不动产登记条例出台对当下社会的影响——土深改观察之十四

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山西人，法学博士，混迹于帝都，做屌丝博士后，天则经济研究所特约研究员。为当下中国社会价值观的撕裂感到焦虑，主张通过宪法整合各种主义和立场之争。     
     国务院12月22日公布了《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。前天晚上参加搜狐财经的直播节目，发现大家对这个条例非常关注。有人甚至说，这个条例的出台比同一天公布的“令计划被查”对中国的影响更加大。
    从制度建设层面来说，笔者同意这个判断。《不动产登记暂行条例》虽然不是全国人大或者全国人大常委会制定的法律，而且前面还冠有“暂行”二字，但却会对整个社会产生结构性的、深远的影响。
    有人问，为何本届政府如此重视不动产统一登记制度？在笔者看来，除了落实人民政府为人民服务的宗旨，方便民众进行不动产登记，更好地保护公民合法的不动产权利之外，目前出台这个条例还有两个因素比较重要：
    一是为了摸清全国的不动产“家底”，建立一个完整统一的不动产权利信息体系。改革开放以后，虽然我国的不动产登记制度不断得到健全和完善，但由国土资源、住房和城乡建设、农业、林业、渔业、草原管理等多个部门分别管理不动产登记的体制，不能适应市场经济发展的需要，反而滋生了很多本来可以避免的矛盾和纠纷，给政府进行社会科学管理和宏观调控也增加了许多难度和风险。
    比如有一些人就曾利用土地和房屋登记信息没有联网和共享的缝隙，对土地使用权和地上房屋进行重复抵押登记，骗取巨额民间或者银行资金，大大加剧了金融风险；还有一些则是因为登记信息和登记标准不统一，导致土地及其地上附着物重复登记、遗漏登记、错误登记，进而引发了大量行政复议、行政诉讼和信访案件。通过建立不动产统一登记制度，中央政府以及各级政府就可以实时掌握全国或者区域的不动产交易情况，进而为科学合理地制定经济和社会政策提供准确的数据支撑。
    二是为了给未来征收不动产税做前期准备工作。目前的财税体制和土地制度共同造成了地方政府对于土地财政的依赖——请注意，所谓的“土地财政”不仅包括以“低征高卖”为核心的土地征收制度，还包括以“国有土地价格必然也必须高涨”为前提的土地金融制度。而土地财政不仅带来了大量的社会矛盾和群体性事件（比如今年就发生了山东平度征地风火杀人事件和昆明晋宁征地引发百人械斗导致8死18伤恶性事件），而且为整个国家经济和金融体系的健康发展蒙上了阴影（以土地作为抵押的巨额地方债务就是最好的注脚）。
    中央已经认识到了这个问题的严重性，所以在提出土地制度改革要“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序”的同时，十八届三中全会又强调在财税体制上要“加快房地产税立法并适时推进改革”。
    这即是说，未来地方政府将会逐步减轻对于“土地财政”的依赖，并逐步通过增加从不动产持有环节征税来获得稳定的财政来源。而要征收房地产税（或者说不动产持有税），就必须掌握全国的不动产实时交易信息和数据。所以，不动产统一登记制度的建立在很大程度上就是为了未来开征相关税种做准备的。尽管目前还没有人能够准确预测这一天何时能够到来，但这个方向是明确的。
    那么《不动产登记暂行条例》对我们的生活影响是好是坏呢？这个问题的答案取决于您的立场和利益。
    如果您是普通的老百姓、公务员、投资者和企业家，建议您一定要支持和拥护这个条例。因为制定这个条例的目的，就是为了整合分散在各个不同政府机构的登记职能，从而为公民提供准确的、一站式的、便捷的不动产登记服务。未来公民申领到的不动产统一登记簿，不仅仅是一个用文字记录区位位置四至和面积的本子，而且会有一个以不动产单元为唯一编码的代码，通过输入这个代码，就可以在电脑系统上查询、打印和复印土地及各种地上附着物三维立体打印图，不动产的权利属性也会在登记簿上一目了然。
    有人说统一登记之后就要征收不动产税，这不是要增加税收吗，怎么会对普通民众有利？对于这个问题其实不需要特别担心。因为不动产税（包括持有税、不动产增值税等税种）主要是针对投资性不动产开设的。依据国际通例，对于公民基本生活或者生产所用的不动产，应该要给予税收上的减免。
    如果有人说，我有一个或者数个城市拥有几十套乃至数百套不动产，那怎么办？对于这样的土豪，我只能说房产和土地首先应当用于满足人类的基本生活和生产，您坐拥如此之多超出基本生产和生活所需的不动产，多交点税是应该的。因为用亨利·乔治、约翰·穆勒、马克思、孙中山以及我们国内某些专家的话来说，您就是不劳而获的“土地食利阶层”。如果您觉得交的税太多以至于持有太多不动产入不敷出，卖掉部分不动产也是不错的选择。毕竟，我们这样的社会主义国家和社会，应该鼓励靠公民的聪敏努力、科学技术创新来获得财富，不应该鼓励“不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富”。
    《不动产登记暂行条例》对于小产权房影响的问题关心者众。特别是已经买了或者准备购买小产房的人，尤为如此。有人问，不是说建立的不动产统一登记制度吗，如果不把小产权房登记进去，算是什么统一？
    这个问题问的好。虽然我同意一些专家关于“小产权房的问题不是这个暂行条例能够解决的”的判断，但从《不动产登记暂行条例》目前的规定来看，其并没有将小产权房纳入统一登记的路给堵死，甚至可以说为未来小产权房问题的合理解决提供了开放性和可能的空间。因为这个条例第5条没有再严格区分“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”，而是以“建设用地使用权”这个权利类型来加以统称。所以未来那些建设在集体土地上但可以获得合法建设用地使用权的小产权房纳入统一登记还是很有希望的。
    当然，这并不是所有的小产权房都会纳入不动产统一登记之中，也不是说小产权房都会无偿纳入统一登记。依照笔者个人的见解和建议，政策和法律制定者如果不是特别喜欢采取“鸵鸟政策”的话，应该正视小产权房的问题。在尽快划定全国范围内的基本农田之后，应该尽快将没有占用基本农田且建筑质量合格的小产权房转正，然后首先对这部分房屋和土地征收不动产持有税和土地增值税，从而探索在国家、集体和个人之间建立合理土地增值收益分配机制的路径，实现三者的共赢。
    有专家说不应该把小产权房纳入统一登记，因为小产权房都是违法的。在这里，请允许我在这里重复一句，依照现行法律的规定，并不是所有的小产权房建设都是违法的，合法建设的小产权房的市场交易则根本没有违背全国人大和全国人大常委会制定的任何法律。禁止“城里人去农村买房”仅仅是政府的政策而已，根本谈不上违法。这个问题在之前已经讲过，这里就不再重复，具体分析可以参见本书《小产权房交易真的违法吗》之评论。
    还有人对《不动产登记暂行条例》禁止“以人查房”表示不满，认为这不利于反腐败工作的进行。这种看法是不客观，也是不全面的。
    一方面，不动产信息是所有公民（包括公务员在内）隐私权的组成部分。如果公民是为了确保不动产交易安全的需要，那么其可以作为“利害关系人”来“依法查询、复制不动产登记资料”（第27条），如果其没有正当的目的，不应该随意地获得其他人的不动产信息和资料。请注意，“以人查房”不仅意味着公务人员的不动产信息能够随时随地被任何人获得，而且意味着所有公民的不动产信息都可以随时随地被任何人获得。您真的愿意这么做吗？我怀疑。
    另一方面，这个条例其实是为反腐败工作提供了便利和空间的，因为这个条例同时也规定“国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享”，“有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”（第25条和第27条）想一想，如果国家的公安、检察、监察、审计和司法部门可以在办理案件的过程中可以依照职权和程序获得嫌疑人所有的不动产登记信息，那么官员合法占有大量不动产的可能性以及其被发现的可能性必然会大大提高，而这就是最大的威慑。
   
   
    作者：程雪阳，苏州大学王健法学院副教授
    本文仅代表个人的观点，与作者所在的机构或单位无关。
   
    本文首发搜狐财经评论 2014年12月25日