼请求的一致，在此基础上选择好起诉的切入点。有条件的教师在维权过程中，最好能聘请1-2名律师进行代理，以避免发生程序法以及举证等方面出现失误的可能。
2、鉴于教师申诉法定教育行政机关做出处理决定的期限为30天，而提起人事争议申诉的期限为60天，从理论上讲，最好先选择教师申诉，待处理决定书作出，再具体分析是选择行政诉讼，还是人事争议仲裁，还是同时进行，时间上一般总是来得及的。
3、在教师在维权过程中，应当尽快掌握各种法律途径的程序规定，以用程序为维权解决实体问题服务。要善于掌握《教师法》第39条规定的两类法定条件，准确的表述自己符合教师申诉法定条件的主张。在各种程序进行过程中，尽量使用书面材料，避免口说无凭的情形发生。对案件的实体问题、程序问题以及可能发生的问题都要做充分的估计与准备，不打无准备之仗，更不能打输了只觉得很委曲，但输在什么地方却不知道的糊涂官司。
4、如果第一次教师申诉遭遇阻碍，应当依据法律规定，提交证据提供事实，再次申诉。本文所涉及的孟娟教师的第一次教师申诉，由于没有行政处分决定而不成功，那么当拿到行政决定后，即可再次提起教师申诉。
参考文献及相关材料：
[1] 《中国共产党章程》 新华网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/18/content_633225.htm
[2] 京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》
[3] 京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》
[4] 京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》
[5] 《中华人民共和国教师法》
[6] 国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见
[7] 北京市朝阳区人民法院（2004）朝行初字第176号行政判决书
[8] 北京市第二中级人民法院（2005）二中行终字第21号行政判决书
[9] 《人事仲裁申请书》
[10] 北京市朝阳区人事争议仲裁委员会·朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》
[11] 《北京市人事争议仲裁办法》
[12] 《北京市人事争议仲裁办案规则（试行）》
[13] 《民事起诉书》
[14] 北京市朝阳区人民法院·朝民初字第22397号民事判决书
[15] 《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》 |
240331
教师申诉行政制度中的若干思考(二)
------正确运用《教师申诉》这一法律手段，充分维护教师合法权益
------从北京教师孟娟维权一案败诉谈起
四川精济律师事务所 何宁湘
[ 前面的话 ]
2004年12月8日，北京市朝阳社区学院女教师孟娟接到了北京市朝阳区人民法院的民事判决书，孟娟老师的诉北京市朝阳社区学院的人事争议民事诉讼第一审败诉了。截止2005年3月31日，孟娟老师的教师申诉无果，行政诉讼一、二审败诉，人事争议仲裁遭遇“不受理”，随后的民事诉讼第一审同样遭遇了败诉。
教育部公布，目前我国各类学校共有教师1249.8万人，全国各类高等学校共有专任教师81.4万人。全国普通高中、初中、中专和中技专任教师486.3万人。全国小学专任教师570.3万人。对于这一群体党和政府从我国大力发展教育这一基本发展战略出发，通过立法的形式设立了教师申诉行政法律制度。教师申诉是我国《教师法》规定的为维护广大教师合法权益的专门性法律救济途径。教师申诉在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员在其合法权益受到所在从事教育服务的教育机构侵害时的申诉权利具体法律化。孟娟运用多种法律途径进行维权但均陷入无果与败诉的尴尬困境，为什么会这样？静观全案许多法律问题需要了解与掌握。广大教师们在其合法权益受到侵害时，如何正确运用《教师申诉》这一法律手段，来充分维护自己的合法权益，这无疑是一个全新课题。
本文试通过北京市朝阳社区学院女教师孟娟维权一案， 以及孟娟老师的教师申诉、人事争议仲裁、行政诉讼与民事诉讼的全过程，在本人《教师申诉行政制度中的若干思考》的基础上，对如何正确运用《教师申诉》这一法律手段充分维护教师的合法权益的有关问题作进一步分析。
[一、案情 ]
[1、媒体报道的回眸 ]
北京一教师要求学校公开收入被停职 上告一审败诉
新华网 2004年12月9日 法治频道-法治新闻
北京市朝阳社区学院女教师孟娟在学院某次全体大会上公开发言，要求校领导公开收入。之后，她又向有关部门举报领导“有经济问题”。学院认为孟娟先是搅扰会场，又无理取闹，造谣中伤领导，遂对其通报批评，后又让其停职检查。孟娟不服，将朝阳社区学院诉上法庭。
经过法院两次开庭，12月8日孟娟接到判决书，孟娟败诉。孟娟不服判决，表示要上诉。
女教师要求领导公开收入
48岁的孟娟，是朝阳社区学院教师，有20余年工龄，教计算机课，又任校网络管理员。现在她处于停职状态。
孟娟的被停职，可追溯到一年前。2003年7月期末，孟娟向学校打听自己的考核情况，无果。因考核关系到年终奖，她拒绝领取当年年终奖。“这个为什么不能公开呢？”孟娟对考核不透明有意见。
2003年8月15日，朝阳社区学院召开全体教师大会。校领导发言结束后，坐在台下的孟娟突然向领导请求发言。领导同意后，孟娟做了一个发言，主要内容是希望校领导公开收入，包括加班、值班劳务费以及校务公开。据该校一位不愿透露姓名的教师介绍，孟娟说完后下面的教师都鼓掌，台上的领导没说什么就让散会了。
朝阳社区学院一位卢老师说，校领导公开的工资只是工资条部分，而领导们还存在很多隐性和不透明的收入。记者看到，在该校教职工BBS上，有很多帖子质疑学院在收入分配上的一些问题。
孟娟发言后半年时间里，她与校领导一直“未能达成一致意见”。2004年1月19日，学院又召开教师大会。会快开完时，孟娟提出要发言，领导没答应并宣布散会。
散会后，孟娟将准备的发言稿复印了几份，并发到几个教师的办公室里。
2004年1月到5月间，孟娟先后向朝阳区委、北京市纪委、市政府提交实名举报材料，“反映我校领导的一些问题，主要是经济问题，希望上级调查”。
被通报批评后停职
2004年5月17日，朝阳社区学院召开党政联席会议。会上以校党委的名义下发了《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》的文件。
通报批评的当天，朝阳社区学院又下发《关于孟娟同志停职检查的决定》。该文件称，通报批评后，“孟娟同志无视组织纪律和党组织的决定，拒不接受组织和同志们的帮助教育，态度恶劣。为此，党委决定责令孟娟同志停职检查。”具体为：孟娟停止学院网站的网管工作，交出网络办公室的钥匙；停止4门课的授课工作。
一位教师告诉记者，孟娟不接受处理，拒绝交办公室钥匙，校方派人将网站办公室的门卸掉，孟娟随即被清出。
朝阳社区学院孙校长在接受记者采访时说，孟娟有许多偏激行为，说了很多不负责任的话，但本着团结、教育的原则，校领导曾反复与孟娟沟通，乃至带着礼物亲自上门做她的思想工作，但孟娟拒不接受同志们的帮助教育和耐心规劝。
之后，按要求孟娟写了检查，但未能通过。校方认为，孟娟的检查不深刻，看不出诚意。
告学院一审败诉
8月2日，孟娟向朝阳法院提交了对朝阳社区学院的起诉书，请求法院判决学院恢复她原有工作，补发工资，支付因拖欠工资的经济补偿等。
11月15日上午9点半，朝阳法院开庭审理孟娟告朝阳社区学院一案。孟娟与她的律师出庭，朝阳社区学院院办公室主任王宁峰与律师出庭。法庭只是认证了一下双方的证据。此次开庭进行了半个多小时即结束。11月23日下午，朝阳法院二次开庭审理此案。
12月8日，法院下发判决书，孟娟败诉。法院认为，孟娟对学校有意见“应当通过合法程序，正常途径提出”，而孟娟采取了过激方式，“不利于问题的解决，也势必影响被告单位的正常工作秩序”，因此学校的处理决定“并无不妥”。
接到判决书后，孟娟表示不服要上诉。
(本报记者邢学波 报道网址 http://news.xinhuanet.com/legal/2004-12/09/content_2312378.htm)
[2、维权过程 ]
1、事件的主要过程：
2003年7月学期期期末，孟娟因对学校年终考核不公和不公开持有意见，未拿2002-2003学年度年终奖。
2003年8月15日，孟娟第一次在全校大会上发言（经过朝阳社区学院校长孙桂华和副校长孙国强的同意后）时，赢得热烈掌声。主要内容是：希望校领导公开自己的全部收入，包括加班（还有非典时期的双倍加班费）、值班和劳务费、以及其他校务公开的要求。无果。
2003年12月24日，孟娟向孙桂华提出，校领导如不公开全部收入，就作第二次发言。
2003年12月31日，孙桂华找孟娟谈话，发生了争执，孟娟仍坚持要求校领导公开全部收入，并要求第二次发言。
2004年1月14日，校党委5人与孟娟对话，请求我不要再追究他们的收入，孟娟的事情都好说，孟娟未答应。
2004年1月18日晚，学校一位与孟娟关系不错的党员受孙桂华的委托，问孟娟是否还坚持自己的意见？孟娟说没有改变。
2004年1月19日，孟娟要求在大会上做第二次发言被孙桂华阻止。
2004年2月12日，孟娟向北京市纪委和北京市政府领导反映学校领导的一些问题，主要是对经济问题的怀疑，请求上级组织调查。
2004年2月20日，原在朝阳区纪委工作的扬邵磊，由北京市朝阳区委任命为朝阳社区学院新的党委书记。2004年3月19日，党委书记扬邵磊找孟娟谈话，劝孟娟不要再让领导公开收入和向上级反映情况，孟娟未同意。孟娟要求学校领导在全校大会上承诺廉洁自律、接受群众监督。
2004年3月24日，学校党员学习党的“两个条例（“两个条例”于2004年3月17日公布见报）”，在支部讨论会上，孟娟再次向孙桂华提出领导公开收入的要求。
2004年5月17日，在党委各支部支委会上，党委书记扬邵磊宣布对孟娟的通报批评。错误就是大会发言，公开散布和向上级检举侮辱和诽谤孙桂华的言论；并要求党员对孟娟进行批判，同时禁止孟娟做任何的申辩。同日朝阳社区学院党委作出京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》与京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》
2004年5月19日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，提交相关证据材料提出教师申诉。
2004年5月21日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权。
2004年5月31日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，指出根据《教师法》等相关文件，政策法规科应该管。
2004年6月22日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，说教委同意受理孟娟的教师申诉，让孟娟填表，但申诉起始日从今天天开始算，孟娟不同意申诉日期从6月22日起计算。
2004年7月20日下午，学校孙桂花、宁雪娟、王宇峰与孟娟谈话，认为孟娟的检查不行，同时送达给孟娟一份京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》（该“决定”书面载明的日期为：2004年5月18日）。
2004年7月7日，孟娟到朝阳区法院提交诉区教委行政不作为的行政起诉书。
2004年7月14日，孟娟与赵律师到朝阳区人事局提出人事争议申诉，提交《人事仲裁申请书》。
2004年7月29日，孟娟接到朝阳区人事局仲裁委的朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》，文书载明日期为：2004年7月28日。
2004年8月2日，到朝阳区法院提交民事起诉书，法院立案，为诉朝阳社区学院的人事争议诉讼案。
2004年8月3日，朝阳区法院对孟娟诉朝阳区教委对教师申诉行政不作为的行政诉讼一案立案。
2004年9月10日，朝阳区法院民事诉讼案原被告双方证据交换。
2004年10月26日，朝阳区法院行政诉讼案（第一审）开庭。
2004年11月11日，朝阳区法院对孟娟行政诉讼一案作出（2004）朝行初字第176号行政判决书，判决驳回原告孟娟的诉讼请求。
2004年11月15日，朝阳区法院民事诉讼案再次开庭。
2004年11月26日，孟娟对行政诉讼一审判决提出上诉。
2004年12月8日(注：民事判决书上手填日期为：“十二月六日”)，朝阳区法院对孟娟民事诉讼一案作出（2004）朝民初字第22397号民事判决书，判决驳回原告孟娟的诉讼请求。
2004年12月22日，孟娟对民事诉讼一审判决提出上诉。
2005年2月18日（注：行政判决书上载明日期为：2005年2月18日），北京市第二中级人民法院对孟娟行政诉讼上诉一案作出（2005）二中行终字第21号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。
2、事件已涉及到的主要程序：
(1)、中国共产党的基层组织对党员的处理；
(2)、北京市朝阳社区学院对教师的行政处理；
(3)、北京市朝阳区教委对教师所提出的教师申诉的处理；
(4)、教师对朝阳区教委行政不作为的行政诉讼（第一审）；
(5)、教师不服行政诉讼一审判决的上诉（第二审）；
(6)、教师提出的人事争议仲裁申诉；
(7)、教师对人事争议仲裁裁决不服提起的人事争议民事诉讼（第一审）；
(8)、人事争议民事诉讼（第二审）。
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[二、对现已涉及到的非法律程序问题分析 ]
[1]、北京市朝阳社区学院基层党组织对党员孟娟作出“停职检查决定”的分析。
(1)、中国共产党基层组织：
根据中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过的《中国共产党章程》（以下称：《党章》或党章）[1]规定：第二十九条 企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。据此“中共北京市朝阳社区学院委员会”属于党的基层组织。
(2)、基层党组织对党员处分的程序与权限：
根据《党章》：第三十八条 党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。
严重触犯刑律的党员必须开除党籍。
党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。
第三十九条 党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。
第四十条 对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准；如果涉及的问题比较重要或复杂，或给党员以开除党籍的处分，应分别不同情况，报县级或县级以上党的纪律检查委员会审查批准。在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分。
上述规定，首先，对党员处分应当经过相应的程序。其次，处分应针对党员的违反党纪行为以及党内职务。
(3)、北京市朝阳社区学院党委作出京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》与京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》均不符合党章。
首先，其处分没有经过党章第四十条规定的程序；其次，不论是“停职检查”还是“党内通报批评”均不是党章上所规定的处分项目，两个决定于《党章》无据；孟娟系中共党员，在党内有教师支部组织委员职务而工作岗位上并无领导职务，党委的停职检查决定并未针对孟娟教师支部组织委员职务。因此，朝阳社区学院党委对孟娟作出的“停职检查决定”是针对孟娟在学校的工作岗位——“本院教师兼网络管理员”的停职，从朝阳社区学院党委两个文件，先是党内通报批评，然后立即作出停职检查的决定，足以证明这一点。因此，北京市朝阳社区学院党委作出京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》说得轻一点是职能错位，党委行使了行政职能，从法律角度上讲是一种侵犯学校行政职权、侵犯教师合法权益的侵权行为。
[2]、北京市朝阳社区学院对教师孟娟作出“停职检查决定”的分析。
2004年7月20日北京市朝阳社区学院部分领导向孟娟送达了一份载明日期为2004年5月18日的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》。就北京市朝阳社区学院的这一行为，可以清楚看到：
北京市朝阳社区学院(决定)
京朝社院(2004)16号
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关于孟娟同志停职检查的决定
根据党委《关于孟娟同志停职检查的决定》，鉴于孟娟同志一段时期以来无视组织纪律、公然搅乱全体大会、擅自在集体活动中早退、擅自修改学院上网文件内容的事实，鉴于孟娟同志多次公开散布未经核实的言论，散发小字报已构成他人人身攻击且严重干扰了正常教育教学秩序的事实，经院长办公会研究决定：暂停孟娟同志一周时间（5月18日-5月24日）的网管员和教学工作，对自身存在的问题进行认真检查。
北京市朝阳社区学院
2004年5月18日
主题词 学院 停职 决定
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北京市朝阳社区学院办公室 2004年5月18日印发
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（共印2份）
首先，在2004年5月17日学校部分行政人员使用强制手段迫使孟娟停职，而作出“停职检查决定”在后。其次，京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》于强制停职两个月后才送达孟娟本人，故该行政决定在2004年7月20日前应无效；第三，学校行政的《关于孟娟同志停职检查的决定》中停职期限为“一周时间（5月18日-5月24日）”，而截止行政决定送达之日实际任意扩大为两个月有余。第四，学校行政对教师的停职检查决定未经过学校教代会；第五，完全剥夺了孟娟的申辩权利。
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[三、对现已涉及到的法律关系与程序问题分析 ]
[1]、教师孟娟向朝阳区教委提出“教师申诉”的分析
根据我国《教师法》“第三十九条 教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”的规定[5]，教师孟娟在2004年5月17日遭遇学校行政强行停职后，孟娟认为学校侵犯了自己的合法权益，遂向北京市朝阳区教委提出教师申诉的行为是合法的，也是我国法律赋予广大教师维护其合法权益不受侵害的获得法律保护的专门权利。
2004年5月19日，孟娟到朝阳区教委政策法规科，提交相关证据材料提出教师申诉。2004年5月21日，朝阳区教委政策法规科电话告知孟娟，因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权。
孟娟被所在工作的事业单位——朝阳社区学院停职决定行为不服，认为侵权其合法权益，依法提出教师申诉的行为是完全正当的、合法的。虽然而当时只有党委文件，而朝阳社区学院并未作出行政任何决定，学校党组织并未实施停职行为，其停职决定的实施是学校行政行为，此时学校已侵犯了孟娟的合法权益，其次学校党委“停职检查决定”停的的孟娟工作岗位（教师的教育教学工作以及所兼学校网管工作）而非其他，针对教师申诉而言，不论孟娟是否存在这样那样的错误，对于“停职”教师就可以提起申诉且停职是学校行政行为，教师申诉受理条件是依据“学校或者其他教育机构作出的处理”的实际的、具体的行为，这种侵权行为不依赖是否有文件、是否有决定，而是取决于学校行政实施了“停职”行为这一根本事实。这就如同一个诉讼案件中，原告起诉只要符合法律规定的起诉条件，法院就应当立案受理一样的道理。立案受理不取决于原告是否说得有道理，今后官司的胜败，而取决于是否符合法定的起诉条件。
根据1995年10月6日国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见“八、关于教师申诉 (二) 行政机关对属于其管辖的教师申诉案件，应当及时进行审查，对符合申诉条件的，应予受理；对不符合申诉条件的，应以书面形式决定不予受理，并通知申诉人。”的规定[6]，北京市朝阳区教委以“因是党委决定，所以不能在他们那里申诉侵权”为由，并未采用“书面形式决定不予受理”，却以电话通知不受理教师孟娟的教师申诉是不符合《教师法》以及相关规定的。
[2]、教师孟娟以向朝阳区教委对教师申诉处理行政不作为提出行政诉讼的分析
孟娟认为自己依据《教师法》向朝阳区教委提出教师申诉，教委应当在法定30日期限内依法作出书面答复，但其并未依法行政，故于2004年7月7日，孟娟以“朝阳区教委未依法做出任何答复，已经构成行政不作为的结果”为由，“请求法院依法裁定被告立即履行法定职责”为诉讼请求，向朝阳区法院提交诉区教委行政不作为的行政起诉书。2004年8月3日，朝阳区法院对孟娟诉朝阳区教委对教师申诉行政不作为的行政诉讼一案立案。
2003年8月23日该行政诉讼的被告北京市朝阳区教育委员会作出“
一、构成行政不作为以具有法定职责为前提，而孟娟所受的党内通报批评和停职检查处分均由朝阳社区学院党委做出，属于党内处分。朝阳区教育委员会作为行政主管部门，是行政机关，虽受党的领导，但于党是相对独立的两个系统。依据党政分开的原则，我委无权变更党内系统所做的决定。因此，我委认为此案并不能构成行政不作为。
二、原告诉称“朝阳区教委位依法作出答复”，此点与事实不符。原告于2004年5月19日至我委法规科提交了一份所谓的“申诉书”及两份朝阳社区学院党委对她所做的决定，法规科工作人员当场即以此事不属我委主管为由，告之原告。
原告于2004年5月31日又至我委法规科询问，基于上面提到的行政机关无权干涉党的系统作出的决定，我委对此事无主管权当然更无管辖权，当时考虑到依法行政的需要，我委根据《北京市教师申诉办法》第五条第二款的规定，将原告的“申诉书”移交到了朝阳区教育工作委员会（朝阳区教育工作委员会属于党的工作部门），并及时通知了孟娟本人，并且孟娟本人也参与了教育工作委员会对此事的处理。总之，关于孟娟要求我委责令学校党委撤消对其所做的处理，我委无权主管，因此不构成行政不作为，并且，我委对此事的处理无违法行政的情形。”的答辩。
2004年10月26日，朝阳区法院行政诉讼案（第一审）开庭。2004年11月11日，朝阳区法院对孟娟行政诉讼一案作出（2004）朝行初字第176号行政判决书[7]“
本院认为，......本案中原告孟娟向朝阳区教委提出申诉，要求撤销学校对其作出的两份处理决定，该处理决定是由学校党委作出的，且内容涉及党内处分的问题，而朝阳区教委受理的申诉案件范围为学校的行政决定，教委作为教育行政主管部门无权对党内的决定进行处理，因此原告孟娟的申诉内容不属于法定的教师申诉范围。
本案被告朝阳区教委于2004年5月18日收到原告孟娟的申诉，认为其申诉内容是由学院党委作出的决定，应当通过党口解决，并将情况口头告知孟娟，后于5月31日将孟娟递交的材料移交朝阳区教育工作委员会处理，并在孟娟本人申诉书上注明处理的情况，在孟娟坚持要求被告朝阳区教委对其申诉作出处理的情况下，被告朝阳区教委在诉讼过程中又以书面的方式通知孟娟，该委无权主管此事。被告朝阳区教委的上述处理行为并未违反法律、法规的规定，在被告朝阳区教委作出书面答复后原告孟娟仍坚持诉讼要求朝阳区教委作出书面答复已无事实依据，本院不予支持，故依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告孟娟的诉讼请求。” 至此孟娟的行政诉讼第一审遭遇败诉。
【分析】：
【一、教师申诉的法定条件】
我国《教师法》第39条规定“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉”，该法条规定教师申诉的两类法定条件，第一类是学校或者其他教育机构侵犯了教师的合法权益，属于行为后果条件；第二类是对学校或者其他教育机构作出的处理不服，属于机构行为条件。后者无疑是指学校或者其他教育机构作出的行政处理决定。而对于前者法律并未作出具体地限制规定，而是规定的“侵犯了教师的合法权益”行为后果。也就是说，法条并未将“侵犯了教师的合法权益”限制为学校行政的行为后果。只要“侵犯了教师的合法权益”的行为后果来自学校机构一方即符合法定提起教师申诉的条件。因此，教师认为学校的停职检查决定“侵犯了教师的合法权益”而提出教师申诉的行为是符合《教师法》第39条规定的法定条件的。
说到《教师法》第39条规定的教师申诉的两类法定条件，我们不妨将思路进一步拓宽来认识第39条的立法精神。例，某中学校特级教师经学校广大教师干部推选，组织审查，教育机关同意被聘为副校长。后因工作原因被校长决定“停职”。在学校工作过或对学校现状了解的人都知道，一、学校领导往往仍在教育教学第一线工作，每周都有一定课时任务（工作量），此时该副校长身份仍是老师，或称担任学校领导职务的教师；二、学校领导一般情形下不属于国家公务员，而国家事业干部，准确讲是，具有国家事业单位编制身份的工作人员。基于此，该副校长仍可以教师身份，以学校侵犯其合法权益，提出教师申诉。
同时，也应当正确分析“学校基层党组织的停职检查决定”的具体内容，如果说，被停职的党员或党员教师在党内担任有职务，且“学校基层党组织的停职决定”是停的是党员或党员教师的党内职务，那么这样的“停职决定”不构成“侵犯了教师的合法权益”，应属侵犯了党员的党内民主权利，对于诸如这样内容的“停职检查决定”是不符合教师申诉的法定条件。虽然孟娟在党内有党支部组织委员职务，但学校党组织的文件上也没有载明停止孟娟的党内职务。当2004年5月17日京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》下达后，学校副校长即带人采用强制手段停止孟娟的工作，并将孟娟赶出办公室，因此朝阳社区学院党组织的京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》停的是孟娟的行政职务，停的是孟娟的工作岗位，即老百姓常说的“被端了饭碗”，这样的“停职决定”已超越了党组织的行为范围、超越了法律，做了当属于行政行使的职能，其行为违法实属无效。同时它也直接地侵犯了教师的合法权益，因而孟娟提出教师申诉是正当的、合法的。
从另一方面讲，朝阳区教委答辩认为“构成行政不作为以具有法定职责为前提，而孟娟所受的党内通报批评和停职检查处分均由朝阳社区学院党委做出，属于“党内处分”。朝阳区教育委员会作为行政主管部门，是行政机关，虽受党的领导，但于党是相对独立的两个系统。依据党政分开的原则，我委无权变更党内系统所做的决定。因此，我委认为此案并不能构成行政不作为。”本身无错，只是片面的理解和适用《教师法》，作为教育行政机关《教师法》赋予是维护与保障广大教师的合法权益，而并不是要求教委变更党组织的决定。朝阳区法院也是同样，也是片面地理解与适用《教师法》第39条“对学校或者其他教育机构作出的处理不服的”情形，而压根没有考虑《教师法》首先规定是“学校或者其他教育机构侵犯其合法权益”的法定条件。
值得一提的是，在此诉讼期间，孟娟于2004年7月20日接到了学校送达的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》，但该决定书面日期为2004年5月18日，涉在孟娟提起行政诉讼后所造文件之嫌。
2004年12月，孟娟不服行政诉讼一审判决，以“被上诉人在诉讼过程中才履行了其应该履行的行政职责，本身违反了法定程序。诉朝阳区教委行政不作为的事由本身就是要求其履行告之义务，朝阳法院的判决完全与诉讼人的目的不符，判决书中亦确认朝阳区教委未履行法定告之义务。判决书的判决明显违背基本事实”为由，请求二审法院“判决朝阳教委履行告之义务超越了法定时限”提出上诉。
二审期间，孟娟向二审法院提交了学校的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》。但二审法院在判决书中对这一事实没有涉及。
2005年2月18日（注：行政判决书上载明日期为：2005年2月18日），北京市第二中级人民法院对孟娟行政诉讼上诉一案作出（2005）二中行终字第21号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。二审判决认定的事实与阐明的理由与一审判决没有区别。[8]
【分析】：
【二、本案焦点】
[1、行政不作为的概念]
孟娟提起行政诉讼的主张是朝阳区教委对教师申诉在法定期间内未作出处理构成行政不作为。这里首先涉及了行政不作为的概念。
行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程式履行或完全履行的消极行为。
行政不作为的突出外在表现是逾期性、无形性、非强制性。逾期性指，行政主体接到行政相对人的申请后，在法定期限内没有作出法定程式的行为。无形性指，行政主体对行政相对人的申请，要么既不口头答复（解释、告知），又不从程序上予以书面答复（解释、告知）或从实体上予以办理（履行义务）；要么只是口头答复（解释、告知），但不按照法定程式予以书面答复（解释、告知）或予以办理（履行义务）。非强制性指，行政不作为本身不具有直接设定义务或剥夺权利的内容，行政相对人没有必须履行义务的负担，行政主体不能依法强制执行或申请法院强制执行。
[1、行政不作为的构成要件]
行政不作为的构成要件有三个：
申请要件——行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。
职权要件——行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。
期限要件——行政主体未在一定期限内按照法定程式实施一定的行为。
[3、焦点]
孟娟提起行政诉讼的主张是朝阳区教委没有履行法定职责，孟娟之所以认为朝阳区教委未履行法定职责，是其在三个重要方面未履行法定行政职责：1、没有确认教师的合法权益受到侵害；2、没有履行法定的书面通知义务；3、虽然朝阳区教委在此行政诉讼期间对作出了“弥补性”的书面通知，但孟娟本身就是基于朝阳区教委未在法定期间内作出书面通知而提起的行政不作为诉讼，朝阳区教委的“后补通知”仍然不合法。这是本案原告的主张与诉讼请求，一审法院理应围绕这一焦点审理本案。而朝阳区人民法院随同朝阳区教委一致认同孟娟教师申诉不服的是学校党委处分，故朝阳区教委便不存在履行法定职责义务的问题，而教师申诉内容是否属于受案范围，是否正确有理与朝阳区教委在法定期间内履行书面通知义务完全是不同两个方面。教师申诉是法律赋予教师的权利，履行通知义务是教育行政机关的法定行政职责义务，两者不能混为一谈，之所以说本案一审判决存在错误，有一个明摆着的事实，即既然朝阳区教委没有不作为，那么你在诉讼期间为何要发“后补通知”。朝阳区法院置朝阳区教委未在法定期限内履行书面通知申诉人义务的事实不理，对朝阳区教委的在诉讼期间的“后补通知”未作违法认定，却认定孟娟申诉不符合教师申诉的受案范围，朝阳区法院由此立场作出的一审行政诉讼判决显然未正确适用法律，当然也就失去了维护与保护教师孟娟合法权益的可能性与公正性，孟娟一审败诉也就是必然的。
【三、有关法律关系】
1、作为教师向教委提出教师申诉，教委必须依法处理这是法定行政职责的，否则就是行政不作为。对于教委对教师申诉的处理大致两种法定处理方式：（1）、书面通知不予受理；（2）、作出处理决定书，两者必居其一，否则构成行政不作为。且法律规定在三十天内作出并送达当事人。2、虽然本案停职决定先由学院党委作出，但党委无权对行政职能作出决定，党组织不能替代学校行政。从法律角度上讲，该项决定无效，但法律不能解决这个问题。即使这样，停职决定必竟给教师合法权益带来侵害，且学院行政领导人员在没有学校未作出书面决定的情况下，已实际采取强制措施停止了教师的工作与职务，这是学校机构给教师造成的实际侵害，此时应受《教师法》调整，教委的不作为不能以党委处理为由而推卸行政职责，对此教委有权对损害与侵犯教师权益的行为作出处理，以维护教师的合法权益。3、朝阳区教委将孟娟教师申诉材料移交区工委，其行为不能替代法律规定的教委处理教师申诉的行政职责，这是教委的两类不同的行政职责，教委可能作了很多很多的工作，但没有依法对教师申诉进行处理就构成行政不作为。
[3]、教师孟娟向朝阳区人事争议仲裁委提出人事仲裁申诉的分析
2004年7月14日，孟娟提交《人事仲裁申请书》向朝阳区人事局人事争议仲裁委员会提出人事争议申诉。《人事仲裁申请书》以“申诉人认为，被诉人无故停止申诉人的工作及停法工资的行为，是一种严重违反聘用合同和侵害申诉人劳动权利的违法行为。依据《北京市人事争议仲裁办法》、《中华人民共和国劳动法》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等有关法律规定”请求“一、请求仲裁委员会裁决被诉人立即补发申诉人6、7月工资共计××××元，支付因无故拖欠申诉人工资的经济补偿金××××元。二、请求仲裁委员会裁决被诉人立即恢复申诉人的原有工作岗位”。[9]
2004年7月29日，孟娟接到朝阳区人事局仲裁委的朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》，文书载明日期为：2004年7月28日。不受理的理由为：申请的事项不符合本委的受案范围。[10]
【分析】：
一、申诉人事争议仲裁的条件：按照2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121号《北京市人事争议仲裁办法》[11]“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。国家法律、法规另有规定的除外。”以及2003年4月22日公布同年5月1日施行的京人仲[2003]1号《北京市人事争议仲裁办案规则（试行）》“第二章 受案范围与管辖 第六条 仲裁委员会受理下列人事争议案件：（一）本市事业单位与工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议；（二）国家与本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。”[12]规定了北京市人事争议仲裁的受案范围。目前我国人事争议仍以部门规章、地方规章以及规范性文件作出的规定加以处理与解决，尚未有法律规定，这些规定对于人事争议仲裁的受案范围是狭义的，而远远不如劳动争议仲裁那样具有法律规定和受案范围宽泛性，人事争议仲裁仅限于“因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议”一个非常有限的范围内。
二、孟娟的人事争议仲裁申诉是否符合受案范围：在学理上有两种观点，其一、符合人事争议仲裁的受案范围。理由是，人发（1997）71号文，即2002年3月8日修改的《人事争议处理暂行规定》第二条 本规定适用于下列人事争议：2、事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。自2003年5月1日施行的北京市人民政府令第121号《北京市人事争议仲裁办法》[11]“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。国家法律、法规另有规定的除外。”因学校的停职而引起孟娟工资报酬的实际变化属于“履行聘任合同或聘用合同发生的争议”是“按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议”。其二、不属于人事争议仲裁受理的范围，其理由是，首先，孟娟以“停职决定”为事由提出的人事争议仲裁申诉，实属于对学校的“停职”处分不服，于目前我国人事争议的狭义范围“因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议”不合。其次，从人事争议的形式要件角度上看，孟娟提出人事争议申诉的日期为2004年7月14日，而当时朝阳社区学院的行政“停职决定”没有送达孟娟，孟娟虽然将学校列为人事争议的被申诉人，但此时只有学校党委的“停职决定”，人事争议仲裁委很难据此作出受理的决定。综合上述两观点，朝阳社区学院京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》决定的停职期间只有一周，但送达京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》的日期为2004年7月20日，至今孟娟仍被“无限期限”停职。在此状态下，学校停职检查决定已导致了学校与孟娟之间产生了“履行聘任合同或聘用合同发生的争议”这一事实，因此孟娟提出的仲裁申诉符合人事争议仲裁的受案范围。
[4]、孟娟提起人事争议诉讼（民事诉讼）的分析
2004年8月2日，孟娟因对北京市朝阳区人事争议仲裁委员会·朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》有异议，即向朝阳区人民法院提交《民事起诉书》，请求“请求人民法院依法撤消朝阳区人事仲裁委员会作出的不予受理通知书；判决被告立即补发原告6、7月工资，支付因无故拖欠原告工资的经济补偿金；判决被告立即恢复原告原有工作岗位”[13]
2004年12月6日，同月8日送达，朝阳区人民法院（2004）朝民初字第22397号民事判决书，一审判决书认定并判决：“本院认为，原、被告签订的聘用协议就双方间权利、义务关系约定明确，双方均应当遵照履行。原告对用人单位的意见的建议应当通过合法程序、正常途径提出。原告采用向他人发放书面材料等过激方式，不利于问题的解决，也势必影响被告单位正常的工作秩序。因此被告行使用人单位的管理权利、对原告作出的处理并无不妥。现原告根据被告作出的决定、停止原岗位工作后，未向被告提供劳动，且被告支付原告的工资亦不低于双方约定，故原告要求补发工资、支付赔偿金等诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。原告收到被告通知后，未到本校参加考核，现要求被告支付学期奖没有事实依据，本院亦不予支持。综上，依据《中华人民共和国劳动法》第十七条之规定判决如下：驳回原告孟娟的诉讼请求。”[14]
2004年12月22日，孟娟对民事诉讼一审判决不服提出上诉，现二审尚在审理过程中。
【分析】：
一、人民法院受理人事争议案件的条件：
最高人民法院2003年9月5日施行的法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》规定“第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”[15]
根据司法解释的上述规定，首先，从法理上讲，人民法院受理事业单位人事争议案件的范围与人事争议仲裁委员会受理人事争议仲裁申诉的受案范围是有一定区别的，仲裁委员会受案的依据仲裁规则或政府规章规范性文件规定的仲裁办法，而目前人民法院受理人事争议案件的唯一依据是该司法解释。其次，人民法院受理人事争议案件尚有一个限制条件，那就是同受理劳动争议案件一样的前置程序，即先仲裁后诉讼，如果人事争议案件未经仲裁程序，人民法院将不受理。第三、这里的“先仲裁”包括仲裁委员会作出的《不予受理通知书》与《仲裁裁决书》两种情形。第四、人民法院的受理是指，人民法院是否受理当事人的起诉，即是否立案。人民法院不立案的应当出具给当事人（原告）不受理通知，当事人可以就此上诉。或者人民法院立案后经审理，所受理案件不属于人事争议案件的（注：如案件原本属于劳动争议案件而当事人作为人事争议案件起诉的情形。对于这类情形，当事人要特别注意申请仲裁的时效，不要因经过人事争议仲裁起诉被人民法院驳回，而后再提起劳动争议仲裁，可能就会超过申诉时效），可以依据《民事诉讼法》的规定裁定驳回原告起诉。
二、孟娟民事诉讼案件第一审判决中的有关问题：
1、根据司法解释第三条做作出了“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”限制性规定，即人民法院受理人事争议案件的范围只有这三种情形。从狭义角度，孟娟的民事起诉应当不符合人民法院受理人事争议案件的受案范围。但因本次诉讼中，孟娟提交了京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》作为证据，朝阳区人民法院将此作为“履行聘用合同所发生的争议”进行审理并无不当。
2、一审判决，认定“原告对用人单位的意见的建议应当通过合法程序、正常途径提出。原告采用向他人发放书面材料等过激方式，不利于问题的解决，也势必影响被告单位正常的工作秩序”的事实，无论从事实上、情理上、以及法律上均存在着相互矛盾、事实不清、无证据支持、有失公正的错误：（1）、“建议应当通过合法程序、正常途径”：什么是合法程序、什么是正常途径，法院依据的法律是那些？那款？那条？没有交待；（2）、原告采用向他人发放书面材料等过激方式，所谓过激行为是否具有法律特性，其法律的概念、法律特征是什么，是否是法律所禁止的行为；“向他人发放书面材料”是否违法或违反聘用合同或违反学校事业单位的规章制度，均未释明；（3）、“也势必影响被告单位正常的工作秩序”，其事实与证据何在？
3、一审判决，认定“被告行使用人单位的管理权利、对原告作出的处理并无不妥”涉无法律依据之嫌。事业单位内部行政对其工作人员进行行政处分应当遵循的原则：（1）、事业单位必须有相应的规章制度；（2）、工作人员有违反规章制度的行为，并其行为达到了给予行政处分的程度；（3）、事业单位作出的行政处分必须符合国家事业单位行政处分的相关规定；（4）、作出行政处分的相关约定应当载明《聘用合同》；（5）、对于学校教师的处分应当通过教代会（教师职工代表大会）这一程序。。而一审判决中并没有这方面的证据与内容，至少是一审判决中没有列出证据清单以及适用法律的依据。
4、北京市朝阳社区学院的京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》载明“经院长办公会研究决定：暂停孟娟同意一周时间（5月18日-5月24日）的网管员和教学工作。”，而此“决定”是在2004年7月20日方送达孟娟，此时“停职”已延长了近两个月，且至今“停职”已扩大近9个月，校方并未通知孟娟恢复工作。且孟娟在《民事起诉书》中明确提出了“判决被告立即恢复原告原有工作岗位”的诉讼请求，而一审判决对原告的这项诉讼请求没有列明，也未对该项诉讼请求进行裁决。
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[四、对教师维权应如何做的几点建议 ]
一、教师维权的若干途径的比较：
当教师的合法权益遭遇学校或者其他教育机构侵犯时，维权的校外部途径大致有：1、行政反映；2、信访；3、教师申诉；4、人事争议仲裁；5、人事争议民事诉讼。从目前我国行政执法的普遍状况看，行政反映与信访都受到行政机关的执法水平、执法素质、工作人员的态度、行政机关的办事效率的限制，行政反映与信访一般不是都不是快捷、有效的途径，其仅有“无维权成本”这一点好处。对于教师而言，尤其对具有事业单位编制身份的教师，没有劳动争议这一途径，只有人事争议仲裁的途径。而当前我国人事争议仲裁不如劳动争议仲裁有《劳动法》可依，且仲裁委员会设在各地各级人事部门，是其一个行政机构，暂无公正、中立可言，这样的情形对教师以及事业单位工作人员提起人事争议仲裁几乎无有利可言。而对人事争议的民事诉讼，必须以先经仲裁为前提，否则不能启动诉讼程序。如果当事人将维权希望建立于人民法院，就必须先申请仲裁，这样就承担着仲裁先败的风险。且不论仲裁也好、诉讼也罢都有时效限制与支付仲裁费用、诉讼费用，三次程序走一遍，维权成本相对较高的问题。而教师申诉是我国基本法——《教师法》所规定的教师专门的维权法律途径，且对教育行政机关所作出的《教师申诉处理决定书》不服的可以提起行政诉讼，即教师申诉后尚有司法途径可以得到救济。同时教师申诉无时限，无需缴费，维权成本低，对教师维权非常有利。
二、教师选择维权途径应当注意的问题：
1、对于教师申诉，除法律上没有规定时效(注：有地方政府规定的特殊情形除外。例如，1998年7月8日北京市人民政府第8号令发布北京市人民政府关于修改《北京市教师申诉办法》的决定，增加的第八条规定，“教师应当在知道（或者应当知道）自己合法权益受到侵犯，或者在知道（或者应当知道）学校或者其他教育机构作出的处理决定之日起一年内，向有关行政机关提出申诉申请，逾期不提出视为自动放弃申诉权利。教师在自动撤回申诉或者接到受理申诉机关的正式处理后，不得就同一事实和理由再次提出申诉申请。”，就规定教师申诉的时效为一年，故应注意各地的具体规定，以免误了申诉期限。)、无需缴费外，也没有申诉次数的限制，提起申诉时，只要注意事实、证据以及申诉请求的一致即可。对于人事争议仲裁，首先要做到在时效内提起，其次是申诉请求必须符合人事争议仲裁委员会的受案范围。对于仲裁裁决不服的，必须在法定期限内（十五日内）提起诉讼，受理的人民法院必须对案件有管辖权，案件也必须是人民法院受理人事争议案件的受案范围。“打官司就是打证据”因此打官司也必须做到事实、证据以及诉讼请求的一致，在此基础上选择好起诉的切入点。有条件的教师在维权过程中，最好能聘请1-2名律师进行代理，以避免发生程序法以及举证等方面出现失误的可能。
2、鉴于教师申诉法定教育行政机关做出处理决定的期限为30天，而提起人事争议申诉的期限为60天，从理论上讲，最好先选择教师申诉，待处理决定书作出，再具体分析是选择行政诉讼，还是人事争议仲裁，还是同时进行，时间上一般总是来得及的。
3、在教师在维权过程中，应当尽快掌握各种法律途径的程序规定，以用程序为维权解决实体问题服务。要善于掌握《教师法》第39条规定的两类法定条件，准确的表述自己符合教师申诉法定条件的主张。在各种程序进行过程中，尽量使用书面材料，避免口说无凭的情形发生。对案件的实体问题、程序问题以及可能发生的问题都要做充分的估计与准备，不打无准备之仗，更不能打输了只觉得很委曲，但输在什么地方却不知道的糊涂官司。
4、如果第一次教师申诉遭遇阻碍，应当依据法律规定，提交证据提供事实，再次申诉。本文所涉及的孟娟教师的第一次教师申诉，由于没有行政处分决定而不成功，那么当拿到行政决定后，即可再次提起教师申诉。
参考文献及相关材料：
[1] 《中国共产党章程》 新华网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-11/18/content_633225.htm
[2] 京朝社党发[2004]6号《关于给孟娟同志党内通报批评的决定》
[3] 京朝社党[2004]7号《关于孟娟同志停职检查的决定》
[4] 京朝社院[2004]16号《关于孟娟同志停职检查的决定》
[5] 《中华人民共和国教师法》
[6] 国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见
[7] 北京市朝阳区人民法院（2004）朝行初字第176号行政判决书
[8] 北京市第二中级人民法院（2005）二中行终字第21号行政判决书
[9] 《人事仲裁申请书》
[10] 北京市朝阳区人事争议仲裁委员会·朝人仲不（2004）9号《不予受理通知书》
[11] 《北京市人事争议仲裁办法》
[12] 《北京市人事争议仲裁办案规则（试行）》
[13] 《民事起诉书》
[14] 北京市朝阳区人民法院·朝民初字第22397号民事判决书
[15] 《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》
