再论申请再审制度

章武生  复旦大学法学院  教授、博士生导师               
申请再审作为一项对生效裁判错误的补救制度在我国的确立,始自1991年颁布的《民事诉讼法》。其时,理论界对该制度的存在价值不存疑问并对其可能产生的积极意义寄予了厚望。然而,七年多来的司法实践表明,该制度的运作效果并不比此前早已存在的申诉制度优越。究其原因,主要在于理论上对该制度研究的欠缺和立法上的不完善以及理论与实践中对该制度运作条件等存在认识上的差异。本文拟就此作些探讨,并提出改革和完善这一制度的具体方案。
一、申请再审制度的立法宗旨
申请再审是发动再审程序的方式之一。各国民诉法对发动再审方式的规定,根据发动主体和程序的不同,大体上可分为三类:一类是基于当事人的诉权,由当事人提起再审之诉引起案件的再行审理。德国、日本、法国等资本主义国家的民诉法一般只设立这种补救方式。一类是基于法定机关、组织和人员行使监督权引起再审程序的发生。如蒙古、越南等国家的民诉法只设立这种补救方式。还有一类,同时适用上述两种方式。如前苏联的民诉法,既有审判监督程序,又有案件参加人发现新事实的再审程序。后者只有在法律严格规定的条件下才能进行,而这种条件实际上是比较少见的。我国民诉法试行时,只有人民法院有权按照审判监督程序提起再审(属引起再审程序的第二种类型)。实践证明,仅靠这种自我监督来纠正生效裁判中的错误是不够的。因此,民诉法试行期间,学术界对再审程序的改革展开了热烈的讨论,提出了诸多方案,其中较具代表性的有两种:一种方案是在再审程序中确立两个部分,一为审判监督程序,一为当事人提起再审的程序;另一种方案是将审判监督程序删去,改为由当事人诉权引起的再审程序。立法机关在修改民诉法时借鉴国外的经验,吸收了学术界的合理建议,在正式颁行的民诉法中,对再审程序作了重大变动,主要表现在:一方面规定了检察机关通过抗诉提起再审,进一步完善了法定机关提起再审的制度;另一方面规定了当事人申请再审制度,使这一当今世界上多数国家民诉法规定的发动再审的方式亦得到我国法律的确认。民诉法增设当事人申请再审制度主要基于以下目的:
第一,改变“申诉难”的状况,依法制止滥用申诉权利的行为。我国《民事诉讼法(试行)》规定,当事人认为生效裁判有错误的,有权向人民法院提出申诉。但对申诉的时间、审级、案件类型、理由均未作具体限制。也就是说,当事人只要对生效裁判不服,在任何时候和任何情况下都可以向人民法院申诉,可以从基层人民法院一直申诉到最高人民法院。在这种无条件限制的情况下,一些当事人对本来并没有什么错误的生效裁判抱着侥幸心理不断申诉,给人民法院的工作造成了很大的压力。面对大量的申诉,人民法院也无力进行认真查处,大多是“照抄照转”,实际效果不好。而有条件地申请再审,既可以制止那些不必要的申诉,减轻当事人的讼累,也可以使人民法院能把主要精力集中在真正需要纠正的案件上。
第二,调动法定机关提起再审和当事人申请再审两个方面的积极性,为纠正生效判决、裁定和调解协议中的错误提供程序上的保证。与世界上多数国家相比,我国《民事诉讼法(试行)》规定的再审程序没有充分发挥当事人的积极性,不利于对生效裁判错误的补救。1991年颁行的《民事诉讼法》不仅增加了检察机关通过抗诉提起再审的规定,还增加了当事人申请再审的规定,从而大大拓宽了案件再审的渠道,为纠正生效判决、裁定、调解协议中的错误提供了程序上的保证。当事人作为案件的亲身经历者和判决、裁定、调解协议所产生法律后果的实际承受者,往往更容易感受判决、裁定、调解协议的正确与错误。赋予当事人申请再审的权利,有利于调动当事人的积极性,通过对当事人积极性的正确引导,保证对生效裁判错误的补救。
第三,使宪法规定的申诉权在民事诉讼中得到贯彻落实。我国宪法规定公民有申诉权,《民事诉讼法(试行)》也规定了公民对生效判决、裁定的申诉权,但如何具体行使这一权利,宪法和《民事诉讼法(试行)》均未作详细规定。宪法是国家的根本大法,它不可能也无必要对民事申诉权如何行使作出具体规定。但作为体现宪法有关原则性规定的民诉法,则应结合自身的特点,将宪法规定的这一民主权利具体化为诉讼权利,使申诉这一民主权利通过诉讼权利的行使得以实现。修改后的《民事诉讼法》赋予当事人申请再审的权利,改变了长期以来当事人只能申诉不能申请再审的局面,保障了宪法规定的申诉权在《民事诉讼法》中的贯彻落实。
二、申请再审与申诉的关系
申请再审与申诉的关系,是研究申请再审制度时首先需要搞清的一个问题。对它们各自的独立功能及其不可替代性的模糊认识,是影响申请再审制度功能发挥的主要障碍。目前,关于其间的关系的争论主要有两种观点:一种观点认为,《民事诉讼法》赋予当事人申请再审权后,申诉已被申请再审所取代,申诉没有存在的必要了。另一种观点则认为,申请再审就是申诉,它们是同一概念的不同称谓。
笔者认为,上述两种观点都有失偏颇。第一种观点回避了目前在司法实践中仍大量存在的申诉现象,如果采纳这种意见,将会影响到当事人和其他公民申诉权的行使,堵塞人民检察院和人民法院发现错案的渠道。第二种观点把申请再审与申诉混为一谈,导致了一些法院仍沿用过去对待申诉的方式来对待当事人的申请再审,影响了当事人诉权的行使。
笔者认为,《民事诉讼法》赋予当事人申请再审权后,申诉与申请再审仍有并存的必要,并应继续在民事诉讼中发挥各自的作用。其理由如下:
1 从申诉与申请再审的关系来看,申诉是宪法规定的公民的基本民主权利之一,是申请再审的立法依据。申请再审则是具体化为民事诉讼权利的申诉。其立法本旨在于使申诉这一民主权利通过诉讼权利的行使在民事诉讼中得以体现,为纠正生效裁判中的错误提供程序上的保证。所以,并不因为有了申请再审这一诉讼权利,申诉这一民主权利就不存在了。它们各自具有不同的性质,发挥不同的作用。其区别主要在于1)性质不同。申诉是宪法赋予公民的一项民主权利,申请再审则是民诉法赋予当事人的一项诉讼权利。(2)提起的主体不同。申诉的主体既可以是案件的当事人,也可以是当事人以外的其他公民;申请再审的主体,则仅限于案件的当事人。(3)提起的时间不同。申诉没有法定期限的限制,申请再审则必须在判决、裁定生效后的两年内提出。(4)提交的机关不同。申诉既可以向原审法院及其上级法院提出,也可以向上述法院相对应的人民检察院提出;申请再审只限于向原审法院及其上一级法院提出。(5)法律后果不同。申诉与再审没有必然的联系,申诉人的申诉只是作为人民法院和人民检察院发现生效裁判错误的渠道之一,不能直接引发再审程序;而当事人的申请再审,只要符合法定条件,即可引起再审程序的发生。
2 从法律规定和司法实践来看,民诉法在赋予当事人申请再审的诉讼权利后,仍然需要申诉这一民主权利继续在民事诉讼中发挥作用。在资本主义国家,民事再审程序的发动只有当事人提起再审之诉一种方式。例如,法国《民事诉讼法》第594条规定:“只有在审判中做当事人,或在审判中有代理人者,才可以提出再审的要求。”德国、日本等国的民事诉讼法也作了类似的规定。由于这些国家只有当事人有权提起再审,因而其在提起再审之诉以外不需要申诉,向法院申诉也毫无意义。在我国民事诉讼中,除当事人有权发动再审外,人民法院和人民检察院都有权发动再审。而引起人民法院和人民检察院发动再审的材料来源,绝大多数来自当事人的申诉。
在明确申诉与申请再审并存的同时,我们必须看到,民诉法赋予当事人申请再审权的一个重要目的,就是充分调动法定机关提起再审与当事人申请再审两个方面的积极性,解决申诉难和滥用申诉权利等问题。如果把申请再审仍混同于《民事诉讼法(试行)》时的申诉,无疑是不符合民诉法增设申请再审制度的立法宗旨的。因此,必须从理论和实践两个方面将申请再审与申诉明确区别开来,不允许对申请再审采取申诉的处理方式,为申请再审制度的运作提供必要的条件。
三、申请再审的条件
申请再审的条件,是衡量能否引发再审程序的标准。科学地界定这些条件,对正确适用再审程序具有重要意义。关于申请再审的条件,我国《民事诉讼法》虽作了一系列规定,但学术界对这些规定的理解仍意见不一,概括起来主要有四种观点。
第一种观点认为,当事人申请再审必须具备两个条件1)申请再审必须符合法定的事实和理由。这些法定事实和理由是:当事人针对判决、裁定申请再审的,必须符合《民事诉讼法》第179条规定的法定情形之一。当事人针对调解书申请再审的,必须符合《民事诉讼法》第180条规定的法定情形之一。(2)申请再审的对象必须是已经发生法律效力的准予提出再审申请的判决、裁定和调解协议。
第二种观点认为,当事人申请再审必须符合三个条件1)再审请求必须在法定时间内提出。(2)再审请求的提出必须符合法定的事实和理由。(3)申请再审的范围有一定的限制。
持第三种观点的学者提出了不同于第二种观点的申请再审的三个条件1)人民法院的判决、裁定已经发生法律效力。(2)申请再审具备法定的事由。(3)在法定期限内申请再审。
第四种观点认为,当事人申请再审必须符合五个条件1)申请再审的主体必须合法。(2)申请再审的对象必须是判决、裁定、调解已经发生法律效力的案件。(3)申请再审必须在法定期限内提出。(4)申请再审必须符合法定的事实和理由。(5)申请再审的范围有一定的限制。   
以上四种观点,笔者认为都有其各自的道理,但也有不足之处。就第一种观点而言,它将申请再审的时间要件排除在申请再审的条件之外,有失妥当。根据《民事诉讼法》的规定,当事人申请再审,应当在判决、裁定、调解协议发生法律效力后两年内提出。 法律规定的两年为不变期间,不论当事人申请再审的理由如何,超过两年期限的,均不能通过当事人申请再审这一渠道引发再审程序。同时,我国所有的民事诉讼法论著(包括持第一种观点的著作在内)均将符合法定的上诉期限作为上诉的一个条件,与上诉条件比较而言,申请再审的时间要件也是必须包括在申请再审条件中的。第二种观点的缺陷在于遗漏了申请再审的对象必须是已经发生法律效力的判决、裁定、调解这一所有再审案件的必备条件。第三种观点的不足在于缺少申请再审的范围条件。根据法律规定,当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的诉讼不得申请再审。根据最高人民法院所作的司法解释,按照审判监督程序、公示催告程序、破产还债程序审理的案件以及按照审判监督程序审理后维持原判的案件,当事人也不得申请再审。因此,将范围限制这一条件列举出来也是非常必要的。第四种观点对申请再审的条件设定得比较全面,但将“申请再审的主体必须合法”列为申请再审的条件之一,有画蛇添足之嫌。因为法律规定的就是当事人申请再审,法律条文本身已经对主体范围作了明确提示。
此外,理论上,有的论著还将生效裁判确有错误列为当事人申请再审的法定条件, 实践中不少审判人员也是这样掌握的。笔者认为,这种观点和做法是不符合立法精神的。《民事诉讼法》明确规定生效裁判确有错误是人民法院提起再审的法定条件,而非当事人申请再审的法定条件,从《民事诉讼法》规定当事人申请再审所必须符合的法定情形看,有的并不以生效裁判确有错误为前提。例如,人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的,或者审判人员有贪污、受贿行为的,当事人都有权申请再审。但符合这些法定情形并不意味着判决、裁定确有错误,而只是可能有错误。因此,判决、裁定确有错误不是当事人申请再审的法定条件。
根据上述比较,笔者认为,当事人申请再审的条件是1)申请再审的对象是已经发生法律效力且准予提出再审申请的判决、裁定、调解。(2)申请再审必须在法定期限内提出。(3)申请再审必须符合《民事诉讼法》第179条或第180条规定的法定情形之一。
四、申请再审构成要件中的其他争议问题
除上述对申请再审构成要件的不同表述外,学术界对申请再审各构成要件中的一些具体问题也存有争议。
1 不需要制作调解书而记入笔录的调解协议生效后能否作为当事人申请再审的对象?有学者认为,调解协议不能作为申请再审的对象。理由是法律只规定了调解书生效后的申请再审问题,而没规定记入笔录的调解协议生效后的申请再审问题。笔者认为,记入笔录的调解协议生效后应同生效的调解书一样列为当事人申请再审的对象。否则,对此类案件中调解违反自愿原则,或生效调解协议的内容违反法律的情况就无法予以补救。《民事诉讼法》对记入笔录的调解协议生效后的申请再审问题未作规定是不适当的。
2 再审申请范围的限制是否适用于调解离婚的当事人?再审申请时间的限制是否适用于调解协议?对此,《民事诉讼法》没有作出明确规定。笔者认为,从立法的总体精神看,回答应当是肯定的。因为不论是从民事诉讼理论还是从民事诉讼立法上看,对调解再审的限制通常比对裁判再审的限制要多;裁判受到限制的地方,调解也必然会受到限制。所以,再审申请范围的限制在适用于法律明文规定的解除婚姻关系判决的同时,无疑是适用于调解离婚的当事人的。再审申请时间的限制在适用于法律明文规定的判决、裁定的同时,也是适用于调解协议的。
3 有新的证据,足以推翻原判决、裁定的,应否允许当事人申请再审?对此,有学者持否定态度。其理由是:“根据民事诉讼法的一般原则,当事人对自己提出的诉讼主张有责任提供证据。如果当事人在审判过程中没有提出充分、确凿的证据证明其诉讼主张,法院也没有义务收集这方面的证据,法院就有权判决该方当事人败诉。对于法院所作出的这一判决,无论当事人在事后是否提出了足以推翻该判决的新证据,都不能认为是错误的。否则,就必须与公认的举证责任相违背。在上述情况下,既然法院所作出的判决没有错误,当然也就不能允许当事人申请再审。因为,再审程序是一种补救错误的程序,对于没有错误的判决,自然不存在适用再审程序予以补救的必要和可能。需要说明的是,在当事人提出新的证据足以推翻生效判决的情况下,当然不能允许当事人申请再审,但应当允许当事人重新起诉。”   上述主张虽有一定道理,但亦有明显的不足之处。笔者赞同上述主张中法院根据当时的证据和举证责任规则作出的判决是合法的观点,这种依法裁判符合程序正义的要求。但由于人类认识和实践能力的局限性,程序正义和实体正义并不总是相吻合的,根据合法程序作出的判决也并不总是正确的。提出上述主张的作者在论证中实际上是将程序正义与实体正义混为一谈,犯了偷换概念的错误。根据《民事诉讼法》设立再审制度的的立法精神,实体错误的判决显然应在可申请再审之列,而“足以推翻原判决的新证据”已明白无误地说明了判决在实体上存在错误,因此,应允许当事人对此类案件申请再审。
五、完善申请再审制度的若干设想
要真正实现立法增设申请再审制度的宗旨,除了要在上述问题上澄清理论上的模糊认识外,还需要从立法上进一步完善现有的申请再审制度,并纠正司法实践中存在的一些不当做法。
1 应进一步突出申请再审在民事再审程序中的作用,对申诉作出必要的限制。就在我国法律体系中所处的地位而言,作为民主权利的申诉要明显高于作为诉讼权利的申请再审。但由于申请再审是具体化为民事诉讼权利的申诉权,具有直接引发再审程序的效能,而作为原则性规定的申诉,只是为接受申诉的人民法院和人民检察院提供审查生效判决、裁定是否有错误的线索,并不直接引发再审程序。因此,具体到在民事再审程序中所起的作用来说,申请再审是当事人引发再审程序的主要手段,而申诉只应作为当事人间接引发再审程序的辅助手段。所以,应对申诉规定以下限制性条件1)申诉的时间。当事人只有在向原审法院及其上一级法院申请再审均被驳回,或者申请再审的时效届满时才允许申诉。(2)申诉的理由,应参照申请再审的理由,以便于法定机关和人员对申诉的审查,同时也有利于制止无理申诉。(3)申诉的费用。申诉应交申诉费,以便用经济手段来制止不必要的申诉。申诉的收费标准不宜过高,以能补偿审判人员对案件复查所付劳动为宜。若申诉有理,应将预收的申诉费退还给申诉人。因为纠正法院的错误裁判,是不应当收取费用的。(4)已经作过处理的申诉,不得在同一法院重复提出,除非提出了足以推翻原判决、裁定的新事实和新证据。除上述对申诉规定的限制性条件外,还应制定一些有关滥用申诉权的罚则,以制止滥用申诉权的行为。
2 对申请再审应采取不同于申诉的处理方式。有学者认为,当事人申请再审后,经人民法院审查,认为原判决、裁定确有错误,由审查处理的人民法院院长提交审判委员会讨论决定再审;对其中无理申请的,依法用书面通知驳回。在司法实践中,各地法院大部分是这样做的。最高人民法院的司法解释也肯定了对不符合条件的申请再审,用通知书驳回的做法。   笔者认为,对当事人的申请再审采取上述处理方式是不妥当的,这实际上是照搬了对申诉的处理方式。申请再审是当事人的诉讼权利,其处理方式绝不应与作为民主权利的申诉等同。其区别主要表现为1)审判委员会决定再审是人民法院院长发现本院生效裁判错误(包括根据当事人申诉发现的错误)提起再审的必经程序,但非当事人申请再审案件的必经程序。《民事诉讼法》对此已作出明确规定,各级人民法院院长对本院已经生效的判决、裁定发现确有错误,认为需要再审的,提交审判委员会讨论决定。而当事人申请再审,只要符合法定的再审条件,人民法院就应当再审,不必经过由院长提交审判委员会讨论决定再审这一程序。至于个别再审立案标准不易掌握的疑难案件,由院长提交审判委员会讨论是否符合申请再审的条件也是允许的,但这并非当事人申请再审案件的必经程序。(2)对申诉无理的,应当用通知驳回,而对申请再审不符合法定条件的,应当用裁定驳回。申诉是当事人享有的一项民主权利,对无理申诉用通知驳回是恰当的。而申请再审是当事人享有的一项诉讼权利,是诉讼程序上的问题。依据公认的民事诉讼理论,人民法院在行使审判职能中的判定,分为判决、裁定和决定三种形式。对诉讼程序上的问题,应当使用裁定。通知根本不属于人民法院在执行审判职务中所作“判定”的范畴,因而用通知驳回当事人的申请是不妥当的。
3 人民法院就再审案件所作判决、裁定应当论证充分。以往我国民事判决、裁定中普遍存在的问题,是对作出裁判的理由论证得不够充分或含糊其词,使当事人搞不清法院裁判的理由,甚至认为法院的裁判缺乏理由以致不断地申诉。因此,法院对当事人申请再审案件所作的判决和裁定,其理由应比依通常审判程序所作判决、裁定的理由要更为明确和充分,以利于当事人服判息讼和上级人民法院对下级人民法院再审工作的监督和指导。
4 明确规定人民法院对申请再审案件审查处理的时间界限。《民事诉讼法》对当事人申请再审的时效作了规定,但对人民法院接受申请后审查处理的时间界限没有作明文规定。实践中,由于部分申请再审案件迟迟得不到处理和答复,影响了当事人及时、有效地行使自己的合法权利。为解决上述问题,防止人民法院接受申请后所出现的办案拖拉现象,对人民法院审查处理申请再审案件的时间界限作出规定是非常必要的。
5 当事人向上一级法院申请再审的,上一级法院应提审;当事人向原审法院申请再审,原审法院审理后维持原判的案件应允许当事人向上一级法院申请再审。根据《民事诉讼法》第178条的规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误,可以向原审法院或上一级法院申请再审。最高人民法院的司法解释对《民事诉讼法》第178条的规定又进一步补充为:向上一级法院申请再审的,上一级法院审查认为符合《民事诉讼法》第179条规定的,可以指令下级法院再审,也可以提审;依照审判监督程序审理后维持原判的案件,当事人不得申请再审。   笔者认为,最高人民法院的司法解释与《民事诉讼法》的规定在立法意图上是有冲突的。《民事诉讼法》第178条允许当事人向原审法院的上一级法院申请再审的立法本旨,就在于赋予当事人对再审法院一定的选择权,以避免原审法院可能存在的影响公正审判的某些因素,保证再审案件的审判质量。按照这一立法意图,当事人向上一级法院申请再审的,理应由上一级法院再审。而按照最高人民法院的司法解释,如果原审法院是二审法院,则对于该二审法院再审作出的判决、裁定,当事人既不能上诉,也无权向上一级法院申请再审。这显然有悖于《民事诉讼法》第178条的立法意图,直接影响生效裁判中错误的及时纠正。
6 人民法院、人民检察院与当事人在提起再审程序上应有所分工。关于前述三种有权发动再审程序的主体在提起再审程序上有无分工与主次之分,理论界鲜有探讨。笔者认为,一般说来,发动再审应以当事人申请再审为主,以人民法院、人民检察院提起再审为辅,且他们之间在发动再审上应当有所分工。因为,当事人在法律规定的范围内自由地处分自己的民事权利和诉讼权利是《民事诉讼法》的一个重要原则,也是民事诉讼的一个重要特征。当事人的这种处分只要不违反法律规定,不损害国家、集体和他人的合法民事权益,即使裁判有错误,当事人不申请再审,人民法院、人民检察院也不应主动干预。人民法院、人民检察院只应在以下几种情况下提起再审1)生效的错误判决、裁定或调解损害国家、集体或他人利益的,人民法院或人民检察院发现后均应主动提起再审程序。这是国家干预原则在发动再审程序上的体现。(2)当事人在申请再审的时效届满后发现裁判有错误,申诉要求再审,应向人民法院提出。人民法院通过当事人申诉提供的线索发现生效裁判确有错误时,应当提起再审程序。(3)当事人向原审法院及上一级法院申请再审,或者当事人在申请再审的时效届满后向原审法院及其上一级法院申诉均被驳回时,当事人才能向人民检察院申诉。未穷尽上述救济手段而向人民检察院申诉的,人民检察院不应接受。因为,民事抗诉制度体现的是国家法律监督机关和国家审判机关在民事诉讼中的互相制约关系,在当事人能得到人民法院直接救济的情况下,检察机关就没有必要参与。只有在当事人的申请再审或当事人的申诉被人民法院不适当地驳回后,人民检察院受理当事人的申诉并行使抗诉权提起再审才是适宜的。这也正是我国再审制度的特色所在。
                                                                                                                                 注释:
             [苏联]阿·阿·多勃罗沃里斯基等:《苏维埃民事诉讼法》,李衍译,法律出版社1985年版,第439页。
学者们对当事人提起再审程序的称谓存在差别,一为“申诉程序”,一为“再审程序”。参见刘家兴:《试论有关再审的几个问题》,《法学研究》1984年第2期;江伟主编:《中国民事诉讼法教程》,中国人民大学出版社1990年版,第338页。
参见邹承雍:《论民事申诉和再审》,《法律科学》1989年第6期。
参见最高人民法院告诉申诉审判庭、全国法院干部业余法律大学编著:《告诉申诉概论》,人民法院出版社1992年版,第205页。
参见张庆安:《对申请再审有关法律问题的几点思考》,《经济与法》1995年第1期。
例如,1992年6月10日试行的《最高人民检察院关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第2条规定,各级人民检察院受理民事审判监督程序抗诉案件来源的第一类即为“当事人申诉”。
参见周道鸾主编:《民事诉讼法教程》,法律出版社1992年版,第311～312页。
参见柴发邦主编:《民事诉讼法学》(修订版),北京大学出版社1992年版,第279～280页。
参见常怡主编:《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年版,第297～298页。
参见刘家兴主编:《民事诉讼法学教程》,北京大学出版社1994年版,第322～325页。
对调解协议申请再审的时间,《民事诉讼法》虽未直接作出规定,但从立法的总体精神来看,对调解协议申请再审的时间与对判决、裁定申请再审的时间应是一致的。
参见谭兵主编:《中国民事诉讼法要论》,西南财经大学出版社1991年版,第355～356页。
谭兵主编:《中国民事诉讼法要论》,西南财经大学出版社1991年版,第354～355页。
参见最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第206条。
参见最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第205条、第207条。