关于行政诉讼案件司法审查情况调研报告

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来源：中国法院网福建频道  作者：周瑞春 王珩 林爱钦 许秀珍 冯亢                                                         核心提示：为促进依法行政和法治政府建设，福建省高级人民法院对2012至2014年6月全省行政诉讼案件进行了统计分析和调研，分析行政执法工作中容易引发社会矛盾的问题及成因，提出改进对策及建议。
　　一、行政诉讼案件总体情况
　　2012至2014年6月，福建法院共受理各类行政诉讼案件10415件，在审结的一审行政诉讼案件中，判决被告胜诉的2295件，占一审结案数的36.69%；判决被告败诉的488件，占一审结案数的7.9%，裁定驳回原告起诉的799件，占一审结案数的12.94%；经协调行政争议得到化解后原告以撤诉等方式处理的2426件，占一审结案数的39.3%。
　　（一）主要特点
　　1、以征地拆迁为代表的涉民生类案件居多，呈系列性、群体性特征。2012-2013年，涉及房屋征收、违法建筑处罚等城建类案件达1124件，占一审收案数的22%，涉及土地征收等资源类案件958件，占一审收案数的19%。从我院统计的133件诉省政府的诉讼案件来看，5人以上的群体性诉讼有70件，占52.63%，其中10人以上的群体性诉讼有35件，100人以上的群体性诉讼有3件。
　　2、行政诉讼立案难与行政争议化解难问题并存
　　一方面一些地方的“土政策”、“土规定”限制了法院受理行政诉讼案件，有的地方明确要求法院对一些敏感案件不予受理，或者在受理诉当地政府行政案件之前必须报经当地政府同意。另一方面征地拆迁行政案件中，当事人往往对征地拆迁各个环节、各个部门的行为，无论有无利害关系或法律关系如何都提起作为之诉或不作为之诉，并为获取证据或解决起诉期限问题而提起大量信息公开诉讼。这些案件原告的诉讼动机大多是要通过行政诉讼解决安置补偿问题，而法院依法仅能审查被诉行为的合法性，无法解决行政争议的实质问题。
　　3、行政诉讼案件申诉上访率高与发回改判率高问题并存
　　行政诉讼原告不服判决上诉率高、申诉率和上访率高。2012年我省法院行政诉讼案件的申诉率为9.02%， 2013年的申诉率则达到23.60%，增长14.58%。从最高法院对生效案件发回重审率和改判率的统计看，近两年我省法院发回重审及改判案件较多，“两率”排名在全国法院均比较高，2012年发回重审率和改判率分别位居全国法院第9位和第7位，2013年均位居全国法院第6位。二审发改率较高的同时申诉上访率仍较高，一方面说明我省法院的一、二审行政案件质量仍需提高，有些法院不能依法独立公正地行使审判权的问题仍然存在，许多行政争议无法在基层得到依法及时有效的化解；另一方面也说明以征地拆迁为主的申诉案件，利益平衡难，矛盾对抗性较强，即使上级法院坚持合法性评判纠正原审不当的裁判，许多案件仍难以得到实质性化解。
　　4、行政诉讼案件被告败诉率低与行政案件协调率高并存
　　2012-2013年，行政机关一审败诉率继续保持下降趋势，2012-2013年一审败诉率为6.78%，与2010-2011年的败诉率7.49%相比较，下降了0.71%。被告败诉率走低并未带来胜诉率的走高，反而出现从2010-2011年的37.79%降到2012-2013年的36.06%的现象。与此同时，近年来全省法院受理的行政诉讼案件有四成以上行政争议通过协调等非判决方式解决。这些通过法院协调化解的案件，其行政行为绝大部分是有瑕疵的，相当部分行政行为是经不起合法性评判的，如果采用判决方式结案，不少案件行政机关都会败诉。此外，对一些行政行为有瑕疵又无法通过协调方式处理的案件，不少法院放弃了合法性评判的标准，通过驳回原告诉讼请求的方式来“支持政府”。因此，行政机关败诉率的下降不能完全真实反映行政机关依法行政的水平。
　　5、行政机关首长出庭应诉率低与司法建议反馈率低并存
　　2012年行政机关首长出庭应诉的案件218件，2013年增至409件，增加了191件，增长的比例为87.6%。但两年来行政机关首长出庭应诉的总数也仅占我省法院审结的行政诉讼案件的7.3%，不少政府行政机关仍存在不派员出庭应诉，而将出庭应诉工作全部交由外聘律师。2012-2013年我省法院向行政机关发出司法建议177份，但仅1/4的司法建议得到回复，有的地方政府对人民法院的司法建议重视不够，有的甚至从不反馈，对人民法院指出的问题视而不见，对存在的问题没有及时纠正，老问题不断重犯，既影响了行政机关依法行政能力的提高，也损害了政府执政的权威和形象。
　 （二）败诉情况：
　 1、败诉案件主要集中在城建、资源、劳动和社会保障等领域。城建类案件，收案1124件，占总收案数的21.97%，其中败诉案件112件，占败诉案件的32.8%；资源类案件收案958件，占总收案数的18.73%，败诉案件62件，占败诉案件的18.1%；劳动和社会保障类案件871件，占总收案数的17.03%，败诉案件有58件，占败诉案件的17%。
　　2、全省各地区的行政案件败诉率情况差异较大。2012至2013年，全省各地区的败诉率最高的是宁德地区，其两年的败诉率为9.70%，最低的是漳州地区，败诉率为2.60%。
　　3、败诉案件中以撤销原具体行政行为的居多，同时责令被告履行法定职责的判决数量增幅明显。2012-2013年，全省法院作出撤销判决259件，占败诉案件的75.95%，确认行政行为违法或无效的56件，占败诉案件的16.42%，而变更具体行为的判决仅1件。2012年败诉案件中责令行政机关履行法定职责的案件仅9件， 2013年增加到16件，增长幅度为77.78%。
　　 二、行政执法存在的主要问题
　　（一）法治意识需要加强
　　主要表现在：1、有的行政机关偏离法治思维，不愿、不习惯或不善于以法治方式推动发展、解决矛盾、维护稳定。部分行政机关在行政执法过程中对当事人知情权、参与权、表达权、监督权等权利没有给予充分尊重和有效保障。忽视具体行政行为的事实认定、证据采集，多以保障重点工程建设需要赶期限等为名，不依法办事，超越法定职权；有的房屋征收案件，行政机关虽然颁布了房屋征收的方案，但在执行过程中，未严格依照法定程序和步骤办理，往往以会议纪要等形式来代替法定的审批要件；有些征迁工作中甚至存在就低制定标准，就高商谈补偿的现象，以致补偿标准不统一、不透明，甚至形同虚设。
　　2、有的行政机关不能正确认识和处理好维稳和维权的关系。把维稳和维权割裂开来，“重维稳、轻维权”，以至于民众对行政执法过程产生了浓重的对抗情绪。如拆迁和清违的案件，有的地方政府在执法中就本着地方的项目就是大局的观念，片面地强调服从服务大局，漠视群众对行政执法行为的感受和配合，强制有余，协调不够，忽视对群众合法权益的保障。
　　3、有的行政机关依法行政意识不够牢固，特权思想仍不同程度存在。个别行政执法人员在行政执法过程中存在耍威风、生冷硬横、野蛮执法等情形。如有的当事人反映，最气不过的是在强拆的过程中，有的行政执法人员用简单粗暴的方法对待他们，动辄用武力和欺骗手段，侵犯当事人的人身权利和财产权益。
　　（二）依法行政需要加强
　　主要表现在：1、超越职权。在法定的职权范围内行使公权力是依法行政的基本要求，有的行政机关忽视职权法定的重要性，超越或滥用职权。在行政强制拆除案件中，如有的行政机关没有意识到政府虽然有权组织划定畜禽养殖场禁建区、禁养区，有权对违反禁养行为进行处罚，但依法无权直接实施强制拆除，直接由政府实施强制拆除的行为，违反了法律规定。
　　2、违反法定程序。有的行政机关未履行受理、调查、告知等法定程序即作出行政处罚决定，剥夺了当事人依法享有的陈述、申辩、申请听证等权利；有的行政机关告知权利到作出处罚决定的时间不足1小时，没有给予充分的时间保障被处罚人行使申辩的权利；有的则在处罚决定作出后，再张贴权利异议和协助调查公告，违反法律规定。
　　3、适用法律错误。有的行政机关在作出具体行政行为时没有引用法律法规或引用不全面，没有载明具体的条款项。有的行政机关没有注意到上位法与下位法之间的冲突，适用下位法的规定，致适用法律错误。4、不履行或拖延履行法定职责。有的行政机关不履行信息公开的法定职责，以各种理由推托公开义务，让当事人在各机关之间奔走；有的行政机关收到当事人的诉求后迟迟不作答复；有的行政机关对应当受理的行政复议不予受理。
　　（三）执法及应诉能力需要加强
　　主要表现在：1、行政机关工作人员的业务能力有待提高。有的行政机关工作人员业务素质不高，在行政处罚过程中，对于当事人提供的证据无法准确作出判断；有的行政机关执法人员对于一些法定程序不熟悉、不了解，对于新的法律法规没有及时掌握，也导致执法中出现错误；有的行政机关执法人员工作中不讲究方式方法，不善于与当事人协调沟通，导致很多原本可以在执法环节避免的矛盾激化扩大。　
　　2、行政机关工作人员的应诉态度有待改进。有的行政机关工作人员不习惯当被告，不愿出庭应诉，“告官不见官”的现象仍然存在；有的行政机关工作人员出庭时心不在焉，一言不发，“见官不见声”仍存在，甚至有的行政机关工作人员缺乏诉讼地位平等的意识，不能平等对待原告，态度傲慢、居高临下，甚至以训斥的口吻等对待原告，缺乏文明和法治素养的言行举止仍然存在。
　　 3、行政机关工作人员的出庭应诉能力有待提高。有的案件参加应诉的机关与实施行政行为的机关严重脱节，参加庭审的人员连案件的基本事实都陈述不清；有的行政机关工作人员工作责任心不强，对于诉讼准备不足，没有对证据进行梳理，所举的证据混乱，缺乏针对性；有的行政机关工作人员对庭审准备不足，对于己方的观点不能有根据地充分说理，对于对方当事人的意见也不能有针对性地进行有力的辩驳，不仅没能利用庭审化解矛盾，展示法治政府的形象，反而给原告造成理屈词穷的印象，给当事人认同法院的依法判决和释法说理以及矛盾化解工作增加了难度。
　　 三、关于进一步提升依法行政能力的建议
　　（一）坚持正确的执法理念，善用法治思维和法治方式解决问题，化解矛盾，从源头上预防和减少行政争议。全面落实依法治国基本方略、建设法治政府，事关能否实现全面建成小康社会和全面深化改革开放目标的重要内容，要将法治国家、法治政府、法治社会建设作为“大局”来看待，更加重视维护社会公平正义，严肃认真对待每一次执法行为，严格依法行政，正确处理好依法办事与服务大局的关系，实现法律效果与社会效果的统一，自觉维护国家法制统一和权威。同时要妥善处理好维权与维稳的关系。
　 （二）坚持依法行政的基本原则，尊重既有的法治秩序，遵循程序正义理念，依法办事，树立政府威信。一是切实做到有法必依，严格执行法律规定。各级政府应在实际行动中切实做到有法必依、依法办事，让行政权在法律制度内运行，从实体到程序上都给予当事人充分的保障和尊重，从源头上减少行政纠纷的发生。二是严格遵守法定程序，让当事人感受到程序的公平性。近年来受理的大部分行政诉讼案件，当事人都是以行政行为违反法定程序而诉诸法院，即使在实体权益未受侵害的情况下，仍以此为由不断申诉上访。在群众法治意识、程序正义理念不断提升的情况下，行政机关只有严格遵守法律规定的流程、方式、步骤、措施实施行政行为，充分保障当事人的知情权、参与权、话语权等，才能让当事人感受到程序的公平正义，让公权力在阳光下运行，也才能有利于矛盾的化解和社会的和谐稳定。
　 （三）坚持依法征迁，健全科学合理的征地拆迁安置补偿机制，从实质上保障被征迁人的合法权益，让被征迁人分享经济发展成果。一是坚持依法征迁。在征地拆迁过程中，要充分听取当事人的意见陈述，在依法对征收的房屋采取行政强制措施时，要依法做好保全措施，要遵守行政执法中的比例原则，尽量减少被征迁人不必要的损失。二是创设合法、合理的征地拆迁安置补偿机制和相对统一的补偿标准。建议政府能够结合本地实际情况，以市场为基础，综合考虑被征土地的原有收益、未来用途、区位等因素，补偿被征迁人的损失的同时，尽量让拆迁人分享到发展的成果。同时，拓宽安置渠道，健全社会保障，解决失地农民的后顾之忧。
　 （四）重视行政案件应诉工作，进一步推进行政机关负责人出庭应诉，增强行政机关应诉能力。一是进一步建立健全行政机关负责人出庭应诉制度和机制。加强行政机关负责人出庭应诉情况检查通报、考核，同时，尽快出台全省统一的规范性文件，推动行政机关负责人出庭应诉工作的制度化和规范化，提高应诉水平。二是加强行政执法人员法律业务素质培训。从行政机关领导和行政执法人员带头学法、遵法、守法、用法做起，进一步采取有力措施，加强对行政执法人员的业务培训和教育，熟练掌握法律理论、熟知法律规范、树立法律意识，提升执法能力以及应诉能力。
　　（五）建立科学的绩效考核指标体系，落实违法追责制度。一是建立科学的绩效考核指标体系，提高依法行政在政府考核绩效指标中的权重。建议增加依法行政的指标考核权重，并将行政诉讼中所反映出的行政行为的合法率、协调和解率、生效裁判自动履行率、司法建议回复率、诉讼义务履行情况以及非法干预情况等纳入当地政府的法治考评体系，进一步完善指标构成。二是落实违法行政追责制度，明确问责对象、问责方式和问责程序，依法加大对违法、过错人员的责任追究，约束、防范执法人员滥用职权，减少、杜绝违法侵权现象发生，不断提升行政执法工作水平，推进法治建设。
　　（六）规范与巩固府院良性互动机制，借助互动平台，提升化解矛盾纠纷的能力。一是进一步建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的行政争议多元化解新机制，在党委的领导下，加强行政诉讼与行政复议、行政调解、信访处理等其他纠纷解决方式的有机衔接，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的化解行政争议的新机制，形成共同化解矛盾纠纷的合力。二是进一步加强对司法建议的反馈和落实工作。建议各级政府及行政机关能够认真对待法院的司法建议，针对司法建议中提到的问题，及时研究提出整改意见，并将不同意见及实施情况向法院书面反馈。
　　(福建高院课题组负责人：周瑞春；成员：王珩 林爱钦 许秀珍 冯亢)