2022 信用建设目录清单专家解读文章之五——建立健全法治化的公共信用信息目录和失信惩戒措施清单管理制度

近日，国家发展改革委、中国人民银行会同有关部门编制了《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》（以下简称“目录”）《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》（以下简称“清单”），这是继《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号，以下简称《指导意见》）实施之后，社会信用体系建设厉行法治的又一重要举措。目录清单坚持遵循法治轨道，创新制度措施，将法律、法规和党中央、国务院文件中明确规定的公共信用信息、失信联合惩戒措施进行集成化、系统化，构建起系统完备、科学规范、责任清晰、动态更新的目录管理和清单管理制度体系。目录清单的实施，必将全面提升社会信用体系建设的法治化水平，对构建诚信建设长效机制，推动社会信用体系迈入高质量发展新阶段将起到重要作用。
一、 目录清单坚持法治原则，强化法治引领，是信用建设法治化的重要体现和制度保障
目录清单是以法律、行政法规和党中央、国务院政策文件为依据，将法律、行政法规和党中央、国务院政策文件规定的公共信用信息、失信惩戒措施归集汇总、依法编制而成，凡是没有上述依据的，一律不能纳入。目录清单将信用建设全方位全链条纳入法治化轨道，旨在“规范界定公共信用信息纳入范围”和“失信惩戒措施种类及其适用对象”，最大限度规制个别地区个别部门采集公共信用信息过于宽泛、随意，失信惩戒过罚不相当、不合理等侵害信用主体合法权益问题，确保在法治框架内开展公共信用信息收集、记录、公开、共享、失信惩戒等工作。因此，目录清单是《指导意见》确立的“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”基本原则的重要体现和制度保障，具有强化法治引领的重大作用，其落地实施将极大推动各地区各部门进一步树立法治理念，强化法治思维，运用法治方式贯彻落实《指导意见》和目录清单各项要求，切实维护信用法治的统一性和权威性。
二、 目录清单内容统一，形式简洁，是信用建设法治化的内在需要和实现路径
构建社会信用体系涉及部门多、领域广，依据多元，内容繁杂。目录清单内容协调统一，逻辑严密，形式简洁清晰，编制过程中向社会公开征求意见并向社会广泛公布，强化了信用措施来源的法定性、行使的规范性，保证了信用措施的公开透明，便于社会监督，防止产生模糊地带和随意裁量，是保障信用主体权益的最佳方式，也有助于推进社会信用体系共建共享共治。特别是目录清单明确提出“五个不得”，即公共管理机构不得超出本目录范围采集公共信用信息，不得超出本清单范围开展失信惩戒，任何部门（单位）不得以现行规定对失信惩戒力度不足为由在上述依据之外增设惩戒措施，不得擅自扩大清单内惩戒对象范围，不得在法定惩戒标准上加重惩戒。“五个不得”划出了一条不可逾越的红线，对规范公共管理机构信用管理行为，支撑“放管服”改革、优化营商环境、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面具有重要意义。
三、 目录清单指导性和规范性很强，是信用建设法治化实施的工作指南和实用手册
目录清单明确了公共信用信息、失信惩戒等基本概念的内涵。鉴于失信惩戒是社会信用体系建设的核心机制，清单对失信惩戒措施予以科学合理分类，针对过去失信惩戒措施类型众多，形式各异，属性不一问题，从实施主体和措施性质上将其细分为公共管理机构依法依规实施的限制类措施、公共管理机构根据履职需要实施的管理类措施和公共管理机构以外的组织自主实施的措施。同时，目录从正向列举加反向排除两个角度，明确了11种应当纳入的公共信用信息和4种应当依法审慎纳入的信息，清晰界定了公共信用信息的范围，强调应当遵照合法、正当、必要、最小化原则归集公共信用信息；清单则从失信惩戒措施的类型、适用情形、适用对象、实施主体等角度予以明确，对失信惩戒措施的严格规范使用作出明确要求，重申了失信惩戒实施应遵循合法、关联、比例原则。上述定性描述与分项列举相结合的方式以及公共信用信息归集原则、失信惩戒措施使用原则的概括，进一步深化了目录清单的指导作用，为各部门提供了具有很强指导性、规范性与实操性的工作指南，有利于进一步提升信用监管的法治化、规范化、精准化水平。目录清单对国家有关部门（单位）细化本部门公共信用信息条目，授权地方编制补充目录和清单、按年度更新等问题一并提出要求，确保了目录和清单管理制度的贯彻实施效果。
人力资源社会保障部作为社会信用体系建设联席会议成员单位，高度重视社会信用体系建设工作。2017年9月，按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）等文件要求，出台《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》，于2018年1月1日正式施行，截至目前，各地共将3062个用人单位列入“黑名单”，部本级集中公布12批次505个。人力资源社会保障部切实加强组织领导、制度建设、部门协同和宣传引导，各地积极开展认定、公开、共享、推送等工作，特别是通过推送至全国信用信息共享平台实施多部门联合惩戒，对严重欠薪违法行为起到了强有力的震慑和警示作用。社会普遍反映，这是有效治理欠薪行为的利器。日前，《拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）以人社部令第45号公布，将于2022年1月1日起施行。《管理办法》按照《保障农民工工资支付条例》和《指导意见》要求，由规范性文件升格为部门规章，通过严格列入情形、规范工作程序、强化信用约束、健全信用修复等，进一步落实细化信用建设法治化要求，构建依法依规、宽严相济、进退有序的工资支付信用监管新格局。
目录与清单的实施，对进一步完善劳动用工领域信用体系建设，加强劳动保障监察信用监管具有重要指导意义，有助于我们准确理解和深入领会各类信用措施的性质、适用范围和使用原则，明确完善信用管理法治化、规范化的方向和工作路径，特别是清单将拖欠农民工工资失信联合惩戒各项措施、惩戒内容、惩戒对象、法规政策依据和实施主体逐一列明，对防范、警示和震慑恶意欠薪具有积极意义。下一步我们将贯彻落实目录与清单的总体要求和具体安排，指导各地对恶意欠薪、责令不改的，依法列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单管理，按照规定公开、共享至同级信用信息共享平台，由相关部门按照清单依法依规予以惩戒。加快劳动保障智慧监察系统建设，为拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单工作提供信息化保障。积极协调发展改革等部门，建立健全惩戒效果定期通报机制，及时掌握相关部门惩戒措施实施情况，充分发挥拖欠农民工工资失信联合惩戒在根治欠薪中的重要作用，更好维护农民工工资报酬权益和社会和谐稳定。（人力资源社会保障部劳动保障监察局制度处处长 何雪飞）