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【按】这是年初一篇文字。最近传言某知名演员黄某嫖娼被拘留后，还将收容教育，引发了对这一制度的再度批判。文中没有提到的是，在对违法人已经进行了行政拘留的处罚后，还进行收容教育，更是违背了“一事不再罚”的法治原则底线，实乃十恶不赦的坏制度，炮轰之！
炮轰“收容教育”制度
傅达林
法治在于“良法之治”。一项“恶法”的存在，较之无数次的邪恶执法危害更大，因为它腐蚀的是法治的“水源”，滋生并助长法律实施过程中的各种邪念。现代国家，法律、法规和规章数量繁多、体系庞大，倘若缺乏常态而有效的审查监督机制，难免会给一些“恶法”隐匿之所，其恶劣影响犹如一粒极臭的“老鼠屎”，败坏了法治这一整锅“汤”。
引发上述这番感慨，缘于不久前两会上的一份同题议案和提案。全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫提议废止《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，与此同时，全国人大代表朱列玉也正式向大会提交了《应尽快废除收容教育制度》的议案。两位代表委员，不约而同地将矛头指向收容教育，顿时引起舆论对这一几乎被人忽略的法规制度的关注。究竟何为收容教育？为何要将其废除呢？
果真是不看不知道，一看吓一跳。原来所谓的收容教育，是1993年9月4国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中规定的一种行政强制措施，目的是对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗。夹带如此多的“善良目的”，名为教育实为强制，且期限为六个月至二年，难怪人送外号“变种劳教”！从媒体所披露的一些收容教育案例看，其限制人身自由乃至践踏人权的情况甚至比劳教还厉害。
对收容教育违法性的判断浅显直白。收容教育的直接依据是国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，其上位法律依据则是《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，看似名正言顺，实则多处违法。在处罚上，后来的《治安管理处罚法》针对卖淫嫖娼规定明确的处罚措施，并未涉及收容教育；在强制上，2000年制定的《立法法》明确规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律，据此行政法规无权设定。2011年制定的《行政强制法》并没有规定这一强制措施种类，该法进一步明确，“限制公民人身自由”的强制措施，只能由法律设定。遗憾的是，如此明显违法的行政法规，在2010年12月国务院通过《关于废止和修改部分行政法规的决定》对其部分条款予以修正时，并未得到彻底纠治。
在正当性上，对卖淫嫖娼人员进行收容教育更是缺乏理据。虽然卖淫嫖娼是违法行为，但如果没有法定情节并不构成犯罪，理当纳入行政处罚体系中处理。然而收容教育的方式，实质上对违法人的权利影响还甚过犯罪！更吊诡的是，由于立法并未详细明确这一措施的适用条件和情形，使得实践中选择性执法大量存在。如果违法人能够接受远超法定比例的罚款，则可不必进收容所，相反就可能被收容教育了。这样的执法，将收容教育作为促进超标准罚款的“威慑手段”，又哪来的一丁点儿正当性呢？
当然，在罚款经济的推动下，实际中公安机关执行收容教育的并不普遍，有些地方甚至已经搁置不用了。而且随着收容遣送制度和劳教制度的废除，执法体系内部对收容教育的合法性质疑也有认知。此次再被舆论“盯住不放”，相信这样的违法之法在不久的将来可能会寿终正寝。但我们的反思不应止步于此。法治显然需要发现一个问题解决一问题的个案推动，也更需要从个案中发掘出普遍性的意义和规范。从收容遣送到拆迁条例，从劳教制度到前不久山西的训诫中心，一个个的“扒粪”的确极大清洁了中国法治的肌肤，但也给人带来困惑：在各色变种的名目下，究竟还会有多少恶法假公正之名，蚕食着法治的实质正义？而如果缺少一种普遍化的审查机制，不能将违宪、违法、侵犯人权的恶法纳入常态化的监督纠错轨道当中，那么就很难避免下一个“变种”的衍生。
为了维护国家法律体系的内在统一，形成保护人权、规范公权的内在逻辑一致性，我国《宪法》明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”但是，由于缺乏健全的违宪审查程序机制，纸面上规定的由全国人大常委会行使违法审查权也一直未能有效激活，对于法律法规是否符合宪法精神，下位法是否违背了上位法规定，始终未能纳入法治化的纠治渠道。无论是为了捍卫宪法法律的权威、保障宪法法律的实施，还是为了保护公民的合法权利、促进实质法治正义，都迫切需要建立起中国的违宪审查制度。因为在立法权下放的背景下，我们很难防备另一种“立法腐败”，甚至是在合法而良好的借口之下，制定出维护部门利益而违背法治的恶法来。
因此，在国家的制度安排上，必须有一个正常的渠道去解决“恶法”难题，而不是像收容遣送、劳教制度的废除那样，在媒体和舆论一次次围观、倒逼之下，在以生命为代价的一桩桩惨案警醒之下，才被清理出法治的肌体。宪法规定，全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。为了落实这一宪法条款，《立法法》设计了法规审查的提请机制：国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，也可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
但是，立法并没有在程序上进行可行的“接洽性”安排，国务院等法定部门从未提请过审查要求，相关程序也极度阙如，尤其是对普通公民的审查建议，缺乏刚性的程序规制，各个程序步骤也没有时效与责任的规范。而事实上，行政法规、地方性法规同宪法或法律相抵触的情形是客观存在的，以2003年孙志刚事件中公民上书为肇端，近年来公民向有关机关提交违宪审查建议书的上书行为就层出不穷，仅公开报道的向全国人大常委会上书就达15件之多。
这些案例中，除了收容制度因为“孙志刚案”的广泛影响而得到了政府的处理反馈外，别的建议案直接成为“悬案”，审查建议递交后悉数“石沉大海、杳无音信”。按照《立法法》规定，法规违宪审查建议提出后，接受建议的机关必须进行研究，研究后，再决定有无必要送有关专门委员会进行审查、提出意见。但实践中，因缺乏可操作性的程序安置，并未对公民建议书的反馈渠道和程序以及回复时间、期限等作出具体规定，有关机关也不再和建议人联系，让人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳，是否被认真研究过，反过来影响到公民提出审查建议的积极性。这种在制度上设计了审查建议权利却空缺回应性程序的做法，造就了全国人大常委会一直以来没有进行宪法监督和法规审查的客观事实，也让一些“恶法”长期“逍遥法外”。
解决“恶法”及时清理的难题，寻求“程序之治”并不难。程序治理关键是程序的连贯性与周延性，不能断档。目前《立法法》设计的审查程序只是做了提出审查要求或建议的“上篇文章”，更关键性的“下篇文章”需要补缺。不容错过的契机是，《立法法》修改在望，这些一再出现的挑战法治底线的恶法，希望能够为《立法法》修改制定妥当的审查监督机制提供镜鉴。而程序完善的思路则是，针对审查要求与建议设计出严密的回应性程序机制，尤其是对于普通公民提出的审查请求，必须增加向请求人答复的环节及时限要求等。这看似只是一个小小的程序性条款，却蕴含了一系列审查机关的“作为义务”，以形成审查提出者与审查主体之间的互动监督，这便是“程序之治”的魅力所在：它能有效防止立法条款被虚置，避免法律文本之下的公然不作为；更能有效激活相应的监督机制，让法治的精神落地生根。 |
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【按】这是年初一篇文字。最近传言某知名演员黄某嫖娼被拘留后，还将收容教育，引发了对这一制度的再度批判。文中没有提到的是，在对违法人已经进行了行政拘留的处罚后，还进行收容教育，更是违背了“一事不再罚”的法治原则底线，实乃十恶不赦的坏制度，炮轰之！
炮轰“收容教育”制度
傅达林
法治在于“良法之治”。一项“恶法”的存在，较之无数次的邪恶执法危害更大，因为它腐蚀的是法治的“水源”，滋生并助长法律实施过程中的各种邪念。现代国家，法律、法规和规章数量繁多、体系庞大，倘若缺乏常态而有效的审查监督机制，难免会给一些“恶法”隐匿之所，其恶劣影响犹如一粒极臭的“老鼠屎”，败坏了法治这一整锅“汤”。
引发上述这番感慨，缘于不久前两会上的一份同题议案和提案。全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫提议废止《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，与此同时，全国人大代表朱列玉也正式向大会提交了《应尽快废除收容教育制度》的议案。两位代表委员，不约而同地将矛头指向收容教育，顿时引起舆论对这一几乎被人忽略的法规制度的关注。究竟何为收容教育？为何要将其废除呢？
果真是不看不知道，一看吓一跳。原来所谓的收容教育，是1993年9月4国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中规定的一种行政强制措施，目的是对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗。夹带如此多的“善良目的”，名为教育实为强制，且期限为六个月至二年，难怪人送外号“变种劳教”！从媒体所披露的一些收容教育案例看，其限制人身自由乃至践踏人权的情况甚至比劳教还厉害。
对收容教育违法性的判断浅显直白。收容教育的直接依据是国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，其上位法律依据则是《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，看似名正言顺，实则多处违法。在处罚上，后来的《治安管理处罚法》针对卖淫嫖娼规定明确的处罚措施，并未涉及收容教育；在强制上，2000年制定的《立法法》明确规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律，据此行政法规无权设定。2011年制定的《行政强制法》并没有规定这一强制措施种类，该法进一步明确，“限制公民人身自由”的强制措施，只能由法律设定。遗憾的是，如此明显违法的行政法规，在2010年12月国务院通过《关于废止和修改部分行政法规的决定》对其部分条款予以修正时，并未得到彻底纠治。
在正当性上，对卖淫嫖娼人员进行收容教育更是缺乏理据。虽然卖淫嫖娼是违法行为，但如果没有法定情节并不构成犯罪，理当纳入行政处罚体系中处理。然而收容教育的方式，实质上对违法人的权利影响还甚过犯罪！更吊诡的是，由于立法并未详细明确这一措施的适用条件和情形，使得实践中选择性执法大量存在。如果违法人能够接受远超法定比例的罚款，则可不必进收容所，相反就可能被收容教育了。这样的执法，将收容教育作为促进超标准罚款的“威慑手段”，又哪来的一丁点儿正当性呢？
当然，在罚款经济的推动下，实际中公安机关执行收容教育的并不普遍，有些地方甚至已经搁置不用了。而且随着收容遣送制度和劳教制度的废除，执法体系内部对收容教育的合法性质疑也有认知。此次再被舆论“盯住不放”，相信这样的违法之法在不久的将来可能会寿终正寝。但我们的反思不应止步于此。法治显然需要发现一个问题解决一问题的个案推动，也更需要从个案中发掘出普遍性的意义和规范。从收容遣送到拆迁条例，从劳教制度到前不久山西的训诫中心，一个个的“扒粪”的确极大清洁了中国法治的肌肤，但也给人带来困惑：在各色变种的名目下，究竟还会有多少恶法假公正之名，蚕食着法治的实质正义？而如果缺少一种普遍化的审查机制，不能将违宪、违法、侵犯人权的恶法纳入常态化的监督纠错轨道当中，那么就很难避免下一个“变种”的衍生。
为了维护国家法律体系的内在统一，形成保护人权、规范公权的内在逻辑一致性，我国《宪法》明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”但是，由于缺乏健全的违宪审查程序机制，纸面上规定的由全国人大常委会行使违法审查权也一直未能有效激活，对于法律法规是否符合宪法精神，下位法是否违背了上位法规定，始终未能纳入法治化的纠治渠道。无论是为了捍卫宪法法律的权威、保障宪法法律的实施，还是为了保护公民的合法权利、促进实质法治正义，都迫切需要建立起中国的违宪审查制度。因为在立法权下放的背景下，我们很难防备另一种“立法腐败”，甚至是在合法而良好的借口之下，制定出维护部门利益而违背法治的恶法来。
因此，在国家的制度安排上，必须有一个正常的渠道去解决“恶法”难题，而不是像收容遣送、劳教制度的废除那样，在媒体和舆论一次次围观、倒逼之下，在以生命为代价的一桩桩惨案警醒之下，才被清理出法治的肌体。宪法规定，全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。为了落实这一宪法条款，《立法法》设计了法规审查的提请机制：国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，也可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
但是，立法并没有在程序上进行可行的“接洽性”安排，国务院等法定部门从未提请过审查要求，相关程序也极度阙如，尤其是对普通公民的审查建议，缺乏刚性的程序规制，各个程序步骤也没有时效与责任的规范。而事实上，行政法规、地方性法规同宪法或法律相抵触的情形是客观存在的，以2003年孙志刚事件中公民上书为肇端，近年来公民向有关机关提交违宪审查建议书的上书行为就层出不穷，仅公开报道的向全国人大常委会上书就达15件之多。
这些案例中，除了收容制度因为“孙志刚案”的广泛影响而得到了政府的处理反馈外，别的建议案直接成为“悬案”，审查建议递交后悉数“石沉大海、杳无音信”。按照《立法法》规定，法规违宪审查建议提出后，接受建议的机关必须进行研究，研究后，再决定有无必要送有关专门委员会进行审查、提出意见。但实践中，因缺乏可操作性的程序安置，并未对公民建议书的反馈渠道和程序以及回复时间、期限等作出具体规定，有关机关也不再和建议人联系，让人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳，是否被认真研究过，反过来影响到公民提出审查建议的积极性。这种在制度上设计了审查建议权利却空缺回应性程序的做法，造就了全国人大常委会一直以来没有进行宪法监督和法规审查的客观事实，也让一些“恶法”长期“逍遥法外”。
解决“恶法”及时清理的难题，寻求“程序之治”并不难。程序治理关键是程序的连贯性与周延性，不能断档。目前《立法法》设计的审查程序只是做了提出审查要求或建议的“上篇文章”，更关键性的“下篇文章”需要补缺。不容错过的契机是，《立法法》修改在望，这些一再出现的挑战法治底线的恶法，希望能够为《立法法》修改制定妥当的审查监督机制提供镜鉴。而程序完善的思路则是，针对审查要求与建议设计出严密的回应性程序机制，尤其是对于普通公民提出的审查请求，必须增加向请求人答复的环节及时限要求等。这看似只是一个小小的程序性条款，却蕴含了一系列审查机关的“作为义务”，以形成审查提出者与审查主体之间的互动监督，这便是“程序之治”的魅力所在：它能有效防止立法条款被虚置，避免法律文本之下的公然不作为；更能有效激活相应的监督机制，让法治的精神落地生根。
