多元视角看行诉法大修

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来源：中国法院网  作者：刘欢                                                         《行政诉讼法》在一个国家的法律体系中占据着重要位置，与有着“小宪法”之称的《刑事诉讼法》相较，笔者以为，在一定意义上更能彰显法治的精神和依宪执政的本质。后者虽然在保障犯罪嫌疑人、被告人权利方面规定范围广泛，条文内容翔实，但毕竟是一种被动的，以免弱势者的合法权益受到强大公权力不当侵犯的人权防护举措。而前者则是行政相对人，主动行使诉讼权利，申请法院对被诉行政行为进行合法性审查的司法活动，直接与地位悬殊的行政主体对簿公堂，即所谓的“民告官”。刑事诉讼自有公权机关强力启动，而行政诉讼的大门却要老百姓自己怀着惴惴不安的心情去打开，无论是意识层面还是行为层面都有着不小的难度。恰恰是这份“难”，一旦跨越，法治进程就迈向了一大步。
　　随着经济的发展，社会生活的变迁，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》先后几次修改，以适应新形势的需要，而作为依法控权、限权的法律《行政诉讼法》几经提交审议，也终于迎来了春天。11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改行政诉讼法的决定，这是行诉法制定24年来的首次大修。此次修改并不是增删一些无关痛痒的条文，而是专门针对司法实践突出问题狠狠落下几板斧，对此，可以从多角度进行解读。
　　首先是行政相对人方面，作为十八届四中全会依法治国背景下的顺时产物，行政诉讼法的修改内容无疑给期盼通过行政诉讼维护自身合法利益诉求的老百姓带来了福音。
　　中国老百姓仍有大部分人保留着传统的耻讼、厌讼思想，大事化小，小事化无，不到万不得已不选择走司法途径，费时费力地打官司，尤其是当被告方是跟自己生活联系紧密的行政机关时，在官本位下权力崇拜的潜意识里，未起诉讼先畏三分。真正能鼓足勇气走上法庭的，要么是涉及的权益较为重大，要么是救济渠道屡端受挫，被逼无奈。而行政纠纷到了法院，并不能给予行政相对人基于司法公信所产生的法律预期。　　　
　　实践操作中，常常是烫手的山芋，谁都不愿接。但凡有一点诸如主管、管辖、被告主体适格、诉讼请求交叉，行政行为性质，材料完备等方面问题，都想法设法堵在立案门外。即使是躲开不掉，也尽力在诉前做当事人的思想工作，抑或寻求相关党委、政府帮助，最大限度地予以合理解决，避免闹上法庭，徒劳无益。长而久之，由法律规定的普通民众的行政诉权等于空中楼阁，可观而不可用，可用而无可得。同时，也给老百姓留下司法与行政一体，“天下乌鸦一般黑”的不良影响，进而导致民众转将矛头对准法院，偏激言论，不满情绪与日俱增，法治环境逐渐恶化。
　　司法不独立，人财物受制于地方政府，自然难以公平、公正地作出裁断；地方政权组织法治意识淡薄，政绩考核指标单一，部分领导仍抱有为了追求公共发展，不计个体利益得失的陈旧观念，引发一些行政纠纷。而改变这些需要大环境的支持和一系列的配套措施辅助。十八届三中全会提出推进法治中国建设，习总书记指出，领导干部要提高运用法治思维和法治方式处理问题的能力，十八届四中全会更强调要依宪治国，并确保审判权、检察权依法独立行使。一个个大老虎级贪官的落马，破除了“反腐一阵风”、“刑不上常委”的“迷信”；一场场重要会议的召开，对依法治国的谋篇布局，使人们终于相信中央势将权力运行纳入制度轨道的坚定决心。“法治”也因此成为时下热词之一，并作为重要的衡量指标写进领导干部的政绩考核当中。世风骤然而变，法治环境趋于不断改善。修改后的行诉法于2015年5月1日后开始实施，相信百姓伸张权益之路不会再遥远！
　　其次是司法机关方面，《行政诉讼法》的新修内容可谓直击要害，于行政诉讼这块赋予司法一柄“尚方宝剑”，日渐独立之后的法院，凭借它可清除行政干预，公平、公正地审理行政案件，实现司法权力的正当归位，司法难为的窘状将会改变。
　　立案难，审理难，执行难，是备受老百姓诟病的行政诉讼三大顽疾。这三者环环相扣，紧密相连，使得行政相对人在维护自身合法权益的道路上走得异常辛苦。
　　据最高人民法院的统计，立案方面：1990年—2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件，年均83168件，占受理案件总数的比例不超过2%。在已经立案的民告官案件中，只有27%左右得到实体裁判，原告胜诉的只占一成；审理方面：2011年全国行政案件上诉率达到72.85%，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍；申诉率更是达到8.5%，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍；执行方面：《中国法律年鉴》数据显示，2007至2011年，行政诉讼案件一审判决162767件，同期行政执行案54572件，强制执行率33.53%，即有1/3左右的生效判决没有得到自动履行。
　　其实，所谓的“难”，并不是司法不为，而是司法难为！由于执行难到位，审理下裁判自然落笔千钧重，况且审判过程中又时有地方行政阻挠和权势施压，往往立案审查时干脆慎之又慎，能推则推。现实的不足需要法律法规的补足和强化，只有这样才能从根本上解决问题。此次行诉法大修亮点颇多，“可以口头起诉”“应当登记立案”“直接起诉期限延长到六个月”“受案范围扩大”的规定，解决立案难关；“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”正式写入法律，宣示着法院在审理行政案件过程中有了排除行政干预的具体法律依据，而且经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。对一些影响特别重大的行政案件，为防止盘根错节、利益揪扯的行政主体实行地方保护，采取跨区域管理可有效克服这一难题；行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，增加“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，以往行政机关败诉后或囿于传统权力臆想，或出于利益考量，不主动配合甚至阻挠法院生效裁判的执行，增加这一条款，可以对其形成法律威慑力，迫使其转变态度，积极履行法律义务。
　　再次是行政主体方面，新的《行政诉讼法》在便利民众诉讼，赋予司法重要权力的同时，无形中加大了对行政管理的规范力度和对依法施权的监督力度。
　　依据现代法治精神，行政机关适用“法无授权不可为”原则。一切行政权力的行使，必须有法律法规或者规章的明确授权，并且特定的行政行为只能由高位法规定，例如限制公民人身自由的行政处罚权只能由法律设定。之所以这么严苛，一是民主法治社会控权、限权的需要，二是行政权力的运行与每个人的日常生活息息相关。行政机关及其派出机构，法律法规授权组织，行政受托组织等形形色色的主体，由于承载着不同的重要职能，社会公众少不了要跟他们打交道。更因为是公权力的行使，很大意义上属于国家的代表行为，必须通过相关法律法规规定，明确其权限范围，防止擅权、滥权。
　　而一旦行政权力突破应有的界限，损害到行政相对人的合法权益，《行政诉讼法》的事后救济功能就显得尤为重要。此次修改的几大条款，专门针对司法实践中行政诉讼存在的硬伤，也即是对以往行政机关漠视法治价值，负责人不出庭，不配合履行生效裁判文书，甚至蛮横阻挠、威权施压司法公正审判的行为惯例进行法律约束和有力监督，只要出现条文明确规定的情形，即是触碰法律规范，有关责任人就要受到相应的追究和惩处。在这里，新的行诉法赋予法院在行政诉讼中的法律规范效力和法律监督作用达到了有机统一。
　　最后是社会方面，行诉法修改是在充分的研究和论证的基础上进行的，在力求解决行政诉讼三大难题之后，无疑给社会提供了一种有效的稳控指导。
　　立法、行政、司法总体构成国家权力体系，立法处于上端，属于顶层设计，行政与司法都担当着法律适用的角色。“凡事预则立，不预则废”，一部法律在出台之初就应该结合现有体制和当前环境，考量和权衡适用之后的实际效果。否则，“跛足”的法律，纵使是新生事物，也难免会不断露出“不适”和“难堪”。
　　《行政诉讼法》本身是一部法律，不仅具有法律的规范作用，还对外起着重要的教育引导功能。实质性的改变和有的放矢的举措，教育公民选择如何在法律规定框架内维护自身权益的同时还指引他们行使这项权利时回归理性。以往司法救济渠道不畅转向信访抑或信访受阻不断缠诉的诉访交叉的情形成为社会稳控的一大难题，巨大的人力、物力投入却收效甚微，不但法院定分止争的职能无法有力地彰显，而且一些社会救济渠道也因此受到影响。如今在响应涉法涉诉信访改革的方针政策下，实行诉访分离制度，行政诉讼司法救济渠道的畅通，能将一部分行政争议合理引流，为其他纠纷的妥善解决留出更大空间，从而奠定社会稳控的良好根基，实现社会纠纷疏导有致，秩序井然。