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廖永安 湘潭大学法学院 教授 , 李世锋 湖南省高级人民法院 法官
审委会不直接审理案件，却有权对案件裁判作出决定，这种超乎寻常的运作体制，不得不引起我们的深思。一般来说只有符合审判规律的审判制度，才具有存在的合理性、科学性和生命力，违背审判规律的审判制度，必然遭到非议，并最终予以废除。审判权作为法院独享的一项权力，依其职能、任务和特点有其普遍和共同的规律可循，一般认为法院审判权的行使具有被动性、独立性、中立性、公开性、亲历性、公正性和效率性等规律。认识、尊重、掌握和运用审判规律，是进行审判制度改革的重要前提和基础。在此，笔者从审判规律人手透析审委会理论构建和实践运作上的错位与困境。
一、审委会理论构建上的错位
我国现行审委会制度，是通过听取案件汇报来决定案件裁判结果的，其目的在于解决独任庭和合议庭对一些重大、疑难和复杂案件裁判难的问题，它建立的理论基础在于“集体智慧大于个体智慧”或“多个程序把关可提升裁判的质量”。尽管审委会这种理论构建在一定的历史时期具有积极意义，但审委会作为审判组织进行活动则又违背司法活动规律，在审判理论构建上存在一定的误区。
（一）审委会制度与审判独立性规律错位
审判权与行政权等其他权力的最大区别是审判的独立性，无论是审判机构还是审判人员在从事审判活动时都应当保持独立，不受其他组织、个人的干涉。孟德斯鸠曾经说过：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法权。如果司法权与行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”审判独立为何如此重要，汉密尔顿作了精辟的分析：“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权、且制定公民权利义务的准则，与其相反，司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动的行动。”因此，他得出结论：“司法机关为分立的三权中弱的一个，与其他二者不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门。故应要求使它能以自保免受其他方面的侵犯。”在我国，人民法院依法独立行使审判权，是一项重要的宪法原则。宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国的独立审判与西方的司法独立在内涵上存在较大差异，但都揭示了这样一个规律：审判权作为国家权力中相对弱势的组成部分，作为权利救济的最后一道防线，在运作方式上必须独立行使，否则就会失去这种权力设置的意义。审判独立一般具有两个层次的含义：一是法院独立，即法院独立于国家行政机关、社会团体和个人；二是法官独立，即审理具体案件的法官在事实认定和法律适用方面具有独立性，法官与法官之间在审判案件方面不存在领导与依附关系，因为，法官除了法律就没有别的上司。而审委会在现阶段是“凌驾”于独任庭和合议庭之上的法院内部审判组织，不直接审理案件，但它所作出的决定，独任庭和合议庭必须执行，这在一定程度上造成审案的无权判案，判案的却没有审案的怪现象。可见，审委会这种凌驾审案法官之上的设置显然违背审判独立性规律。也可能会有人认为，现阶段法院独立难以保证的情况下，又怎能谈得上法院内部的法官独立？笔者认为，如果说司法独立乃是法治的真谛，那么，法官独立才是司法独立的精髓，法官独立才是审判独立和法院独立的落脚点。法官如果没有独立审判地位，那么法官就纯粹成了法庭上的摆设，法庭审判程序也就完全走过场，因此，审判外部独立固然重要，但审判内部独立在目前尤不可缺。
（二）审委会制度与审判中立性规律错位
司法审判是一个说服和执行的过程，裁判者要想使其对纠纷的解决方案得到当事者和社会公众的普遍接受，就须在控辩双方之间保持不偏不移的中立地位，树立超然于事外的形象，使人对其公正性产生信任。有学者将法官比喻为等腰三角形的顶点，永远处于中立而超然的位置；也有学者把法官比喻为足球赛场上的裁判员，必须始终用不偏不移的哨声维持赛场的秩序。审判中立性规律的具体内容包括：一是法官同争议的事实和利益没有关联性。据此，法官既不能裁判有关自己的争讼，也不得裁判与案件结果或争议各方有任何利害关系的案件。法官是正义的守护神，但法官同时也是人，也有情感需求和利益需求，如果法官或与之有利害关系的人成为当事人，那么法官就应回避。二是法官不得对任何一方当事人存有歧视或偏爱，法官中立不仅要求他同争议事实和利益没有牵连，而且要求他个人价值取向，情感等因素不产生“偏异倾向”。尽管绝对的中立性可能永远是一种理想，但是裁判者至少不应对诉讼的任何一方产生偏见，也不应对案件的结局形成预断，尤其要给予当事者对其不信任的裁判者申请回避的机会。从审委会制度的设计运作来看，由于审委会委员名单并不向当事人公开，而审委会讨论决定案件又是秘密的，这样哪些审委会委员与讨论案件是否存在利害关系也就不得而知，当事人更无权申请这些利害关系委员回避。同时，由于审委会靠听取办案人员汇报作出决定，而当事人又不能到场陈述意见，因此，这种运作容易受到汇报人转述案情的影响，导致委员先入为主或产生偏异倾向。这样，审判中立性显然由于这种制度的设置而丧失殆尽。
（三）审委会制度与审判公正性规律错位
西方有句谚语：正义如果有声音的话，裁判才是正义的声音。因为“法的目的在于主持公道，而法院的任务则是审判，公道地、不偏不移地适用法律，解决争议”。因此，无论是在一个所谓陌生人社会，还是在一个“熟人社会”，公正的裁判总是受到人们的欢迎。司法公正一般是指司法审判人员在司法和审判活动的过程和结果中应坚持和体现公平和正义的原则。它是由实体公正和程序公正的结合、一般公正与个别公正的统一、公平与效率的一致为特点。司法公正始终是司法的本质要求，也是人们需将纠纷提交裁判的理由。一般说来，司法公正包括两个方面的内容；一是司法公正要求做到严格执法，就是说在司法审判活动中，司法审判人员要严格依法裁判；二是在准确认定事实的基础上作出正确的裁判。由于案件事实是由证据来证明的，因此法官的重要职责是通过证据的真伪性、合法性、关联性的判断，力求发现事实真相。而审委会决定案件，只是凭听取承办人的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这在客观上既难以全面了解当事人双方各自拥有证据和理由，也难以正确认定案件事实。在这种基础上匆忙作出的裁判，显然难以实现司法公正。况且要保证审委会集体作出裁判都是公正的，前提是大多数委员均通晓法律，具有丰富的司法审判经验，且对讨论和决定的案件掌握足够的信息。然而，就民事经济案件审理而言，由于审委会来自于不同的庭室，不可能对各类案件的审理都富有经验，加之受法院内部专业分工的限制，作为审委会委员的各庭室负责人对自己本庭的业务较为熟悉，但对其他庭室的业务就并不一定熟悉，甚至主管院长也只是对自己主管的业务较为熟悉。因此，在各个委员并非审判业务通才的情况下，仅仅依靠汇报或阅读案情介绍来提出意见，这就很难保证其提出的意见是正确的。
（四）审委会制度与审判亲历性规律错位
在审判过程中，对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，离不开判断者对被判断者的近距离观察，而只有在这种“近距离观察”基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。可见，诉讼和司法是一种察言观色的法律活动。我国古代“以五声听狱讼”制度，反映的就是司法的亲历性。因此，亲历性是审判工作的一个显著特点。亲历性规律包括两个基本原则：一是直接审理原则，要求法官裁判过程必须亲自在场，亲自接触原始的证据材料，同时需做到：（1）作出裁判的法官与审理案件的法官应当是同一的，也就是说，审者即为判者，判者即为审者，直接审理原则不允许出现审者不判，判者不审，审与判分离的现象。（2）审理案件的法官必须始终如一，中途不得任意更换，如必须更换或由新法官继受，诉讼程序应从头开始。二是言词原则，要求法官必须以口头形式进行裁判活动，听取当事人双方提交的各类证据。因此，司法是一种个人化色彩浓重的活动，它的直接言词原则、辩护原则讲求的是判断者的亲历性。法官只有直接审理案件、直接听取双方当事人的辩解，才能做出更接近客观实际的、公正的判决。而审委会不参加或不直接感知案件的法庭审理活动，一般也不查阅记载庭审情况的案卷材料，在召开审委会时也不允许双方当事人到场当面陈述，这样，当事人在庭审中所作的种种努力就难以对判决结果产生实质性影响，法庭审判的进行就失去了应有的意义和功能，庭审活动自然趋于形式。因为在所谓“民主集中制”的司法决策模式中，当事人的主体参与、程序的公开、裁判者直接参与听证这类公正程序的基本要素均被牺牲了。失去了这些要素的司法程序，不仅无法满足人们对公正的审判程序的要求，事实上也难以保证公正的审判结果。另外，由于审委会直接决定案件的裁判结果，但不参与案件的审理，这就使得合议庭和独任审判员的独立功能弱化，合议庭或独任审判员不能享有完整意义的审判权，他们审理案件、收集证据、听取双方辩论，但不享有最终裁判权；审委会不审案却享有最终裁判权，这样审委会制度显然与审判亲历性规律相悖：它不仅违背了直接审理原则，要求裁判案件法官必须亲自参加审案并不得任意中途更换审判法官的规定，而且违背了言词原则，审委会并没有在听取案件双方当事人陈述辩解的基础上，作出裁判。贺卫方教授认为，实际上法官在诉讼过程中往往要对许多与案件最终结果有关的事项作出决定，这些事项有些涉及单个证据的可采与否，有些涉及程序调整，有些则是对某些争点加以确定。最终的解决往往是法官在听审过程中许许多多有形的判决与内心的确认累积的结果，然而审委会超然讨论，必然导致审与判之间的脱节，从而损害司法过程的完整性。
从诉讼法理上讲，审判权包括审理权和判决权，只有审理权与判决权的有机统一，才能构成现代意义上的审判制度。任何将两者割裂开来的做法都不可取。这正如医生看病一样，只诊不断，无法根治疾病。不诊而断，尽管有时会歪打正着，治好病，但更大可能性反而加重病情。既然从常识判断人们都不会赞同“诊断分离”的看病方法，关乎当事人权利分配乃至生杀予夺的审理活动自然也不应“审、判分离”，这既是公正解决纠纷，保护诉讼当事人合法权益的客观需要，也是与人类认识世界、改造世界的客观规律相一致。
（五）审委会制度与审判公开性规律错位
公开审判被认为是司法公正的基本保障之一，也是被许多国家视为维护民主和法治的基本法律准则。伯尔曼说，一切肮脏的事情都是在阴暗的角落里完成的，没有公开则无所谓正义。审判公开性一般包括以下内容：一是审理过程的公开，即审理过程（法律规定不予公开的除外）一般向社会公开，法院有义务将公开审判的时间和地点预先公布于众，并且为公民旁听审判提供便利；二是审理案件的人员的公开，即应预先告知当事人审理案件的审判人员。审判公开长期以来被视为程序公正的基本标准和要求，英国有句古老法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张”（Justice must not only be done，but must be seen to be done）。同时，审判公开是司法民主程度的标尺，从古至今，由于受程序的技术所影响，各个时代各个国家诉讼程序的公开程度不相一致，总的规律是，司法审判的民主化程度越高，程序的公开性就越高，反之司法审判越是具有专制的特征，程序的秘密性就越强。
而审委会委员对案件的了解，几乎都来自承办人的汇报，并据此讨论决定，做出裁判。这些“活动”都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的。在当事人看来，审委会对案件的审理无疑是一种“黑箱操作”：当事人既无权向审委会提供案件的真实情况，表达自己的辩解意见，也无权知晓审委会对案件的具体“审理”过程，这显然与审判公开规律相抵触，并在一定程度上变相地剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权。另外，由于熟人社会的存在，审委会委员与所讨论决定的案件存有某种利害关系往往难以避免，而基于审委会成员及其运作的不公开性，当事人根本无法对有利害关系人的审委会委员申请回避。
（六）审委会制度与审判效率性规律错位
效益是一种尺度或标准，法律效率的高低可以衡量出一个国家法律制度文明和科学化程度。如同英国古谚所说，迟来的正义就是非正义。最高人民法院肖扬院长在“公正与效率”的“主题论坛”上致辞时指出，讲究效率是现代司法的一个重要特征，法院纠纷处理无效率，权益的归属长期处于不明确、不稳定的状态，当事人和法院在诉讼中耗费大量物力和精力，必然会使人怀疑司法的正义性。司法活动必须遵循社会正义这一原则，以司法效率为其追求的价值目标。因此，审判效率要求：一是迅速有效地解决争端；二是力求最小的资源投人获得最大的效益。但审委会作为法院审判组织的设置，背离这一审判规律。由于我国法律对审委会讨论的“重大、疑难”案件没有作出明确界定，造成提交审委会讨论案件的随意性，致使并不应提交审委会讨论的案件，而进入审委会讨论，人为地增加诉讼成本和诉讼周期。特别是近年来，在法院推行的错案责任追究的鼓噪下，个别法官由于害怕，或从“推担子”出发，一旦遇到困难和疑问，不是积极想办法解决，而是积极向主管院长请示，要求案件提交审委会讨论。案件进入审委会的随意性、任意性，实际上影响合议庭、独任庭独立最终的裁判权力，不仅造成审与判环节的分割，而且增加法院审理案件的环节，降低了诉讼效率。同时，加上审委会运行方式、程序在法律上存有很大的缺陷，启动审委会讨论案件的随意性和时间的不确定性，造成实践中只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并且在各委员有充分的时间后审委会会议方才召开，这样由合议庭、独任庭可以直接裁判的案件，却因审委会制度的设置，不得不在“漫长”的等待中将宝贵的诉讼时间浪费掉，这种审判制度构建又哪能与现代审判规律相符？因此，集体决策本身并不符合司法活动的性质，既不必然导致公正，更是绝对的不效率。
二、审委会实践运行上的困境
审委会制度的缺陷不仅反映在理论构建上错位，在实践运行上也面临尴尬的窘境，为了充分了解审委会实践运作的现状，笔者在此以中部某较落后基层法院民事审判为主要分析对象，以实证方法认真透析审委会的困境与无奈。
（一）从审委会实际讨论案件的数量看
近些年来，加强独任庭和合议庭职责，推行法官办案负责制，已成为当前法院审判实践和改革的新理念。20世纪90年代初期在各地法院民事审判中逐步推行的审判方式改革就包括：强化庭审功能、强化合议庭职责两大任务。随着审判方式改革的逐渐深入，在法院审判绩效考核上，当庭宣判率已被作为一项重要的评估考核指标。正是在这种背景下，笔者所考察的某基层法院民事审判结案程序有了较大的改变（见表2．1），现由合议庭或独任庭直接作出当庭宣判的比重占每年结案数的近三分之一，如果加上调解结案和撤诉结案的数量，由合议庭或独任庭直接处理的案件占了近三分之二，而审委会讨论的民事案件，五年来平均仅占1．91％。这些情况说明了审委会在实践中靠讨论案件发挥作用是有限的（见表2．1）。
表2．1 2000年—2004年某县法院民事结案程序情况表
那审委会在其他方面所发挥的作用又如何呢？笔者经过调查发现，虽然法院审委会每年讨论案件数量总体上呈平缓态势，但相对来说各审判庭提交审委会讨论的案件均相当少，特别是行政审判连续四年没有案件提交审委会讨论（见表2．2）。这些情况说明，在该基层法院各审判庭对审委会的依赖程度并不高，而审委会讨论其他审判工作，则更是微乎其微。
表2．2某县法院2000—2004年审委会讨论三大审判案件情况表
（二）从案件提交审委会讨论的理由看
《法院组织法》规定的“重大、疑难”措词，给实践中将案件提交审委会讨论大开方便之门，而法律对此种状况的规定无疑是苍白的。在民事诉讼法中，除了能够找到“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审委会讨论决定”的规定外，再无有关审委会讨论案件的规定。法律规定上的虚无，导致在实践中提交审委会讨论的理由五花八门（见表2．3），因为以什么标准来界定案件是否属于重大、疑难、复杂案件，是非常困难的，同时也是因人而异的。而实践中的许多理由与法定的重大、疑难并无多大联系，且有些理由的提出本身就非常牵强，如证据采信问题依照合议庭职责应属合议庭的权限，抗诉、重审、再审案件也并非一律需提交讨论，但这两种情况却占了讨论总数的51．58％。这种状况的出现，使我们不得不质疑审委会运行本身的科学性与合理性。同时，也正因如此，给有权者干涉法官正常办案提供了托辞，或者使有些法官将审委会作为推卸责任的挡箭牌。这样，审委会制度的存在，既可为“寻租”者提供推脱责任场所，也为“寻租”者提供了最大的便利。因此，从司法实践看，审委会不仅难以发挥其遏制个别人员主观恣意与任意，防止司法腐败的功能，在很多时候反倒成为某些人干涉司法，对司法发号施令的“合法化”装置。
表2．3某县法院案件提交审委会讨论理由情况表
（三）从审委会讨论案件的类型看
审委会讨论案件应为一个法院的“重大、疑难、复杂”的案件，但实践中，由于受到基层法院所在地的经济、文化发展以及地理人口素质的限制，在该院受理的民事案件类型每年没有多大的变化，几乎均为普遍的、各地最为常见的民事争议纠纷。这样使得提交审委会讨论的案件类型也并非是什么新型疑难案件（见表2．4）。近五年来，该院审委会讨论案件类型大致为财产纠纷、合同纠纷、人身损害赔偿纠纷、合伙纠纷、劳动争议纠纷、相邻纠纷、婚姻家庭纠纷等七大类。其中财产纠纷、合同纠纷，占了讨论数的57．14％，其次是人身损害赔偿纠纷与相邻纠纷占讨论数25．40％，其余案件仅占15．87％。而新型案件5年来只有1件，仅占讨论数1．59％。案件类型的相对固定，尽管可使审判人员对这类案件的把握更加“老道”与“成熟”。但从另一个角度讲，也容易滋长委员讨论案件的惰性与随意性，影响其主观能动性的发挥。因为，一个人一旦长期固定讨论（或办理）某一类案件，久而久之，其内在能力与潜质极易受到固定模式的定势影响而逐渐退化，个人“攻艰”与“迎难”心理也日渐消退。加之审委会的运行机制的缺陷，导致委员们学习提高的自觉性与积极性也大打折扣，并在实际讨论案件中自觉不自觉地流露出散漫与轻视的态度。因此，委员在会上的讨论发言经常在“就是那回事”的简单心理督促下匆忙形成。然而，案件类型的相同，并不等于案件事实的等同，案件个体差异的变化，委员们往往以其“经验”代替个案判断，并实际影响着案件的客观裁判。
表2．4某县法院近五年审委会讨论民事案件的情况表
（四）从审委会解决纠纷的效果看
日本法学家棚濑孝雄曾经说过，审判制度的首要任务就是纠纷的解决。笔者认为，解决纠纷的基本意义不仅仅在于对案件作出了裁判，还要看当事人是否服判息诉，这是纠纷是否得到切实解决的最佳判断方式。审委会制度作为中国特有的～种审判制度，同样也不例外，设置的任务应该为纠纷的解决服务。对基层法院审委会来说，其纠纷解决功能发挥的主要依据是：一是讨论具体案件，作出裁判决定，直接解决纠纷矛盾；二是总结审判经验，归纳规律性审判方法，间接为纠纷解决提供指导。这两项职能的发挥，并非同步发展，从实际情况看，讨论具体案件已成为目前基层法院乃至中级法院审委会的主要任务，而有关审判经验总结的工作则是少之又少。有时，审委会虽然不是讨论具体的案件，但也并非开展对有关审判经验的总结，而是做一些文件传达。从笔者所考察的某基层法院审委会制度的运行情况来看，尽管五年来有三次讨论审判工作（见表2．5），但没有一次是总结审判工作经验的，而是传达有关会议精神或部署审判工作。因此，在这种状况下，又怎能为间接解决纠纷服务，又怎能谈得上什么效？
表2．5 某县法院近五年来审委会研究情况
那直接讨论案件、解决纠纷的效果又如何？从笔者所考察的情况来看，审委会讨论的案件并非因人多而力量大，有的案件不仅因上诉被上级法院发回重审，就是审委会本身也经常“自我否定”而反复无常。同时，审委会既非因“集中而明智”而权威性地使当事人服判息诉，也非案件因经审委会讨论而“冰释前嫌，握手言和”，而往往因案件本身的“难定性”，导致案件的裁判并不因是人多还是人少的决定而“定分止争”（见表2．6），五年来，该院审委会讨论民事案件服判率占讨论民事案件总数的7．93％，上诉率为61．9％，上诉、改判、发回重审率为69．33％（该院近5年的民事案件上诉率为7．68％，发回、改判率为44．27％），以致在当地对审委会讨论案件有着“上诉一件，改判一件”的谑称。这说明，审委会在当前社会矛盾突发期并非解决纠纷的有效审判组织形式。
表2．6 某县法院审委会近五年讨论民事案件的效果情况
（五）从案件提交审委会讨论的目的看
在司法实践中，除了立法上规定的应提交审委会讨论的几类案件外，为什么案件承办人有时还乐于将其他案件也提交审委会讨论呢？是出于案件疑难复杂难以办理或把握，为求得案件妥当处理而提交，还是基于个人因素为推脱责任或某种目的“寻找场所”而提交？带着这些疑问，我们认真总结了十多年来对法院工作的亲身感受，认真考究了个中原因。就民事案件而言，要将案件提交审委会讨论，合议庭或独任庭包括主管领导均会以案件复杂疑难重大为由头，但在审委会上进行讨论时，而案件往往又显得平常普通，或者讨论时并非讨论案件的定性而是讨论案件证据的采信。为什么会造成这样的偏差？笔者认为，案件的难易除了有个体感受差异外，还主要因以下原因所致：
（一）有的办案法官认为，制度上设置审委会，就是讨论案件的，在自己不想动脑或不愿动手查阅有关资料的情况下，将案件提交审委会讨论，既可省去查阅资料、研究案情“竭尽心力”的麻烦，又可省去办错案件所带来的责任。
（二）有的办案法官在“人情世故”的冲击下，尽管案件简单，自己也可作出裁判，但又担心当事人“闲言碎语”或不必要的“猜忌记恨”，将案件交由审委会讨论，可求得置身事外的“心安理得”。
（三）合议庭由于受其固定性的缺陷，一般对案件容易达成一致意见，但在出于各种利益考虑，合议庭成员谁也不想过多纠缠该案时，合议庭将有意形成不同意见，并强烈要求主管领导将案件提交审委会讨论，以此达到某种预期目的。
（四）院长、主管领导、其他院领导或庭长，有时基于某种个人因素或受到外来“人情”干扰而难以拒绝或抵制，而合议庭意见又与其意见相左时，授意将案件提交审委会讨论决定，这样既可达到个人意图，又不负任何法律责任。
（五）在某些关键证据的可采信上，将会影响一方当事人的胜败时，这时合议庭成员如果受到当事人的“笼络”、“恩惠”或有其他权力人的指令，他们往往有意对关键证据认定造成分歧，从而得出不同的裁判意见，以提交审委会讨论，这样以求减轻自身办案的法律责任。
目前这些原因虽不散见于该院审理的每一个案件，也并非必然导致司法不公，但它的存在给审委会制度运行带来的嘲笑无疑是重大的，不可否认审委会已演变成办案人员“趋利避害”的一种工具。
（六）从审委会讨论案件的结论形成看
审委会对案件讨论结论的形成过程既是对案件的判断过程，又是各委员个人道德的选择过程。尽管审委会是按照少数服从多数的原则对案件作出裁判，但仔细考察审委会实践运作情况，审委会民主决策背后其实质依然是少部分人决策，院长等主要领导（包括第一副院长、主管领导）在一定程度上主导着案件结论形成的方向。因此，有人认为审委会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。从某县法院近五年审委会讨论案件结论形成情况（见表2．7）可以看出，在该院审委会讨论案件的结论形成超过半数依赖主要领导的意见。其余委员虽有一人一票的权利，但在现有体制下，其权利行使不得不沦为附和与陪衬，讨论形式化不言而喻。在反思这种结论的同时，不得不对审委会民主决策机制感到担忧。实践中的情形是，“有利害关系”的委员据理力争，“无关”的委员随意附和，但发言激烈者主要是主要领导们。一般而言，会议主持者的引导意见和主管领导的率先发言，毫无疑问要成为后面委员发言的参考和主要依据，对稍不爱动脑或业务生疏者，抑或惧怕权力者，不管前面领导意见是否正确合法均将毫不犹豫地予以附和赞同，这样严重影响裁判的质量。在有的案件实在难以统一或与主要领导预期目的相差甚远时，会议主持者将以案件复杂为由将案件搁置暂不作结论，待会后个别沟通协商统一后，再提交讨论，或利用外来力量“修正”个别意见后，再提交讨论。更有甚者，有的案件往往先经党委、政府或这些单位的领导人形成初步意见后，再将这些意见带回审委会讨论形成结论。试想，在这种情况下形成的结论又岂是民主决策的结果？从表2．7中显示的情况来看，合议庭中意见被审委会采纳的占了38．94％，但在实践中，其背后隐藏着一定奥秘，因为既然案件合议庭中有可行意见，那为什么还要提交审委会讨论？除了存在应提交审委会讨论案件原因外，是否还有更深层次的原因（其原因笔者前面已论述，在此不必赘述）？此外，既不依赖主要领导意见，又不依赖合议庭中意见的另一类裁判结论的形成，几乎是困难的，从表2．7可以看出，在该院这类情况仅占3．68％，其原因主要归因于前面两种情况极力垄断的结果。
表2．7某县法院近五年审委会讨论案件的结论形成情况表
（七）从审委会委员的制约情况看
审委会委员在履行职责、讨论案件时，是否存在相互制约关系？从理论上讲，法律既然规定审委会实行民主决策，那么各委员讨论案件应该不存在谁制约谁、谁服从谁的问题，否则民主决策必然成为空话。事实上，不管是法律规定，还是法院内部规定对审委会成员间关系的界定，无疑是一个空白。因此，调整委员间的关系，除了遵循委员个人道德品质外，大多依法院内部的层级管理机制调整其相互关系。实践中，由于各委员均有明显的行政级别或职务，所以委员的行政隶属关系非常清晰，从院长、副院长、其他院领导到业务庭庭长，层层相关，上下明确。因此，在这种行政隶属关系上，要产生“权利制约权力”的关系是艰难的，相反滋生更多是“权力制约权利”的关系。这样，在中国现有语境下，必然带来“权力者”影响“权利者”发言，或者“权利者”因惧怕或“崇尚”“权力者”，而放弃权利附和“权力者”发言，其话语霸权在这种情况下有了更好的注释。尽管一般委员的这种选择，并非心甘情愿的放弃，只是基于在现有国情与现有体制痼疾的约束下，无能为力罢了。对委员实践中的这种心境也是可以理解的，因为，既然是民主决策，一人一票，自己是否赞成，并不能带来实质性的影响，“随波逐流与顺水人情”并不给自己带来任何损害。更何况讨论案件本身属自由裁量权的问题，个人观点对错、多寡，自然没评断标准。那么二审法院是否可对一审法院委员发言造成一种潜在制约呢？实践中，委员并不因惧怕案件被上级法院改判、发回重审产生心理压力。因为，审委会讨论案件既然属于重大、疑难、复杂的案件，那么就允许探索，允许“摸着石头过河”，允许有错误。否则，又怎么能称得上疑难复杂呢？对于一个基层法院的一把手而言，这些理由虽然过于笼统，但他们认为每年发回、改判案件均处于一个较为均衡的比例，几乎各级各地法院都有，且改判、发回重审的原因是复杂的，尽管没有发回、改判的案件是件好事，然而这种状况并非凭一己之力可为。另外，目前二审改判、发回重审标准并无具体规定可循，谁对谁错，并不以改判、发回重审作为判断的唯一标准。更何况审委会实际讨论中，有时形成结论需向上级法院请示决定，但经过请示上级法院的案件上诉后仍然存在改判和发回重审现象。因此，连二审法院都难以把握的案件，作为一审基层法院又哪能确保有百分之百的“万无一失”？如此看来，审委会现行制约机制的真空，为审委会运作失衡打开了方便之门。
（八）从审委会委员的到会情况看
由于审委会并非常设机构，因此，各委员的到会讨论情况令人堪忧。而委员能否到会，既直接影响案件的讨论质量，又影响案件结论形成是否合法。从实践情况来看，委员参会的主动性和积极性并不高，有的委员经常以有其他事务为由很少参加开会。从某县法院近两年来委员到会情况可以看出（见表2．8），在该院审委会能够全部到齐开会的竟然为零，在近五年中，委员未过半数开会的情况就有五次，大部分时间是七人到会讨论，占讨论总数的39．68％。有时，因委员不到会影响结论形成时，则采取征询未开会委员意见计算表决票数，这样造成不到会讨论却有表决权的咄咄怪事。这种状况的存在，充分体现了审委会组织机制上残缺，也体现了审委会实践运行的艰难处境与戏剧性。
表2．8某县法院近五年审委会委员到会情况表
上述“八个方面”是对某基层法院审委会近五年来实践运行现状的总体概括，面对上述状况，我们不得不承认，审委会在当前实践运作中所面临的挑战是严峻的。
挑战一：审委会作出的裁判屡遭否定，难以维护司法权威。
设立审委会的初衷就是通过发挥集体智慧，讨论重大、复杂、疑难案件，来确保人民法院裁判案件的质量。但创设审委会的“先祖们”永远没有想到，当前审委会所作出的裁判决定因来自各种途径的挑战而屡屡被推翻，这种现象的存在，说明审委会设立的固有初衷和目的在目前已难以实现。相反，审委会已经演变成推翻本院裁判，包括自身决定案件的“刽子手”。因为，民事诉讼法第一百七十七条赋予了审委会推翻本院生效判决和裁定的特殊权力。这也说明，当前司法的终局权威，并非因审委会存在而不断得到加强，相反由于审委会制度导致案件“翻来覆去”而毫无定数。可见，如果司法机关作出的生效裁决可以很容易地被“翻过来”的话，那么当事人的利益和命运势必长期处于不确定的状态，其忧虑不安的心情也就始终难以释怀，司法裁判存在的意义也就丧失殆尽。从笔者所考察的基层法院来看，目前对审委会讨论决定案件的冲击主要来自于三个方面：
首先，法院自身的再审和上诉法院的否定。《民事诉讼法》第一百七十七条规定，“各级人民法院院长对本院已发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审委会讨论决定”，“最高人民法院对地方各级人民法院已发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或指令下级人民法院再审”。从该条法律规定可以看出，对已经审委会讨论决定的民事案件，不仅上级法院，而且本院审委会均有权对其效力予以否定。在实践中审委会讨论决定的案件被二审改判、发回重审或又进入再审的情况并不少见（见表2．6和表2．9），可见，审委会讨论的案件，仍然难以保证其权威，法院判决的既判力仍然难以维护。
其次，来自检察院的抗诉否定。《民事诉讼法》第一百八十五条规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。法律赋予检察机关的这种职权，造成的不仅是法院一般生效裁判长期处于挑战状态，就是审委会讨论的案件仍因这种权力的存在而难以幸免。因此，检察院拥有的抗诉再审权对审委会所讨论案件的裁判的终局性，无疑是个强有力的威胁（见表2．9）。
表2．9某县法院近五年审委会讨论案件又再审的情况表
再次，来自人大个案监督的否定。1998年12月24日最高人民法院发布的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第7条规定：“人大及其常委会对人民法院审结的重大案件或者在当地有重大影响的案件，通过法定监督程序要求人民法院审查的，人民法院应当认真进行审查；对确属错判的案件，应按照法定审判监督程序予以纠正。”这一规定意味着最高人民法院代表各级法院自下而上地向各级人大及其常委会授予个案监督权，这样逆向授权使得人大及其常委会在宪法、法院组织法和三大诉讼法外，取得了对司法裁判的终局性进行否定的权力。从笔者所考察的基层法院近五年审委会讨论决定的案件又被再审的情况（见表2．9）可以看出，来自人大个案监督导致审委会讨论决定的案件始终处于不稳定的状态。除了人大个案监督外，党政领导交办也可对审委会讨论决定的案件予以否定。
挑战二：审委会组成的行政化，难以发挥指导作用。
在我国，审委会实际上是作为法院的一种特殊“审判组织”而存在，其行使的是审判业务方面的权力，而不是行政领导权力，但是对什么人能担任审委会委员，无论是《法官法》，还是《法院组织法》都没有明确的规定。在实践中，审委会委员行政化的倾向十分明显，其人员任命往往与行政职务挂钩。一般来说，在基层法院审委会委员至少是副科级以上职务的人员担任，分别由正副院长和政工室主任、工会主席等党组成员，以及极少数业务庭庭长组成。除了即将退休（或离岗）不再担任行政职务的委员外，由普通法官担任审委会委员情况极为罕见。从某县法院审委会组成情况看，审委会组成的行政化色彩极为浓厚，在该院的11个委员当中，院领导占7个，现任业务庭室负责人占2个，仅占全部委员的18．18％。
表2．10某县法院审委会委员组成结构表
由于审委会组成的行政化，由此所带来的问题至少有三个方面：一是某些业务能力强但行政职务低的优秀法官被拒之门外，失去了进入审委会的机会，无法发挥精英作用；二是某些凭借较高的行政职务而进入审委会的人员，可能是长期从事领导工作的，有的甚至从未从事审判业务工作，其法律素养和审判业务能力相对较低，根本无法胜任讨论决定重大、疑难案件的使命；三是人员构成的行政化，造成讨论案件时委员意见向行政权力倾斜，名为集体决策，但实为个别领导决定，从而影响讨论案件质量。按照审委会设置的初衷，审委会委员应该是一个法院法官中的精英分子，但实际上，审委会委员不仅没有精英化，在有的法院甚至还由根本不具有司法经验的法官，或根本不能称作法官的人员担任委员。调查发现，竟有政治部、办公室主任、纪检党委书记充任审委会委员的现象，而任职前来自党委书记、土地局局长、组织部长、部队领导的委员并不鲜见。在审委会由这些人员构成的情况下，怎么能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，又怎能位于专业合议庭和专业法官之上？另外，从《法官法》角度看，初任法官必须通过司法资格考试，而初任院长、副院长、审委会委员却并未强制规定需经司法考试取得任职资格，而只需人大任命即可。这样造成由没有法官资格的人来指导具有法官资格的人办案，其指导作用是可想而知的。
挑战三：审委会讨论的形式化，难以保证案件质量。
目前，审委会采取看材料，听汇报的方式作出裁判意见，其讨论难免流于形式。因为，在审委会对案件进行讨论时，各委员既不参加法庭审判也不阅卷，对法庭调查和法庭辩论的情况无从了解，委员所接受的案件信息完全来源于承办人的汇报，而承办人汇报的准确性，往往受到学识、经验、判断能力，道德良知和叙述表达能力等因素的限制，同时，委员们接受信息的准确性同样受到上述因素的影响，加之汇报的时间较短，合议庭其他成员不到场，因此，这种汇报很容易断章取义，貌合神离，以偏概全。这样，审委会委员在没有全面吃透案情，充分掌握分析证据的情况下，草率简短地作出决定，又怎能不形式化？另外，从审委会讨论过程看，一个案件要提交审委会讨论，虽然并非都是重大、疑难、复杂的案件，但可以肯定提交讨论的案件，也绝非三言两语就能断定。但讨论中，不管是复杂还是不复杂，委员发言随意且简短：一不考虑意见是否合法；二不触及案件的实质，只是简单以个人意见认为如何，往往提不出任何理由和法律依据。另外，有的委员发言附和严重，只是以简单同意某委员意见了事。也有的委员为迎合一把手或个别领导意图，发言明显带倾向性。还有的委员因存在“内耗”现象，于是在讨论具体案件时，明知“不可为”，但为了不与其有“偏见”委员的意见一致，故意发表另类意见。从实践来看，审委会讨论案件一般一上午要讨论2—3件，最多时讨论5—件（见表2．11），平均0．8小时讨论1件，而委员一般有9人之多，如果按每人10分钟计算，承办人汇报以20分钟计算，讨论一件案件至少需时间近2个小时，而实践中讨论一个案件远远少于2个小时，试想在短短的个把小时内，各委员又怎么能做到既要弄清重大复杂疑难案件情况，又要判断做出正确意见？这样“雾里看花”、“临阵磨枪”式的讨论，又怎能触及案件的实质，委员们又能发表何种“真知灼见”？因此，审委会在这种主客观因素影响下，委员讨论流于形式已成为必然，而要在形式化的情况下保证案件质量，又岂不是天方夜谭？
表2．11 某县法院2000—2004年半个工作日审委会讨论案件数量情况
挑战四：审委会责任的集体化，难以确保公正裁判。
审委会制度运作的原则是实行民主集中、集体负责。但这项原则在实践中往往因过于集体化，而导致无人负责。从审委会成员的构成情况来看，由于其成员均具有行政级别，不是院领导就是庭室领导，这种结构给责任的配置和归属造成难度，试想在人类具有趋利避害本性时，又有谁愿意“作茧自缚”、“自我归责”？即使要设置一定责任，也是“不痛不痒”式的扣罚津贴了事。而正因为可以扣罚津贴了事，也导致责任的虚无化。从法律规定来看，由于法律只规定审委会集体负责制，而集体是由全体委员构成的整体，这种集体责任自然无法转化为个人责任，如要落实不仅缺乏法律依据，而且违背了法律的主旨。从责任的界定看，审委会主要是在听汇报的基础上履行一种把关的责任，而把关责任如何界定本身是很困难的。如果把关是因为汇报者的失误及不客观造成的，则要审委会各委员负把关责任也不可能。这样，由于案件承办者不需要对自己的不客观汇报承担责任，而每个委员也不会对自己在审委会上发表的不正确意见承担个人责任，所以审委会集体负责实际上是无人负责。从笔者所考察法院的情况来看，五年来，既没有因审委会讨论决定的案件被上级法院发回重审而追究过任何责任，也没有以何种方式对审委会讨论决定的案件进行过问责。正如柏拉图所说，“如果某人管理人类事务可以不承担责任，那么就必然产生傲慢和非正义”。审委会讨论案件无人负责的结果，导致委员发表意见的随意性和轻率性，所谓“无责则无谓”，这种现状又如何能保证裁判的公正性？
挑战五：审委会讨论的隐蔽化，难以维护司法廉洁。
审委会讨论案件的隐蔽化主要体现在：一是审委会委员隐蔽化，由于审委会到底由哪些人组成和参加会议不事先告知当事人，使审委会讨论案件具有神秘性；二是审委会讨论和决定过程隐蔽化，审委会的审议和决策是在完全摆脱了当事人及律师，甚至检察官监督的情况下进行的，因此，审委会委员对案件的评断和心证过程是非公开的；三是在裁判文书的署名上，审委会委员是隐蔽的。在实践中，凡经审委会讨论决定的案件，只在文书中载明，本案经“审委会讨论决定”即可，在文书落款上同样只署上合议庭组成人员或独任法官的姓名，而对案件结果起关键作用的委员名单当事人仍然难识“庐山真面目”。这些情况的存在使审委会委员讨论案件失去了应有的监督，而委员对讨论案件的裁判结果却拥有绝对的权力，这样也就很容易导致司法腐败的滋生。另外，由于委员身份的隐蔽性，使与当事人存在利害关系或权钱交易的委员们，极不容易被察觉，要追究其责任更是难上加难。更何况“熟人社会”的存在，在司法实践上，要保证所有委员与所讨论案件不存在各种“利害关系”几乎是不可能的，因此，如果当事人想找到一个或二个“有权力”的委员在讨论中发挥作用，在目前状况并非一件难以办到的事情。而这种现象即使是审委会委员，也难以弄明白案件与谁存在“利害关系”，加上个别委员发言对“领导委员”的意见的倾向性和依附性，审委会讨论决定案件的质量是可想而知的。在这种状况下讨论决定案件，又怎能维护司法廉洁？
三、审委会运作不畅的原因透视
审委会目前存在上述症状，并非一朝一夕所致。从审委会形成到今日，历经了由计划经济社会到市场经济社会的演变，尽管社会在发展，时代在变迁，法院的审判制度均在不同程度上顺应了市场经济体制和国际潮流的变革，但我们的审委会制度一直沿袭至今，认真审视审委会的历史与现状，导致其运作不畅的原因是多方面的。
（一）历史窠臼——传统难以割舍
审委会制度之所以能在中国“一枝独秀”，具有深刻的历史原因：
1．从我国建国初期的特殊国情来看。建国初期，我们废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格。在建立人民法院过程中，除少数国民党时期的司法人员经改造后留用外，大部分是来自“五湖四海”的工农兵干部，特别是部队干部居多。由于工农兵干部法律水平的局限和革命形势的需要，加上新的法律不完备，新的司法体制还不够健全，因此，急需在法院内部建立一个权威性的审判组织，以保证案件质量和革命工作需要。在当时的历史背景下，国家统治更多的是依靠军事指挥和行政指挥，法院的任务更多的是辅助行政机关完成政治任务。这就决定了审委会，甚至整个法院组织方法和运作形式都是便于直接为政治斗争服务。这种状况并未因社会发展而有所发展，而是一直沿用至今。
2．从我国司法传统来看。我国几千年封建社会，一直沿袭司法与行政合一的体制，各级司法长官由行政长官兼任，导致司法采取长官统领的集权型行政权力层级模式。这种层级模式，深深影响了我国司法组织的制度建构，审委会制度就暗合于这种文化心理而得以存在。在我国现代法院内部的审判组织结构中，就似乎成为由低到高的权力等级结构，处于等级结构底端的是独任庭和合议庭，居顶端的是审委会。
3．从我国的政治文化传统看。民主集中制在我国已成为一种毋庸置疑的意识形态信条，是各个机构、不同行业的议事通则，在这种情况下，法官个人独立地进行决策是一种难以想象的事情。因此，自1949年以来，这一趋势与我国长期以来强调阶级斗争、计划经济，导致司法界的专业化程度总是处于一个很低的水准上，因而不得不通过更多严格的监控机制以保证司法决策的质量。同时，“十年动乱”结束后的社会舆论也使得所谓集体领导有了更强的说服力。因此，限制法官个人权力，强化审委会权力也就有了无可置疑的理由。
4．从前苏联的传统影响来看。建国后引进的苏联审判制度强调党对审判工作的干预和具体指导，强调集体智慧，以克服资本主义国家法官独立所可能造成的独断。这些观念在50年代全国上下对苏联推崇之中给建构中的我国司法制度烙上了深刻的印记，使采取审委会制度的思想理论成为可能。
（二）体制束缚——审判难以独立
1954年我国第一部宪法确立了“一府两院”的国家机构体制，使人民法院地位发生了根本性变化，但法院的这一宪法地位一直未能落实，长期沿袭着将法院作为政府一个职能部门看待和使用的传统习惯。这些遗留下来的弊端人为增加了法院司法独立的“难度”，法院从过去的政府下属的分支过渡到现在人财物仰仗政府的局面。虽然“人民法院依法独立行使审判权”在我国已成为一项宪法原则，但是我国的独立审判，并非实质意义上审判独立。目前人民法院的设置与地方行政区划完全相同，法院的经费完全由当地财政拨款，法院干部的提拔使用也很大程度上由地方党委组织部门掌握。这种状况使人民法院的审判组织行政化运作成为必然，保留审委会讨论决定案件暗合着行政控制成分。然而，就人类天性看，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。对法官的支配权力必然支配着法官对案件的判断，法官便会出于对权势者的敬畏而偏离法律。因此，司法权被行政格式化，必然使司法权产生歪曲、变形而丧失其应有的公正性和权威性。审委会在这种体制下，运行顺畅又岂是易事？
（三）素质制约——委员难以激励
审委会整体素质不高，也直接影响审委会作用的发挥。基层法院现任审委会委员不管是专业学历，还是职业资格，抑或是司法经验，均与普通法官并无二致。因为，这些“行政官员”不管是行政职务还是委员资格并非因业务精英化而获取。目前，审委会组成人员的行政化，带来的负面效果是“司法界不再是一个同质的集团，相反构成一个行业的人们相互之间语言不通，对法律的实体和程序规则理解不同，从而不可避免导致分裂状态的出现，削弱法律家的力量，从而对法治进程起到阻碍作用”。某些审委会委员自身定位错误，认为案件讨论反正是集体负责，自己个人发言正确与否，并不重要。殊不知，如果每个委员都只强调个体作用的虚无，则审委会功能发挥必定丧失殆尽。正是在这种错误意识的指导下，审委会委员怠于学习法律知识，疏于提高法律素养的现象非常严重。而目前法律颁布日新月异，这必然造成委员具有的法律知识和水平在很低的档次上徘徊，甚至退化。另外，社会不正之风对司法审判的影响日盛，外界形形色色的诱惑，并非指向“前线”法官，“后线”的委员，由于其身份和权力的特殊化，在目前往往已成为诱惑“重点”，但委员与法官抵制诱惑差异不在于身份而在于个体内心素质，这样导致个别委员职业道德沦丧，对正义的追求减弱，法外权力勾结，关系案、人情案、金钱案，枉法讨论发言已成为必然。有人认为，一个道德平庸的人是无法胜任这一任务的，一个道德败坏的人则只能是对这一任务的嘲弄。这种不珍惜自身价值，不爱惜法官职业的现象，虽然只发生在极少数委员身上，但与之俱来的影响足以损坏审委会整体运行效果。
（四）组织障碍——机制难以完善
审委会组织设置先天不足。在法院内部，审委会虽为最高审判组织，但组织松散。目前，由于法律未对审委会组成、委员的资格、条件、任期、届数、人数、讨论程序等作出规定，造成审委会组织制度和运作程序的严重缺失。虽然各法院制定了一些审委会运作规则，但因为效力极低，造成遵守意识差。实践中，审委会召开随意性大，而各委员往往忙于分管工作，使审委会召开很难达到全部人数。至今，多数法院尤其是基层法院都没有审委会日常工作机构，这样，在审委会开会讨论案件前，一般没有向出席会议的委员提供有关案件材料，多数委员是在对案件一无所知的情况下匆忙应付参加讨论，因此，讨论“形式化”在所难免。另外，审委会讨论程序的简单化与其“讨论重大、疑难案件”的职能极不相称。这种组织设置必然导致：
第一，审委会委员从接触案件审理报告到作出决定的时间很短，在如此短的时间内，客观上无法要求委员们弄清案情，抓住焦点，更不用说做出正确判断。
第二，审委会作出决策的基础是听取汇报，如果案件的汇报人在汇报中过失或恶意地遗漏或歪曲案件的相关事实，审委会根据这种汇报作出判断必然有失公正。这是审委会组织方式的最大漏洞和隐患，而要完善这种机制，又岂是轻而易举之事？
四、审委会的功能反思
审委会制度确立和发展尽管有其合理的因素和历史背景，但随着社会发展和审委会当时存在的历史条件的变化，对审委会功能的反思与质疑是必要的。这样不仅有利于我们辨别审委会存在的历史价值，也有利于我们认识审委会废除的必然性。
思考之一：审委会制度能否抵御人情，保护法官？
有学者认为，普通法官之所以要借助审委会，的确有其更深层次的功能，其中最主要的也许就是，可以以此来抵制人情和保护自己。因为，基层法院都设在县（或县级市）城，几乎每个人都是熟人或熟人的熟人，都能搭上话。而法院与社会之间并没有一个为保持司法不受各种干扰的隔离带。所以一个案件，特别是重要一点的案件，只要进了法院，主审法官的家往往“说客盈门”，而且原、被告双方说客都有，令法官不堪重负。基于这种状况，法官确实需要一种制度来帮他抵制或排解这些剪不断，理还乱的关系。因此，目前必然需要审委会作为一种制度化的保护机制，来分担独任法官以及合议庭的责任。然而，这些美好愿望，并非在实践中得到了切实有效的验证，事实上，尽管有个别法官基于外界的压力，确实想通过审委会抵御人情，保护自己，但从审委会讨论案件的数量和审委会组成状况来看，这种功能往往显得很无力。正因如此，有学者对此功能表示了相反的看法，他们认为，采取审委会是否在前门挡住了狼，却从后门放进了虎？法官所承受的社会压力是与特定社会的政治文化传统相关联，即使少部分案件进入审委会，但这种压力却往往并非指向承审案件的法官，而是指向法院的院长和副院长们。因为，谁最怕得罪党政首脑呢？通常不会是承审案件的普通法官，而是前途与命运在很大程度上操纵在地方权势手中的院长、副院长们。在一般情况下，地方党政官员要影响一个案件的结果，不太可能也没有必要直接找承审法官，而更多的是跟院长们打招呼，这既可以说是基于官官对应原则，也是基于形势“隐蔽”的需要。这样，院长们恐怕很难以案件要审委会决定为由向对方说不，对于稍通官场权术者都会知道如何不留痕迹地将自己的意图化作集体决策。这时，审委会存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，完全可能成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。那么审委会是否可以避免社会对法官暴力冲击呢？从笔者所考察的某基层法院来看，这种功能更是虚无。目前，不管是否经审委会讨论决定，在裁判文书的署名上一律以独任法官或合议庭法官落款，因此，在时下国民法律意识仍然欠缺的情况下，当事人如要对法官有威胁或暴力倾向性的话，并不能以经“审委会讨论”而推脱干系，而恰恰相反，当事人在无法弄清审委会人员及讨论内容的情况下，却经常固执地认为就是因为合议庭或独任法官汇报的不属实，才导致案件如此裁判的结果。这种现象在实际中屡见不鲜。同时，由于审委会人多的缘故，当事人要施加不利行为，从施加能力上也只能针对单个承办案件的法官，而非审委会集体。因此，这种状况，主要是司法体制以及司法权行使方式以及行使过程给这种攻击提供了进路。所以，与其在稳定审委会这种难以增进司法公正的事业上下功夫，还不如用更多的心力在探索如何以司法而非行政的形式和机制来解决目前中国司法所面临的问题。
思考之二：审委会制度是抑制腐败，还是导致腐败？
审委会是否具有抑制司法腐败的功能呢？有学者认为，在目前情况下，如果一律实行法官独任审判或合议庭多数法官决定，太容易造成司法腐败或司法不公。由于在基层法院进入审委会的案件一般说来都是比较重大，往往会有来自各方面的影响，包括地方党政机关和部门头头的传话，熟人的求情、送礼，甚至并非罕见的公开贿赂。所以，审委会有利于抑制司法腐败，因为独任法官或合议庭法官是一人或三人，相对来说更容易被贿赂，不像审委会由十人左右组成，较难买通。但反对者认为，权力是否腐败主要取决于行使权力者的素质及其制度环境，而不是参与决策者的数量，如果制度不合理，则三千人的决策机构也可能甚至容易腐败。因此，就司法制度而言，抑制腐败的根本出路还是提高司法过程的透明度，使法官在公开的法庭上公正地决策。笔者认为，法官办案是否腐败主要基于：（1）社会环境的影响；（2）法官个体素质及抵御的能力；（3）决策机制与监督机制的融合程度；（4）贿赂者贿赂手段和方式。假设法官在目前制度环境下，是容易被腐蚀的话，那么审委会并不因成员的多寡而不受到腐蚀，相反由于决策的人多，使“有心人”更有可趁之机。因为，多一道把关程序，就多一种权力寻租的可能，又由谁来监督把关者的把关？同时，审委会是由个体法官组成的集体，法官个体的败坏，必然导致整个组织堕落。承认法官“恶”的本质，那么由法官组成的审委会委员同样潜藏着“恶”的活性。另外，集体决策还为司法活动中各种形式的法外干涉开了方便之门，致使为追求实体公正而设计的司法程序反而离公正的审判结果越来越远。所以，笔者倾向从制度上创新与加强法官个体抵御腐蚀能力防止司法腐败，而非以其“矛”攻其“盾”的防范与控制。事实证明，让司法判断与管理者（如庭长、院长）或决策者分享，并没有带来控制司法腐败的良好局面，相反，使司法腐败愈演愈烈。
注释:
*廖永安系湘潭大学法学院教授，博士生导师；李世锋系湖南省高级人民法院法官。
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该中部地区基层法院所在的县地处湘南边陲，辖8镇9乡，面积696．24平方公里，人口35．19万人（其中城镇人口10．09万人，乡村人口25．10万人），初中教育完成率为99．2％，每万人高中阶段学校在校学生214人。2005年该县GDP为29．96亿元，财政总收入1．4亿元，属省级财政扶持县。而该县法院人员编制67人，现在岗人数58人，离岗4人，干警中大学本科学历43人，占74．14％，大学专科学历11人，审判员36人、书记员11人，其他人员11人，获得法律职业资格证书的7人（其中已辞职1人，申请辞职2人），45岁以下干警44人，占75．86％，内设机构15个，下设3个中心法庭。
湖南省高级人民法院《关于司法绩效综合评估体系的实施意见》中将裁判公正指标体系南13个指标组成：立案决定变更率、再审立案准确率、改判发回重审率、司法赔偿率、当庭宣判率、陪审员参审率、再审开庭率、申请复查听证率等。
钟强、陈剑：《审委会制度的改革与完善》，载http：//www．law—lib．com。
胡夏冰：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第453页。
（日）棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第1页。
如该院2001年审理的相邻排水纠纷一案，当时原审判决驳回原告请求，认为被告生活排水并无不当。判决生效后，检察院抗诉，2002年经审委会讨论决定，再审判决支持原告诉讼请求，被告排水需改道。再审判决后，当事人申诉，2003年经合议庭审理由审委会讨论决定，认为被告可直接排水，但需支付原告相应的损失费1000余元。
一般认为审委会只对案件定性和法律适用问题进行讨论。对审委会是否讨论证据采信问题，存在分歧。但从法院内部制定的规定看，都否认将证据采信纳入审委会讨论范围，认为证据采信即案件事实，应由合议庭负责，然而实践操作中，又并非如此。
何艳芳、余茂玉：《审判委员会制度反思》，载hup：//www．9228．org/infofiew/Article。
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肖建国、肖建光：《审判委员会制度考》，载http：//www．civillaw．com．cn/weizhang/defauh．asp？id=15165。
前面所举的相邻纠纷案件就是个典型。
贺日开：《司法权威的宪政分析》，人民法院出版社2004年版，第197页。
如2002年该院审理的资金占用合同一案，在由审委会讨论决定再审判决后，由于人大过问该案，致使该案在该院审理3次，审委会讨论6次之多。目前又以此案程序违法为由，该院审委会讨论建议上级法院再审。
王盼、程政举：《审判独立与司法公正》，中国人民公安大学出版社2002年版，第482页。
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王盼、程政举：《审判独立与司法公正》，中国人民公安大学出版社2002年版，第128页。 出处:《东方法学》2007年第3期 |
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廖永安 湘潭大学法学院 教授 , 李世锋 湖南省高级人民法院 法官
审委会不直接审理案件，却有权对案件裁判作出决定，这种超乎寻常的运作体制，不得不引起我们的深思。一般来说只有符合审判规律的审判制度，才具有存在的合理性、科学性和生命力，违背审判规律的审判制度，必然遭到非议，并最终予以废除。审判权作为法院独享的一项权力，依其职能、任务和特点有其普遍和共同的规律可循，一般认为法院审判权的行使具有被动性、独立性、中立性、公开性、亲历性、公正性和效率性等规律。认识、尊重、掌握和运用审判规律，是进行审判制度改革的重要前提和基础。在此，笔者从审判规律人手透析审委会理论构建和实践运作上的错位与困境。
一、审委会理论构建上的错位
我国现行审委会制度，是通过听取案件汇报来决定案件裁判结果的，其目的在于解决独任庭和合议庭对一些重大、疑难和复杂案件裁判难的问题，它建立的理论基础在于“集体智慧大于个体智慧”或“多个程序把关可提升裁判的质量”。尽管审委会这种理论构建在一定的历史时期具有积极意义，但审委会作为审判组织进行活动则又违背司法活动规律，在审判理论构建上存在一定的误区。
（一）审委会制度与审判独立性规律错位
审判权与行政权等其他权力的最大区别是审判的独立性，无论是审判机构还是审判人员在从事审判活动时都应当保持独立，不受其他组织、个人的干涉。孟德斯鸠曾经说过：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法权。如果司法权与行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”审判独立为何如此重要，汉密尔顿作了精辟的分析：“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权、且制定公民权利义务的准则，与其相反，司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动的行动。”因此，他得出结论：“司法机关为分立的三权中弱的一个，与其他二者不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门。故应要求使它能以自保免受其他方面的侵犯。”在我国，人民法院依法独立行使审判权，是一项重要的宪法原则。宪法第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国的独立审判与西方的司法独立在内涵上存在较大差异，但都揭示了这样一个规律：审判权作为国家权力中相对弱势的组成部分，作为权利救济的最后一道防线，在运作方式上必须独立行使，否则就会失去这种权力设置的意义。审判独立一般具有两个层次的含义：一是法院独立，即法院独立于国家行政机关、社会团体和个人；二是法官独立，即审理具体案件的法官在事实认定和法律适用方面具有独立性，法官与法官之间在审判案件方面不存在领导与依附关系，因为，法官除了法律就没有别的上司。而审委会在现阶段是“凌驾”于独任庭和合议庭之上的法院内部审判组织，不直接审理案件，但它所作出的决定，独任庭和合议庭必须执行，这在一定程度上造成审案的无权判案，判案的却没有审案的怪现象。可见，审委会这种凌驾审案法官之上的设置显然违背审判独立性规律。也可能会有人认为，现阶段法院独立难以保证的情况下，又怎能谈得上法院内部的法官独立？笔者认为，如果说司法独立乃是法治的真谛，那么，法官独立才是司法独立的精髓，法官独立才是审判独立和法院独立的落脚点。法官如果没有独立审判地位，那么法官就纯粹成了法庭上的摆设，法庭审判程序也就完全走过场，因此，审判外部独立固然重要，但审判内部独立在目前尤不可缺。
（二）审委会制度与审判中立性规律错位
司法审判是一个说服和执行的过程，裁判者要想使其对纠纷的解决方案得到当事者和社会公众的普遍接受，就须在控辩双方之间保持不偏不移的中立地位，树立超然于事外的形象，使人对其公正性产生信任。有学者将法官比喻为等腰三角形的顶点，永远处于中立而超然的位置；也有学者把法官比喻为足球赛场上的裁判员，必须始终用不偏不移的哨声维持赛场的秩序。审判中立性规律的具体内容包括：一是法官同争议的事实和利益没有关联性。据此，法官既不能裁判有关自己的争讼，也不得裁判与案件结果或争议各方有任何利害关系的案件。法官是正义的守护神，但法官同时也是人，也有情感需求和利益需求，如果法官或与之有利害关系的人成为当事人，那么法官就应回避。二是法官不得对任何一方当事人存有歧视或偏爱，法官中立不仅要求他同争议事实和利益没有牵连，而且要求他个人价值取向，情感等因素不产生“偏异倾向”。尽管绝对的中立性可能永远是一种理想，但是裁判者至少不应对诉讼的任何一方产生偏见，也不应对案件的结局形成预断，尤其要给予当事者对其不信任的裁判者申请回避的机会。从审委会制度的设计运作来看，由于审委会委员名单并不向当事人公开，而审委会讨论决定案件又是秘密的，这样哪些审委会委员与讨论案件是否存在利害关系也就不得而知，当事人更无权申请这些利害关系委员回避。同时，由于审委会靠听取办案人员汇报作出决定，而当事人又不能到场陈述意见，因此，这种运作容易受到汇报人转述案情的影响，导致委员先入为主或产生偏异倾向。这样，审判中立性显然由于这种制度的设置而丧失殆尽。
（三）审委会制度与审判公正性规律错位
西方有句谚语：正义如果有声音的话，裁判才是正义的声音。因为“法的目的在于主持公道，而法院的任务则是审判，公道地、不偏不移地适用法律，解决争议”。因此，无论是在一个所谓陌生人社会，还是在一个“熟人社会”，公正的裁判总是受到人们的欢迎。司法公正一般是指司法审判人员在司法和审判活动的过程和结果中应坚持和体现公平和正义的原则。它是由实体公正和程序公正的结合、一般公正与个别公正的统一、公平与效率的一致为特点。司法公正始终是司法的本质要求，也是人们需将纠纷提交裁判的理由。一般说来，司法公正包括两个方面的内容；一是司法公正要求做到严格执法，就是说在司法审判活动中，司法审判人员要严格依法裁判；二是在准确认定事实的基础上作出正确的裁判。由于案件事实是由证据来证明的，因此法官的重要职责是通过证据的真伪性、合法性、关联性的判断，力求发现事实真相。而审委会决定案件，只是凭听取承办人的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这在客观上既难以全面了解当事人双方各自拥有证据和理由，也难以正确认定案件事实。在这种基础上匆忙作出的裁判，显然难以实现司法公正。况且要保证审委会集体作出裁判都是公正的，前提是大多数委员均通晓法律，具有丰富的司法审判经验，且对讨论和决定的案件掌握足够的信息。然而，就民事经济案件审理而言，由于审委会来自于不同的庭室，不可能对各类案件的审理都富有经验，加之受法院内部专业分工的限制，作为审委会委员的各庭室负责人对自己本庭的业务较为熟悉，但对其他庭室的业务就并不一定熟悉，甚至主管院长也只是对自己主管的业务较为熟悉。因此，在各个委员并非审判业务通才的情况下，仅仅依靠汇报或阅读案情介绍来提出意见，这就很难保证其提出的意见是正确的。
（四）审委会制度与审判亲历性规律错位
在审判过程中，对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，离不开判断者对被判断者的近距离观察，而只有在这种“近距离观察”基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。可见，诉讼和司法是一种察言观色的法律活动。我国古代“以五声听狱讼”制度，反映的就是司法的亲历性。因此，亲历性是审判工作的一个显著特点。亲历性规律包括两个基本原则：一是直接审理原则，要求法官裁判过程必须亲自在场，亲自接触原始的证据材料，同时需做到：（1）作出裁判的法官与审理案件的法官应当是同一的，也就是说，审者即为判者，判者即为审者，直接审理原则不允许出现审者不判，判者不审，审与判分离的现象。（2）审理案件的法官必须始终如一，中途不得任意更换，如必须更换或由新法官继受，诉讼程序应从头开始。二是言词原则，要求法官必须以口头形式进行裁判活动，听取当事人双方提交的各类证据。因此，司法是一种个人化色彩浓重的活动，它的直接言词原则、辩护原则讲求的是判断者的亲历性。法官只有直接审理案件、直接听取双方当事人的辩解，才能做出更接近客观实际的、公正的判决。而审委会不参加或不直接感知案件的法庭审理活动，一般也不查阅记载庭审情况的案卷材料，在召开审委会时也不允许双方当事人到场当面陈述，这样，当事人在庭审中所作的种种努力就难以对判决结果产生实质性影响，法庭审判的进行就失去了应有的意义和功能，庭审活动自然趋于形式。因为在所谓“民主集中制”的司法决策模式中，当事人的主体参与、程序的公开、裁判者直接参与听证这类公正程序的基本要素均被牺牲了。失去了这些要素的司法程序，不仅无法满足人们对公正的审判程序的要求，事实上也难以保证公正的审判结果。另外，由于审委会直接决定案件的裁判结果，但不参与案件的审理，这就使得合议庭和独任审判员的独立功能弱化，合议庭或独任审判员不能享有完整意义的审判权，他们审理案件、收集证据、听取双方辩论，但不享有最终裁判权；审委会不审案却享有最终裁判权，这样审委会制度显然与审判亲历性规律相悖：它不仅违背了直接审理原则，要求裁判案件法官必须亲自参加审案并不得任意中途更换审判法官的规定，而且违背了言词原则，审委会并没有在听取案件双方当事人陈述辩解的基础上，作出裁判。贺卫方教授认为，实际上法官在诉讼过程中往往要对许多与案件最终结果有关的事项作出决定，这些事项有些涉及单个证据的可采与否，有些涉及程序调整，有些则是对某些争点加以确定。最终的解决往往是法官在听审过程中许许多多有形的判决与内心的确认累积的结果，然而审委会超然讨论，必然导致审与判之间的脱节，从而损害司法过程的完整性。
从诉讼法理上讲，审判权包括审理权和判决权，只有审理权与判决权的有机统一，才能构成现代意义上的审判制度。任何将两者割裂开来的做法都不可取。这正如医生看病一样，只诊不断，无法根治疾病。不诊而断，尽管有时会歪打正着，治好病，但更大可能性反而加重病情。既然从常识判断人们都不会赞同“诊断分离”的看病方法，关乎当事人权利分配乃至生杀予夺的审理活动自然也不应“审、判分离”，这既是公正解决纠纷，保护诉讼当事人合法权益的客观需要，也是与人类认识世界、改造世界的客观规律相一致。
（五）审委会制度与审判公开性规律错位
公开审判被认为是司法公正的基本保障之一，也是被许多国家视为维护民主和法治的基本法律准则。伯尔曼说，一切肮脏的事情都是在阴暗的角落里完成的，没有公开则无所谓正义。审判公开性一般包括以下内容：一是审理过程的公开，即审理过程（法律规定不予公开的除外）一般向社会公开，法院有义务将公开审判的时间和地点预先公布于众，并且为公民旁听审判提供便利；二是审理案件的人员的公开，即应预先告知当事人审理案件的审判人员。审判公开长期以来被视为程序公正的基本标准和要求，英国有句古老法律格言：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张”（Justice must not only be done，but must be seen to be done）。同时，审判公开是司法民主程度的标尺，从古至今，由于受程序的技术所影响，各个时代各个国家诉讼程序的公开程度不相一致，总的规律是，司法审判的民主化程度越高，程序的公开性就越高，反之司法审判越是具有专制的特征，程序的秘密性就越强。
而审委会委员对案件的了解，几乎都来自承办人的汇报，并据此讨论决定，做出裁判。这些“活动”都是在当事人完全不知情的情况下“秘密”进行的。在当事人看来，审委会对案件的审理无疑是一种“黑箱操作”：当事人既无权向审委会提供案件的真实情况，表达自己的辩解意见，也无权知晓审委会对案件的具体“审理”过程，这显然与审判公开规律相抵触，并在一定程度上变相地剥夺了当事人的举证权、质证权、辩论权和辩护权。另外，由于熟人社会的存在，审委会委员与所讨论决定的案件存有某种利害关系往往难以避免，而基于审委会成员及其运作的不公开性，当事人根本无法对有利害关系人的审委会委员申请回避。
（六）审委会制度与审判效率性规律错位
效益是一种尺度或标准，法律效率的高低可以衡量出一个国家法律制度文明和科学化程度。如同英国古谚所说，迟来的正义就是非正义。最高人民法院肖扬院长在“公正与效率”的“主题论坛”上致辞时指出，讲究效率是现代司法的一个重要特征，法院纠纷处理无效率，权益的归属长期处于不明确、不稳定的状态，当事人和法院在诉讼中耗费大量物力和精力，必然会使人怀疑司法的正义性。司法活动必须遵循社会正义这一原则，以司法效率为其追求的价值目标。因此，审判效率要求：一是迅速有效地解决争端；二是力求最小的资源投人获得最大的效益。但审委会作为法院审判组织的设置，背离这一审判规律。由于我国法律对审委会讨论的“重大、疑难”案件没有作出明确界定，造成提交审委会讨论案件的随意性，致使并不应提交审委会讨论的案件，而进入审委会讨论，人为地增加诉讼成本和诉讼周期。特别是近年来，在法院推行的错案责任追究的鼓噪下，个别法官由于害怕，或从“推担子”出发，一旦遇到困难和疑问，不是积极想办法解决，而是积极向主管院长请示，要求案件提交审委会讨论。案件进入审委会的随意性、任意性，实际上影响合议庭、独任庭独立最终的裁判权力，不仅造成审与判环节的分割，而且增加法院审理案件的环节，降低了诉讼效率。同时，加上审委会运行方式、程序在法律上存有很大的缺陷，启动审委会讨论案件的随意性和时间的不确定性，造成实践中只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并且在各委员有充分的时间后审委会会议方才召开，这样由合议庭、独任庭可以直接裁判的案件，却因审委会制度的设置，不得不在“漫长”的等待中将宝贵的诉讼时间浪费掉，这种审判制度构建又哪能与现代审判规律相符？因此，集体决策本身并不符合司法活动的性质，既不必然导致公正，更是绝对的不效率。
二、审委会实践运行上的困境
审委会制度的缺陷不仅反映在理论构建上错位，在实践运行上也面临尴尬的窘境，为了充分了解审委会实践运作的现状，笔者在此以中部某较落后基层法院民事审判为主要分析对象，以实证方法认真透析审委会的困境与无奈。
（一）从审委会实际讨论案件的数量看
近些年来，加强独任庭和合议庭职责，推行法官办案负责制，已成为当前法院审判实践和改革的新理念。20世纪90年代初期在各地法院民事审判中逐步推行的审判方式改革就包括：强化庭审功能、强化合议庭职责两大任务。随着审判方式改革的逐渐深入，在法院审判绩效考核上，当庭宣判率已被作为一项重要的评估考核指标。正是在这种背景下，笔者所考察的某基层法院民事审判结案程序有了较大的改变（见表2．1），现由合议庭或独任庭直接作出当庭宣判的比重占每年结案数的近三分之一，如果加上调解结案和撤诉结案的数量，由合议庭或独任庭直接处理的案件占了近三分之二，而审委会讨论的民事案件，五年来平均仅占1．91％。这些情况说明了审委会在实践中靠讨论案件发挥作用是有限的（见表2．1）。
表2．1 2000年—2004年某县法院民事结案程序情况表
那审委会在其他方面所发挥的作用又如何呢？笔者经过调查发现，虽然法院审委会每年讨论案件数量总体上呈平缓态势，但相对来说各审判庭提交审委会讨论的案件均相当少，特别是行政审判连续四年没有案件提交审委会讨论（见表2．2）。这些情况说明，在该基层法院各审判庭对审委会的依赖程度并不高，而审委会讨论其他审判工作，则更是微乎其微。
表2．2某县法院2000—2004年审委会讨论三大审判案件情况表
（二）从案件提交审委会讨论的理由看
《法院组织法》规定的“重大、疑难”措词，给实践中将案件提交审委会讨论大开方便之门，而法律对此种状况的规定无疑是苍白的。在民事诉讼法中，除了能够找到“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审委会讨论决定”的规定外，再无有关审委会讨论案件的规定。法律规定上的虚无，导致在实践中提交审委会讨论的理由五花八门（见表2．3），因为以什么标准来界定案件是否属于重大、疑难、复杂案件，是非常困难的，同时也是因人而异的。而实践中的许多理由与法定的重大、疑难并无多大联系，且有些理由的提出本身就非常牵强，如证据采信问题依照合议庭职责应属合议庭的权限，抗诉、重审、再审案件也并非一律需提交讨论，但这两种情况却占了讨论总数的51．58％。这种状况的出现，使我们不得不质疑审委会运行本身的科学性与合理性。同时，也正因如此，给有权者干涉法官正常办案提供了托辞，或者使有些法官将审委会作为推卸责任的挡箭牌。这样，审委会制度的存在，既可为“寻租”者提供推脱责任场所，也为“寻租”者提供了最大的便利。因此，从司法实践看，审委会不仅难以发挥其遏制个别人员主观恣意与任意，防止司法腐败的功能，在很多时候反倒成为某些人干涉司法，对司法发号施令的“合法化”装置。
表2．3某县法院案件提交审委会讨论理由情况表
（三）从审委会讨论案件的类型看
审委会讨论案件应为一个法院的“重大、疑难、复杂”的案件，但实践中，由于受到基层法院所在地的经济、文化发展以及地理人口素质的限制，在该院受理的民事案件类型每年没有多大的变化，几乎均为普遍的、各地最为常见的民事争议纠纷。这样使得提交审委会讨论的案件类型也并非是什么新型疑难案件（见表2．4）。近五年来，该院审委会讨论案件类型大致为财产纠纷、合同纠纷、人身损害赔偿纠纷、合伙纠纷、劳动争议纠纷、相邻纠纷、婚姻家庭纠纷等七大类。其中财产纠纷、合同纠纷，占了讨论数的57．14％，其次是人身损害赔偿纠纷与相邻纠纷占讨论数25．40％，其余案件仅占15．87％。而新型案件5年来只有1件，仅占讨论数1．59％。案件类型的相对固定，尽管可使审判人员对这类案件的把握更加“老道”与“成熟”。但从另一个角度讲，也容易滋长委员讨论案件的惰性与随意性，影响其主观能动性的发挥。因为，一个人一旦长期固定讨论（或办理）某一类案件，久而久之，其内在能力与潜质极易受到固定模式的定势影响而逐渐退化，个人“攻艰”与“迎难”心理也日渐消退。加之审委会的运行机制的缺陷，导致委员们学习提高的自觉性与积极性也大打折扣，并在实际讨论案件中自觉不自觉地流露出散漫与轻视的态度。因此，委员在会上的讨论发言经常在“就是那回事”的简单心理督促下匆忙形成。然而，案件类型的相同，并不等于案件事实的等同，案件个体差异的变化，委员们往往以其“经验”代替个案判断，并实际影响着案件的客观裁判。
表2．4某县法院近五年审委会讨论民事案件的情况表
（四）从审委会解决纠纷的效果看
日本法学家棚濑孝雄曾经说过，审判制度的首要任务就是纠纷的解决。笔者认为，解决纠纷的基本意义不仅仅在于对案件作出了裁判，还要看当事人是否服判息诉，这是纠纷是否得到切实解决的最佳判断方式。审委会制度作为中国特有的～种审判制度，同样也不例外，设置的任务应该为纠纷的解决服务。对基层法院审委会来说，其纠纷解决功能发挥的主要依据是：一是讨论具体案件，作出裁判决定，直接解决纠纷矛盾；二是总结审判经验，归纳规律性审判方法，间接为纠纷解决提供指导。这两项职能的发挥，并非同步发展，从实际情况看，讨论具体案件已成为目前基层法院乃至中级法院审委会的主要任务，而有关审判经验总结的工作则是少之又少。有时，审委会虽然不是讨论具体的案件，但也并非开展对有关审判经验的总结，而是做一些文件传达。从笔者所考察的某基层法院审委会制度的运行情况来看，尽管五年来有三次讨论审判工作（见表2．5），但没有一次是总结审判工作经验的，而是传达有关会议精神或部署审判工作。因此，在这种状况下，又怎能为间接解决纠纷服务，又怎能谈得上什么效？
表2．5 某县法院近五年来审委会研究情况
那直接讨论案件、解决纠纷的效果又如何？从笔者所考察的情况来看，审委会讨论的案件并非因人多而力量大，有的案件不仅因上诉被上级法院发回重审，就是审委会本身也经常“自我否定”而反复无常。同时，审委会既非因“集中而明智”而权威性地使当事人服判息诉，也非案件因经审委会讨论而“冰释前嫌，握手言和”，而往往因案件本身的“难定性”，导致案件的裁判并不因是人多还是人少的决定而“定分止争”（见表2．6），五年来，该院审委会讨论民事案件服判率占讨论民事案件总数的7．93％，上诉率为61．9％，上诉、改判、发回重审率为69．33％（该院近5年的民事案件上诉率为7．68％，发回、改判率为44．27％），以致在当地对审委会讨论案件有着“上诉一件，改判一件”的谑称。这说明，审委会在当前社会矛盾突发期并非解决纠纷的有效审判组织形式。
表2．6 某县法院审委会近五年讨论民事案件的效果情况
（五）从案件提交审委会讨论的目的看
在司法实践中，除了立法上规定的应提交审委会讨论的几类案件外，为什么案件承办人有时还乐于将其他案件也提交审委会讨论呢？是出于案件疑难复杂难以办理或把握，为求得案件妥当处理而提交，还是基于个人因素为推脱责任或某种目的“寻找场所”而提交？带着这些疑问，我们认真总结了十多年来对法院工作的亲身感受，认真考究了个中原因。就民事案件而言，要将案件提交审委会讨论，合议庭或独任庭包括主管领导均会以案件复杂疑难重大为由头，但在审委会上进行讨论时，而案件往往又显得平常普通，或者讨论时并非讨论案件的定性而是讨论案件证据的采信。为什么会造成这样的偏差？笔者认为，案件的难易除了有个体感受差异外，还主要因以下原因所致：
（一）有的办案法官认为，制度上设置审委会，就是讨论案件的，在自己不想动脑或不愿动手查阅有关资料的情况下，将案件提交审委会讨论，既可省去查阅资料、研究案情“竭尽心力”的麻烦，又可省去办错案件所带来的责任。
（二）有的办案法官在“人情世故”的冲击下，尽管案件简单，自己也可作出裁判，但又担心当事人“闲言碎语”或不必要的“猜忌记恨”，将案件交由审委会讨论，可求得置身事外的“心安理得”。
（三）合议庭由于受其固定性的缺陷，一般对案件容易达成一致意见，但在出于各种利益考虑，合议庭成员谁也不想过多纠缠该案时，合议庭将有意形成不同意见，并强烈要求主管领导将案件提交审委会讨论，以此达到某种预期目的。
（四）院长、主管领导、其他院领导或庭长，有时基于某种个人因素或受到外来“人情”干扰而难以拒绝或抵制，而合议庭意见又与其意见相左时，授意将案件提交审委会讨论决定，这样既可达到个人意图，又不负任何法律责任。
（五）在某些关键证据的可采信上，将会影响一方当事人的胜败时，这时合议庭成员如果受到当事人的“笼络”、“恩惠”或有其他权力人的指令，他们往往有意对关键证据认定造成分歧，从而得出不同的裁判意见，以提交审委会讨论，这样以求减轻自身办案的法律责任。
目前这些原因虽不散见于该院审理的每一个案件，也并非必然导致司法不公，但它的存在给审委会制度运行带来的嘲笑无疑是重大的，不可否认审委会已演变成办案人员“趋利避害”的一种工具。
（六）从审委会讨论案件的结论形成看
审委会对案件讨论结论的形成过程既是对案件的判断过程，又是各委员个人道德的选择过程。尽管审委会是按照少数服从多数的原则对案件作出裁判，但仔细考察审委会实践运作情况，审委会民主决策背后其实质依然是少部分人决策，院长等主要领导（包括第一副院长、主管领导）在一定程度上主导着案件结论形成的方向。因此，有人认为审委会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。从某县法院近五年审委会讨论案件结论形成情况（见表2．7）可以看出，在该院审委会讨论案件的结论形成超过半数依赖主要领导的意见。其余委员虽有一人一票的权利，但在现有体制下，其权利行使不得不沦为附和与陪衬，讨论形式化不言而喻。在反思这种结论的同时，不得不对审委会民主决策机制感到担忧。实践中的情形是，“有利害关系”的委员据理力争，“无关”的委员随意附和，但发言激烈者主要是主要领导们。一般而言，会议主持者的引导意见和主管领导的率先发言，毫无疑问要成为后面委员发言的参考和主要依据，对稍不爱动脑或业务生疏者，抑或惧怕权力者，不管前面领导意见是否正确合法均将毫不犹豫地予以附和赞同，这样严重影响裁判的质量。在有的案件实在难以统一或与主要领导预期目的相差甚远时，会议主持者将以案件复杂为由将案件搁置暂不作结论，待会后个别沟通协商统一后，再提交讨论，或利用外来力量“修正”个别意见后，再提交讨论。更有甚者，有的案件往往先经党委、政府或这些单位的领导人形成初步意见后，再将这些意见带回审委会讨论形成结论。试想，在这种情况下形成的结论又岂是民主决策的结果？从表2．7中显示的情况来看，合议庭中意见被审委会采纳的占了38．94％，但在实践中，其背后隐藏着一定奥秘，因为既然案件合议庭中有可行意见，那为什么还要提交审委会讨论？除了存在应提交审委会讨论案件原因外，是否还有更深层次的原因（其原因笔者前面已论述，在此不必赘述）？此外，既不依赖主要领导意见，又不依赖合议庭中意见的另一类裁判结论的形成，几乎是困难的，从表2．7可以看出，在该院这类情况仅占3．68％，其原因主要归因于前面两种情况极力垄断的结果。
表2．7某县法院近五年审委会讨论案件的结论形成情况表
（七）从审委会委员的制约情况看
审委会委员在履行职责、讨论案件时，是否存在相互制约关系？从理论上讲，法律既然规定审委会实行民主决策，那么各委员讨论案件应该不存在谁制约谁、谁服从谁的问题，否则民主决策必然成为空话。事实上，不管是法律规定，还是法院内部规定对审委会成员间关系的界定，无疑是一个空白。因此，调整委员间的关系，除了遵循委员个人道德品质外，大多依法院内部的层级管理机制调整其相互关系。实践中，由于各委员均有明显的行政级别或职务，所以委员的行政隶属关系非常清晰，从院长、副院长、其他院领导到业务庭庭长，层层相关，上下明确。因此，在这种行政隶属关系上，要产生“权利制约权力”的关系是艰难的，相反滋生更多是“权力制约权利”的关系。这样，在中国现有语境下，必然带来“权力者”影响“权利者”发言，或者“权利者”因惧怕或“崇尚”“权力者”，而放弃权利附和“权力者”发言，其话语霸权在这种情况下有了更好的注释。尽管一般委员的这种选择，并非心甘情愿的放弃，只是基于在现有国情与现有体制痼疾的约束下，无能为力罢了。对委员实践中的这种心境也是可以理解的，因为，既然是民主决策，一人一票，自己是否赞成，并不能带来实质性的影响，“随波逐流与顺水人情”并不给自己带来任何损害。更何况讨论案件本身属自由裁量权的问题，个人观点对错、多寡，自然没评断标准。那么二审法院是否可对一审法院委员发言造成一种潜在制约呢？实践中，委员并不因惧怕案件被上级法院改判、发回重审产生心理压力。因为，审委会讨论案件既然属于重大、疑难、复杂的案件，那么就允许探索，允许“摸着石头过河”，允许有错误。否则，又怎么能称得上疑难复杂呢？对于一个基层法院的一把手而言，这些理由虽然过于笼统，但他们认为每年发回、改判案件均处于一个较为均衡的比例，几乎各级各地法院都有，且改判、发回重审的原因是复杂的，尽管没有发回、改判的案件是件好事，然而这种状况并非凭一己之力可为。另外，目前二审改判、发回重审标准并无具体规定可循，谁对谁错，并不以改判、发回重审作为判断的唯一标准。更何况审委会实际讨论中，有时形成结论需向上级法院请示决定，但经过请示上级法院的案件上诉后仍然存在改判和发回重审现象。因此，连二审法院都难以把握的案件，作为一审基层法院又哪能确保有百分之百的“万无一失”？如此看来，审委会现行制约机制的真空，为审委会运作失衡打开了方便之门。
（八）从审委会委员的到会情况看
由于审委会并非常设机构，因此，各委员的到会讨论情况令人堪忧。而委员能否到会，既直接影响案件的讨论质量，又影响案件结论形成是否合法。从实践情况来看，委员参会的主动性和积极性并不高，有的委员经常以有其他事务为由很少参加开会。从某县法院近两年来委员到会情况可以看出（见表2．8），在该院审委会能够全部到齐开会的竟然为零，在近五年中，委员未过半数开会的情况就有五次，大部分时间是七人到会讨论，占讨论总数的39．68％。有时，因委员不到会影响结论形成时，则采取征询未开会委员意见计算表决票数，这样造成不到会讨论却有表决权的咄咄怪事。这种状况的存在，充分体现了审委会组织机制上残缺，也体现了审委会实践运行的艰难处境与戏剧性。
表2．8某县法院近五年审委会委员到会情况表
上述“八个方面”是对某基层法院审委会近五年来实践运行现状的总体概括，面对上述状况，我们不得不承认，审委会在当前实践运作中所面临的挑战是严峻的。
挑战一：审委会作出的裁判屡遭否定，难以维护司法权威。
设立审委会的初衷就是通过发挥集体智慧，讨论重大、复杂、疑难案件，来确保人民法院裁判案件的质量。但创设审委会的“先祖们”永远没有想到，当前审委会所作出的裁判决定因来自各种途径的挑战而屡屡被推翻，这种现象的存在，说明审委会设立的固有初衷和目的在目前已难以实现。相反，审委会已经演变成推翻本院裁判，包括自身决定案件的“刽子手”。因为，民事诉讼法第一百七十七条赋予了审委会推翻本院生效判决和裁定的特殊权力。这也说明，当前司法的终局权威，并非因审委会存在而不断得到加强，相反由于审委会制度导致案件“翻来覆去”而毫无定数。可见，如果司法机关作出的生效裁决可以很容易地被“翻过来”的话，那么当事人的利益和命运势必长期处于不确定的状态，其忧虑不安的心情也就始终难以释怀，司法裁判存在的意义也就丧失殆尽。从笔者所考察的基层法院来看，目前对审委会讨论决定案件的冲击主要来自于三个方面：
首先，法院自身的再审和上诉法院的否定。《民事诉讼法》第一百七十七条规定，“各级人民法院院长对本院已发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审委会讨论决定”，“最高人民法院对地方各级人民法院已发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或指令下级人民法院再审”。从该条法律规定可以看出，对已经审委会讨论决定的民事案件，不仅上级法院，而且本院审委会均有权对其效力予以否定。在实践中审委会讨论决定的案件被二审改判、发回重审或又进入再审的情况并不少见（见表2．6和表2．9），可见，审委会讨论的案件，仍然难以保证其权威，法院判决的既判力仍然难以维护。
其次，来自检察院的抗诉否定。《民事诉讼法》第一百八十五条规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。法律赋予检察机关的这种职权，造成的不仅是法院一般生效裁判长期处于挑战状态，就是审委会讨论的案件仍因这种权力的存在而难以幸免。因此，检察院拥有的抗诉再审权对审委会所讨论案件的裁判的终局性，无疑是个强有力的威胁（见表2．9）。
表2．9某县法院近五年审委会讨论案件又再审的情况表
再次，来自人大个案监督的否定。1998年12月24日最高人民法院发布的《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》第7条规定：“人大及其常委会对人民法院审结的重大案件或者在当地有重大影响的案件，通过法定监督程序要求人民法院审查的，人民法院应当认真进行审查；对确属错判的案件，应按照法定审判监督程序予以纠正。”这一规定意味着最高人民法院代表各级法院自下而上地向各级人大及其常委会授予个案监督权，这样逆向授权使得人大及其常委会在宪法、法院组织法和三大诉讼法外，取得了对司法裁判的终局性进行否定的权力。从笔者所考察的基层法院近五年审委会讨论决定的案件又被再审的情况（见表2．9）可以看出，来自人大个案监督导致审委会讨论决定的案件始终处于不稳定的状态。除了人大个案监督外，党政领导交办也可对审委会讨论决定的案件予以否定。
挑战二：审委会组成的行政化，难以发挥指导作用。
在我国，审委会实际上是作为法院的一种特殊“审判组织”而存在，其行使的是审判业务方面的权力，而不是行政领导权力，但是对什么人能担任审委会委员，无论是《法官法》，还是《法院组织法》都没有明确的规定。在实践中，审委会委员行政化的倾向十分明显，其人员任命往往与行政职务挂钩。一般来说，在基层法院审委会委员至少是副科级以上职务的人员担任，分别由正副院长和政工室主任、工会主席等党组成员，以及极少数业务庭庭长组成。除了即将退休（或离岗）不再担任行政职务的委员外，由普通法官担任审委会委员情况极为罕见。从某县法院审委会组成情况看，审委会组成的行政化色彩极为浓厚，在该院的11个委员当中，院领导占7个，现任业务庭室负责人占2个，仅占全部委员的18．18％。
表2．10某县法院审委会委员组成结构表
由于审委会组成的行政化，由此所带来的问题至少有三个方面：一是某些业务能力强但行政职务低的优秀法官被拒之门外，失去了进入审委会的机会，无法发挥精英作用；二是某些凭借较高的行政职务而进入审委会的人员，可能是长期从事领导工作的，有的甚至从未从事审判业务工作，其法律素养和审判业务能力相对较低，根本无法胜任讨论决定重大、疑难案件的使命；三是人员构成的行政化，造成讨论案件时委员意见向行政权力倾斜，名为集体决策，但实为个别领导决定，从而影响讨论案件质量。按照审委会设置的初衷，审委会委员应该是一个法院法官中的精英分子，但实际上，审委会委员不仅没有精英化，在有的法院甚至还由根本不具有司法经验的法官，或根本不能称作法官的人员担任委员。调查发现，竟有政治部、办公室主任、纪检党委书记充任审委会委员的现象，而任职前来自党委书记、土地局局长、组织部长、部队领导的委员并不鲜见。在审委会由这些人员构成的情况下，怎么能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，又怎能位于专业合议庭和专业法官之上？另外，从《法官法》角度看，初任法官必须通过司法资格考试，而初任院长、副院长、审委会委员却并未强制规定需经司法考试取得任职资格，而只需人大任命即可。这样造成由没有法官资格的人来指导具有法官资格的人办案，其指导作用是可想而知的。
挑战三：审委会讨论的形式化，难以保证案件质量。
目前，审委会采取看材料，听汇报的方式作出裁判意见，其讨论难免流于形式。因为，在审委会对案件进行讨论时，各委员既不参加法庭审判也不阅卷，对法庭调查和法庭辩论的情况无从了解，委员所接受的案件信息完全来源于承办人的汇报，而承办人汇报的准确性，往往受到学识、经验、判断能力，道德良知和叙述表达能力等因素的限制，同时，委员们接受信息的准确性同样受到上述因素的影响，加之汇报的时间较短，合议庭其他成员不到场，因此，这种汇报很容易断章取义，貌合神离，以偏概全。这样，审委会委员在没有全面吃透案情，充分掌握分析证据的情况下，草率简短地作出决定，又怎能不形式化？另外，从审委会讨论过程看，一个案件要提交审委会讨论，虽然并非都是重大、疑难、复杂的案件，但可以肯定提交讨论的案件，也绝非三言两语就能断定。但讨论中，不管是复杂还是不复杂，委员发言随意且简短：一不考虑意见是否合法；二不触及案件的实质，只是简单以个人意见认为如何，往往提不出任何理由和法律依据。另外，有的委员发言附和严重，只是以简单同意某委员意见了事。也有的委员为迎合一把手或个别领导意图，发言明显带倾向性。还有的委员因存在“内耗”现象，于是在讨论具体案件时，明知“不可为”，但为了不与其有“偏见”委员的意见一致，故意发表另类意见。从实践来看，审委会讨论案件一般一上午要讨论2—3件，最多时讨论5—件（见表2．11），平均0．8小时讨论1件，而委员一般有9人之多，如果按每人10分钟计算，承办人汇报以20分钟计算，讨论一件案件至少需时间近2个小时，而实践中讨论一个案件远远少于2个小时，试想在短短的个把小时内，各委员又怎么能做到既要弄清重大复杂疑难案件情况，又要判断做出正确意见？这样“雾里看花”、“临阵磨枪”式的讨论，又怎能触及案件的实质，委员们又能发表何种“真知灼见”？因此，审委会在这种主客观因素影响下，委员讨论流于形式已成为必然，而要在形式化的情况下保证案件质量，又岂不是天方夜谭？
表2．11 某县法院2000—2004年半个工作日审委会讨论案件数量情况
挑战四：审委会责任的集体化，难以确保公正裁判。
审委会制度运作的原则是实行民主集中、集体负责。但这项原则在实践中往往因过于集体化，而导致无人负责。从审委会成员的构成情况来看，由于其成员均具有行政级别，不是院领导就是庭室领导，这种结构给责任的配置和归属造成难度，试想在人类具有趋利避害本性时，又有谁愿意“作茧自缚”、“自我归责”？即使要设置一定责任，也是“不痛不痒”式的扣罚津贴了事。而正因为可以扣罚津贴了事，也导致责任的虚无化。从法律规定来看，由于法律只规定审委会集体负责制，而集体是由全体委员构成的整体，这种集体责任自然无法转化为个人责任，如要落实不仅缺乏法律依据，而且违背了法律的主旨。从责任的界定看，审委会主要是在听汇报的基础上履行一种把关的责任，而把关责任如何界定本身是很困难的。如果把关是因为汇报者的失误及不客观造成的，则要审委会各委员负把关责任也不可能。这样，由于案件承办者不需要对自己的不客观汇报承担责任，而每个委员也不会对自己在审委会上发表的不正确意见承担个人责任，所以审委会集体负责实际上是无人负责。从笔者所考察法院的情况来看，五年来，既没有因审委会讨论决定的案件被上级法院发回重审而追究过任何责任，也没有以何种方式对审委会讨论决定的案件进行过问责。正如柏拉图所说，“如果某人管理人类事务可以不承担责任，那么就必然产生傲慢和非正义”。审委会讨论案件无人负责的结果，导致委员发表意见的随意性和轻率性，所谓“无责则无谓”，这种现状又如何能保证裁判的公正性？
挑战五：审委会讨论的隐蔽化，难以维护司法廉洁。
审委会讨论案件的隐蔽化主要体现在：一是审委会委员隐蔽化，由于审委会到底由哪些人组成和参加会议不事先告知当事人，使审委会讨论案件具有神秘性；二是审委会讨论和决定过程隐蔽化，审委会的审议和决策是在完全摆脱了当事人及律师，甚至检察官监督的情况下进行的，因此，审委会委员对案件的评断和心证过程是非公开的；三是在裁判文书的署名上，审委会委员是隐蔽的。在实践中，凡经审委会讨论决定的案件，只在文书中载明，本案经“审委会讨论决定”即可，在文书落款上同样只署上合议庭组成人员或独任法官的姓名，而对案件结果起关键作用的委员名单当事人仍然难识“庐山真面目”。这些情况的存在使审委会委员讨论案件失去了应有的监督，而委员对讨论案件的裁判结果却拥有绝对的权力，这样也就很容易导致司法腐败的滋生。另外，由于委员身份的隐蔽性，使与当事人存在利害关系或权钱交易的委员们，极不容易被察觉，要追究其责任更是难上加难。更何况“熟人社会”的存在，在司法实践上，要保证所有委员与所讨论案件不存在各种“利害关系”几乎是不可能的，因此，如果当事人想找到一个或二个“有权力”的委员在讨论中发挥作用，在目前状况并非一件难以办到的事情。而这种现象即使是审委会委员，也难以弄明白案件与谁存在“利害关系”，加上个别委员发言对“领导委员”的意见的倾向性和依附性，审委会讨论决定案件的质量是可想而知的。在这种状况下讨论决定案件，又怎能维护司法廉洁？
三、审委会运作不畅的原因透视
审委会目前存在上述症状，并非一朝一夕所致。从审委会形成到今日，历经了由计划经济社会到市场经济社会的演变，尽管社会在发展，时代在变迁，法院的审判制度均在不同程度上顺应了市场经济体制和国际潮流的变革，但我们的审委会制度一直沿袭至今，认真审视审委会的历史与现状，导致其运作不畅的原因是多方面的。
（一）历史窠臼——传统难以割舍
审委会制度之所以能在中国“一枝独秀”，具有深刻的历史原因：
1．从我国建国初期的特殊国情来看。建国初期，我们废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格。在建立人民法院过程中，除少数国民党时期的司法人员经改造后留用外，大部分是来自“五湖四海”的工农兵干部，特别是部队干部居多。由于工农兵干部法律水平的局限和革命形势的需要，加上新的法律不完备，新的司法体制还不够健全，因此，急需在法院内部建立一个权威性的审判组织，以保证案件质量和革命工作需要。在当时的历史背景下，国家统治更多的是依靠军事指挥和行政指挥，法院的任务更多的是辅助行政机关完成政治任务。这就决定了审委会，甚至整个法院组织方法和运作形式都是便于直接为政治斗争服务。这种状况并未因社会发展而有所发展，而是一直沿用至今。
2．从我国司法传统来看。我国几千年封建社会，一直沿袭司法与行政合一的体制，各级司法长官由行政长官兼任，导致司法采取长官统领的集权型行政权力层级模式。这种层级模式，深深影响了我国司法组织的制度建构，审委会制度就暗合于这种文化心理而得以存在。在我国现代法院内部的审判组织结构中，就似乎成为由低到高的权力等级结构，处于等级结构底端的是独任庭和合议庭，居顶端的是审委会。
3．从我国的政治文化传统看。民主集中制在我国已成为一种毋庸置疑的意识形态信条，是各个机构、不同行业的议事通则，在这种情况下，法官个人独立地进行决策是一种难以想象的事情。因此，自1949年以来，这一趋势与我国长期以来强调阶级斗争、计划经济，导致司法界的专业化程度总是处于一个很低的水准上，因而不得不通过更多严格的监控机制以保证司法决策的质量。同时，“十年动乱”结束后的社会舆论也使得所谓集体领导有了更强的说服力。因此，限制法官个人权力，强化审委会权力也就有了无可置疑的理由。
4．从前苏联的传统影响来看。建国后引进的苏联审判制度强调党对审判工作的干预和具体指导，强调集体智慧，以克服资本主义国家法官独立所可能造成的独断。这些观念在50年代全国上下对苏联推崇之中给建构中的我国司法制度烙上了深刻的印记，使采取审委会制度的思想理论成为可能。
（二）体制束缚——审判难以独立
1954年我国第一部宪法确立了“一府两院”的国家机构体制，使人民法院地位发生了根本性变化，但法院的这一宪法地位一直未能落实，长期沿袭着将法院作为政府一个职能部门看待和使用的传统习惯。这些遗留下来的弊端人为增加了法院司法独立的“难度”，法院从过去的政府下属的分支过渡到现在人财物仰仗政府的局面。虽然“人民法院依法独立行使审判权”在我国已成为一项宪法原则，但是我国的独立审判，并非实质意义上审判独立。目前人民法院的设置与地方行政区划完全相同，法院的经费完全由当地财政拨款，法院干部的提拔使用也很大程度上由地方党委组织部门掌握。这种状况使人民法院的审判组织行政化运作成为必然，保留审委会讨论决定案件暗合着行政控制成分。然而，就人类天性看，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。对法官的支配权力必然支配着法官对案件的判断，法官便会出于对权势者的敬畏而偏离法律。因此，司法权被行政格式化，必然使司法权产生歪曲、变形而丧失其应有的公正性和权威性。审委会在这种体制下，运行顺畅又岂是易事？
（三）素质制约——委员难以激励
审委会整体素质不高，也直接影响审委会作用的发挥。基层法院现任审委会委员不管是专业学历，还是职业资格，抑或是司法经验，均与普通法官并无二致。因为，这些“行政官员”不管是行政职务还是委员资格并非因业务精英化而获取。目前，审委会组成人员的行政化，带来的负面效果是“司法界不再是一个同质的集团，相反构成一个行业的人们相互之间语言不通，对法律的实体和程序规则理解不同，从而不可避免导致分裂状态的出现，削弱法律家的力量，从而对法治进程起到阻碍作用”。某些审委会委员自身定位错误，认为案件讨论反正是集体负责，自己个人发言正确与否，并不重要。殊不知，如果每个委员都只强调个体作用的虚无，则审委会功能发挥必定丧失殆尽。正是在这种错误意识的指导下，审委会委员怠于学习法律知识，疏于提高法律素养的现象非常严重。而目前法律颁布日新月异，这必然造成委员具有的法律知识和水平在很低的档次上徘徊，甚至退化。另外，社会不正之风对司法审判的影响日盛，外界形形色色的诱惑，并非指向“前线”法官，“后线”的委员，由于其身份和权力的特殊化，在目前往往已成为诱惑“重点”，但委员与法官抵制诱惑差异不在于身份而在于个体内心素质，这样导致个别委员职业道德沦丧，对正义的追求减弱，法外权力勾结，关系案、人情案、金钱案，枉法讨论发言已成为必然。有人认为，一个道德平庸的人是无法胜任这一任务的，一个道德败坏的人则只能是对这一任务的嘲弄。这种不珍惜自身价值，不爱惜法官职业的现象，虽然只发生在极少数委员身上，但与之俱来的影响足以损坏审委会整体运行效果。
（四）组织障碍——机制难以完善
审委会组织设置先天不足。在法院内部，审委会虽为最高审判组织，但组织松散。目前，由于法律未对审委会组成、委员的资格、条件、任期、届数、人数、讨论程序等作出规定，造成审委会组织制度和运作程序的严重缺失。虽然各法院制定了一些审委会运作规则，但因为效力极低，造成遵守意识差。实践中，审委会召开随意性大，而各委员往往忙于分管工作，使审委会召开很难达到全部人数。至今，多数法院尤其是基层法院都没有审委会日常工作机构，这样，在审委会开会讨论案件前，一般没有向出席会议的委员提供有关案件材料，多数委员是在对案件一无所知的情况下匆忙应付参加讨论，因此，讨论“形式化”在所难免。另外，审委会讨论程序的简单化与其“讨论重大、疑难案件”的职能极不相称。这种组织设置必然导致：
第一，审委会委员从接触案件审理报告到作出决定的时间很短，在如此短的时间内，客观上无法要求委员们弄清案情，抓住焦点，更不用说做出正确判断。
第二，审委会作出决策的基础是听取汇报，如果案件的汇报人在汇报中过失或恶意地遗漏或歪曲案件的相关事实，审委会根据这种汇报作出判断必然有失公正。这是审委会组织方式的最大漏洞和隐患，而要完善这种机制，又岂是轻而易举之事？
四、审委会的功能反思
审委会制度确立和发展尽管有其合理的因素和历史背景，但随着社会发展和审委会当时存在的历史条件的变化，对审委会功能的反思与质疑是必要的。这样不仅有利于我们辨别审委会存在的历史价值，也有利于我们认识审委会废除的必然性。
思考之一：审委会制度能否抵御人情，保护法官？
有学者认为，普通法官之所以要借助审委会，的确有其更深层次的功能，其中最主要的也许就是，可以以此来抵制人情和保护自己。因为，基层法院都设在县（或县级市）城，几乎每个人都是熟人或熟人的熟人，都能搭上话。而法院与社会之间并没有一个为保持司法不受各种干扰的隔离带。所以一个案件，特别是重要一点的案件，只要进了法院，主审法官的家往往“说客盈门”，而且原、被告双方说客都有，令法官不堪重负。基于这种状况，法官确实需要一种制度来帮他抵制或排解这些剪不断，理还乱的关系。因此，目前必然需要审委会作为一种制度化的保护机制，来分担独任法官以及合议庭的责任。然而，这些美好愿望，并非在实践中得到了切实有效的验证，事实上，尽管有个别法官基于外界的压力，确实想通过审委会抵御人情，保护自己，但从审委会讨论案件的数量和审委会组成状况来看，这种功能往往显得很无力。正因如此，有学者对此功能表示了相反的看法，他们认为，采取审委会是否在前门挡住了狼，却从后门放进了虎？法官所承受的社会压力是与特定社会的政治文化传统相关联，即使少部分案件进入审委会，但这种压力却往往并非指向承审案件的法官，而是指向法院的院长和副院长们。因为，谁最怕得罪党政首脑呢？通常不会是承审案件的普通法官，而是前途与命运在很大程度上操纵在地方权势手中的院长、副院长们。在一般情况下，地方党政官员要影响一个案件的结果，不太可能也没有必要直接找承审法官，而更多的是跟院长们打招呼，这既可以说是基于官官对应原则，也是基于形势“隐蔽”的需要。这样，院长们恐怕很难以案件要审委会决定为由向对方说不，对于稍通官场权术者都会知道如何不留痕迹地将自己的意图化作集体决策。这时，审委会存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，完全可能成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。那么审委会是否可以避免社会对法官暴力冲击呢？从笔者所考察的某基层法院来看，这种功能更是虚无。目前，不管是否经审委会讨论决定，在裁判文书的署名上一律以独任法官或合议庭法官落款，因此，在时下国民法律意识仍然欠缺的情况下，当事人如要对法官有威胁或暴力倾向性的话，并不能以经“审委会讨论”而推脱干系，而恰恰相反，当事人在无法弄清审委会人员及讨论内容的情况下，却经常固执地认为就是因为合议庭或独任法官汇报的不属实，才导致案件如此裁判的结果。这种现象在实际中屡见不鲜。同时，由于审委会人多的缘故，当事人要施加不利行为，从施加能力上也只能针对单个承办案件的法官，而非审委会集体。因此，这种状况，主要是司法体制以及司法权行使方式以及行使过程给这种攻击提供了进路。所以，与其在稳定审委会这种难以增进司法公正的事业上下功夫，还不如用更多的心力在探索如何以司法而非行政的形式和机制来解决目前中国司法所面临的问题。
思考之二：审委会制度是抑制腐败，还是导致腐败？
审委会是否具有抑制司法腐败的功能呢？有学者认为，在目前情况下，如果一律实行法官独任审判或合议庭多数法官决定，太容易造成司法腐败或司法不公。由于在基层法院进入审委会的案件一般说来都是比较重大，往往会有来自各方面的影响，包括地方党政机关和部门头头的传话，熟人的求情、送礼，甚至并非罕见的公开贿赂。所以，审委会有利于抑制司法腐败，因为独任法官或合议庭法官是一人或三人，相对来说更容易被贿赂，不像审委会由十人左右组成，较难买通。但反对者认为，权力是否腐败主要取决于行使权力者的素质及其制度环境，而不是参与决策者的数量，如果制度不合理，则三千人的决策机构也可能甚至容易腐败。因此，就司法制度而言，抑制腐败的根本出路还是提高司法过程的透明度，使法官在公开的法庭上公正地决策。笔者认为，法官办案是否腐败主要基于：（1）社会环境的影响；（2）法官个体素质及抵御的能力；（3）决策机制与监督机制的融合程度；（4）贿赂者贿赂手段和方式。假设法官在目前制度环境下，是容易被腐蚀的话，那么审委会并不因成员的多寡而不受到腐蚀，相反由于决策的人多，使“有心人”更有可趁之机。因为，多一道把关程序，就多一种权力寻租的可能，又由谁来监督把关者的把关？同时，审委会是由个体法官组成的集体，法官个体的败坏，必然导致整个组织堕落。承认法官“恶”的本质，那么由法官组成的审委会委员同样潜藏着“恶”的活性。另外，集体决策还为司法活动中各种形式的法外干涉开了方便之门，致使为追求实体公正而设计的司法程序反而离公正的审判结果越来越远。所以，笔者倾向从制度上创新与加强法官个体抵御腐蚀能力防止司法腐败，而非以其“矛”攻其“盾”的防范与控制。事实证明，让司法判断与管理者（如庭长、院长）或决策者分享，并没有带来控制司法腐败的良好局面，相反，使司法腐败愈演愈烈。
注释:
*廖永安系湘潭大学法学院教授，博士生导师；李世锋系湖南省高级人民法院法官。
沈德咏：《新时期中国司法改革进程（纲要）》，载《人民司法》2004年第6期，第6页。
尹忠显：《法院工作规律研究》，人民法院出版社2003年版，第274—284页。
樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2004年版，第488页。
（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆：1982年版，第155页。
同前引。
同前引。
常怡：《对中国审判独立的几点思考》，载何家弘主编：《法律人才与司法改革——中日法学家对话》，中国检察出版社2003年版，第195页。
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该中部地区基层法院所在的县地处湘南边陲，辖8镇9乡，面积696．24平方公里，人口35．19万人（其中城镇人口10．09万人，乡村人口25．10万人），初中教育完成率为99．2％，每万人高中阶段学校在校学生214人。2005年该县GDP为29．96亿元，财政总收入1．4亿元，属省级财政扶持县。而该县法院人员编制67人，现在岗人数58人，离岗4人，干警中大学本科学历43人，占74．14％，大学专科学历11人，审判员36人、书记员11人，其他人员11人，获得法律职业资格证书的7人（其中已辞职1人，申请辞职2人），45岁以下干警44人，占75．86％，内设机构15个，下设3个中心法庭。
湖南省高级人民法院《关于司法绩效综合评估体系的实施意见》中将裁判公正指标体系南13个指标组成：立案决定变更率、再审立案准确率、改判发回重审率、司法赔偿率、当庭宣判率、陪审员参审率、再审开庭率、申请复查听证率等。
钟强、陈剑：《审委会制度的改革与完善》，载http：//www．law—lib．com。
胡夏冰：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第453页。
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如该院2001年审理的相邻排水纠纷一案，当时原审判决驳回原告请求，认为被告生活排水并无不当。判决生效后，检察院抗诉，2002年经审委会讨论决定，再审判决支持原告诉讼请求，被告排水需改道。再审判决后，当事人申诉，2003年经合议庭审理由审委会讨论决定，认为被告可直接排水，但需支付原告相应的损失费1000余元。
一般认为审委会只对案件定性和法律适用问题进行讨论。对审委会是否讨论证据采信问题，存在分歧。但从法院内部制定的规定看，都否认将证据采信纳入审委会讨论范围，认为证据采信即案件事实，应由合议庭负责，然而实践操作中，又并非如此。
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肖建国、肖建光：《审判委员会制度考》，载http：//www．civillaw．com．cn/weizhang/default．asp？id=15165。
肖建国、肖建光：《审判委员会制度考》，载http：//www．civillaw．com．cn/weizhang/defauh．asp？id=15165。
前面所举的相邻纠纷案件就是个典型。
贺日开：《司法权威的宪政分析》，人民法院出版社2004年版，第197页。
如2002年该院审理的资金占用合同一案，在由审委会讨论决定再审判决后，由于人大过问该案，致使该案在该院审理3次，审委会讨论6次之多。目前又以此案程序违法为由，该院审委会讨论建议上级法院再审。
王盼、程政举：《审判独立与司法公正》，中国人民公安大学出版社2002年版，第482页。
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贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社：1998年版，第142页。
胡夏冰、冯仁强：《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第175页。
王盼、程政举：《审判独立与司法公正》，中国人民公安大学出版社2002年版，第128页。 出处:《东方法学》2007年第3期
