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曾粤兴 昆明理工大学 , 崔庆林 西山区人民检察院
晚近以来，随着环境公害事件此起彼伏，如何维护环境公益成为人们茶余饭后的话题，环境公害治理也上升为学界的新热点。对此，学者们提出了不同的主张。有人认为，环境保护靠政府，因为行政执法可以实现事先预防与事中、事后的全面监控；有人倡导检察权的公共性和检察机关的监督职责决定了检察机关在环境公害治理中必须扮演重要的角色，应由其代表公众提起环境公益诉讼；还有人提出由于公民提起环境公益诉讼存在一些先天不足，在环境公害治理中不应赋予公民环境公益诉讼的原告资格。在笔者看来，上述观点都走进了误区。就笔者的了解，美国在环境公害治理方面取得了较好的效果。有鉴于此，笔者拟通过梳理和评析美国环境公害治理模式，就我国如何构建环境公害治理模式提出自己的管见。
一、梳理与概括：美国环境公害治理模式的流变
上世纪六七十年代的美国，工业的快速发展带动了矿产资源的开发利用。受利润最大化的驱动，企业不愿在三废治理方面加大投入，不注重资源的综合利用，结果导致环境严重恶化，公害事件频繁暴发。公害事件泛滥引起的痛苦与不安让公众产生了严重的生存危机。公众为了安全和健康，掀起了一场声势浩大、席卷全国的反对污染的环境运动。针对这种状况，美国各州开始实施自己的环境法规。由于各州的环境法规不一致，造成了环境治理的混乱。为改变这一局面，美国制定了全国统一的国家级环境法律，采用“命令—控制”模式授权环保行政机关治理环境公害。美国制定的统一环境法力求达到3个目标：一是统一污染物排放国家标准；二是设定污染物减排目标；三是建立工业的许可和监控体系{1}。
然而，这种“命令—控制”模式治理环境公害的实际效果并不理想。国会对环保行政机关在控制环境污染方面的工作越来越不满，甚至怀疑环保行政机关在执法中存在阻碍环保法律的实施以取悦于工业发展。为扭转这种局面，国会扩大了公民的权利，授权公民不仅可以起诉未能执行法令的政府机构，还可以起诉引起公害的企业和个人。于是，私人总检察官制度在美国诞生了。
私人总检察官一词的含义是，“与其本身没有直接利害关系，请求维护公共利益而提起诉讼的原告。”这一词意表明，私人总检察官是从政府的角度考虑问题，诉讼的原告不是作为受害人而是作为私人总检察官请求矫正违法行为。私人总检察官制度的定义要素包括以下几方面的内容：（1）起诉的目的是维护公共利益；（2）高度独立于任何控制；（3）执行的准私法性特征。即公民原告对诸如邻近的污染寻求救济，而这些案件以某种形式与作为原告公民的诉讼有关。因此，这类案件具有某些私人救济的私人特征{1}153。
由于公害事件通常会造成许多人受害，因而环境公益诉讼通常可能由若干个受害者对污染企业提起共同诉讼，但这种诉讼不同于美国联邦民事诉讼法规定的团体诉讼。虽然团体诉讼是受害者共同的诉讼，也蕴涵着公共利益，但本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际提起人及其所代表之人。私人总检察官诉讼在性质上属于公益诉讼，它以公益的促进为目的和诉讼要件，不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力未必局限于诉讼的当事人{2}。
私人总检察官制度的意义首先在于填补公力在环境保护方面资源有限的不足。环境公益诉讼比环境行政机关的执法成本更为低廉，因为个人能比政府更好地发现违法情况。由于财政总量有限，国家不可能投入无限资源用环境执法，而环境公害的发生具有隐蔽性、分散性的特点，环保行政执法部门往往会感到力不从心，因而私人总检察官制度就可以成为政府执法的补充力量。通过将企业暴露于直接受到他们违法行为影响的公民执行之下，通过提高发现率和处罚的水平，使得制度的威慑力真正获得提升。
私人总检察官制度的意义还在于制约政府的行政执法权。私人总检察官制度被视为一种参与式的民生机制，因为利他主义的私人总检察官能够保证执法活动不受公共执法者的政治偏见的影响。官僚机构的政策选择有时会偏离其委托人（人民）的目标，甚至会被外部力量所“俘获”。那么私人总检察官将被视为公民的自我帮助和参与。斯凯力·赖特法官解释道，公益诉讼是设计用于“保证在国会大厅里传达的重要立法目的不会被在联邦官僚主义的大走廊里丢失或误导”的制度{3}。
美国公益诉讼制度的核心是弥补政府执法之不足，因而仅在政府不依法行使职权时，才能提起公益诉讼。着眼于此，公益诉讼的提起要给予政府充足的时间去采取措施，只有在没有见到实际行动的时候，公民才获得提起诉讼的权利，以减少污染或迫使监管者采取措施。基于这种意图，美国《清洁水法》规定，如果没有在起诉前60天将起诉决定通知联邦环保局、违法行为所在地的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼{3}。这个60天的期限设置，就是要保障政府有充足的时间行使职权，如果在这个法定期限内政府机关仍然没有采取措施，公益诉讼就有必要付诸实施。
美国私人总检察官制度中的起诉资格经历了从宽到严，再由严到宽的转变过程。在20世纪70-80年代，起诉资格的证明比较宽松，提起环境公益诉讼时，公民无需证明被控违法行为与公民自身利益的特定之损害之间存在必然的联系。到20世纪90年代，起诉资格规则剧烈变化。史卡利法官在鲁坚一案的判决中确立了一种严格的起诉资格，他认为起诉资格应包括三个要素：一是原告必须受到了具体的、特定的事实损害，且损害必须是真实的或即将发生的，而不是假想的或猜测的；二是损害与被控行为之间必须有因果关系；三是损害可以通过诉讼予以救济。严格的起诉资格极大地限制了环境团体通过公民诉讼条款提起环境公益诉讼，最终使公民提起环境公益诉论的案例趋于消逝。值得庆幸的是，这一趋势在21世纪有所转变，美国最高法院在2000年对地球之友诉雷德劳环境服务公司一案的判决中，放宽了对公益诉讼的原告起诉资格的要求，使原告比较容易地确立自己的起诉资格{4}，从而确立了较为宽松的原告起诉资格规则。
为保证私人总检察官制度的功能得到充分发挥，美国注重对原告提起公益诉讼进行激励。由于环境公害事件的后果具有分散性的特点，对单个公民的损害通常不大，而提起诉讼需要付出相当多的财力、精力，如果不采取一定的激励措施，基于成本与收益的考量，公民大多不愿提起公益诉讼，那么这一制度的初衷将无法实现。为鼓励公民提起公益诉讼，美国采取了多项激励措施：一是酌定专家鉴定费，授权法院可以根据实际情况从超级基金中提供给公民团体最高5万美元的技术支援补助款；二是制定“公私共分罚款之诉”的法律，一旦胜诉，利益相关者就可以获得该起诉讼所节约下来的一部分资金；三是授权法院在认为适当时，判决被告方支付原告所承担的律师费用{5}。
上述有关美国环境公害治理模式之流变表明，美国环境公害治理模式走过了从“命令—控制”模式的单轨制到“命令—控制”与私人总检察官相结合的双轨制。其中，私人总检察官作为行政机制的辅助系统，在加强联邦法律执行力方面的作用已被证明是行之有效的。在这两种系统相互补充、相互协同作用下，有效地遏制了环境公害事件的发生。
二、误区与偏见：我国环境公害治理模式之检讨
众所周知，环境公害治理问题是近年来人大代表、政协委员热议的话题，也是国家领导人反复强调的问题。然而，接踵而至的环境公害事件表明，我国环境公害治理的效果不尽人意。事实上，环境公害治理的效果与治理模式直接相关。根据国外的经验与做法，环境公害治理的路径主要有两条：一是依靠国家行政执法机关治理，此即“公力执行”；二是依靠公民或者民间组织通过公益诉讼，借助于法院裁判治理环境公害，此即“私力执行”。在笔者看来，之所以我国环境公害治理效果不佳，关键在于我国现行环境公害治理模式及学者提出的某些主张走进了误区。
（一）误区之一：主要依靠环境行政执法机关治理环境公害
一些学者主张，保护环境主要靠政府。我国现行环境公害治理模式也基本上是“命令—控制”模式，因为“私力执行”的通道目前基本没有打通，基本上只有“公力执行”一条路径。一般而言，“私力执行”有两条通道：一是依据民事诉讼法，由公民对环境公害提起民事诉讼；二是依据行政诉讼法，由公民提起环境行政公益诉讼。然而，第一条通道极为不畅，因为我国《民事诉讼法》规定，只有因自己的民事权益受到侵害，或与他人发生民事权益争议时，公民才能以原告的身份提起诉讼。而在环境公害事件中，公民大多与公害事件没有直接利害关系，因而难以提起环境公益诉讼。同样地，第二条通道也行不通。依据我国现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的原告只能是行政相对人，而非行政相对人之外的第三人。这就意味着不仅合法权益暂时没有受到侵犯的人不能就环境公害事件提起行政诉讼，而且对行政机关对环境公害的不作为也不能提起行政诉讼。由于这两条通道要么不畅，要么不通，我国环境公害治理就只剩下“公力执行”这条路径，即主要依靠环境行政执行机关的行政执法，所以我国现行环境公害治理模式基本上是“命令—控制”模式。
不可否认，环保行政执法机关在环境公害治理方面发挥着不可替代的独特作用，但主要采用“命令—控制”模式，依靠行政执法来遏制环境公害事件的发生，是不切实际的一厢情愿，因为“命令—控制”模式存在多方面的缺陷。
1．行政执法人员易于被“俘获”，成为环境公害企业的附庸。不可否认，领导干部、公务人员中确有一些拒腐防变意志力较强，不为利益所动、秉公执法的人员。然而，人性具有弱点，在糖衣炮弹面前往往会退化，沦为某些公害企业的保护伞。我国此起彼伏的腐败大案、窝案反复证明了这一点。因之，单纯授予行政机关强大的执法权，期望单纯依靠行政机关的执法活动就可以遏制环境公害的想法是天真的，因为缺乏外部制约的行政权力迟早会成为寻租的工具。孟德斯鸠指出：“不受制约的权力必然走向腐败。”{6}
2．地方保护主义会导致“命令—控制”模式失灵。由于扭曲的政绩观，一些地方政府以经济发展为第一要务，某些地方主要领导看重的是企业带来的GDP和税收，因而片面追求经济发展，甚至不惜牺牲环境为代价换取眼前的经济利益。而在我国现行体制下，各级环保行政机关隶属于地方政府，不可避免地会受到地方领导人的意志的左右或影响。更为重要的是，由于环保执法人员必须对上负责，因而在他们心目中，政策与指示的权威性甚至大于法律的权威性。因之，环境行政执法能力在实践中往往大打折扣，形成有法难依、执法不力的状况{7}。正因为如此，有学者指出，在环境法的实施过程中，政府有时是不可靠的，因为地方官僚系统通常更为关注经济发展这一硬道理，即便这种发展是不可持续的{8}。
3．国家资源的有限性决定了“命令—控制”模式难以有效遏制环境公害事件的发生。我国幅员辽阔，与环境公害相关的公司企业众多。若想对如此众多的经营单位实施终端监控，必须建立一个极其庞大的环境行政系统。然而，由于国家资源的有限性，国家不可能建立这样一个庞大的行政系统。目前，我国环境行政执法机关的人员配备较少，有些地方甚至设施不全。在这种状况下，要想通过行政执法就治理好环境公害问题，只能是一厢情愿的幻想。
正因为以“命令—控制”模式为主导的环境公害治理模式存在上述不足，所以尽管国家领导人反复强调加强环境监管，加大环境公害行为的打击力度，国家法律也多次加重对环境公害行为的惩处，但接二连三发生的重大环境公害事件反复证明，主要依靠环境行政执法来治理环境公害的做法是一种误区。申言之，由于“命令—控制”模式自身的弊端，导致大量环境公害行为没有得到有效的惩处，从而增加违法者的侥幸心理。意大利刑法学家贝卡里亚指出：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。” {9}由于绝大多数环境公害事件因为这样或那样的原因没有被查处，那些违法犯罪者便会产生一种侥幸心理，环境公害事件自然屡禁不止。
（二）误区之二：检察机关是环境公益诉讼的最佳主体
关于开辟环境公害治理的第二条路径，我国学者进行了有益的探索，但一些学者走进了误区。环境作为一种公共资源，环境的整体性意味着环境侵权行为的公害性。而检察权的公共性决定了，检察机关对环境公共事件不能袖手旁观，必须站出来以某种方式介入。一些学者看到了这一点，进而提出检察机关在环境公害治理中应发挥积极作用，应作为最佳诉讼主体{10}。不可否认，检察机关作为公共利益的维护者，必须延伸自己的触角，积极介入到新型侵害行为的救济之中。但是，检察机关在环境公害治理中是否应担当主要的角色呢？在笔者看来，在环境公害治理中，检察机关不应成为主要主体，否则就会导致角色错位。
1．检察机关不是也不宜作为环境公益的第一顺序代表机关。不可否认，检察机关是公益的代表，可以代表公益提起诉讼。但除检察机关以外，环境行政执法机关也是公益的代表。当有两个机关代表公益时，就必须区分各机关的代表顺序，否则就会出现角色冲突或者相互推推诿局面。在我们看来，环境行政执法机关才是环境公益的第一顺序代表，检察机关至多只能是第二顺序的代表。理由有两点：第一，检察机关代表公益的范围非常宽泛，它既是环境公益的代表，也是食品安全公益、公共卫生公益等其他公益的代表，而环境行政执法机关职责范围较为明确具体。如果检察机关是环境公益的第一顺序代表，那么它也可能是其他公益的代表。很显然，检察机关是所有公益第一顺序表表的结局是不可想象的。由此可知，只能由环境行政执法机关作为环境公益的第一顺序代表，当环境行政执法机关怠于履行或滥用代表权时，检察机关才有必要以第二顺序的代表出现。第二，环境行政执法机关作为环境公益的第一顺序代表，有法律依据。我国《环境保护法》第26-28条明确规定，国家环境保护的代表是环境保护行政机关。由此可之，环境保护部门是环境公益的第一顺序代表，而检察机关可能是环境公益的第二顺序甚至第三顺序代表。因之，当出现侵害环境资源公益的行为时，首先应当由环境行政机关提起环境公益诉讼，这也是国大多数地区的做法。
2．检察机关对环境行政执法制约、补充作用很有限。一些学者提出检察机关作为环境公益诉讼原告的主要理由是，当地方保护主义使环境行政执法机关有法不依、执法不力时，检察机关以原告身份提起环境公益诉讼，可以制约或补充环境行政执法的不足。但这种想法是天真的，因为尽管检察机关形式上不隶属于地方政府，但实质上检察机关仍在经济、人事方面受制于地方政府，并非真正独立的司法机关。由于可知，检察机关同样难以摆脱地方保护主义的影响，想借助检察机关提起环境公益诉讼来补充、遏制行政执法之不足，很难想象会取到预期的效果{11}。意大利莫诺·卡佩莱蒂教授甚至认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用{12}。
3．把检察机关作为环境公益诉讼的主要主体，会引发检察机构的无限膨胀。根据我国法律规定，检察机关有两大职责：主导刑事公诉；监督国家法律的统一实施。如果将检察机关作为环境公益诉讼的主要主体，授予它第一顺序的原告资格，就意味着检察机关增加了第三项职责。与之相适应，势必增设相应的内部机关，配备相应的人员和财力。更为重要的是，如果检察机关直接介入环境民事公益诉讼，势必引发连锁反应，将在制度化过程中将向其他民事领域扩张{11}139，从而导致检察机构无限膨胀。
基于上述理由，检察机关作为国家专门的监督机关，可以通过行使抗诉权的方式来促进环保法的统一实施，也可以支持起诉的身份支持公民提起环境公益诉讼，还可以环境公益的第二顺序代表人补充行政执法的缺位和公民公益诉讼之不足，但不宜作为环境公益诉讼的主要主体，成为环境公益的第一顺序代表。
（三）误区之三：公民不宜成为环境公益诉讼的主体
关于环境公害治理的第二条路径，有学者认为公民不宜成为环境公益诉讼的主体。不可否认，由于公民个人势单力薄，在环境公益诉讼中难免存在一些先天不足。例如，单纯由公民提起环境公益诉讼，会出现原告和被告双方之间事实上的不平衡状况，污染环境者大多是企业，它们通常是地方财政、税收的主要贡献者，因而经常受地方政府的庇护，难免出现不利于原告一方的裁判结果{13}。正因为如此，我国有不少学者对赋予公民环境公益诉讼的原告资格持反对态度，主要理由有三点：一是公民的利益较为分散，每个人的利益偏向有异，因而难以作为公共利益的代表；二是公民个人的资源有限，起诉和应诉的能力非常不足，难以应付复杂的环境公益诉讼；三是公民诉讼会增加诉讼案件，导致诉累，甚至会出现滥诉{14}。但在笔者看来，公民不宜作为环境公益诉讼主体的观点是一个误区。
1．授予公民环境公益诉讼的原告资格，具有多方面的意义。首先，授予公民环境公益诉讼的原告资格，是实现法治的需要。法治的本质就是民治，如果仅把法律的生命置于国家及其国家公务员之手，就意味着只有国家及其公务员才能启动法律的程序，这样法律制度就永远是自上而下的单向性运作，无法达到法治的境界{15}。其次，授予公民环境公益诉讼的原告资格，不仅可以扩大监督主体的范围，而且可以防止环保行政执法机关怠于履行职责、滥用职权，减少环保执法人员被“俘获”的情况出现。
2．公众才是公益的最好保护者。从人权的角度来看，环境权是与公民的生存权直接相关的一项权益。根据现代基本法理，在以法律的形式确认权益时，还必须为权益设置一套完整的救济措施，以确保权益在受到非法侵犯时，权益所有者能够进行有效的救济，使权益能及时得到国家强制力的维护{16}。而权益的请求救济权应首先属于权益所有者。美国野生生物保护者曾宣告：“尽管我们提醒政府应该履行其为生物多样性和所有环境价值受托人之义务，但是，只有公众才是最后确保公众利益之保护。”{17}“没有救济的权利不是权利”的基本法理启示我们，在法律赋予公民环境权的同时，必须辅之以相应的救济措施，让公民能通过环境公益诉讼的方式维护自己的权利。
3．诉累、滥诉的风险可以化解。不可否认，授予公民个人公益诉讼的原告资格，有导致诉累、滥诉的风险，但这种风险在我国比较小。我国是一个不赞成通过诉讼解决纠纷的国家，不愿对簿公堂是人们的普遍观念，即便给其相应的诉权，也不会有太多的人愿意“滥用”这种诉权{18}。况且，由于环境公益诉讼的复杂性，普通公民要想提起环境公益诉讼也不是一件容易的事。更为重要的是，这种风险是可以通过制度设计化解的。美国的“私人总检察官”制度规定，公民在提起公益诉讼前，必须提前60天通知联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。在这60天内，相应机构或污染企业可以采取措施解决纠纷，从而避免诉累或滥诉的发生。
基于上述分析，作为环境公益的所有者，法律不应将公民排除在环境公益诉讼之外，制度设计要为公民留出足够的救济空间，这是保障公民权利的需要，也是制约国家权力的需要。
三、出路和措施：美国环境公害治理模式的启示
近年来，我国屡屡发动严打式的“环保风暴”，然环境公害事件却没有减少的迹象，这凸显了主要依靠“命令—控制”模式治理环境公害的尴尬和无奈。回顾美国环境公害治理模式的流变，可得出一个基本的结论，要想有效地治理环境公害，必须采取多元化的治理模式，特别是要为公民和民间组织参与环境公害治理扫清制度障碍。
（一）引入“私力执行”，构建环境公害治理的双轨制
如前所述，我国当前的环境公害治理模式与美国早期的环境公害治理模式基本相同，是“命令—控制”模式，主要依靠“公力执行”。美国“私人总检察官”制度产生的原因启发我们，尽管“公力执行”在环境公害治理中发挥着不可替代的作用，但这种模式自身的弊端决定了必须引入环境公益诉讼这种“私力执行”，形成双轨制的环境公害治理模式。
1．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以制约“公力执行”之不足。美国的实践表明，环境行政执法机关无法全部处理根据“私人总检察官”制度所处理的问题。引入环境公益诉讼这种“私力执行”之后，使每位公民取得了环境监管者的身份，可以有效地弥补环境执法人员的低效率和无能。
2．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以制约“公力执行”之滥用。在西方学者看来，环境公益诉讼的意义不仅在于用私力救济保护环境公益，而且在于制约政府执法部门的权力。环境公益诉讼既是偶尔刺激政府采取环境保护行动的一种手段，又是对政府机构行政不作为的特别补救措施，更是在环境保护领域内调整公共权利与私人权力相互关系的一种制度{19}。
3．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以防止环境行政执法人员被“俘获”。腐败问题是当前中国社会的突出问题，而公益诉讼制度是预防环境执法领域腐败的有效措施，因为公益诉讼制度的设立，使环境公害企业难以通过腐败行政执法人员来逃避法律责任。法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为{20}，消除利益输送。
4．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以降低行政执行成本。公益诉讼通常比政府提起诉讼更快捷，并且成本较低{1}144。
（二）环境公益诉讼的原告资格应首先授予公民
在检察机关、环境行政执法机关、公民、环保组织这几个可能的环境公益诉讼原告中，美国“私人总检察官”制度选择了公民。笔者认为，我国的环境公益诉讼制度应借鉴美国“私人总检察官”制度的做法，也赋予公民环境公益诉讼的原告资格。
前已述及，检察机关不宜作为环境公益诉讼的第一顺序主体，只宜作为第二顺序甚至第三顺序主体补充公民环境公益诉讼的缺位。这里就不再赘述。需要说明的是，我国一些学者主张应由环境行政执法机关代表公众提起环境公益诉讼{21}。实践中已有不少环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼的案例。笔者并不赞成这种观点和做法。美国的实践表明，即便环境保护行政机关独立且具有活力，许多重大的环境胜利还是离不开普通公民的积极参与。美国之所以要引入“私人总检察官”制度，目的在于制约行政执法机关怠于行使职权，或补充行政机关执法之不足。建立环境公益诉讼制度的目的就是防止政府垄断社会管理权限，在某种意义上就是为公民监督政府提供路径。如果将环境公益诉讼的原告资格授予环境行政执法机关，环境公益诉讼的目的将无法实现，表面上的双轨模式实际上仍然是单轨模式。
“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益。正是人们在利益上的矛盾与冲突才诞生了法律，正是统治阶级和统治集团为了维护自身的利益才制定和颁布了各种法律。利益是每一个国家制定和颁布法律的深层根基，是法律的真正缔造者。”{22}环境公害治理模式的设计首先应该考虑各方利益的平衡，作为环境利益的权利人，公民理所当然应该成为环境公益诉讼的主体，而且应该是第一顺序的主体，法律不应该将其排除在制度之外。我国现行法律没有为公民就环境权益的救济提供机会，未来的环境公益诉讼制度应该为其开辟可行的路径。
需要说明的是，环保组织（环保NGO）是由公民基于志愿而结成的公益性社会组织，这种组织与公民个人的诉求是一致的。并且这种组织可以克服个人兴趣、能力、信息、教育背景等方面的不足，往往可以更有效地行使环境公益诉利，所以各国普遍将环境公益诉讼的原告资格授予这种组织。正因为如此，我国2012年新修订的《民事诉讼法》规定，法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。换言之，根据修订后的《民事诉讼法》，环保组织已经取得了原告资格。然而，环保组织也可能被“俘获”，或受到不正当的干扰，进而不能很好地代表公益行使诉权。因此，在赋予环保组织环境公益诉讼原告资格的同时，还要进一步授予公民个人环境公益诉讼的原告资格。
（三）消除公民提起环境公益诉讼的障碍
必须正视的是，公民个人提起环境公益诉讼确实存在一些后天不良。例如原告花去的费用远大于可能获得的利益，根据法经济学原理，当支出大于收益时，人们大多选择不实施该行为。再如，由于环境公害事件往往比较复杂，危害结果的出现具有潜伏性、间接性的特点，因果关系难以查清，普通公民难以有效地完成诉讼。有鉴于此，要想充分发挥公民环境公益诉讼的功能，真正实现环境公害治理的双轨制，必须采取一些有针对性的激励、支持措施。受美国“私人总检察官”制度的启示，笔者认为，我国宜引入如下两种措施。
1．多途径消除原告的诉讼费用之忧。一是法院可以考虑减轻、免除诉讼费用，或者原告方不需要预交诉讼法费用{15}99-120二是可以借鉴美国的做法，授权法院判决由败诉的被告方支付原告的律师费；三是环境公益诉讼的鉴定、检验费用通常很高，建议设立公益诉讼基金，由公益诉讼基金支付案件的鉴定、检验费。
2．强化检察机关支持环境公益诉讼，改变原被告双方事实上不平等的状况。原告方与被告方的不平等、不对称性，使原告方处于弱势地位。如果有检察机关这一专门机构支持诉讼，则会大大强化原告的诉讼权能。
（四）激励公民提起环境公益诉讼
不可否认，如果能真正调动“私力执行”的积极性，那将是效果最明显、成本最低廉的方式，因为这样可以使环境公害处于公民全天候的监督之下。然而，由于环境公害的分散性特点，单个公民的受损利益通常较小，因而即使胜诉，原告所获收益也很小。与此相反，公民提起环境公益诉讼，却要付出较多的人力、财力成本。而人都是理性的，通常会在投人与产出之间进行权衡，期望人人都像雷锋一样无私奉献不太现实。“如果对被害者的救济给予大幅度的经济‘奖励’，不但能促进诉讼活动，而且也会产生大量被害救济工作的专家。这些专家根据法院的判断从事专业活动，从而将减少因外部干涉而引起的权利压制的危险。”{23}因之，单纯授予公民环境公益诉讼的原告资格，甚至解决诉讼费用问题，仍然难以调动起公民提起环境公益诉讼的积极性。为真正实现环境公害双轨治理机制的目的，必须采取一些奖励性措施。具体路径有两条：考虑借鉴美国的作法，制定“公私共分罚款之诉”的制度，一旦胜诉，提起公益诉讼的原告就可以获得该起诉讼所节约下来的一部分资金；设立环境公益诉讼基金，将惩罚性损害赔偿金纳入环境公益诉讼基金，然后由这个基金对原告进行奖励。
注释:
2012年修改后的《民事诉讼法》基本采纳了这种观点，没有授予公民环境公益诉讼的主体资格。
TrevorW·Morrison，Private Attorney General and the First Amendment, 103 Mirch. L. Rev. 2005，pp. 589, 590.
Calvert C1iffs'Coordinating Comm. V. Atomic Energy Common, 449 F. 2d 1109, 1111 （D. C. Cir. 1971）.
参见504U. S. 555, 562 （1992）．
近年来，号称环境保护神的环保部门屡屡“出事”，在一些地方甚至成了腐败“重灾区”，让人担忧。例如，2008年5月8日的《河南商报》报道说，2003年至今，因监管不力、执法不严甚至充当违法排污企业的保护伞，河南共有249名国家公职人员受到政纪处分。再如，同一天的《贵州都市报》报道说，贵州清镇原环保局长杨贵斌滥用职权对排污企业少征4574万排污费，被法院以滥用职权罪判刑3年。参见：“环保腐败加剧‘环境污染’”。http : //www. china com. cn/review/txt/2008-11/07/content 16725717. htm.
武汉晨鸣汉阳纸业、宁夏美利纸业等六大环境违法案件说表明，环境污染存在明显的地方保护主义倾向。参见“国家环保总局：地方保护主义助长环境污染”，《中国青年报》7月16日。
2011年通过的《刑法修正案八》降低了重大环境污染事故罪的入罪门槛，不再要求造成“重大损失或者人身伤亡”，也不再将财产损失等作为犯罪要件，只要造成“严重污染”就可入罪，突出了对环境犯罪的制裁。
2012年新修订的《民事诉讼法》首次增设了公益诉讼，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但这一规定没有明确检察机关和行政执行机关提起诉讼的顺序。
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240331
曾粤兴 昆明理工大学 , 崔庆林 西山区人民检察院
晚近以来，随着环境公害事件此起彼伏，如何维护环境公益成为人们茶余饭后的话题，环境公害治理也上升为学界的新热点。对此，学者们提出了不同的主张。有人认为，环境保护靠政府，因为行政执法可以实现事先预防与事中、事后的全面监控；有人倡导检察权的公共性和检察机关的监督职责决定了检察机关在环境公害治理中必须扮演重要的角色，应由其代表公众提起环境公益诉讼；还有人提出由于公民提起环境公益诉讼存在一些先天不足，在环境公害治理中不应赋予公民环境公益诉讼的原告资格。在笔者看来，上述观点都走进了误区。就笔者的了解，美国在环境公害治理方面取得了较好的效果。有鉴于此，笔者拟通过梳理和评析美国环境公害治理模式，就我国如何构建环境公害治理模式提出自己的管见。
一、梳理与概括：美国环境公害治理模式的流变
上世纪六七十年代的美国，工业的快速发展带动了矿产资源的开发利用。受利润最大化的驱动，企业不愿在三废治理方面加大投入，不注重资源的综合利用，结果导致环境严重恶化，公害事件频繁暴发。公害事件泛滥引起的痛苦与不安让公众产生了严重的生存危机。公众为了安全和健康，掀起了一场声势浩大、席卷全国的反对污染的环境运动。针对这种状况，美国各州开始实施自己的环境法规。由于各州的环境法规不一致，造成了环境治理的混乱。为改变这一局面，美国制定了全国统一的国家级环境法律，采用“命令—控制”模式授权环保行政机关治理环境公害。美国制定的统一环境法力求达到3个目标：一是统一污染物排放国家标准；二是设定污染物减排目标；三是建立工业的许可和监控体系{1}。
然而，这种“命令—控制”模式治理环境公害的实际效果并不理想。国会对环保行政机关在控制环境污染方面的工作越来越不满，甚至怀疑环保行政机关在执法中存在阻碍环保法律的实施以取悦于工业发展。为扭转这种局面，国会扩大了公民的权利，授权公民不仅可以起诉未能执行法令的政府机构，还可以起诉引起公害的企业和个人。于是，私人总检察官制度在美国诞生了。
私人总检察官一词的含义是，“与其本身没有直接利害关系，请求维护公共利益而提起诉讼的原告。”这一词意表明，私人总检察官是从政府的角度考虑问题，诉讼的原告不是作为受害人而是作为私人总检察官请求矫正违法行为。私人总检察官制度的定义要素包括以下几方面的内容：（1）起诉的目的是维护公共利益；（2）高度独立于任何控制；（3）执行的准私法性特征。即公民原告对诸如邻近的污染寻求救济，而这些案件以某种形式与作为原告公民的诉讼有关。因此，这类案件具有某些私人救济的私人特征{1}153。
由于公害事件通常会造成许多人受害，因而环境公益诉讼通常可能由若干个受害者对污染企业提起共同诉讼，但这种诉讼不同于美国联邦民事诉讼法规定的团体诉讼。虽然团体诉讼是受害者共同的诉讼，也蕴涵着公共利益，但本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际提起人及其所代表之人。私人总检察官诉讼在性质上属于公益诉讼，它以公益的促进为目的和诉讼要件，不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力未必局限于诉讼的当事人{2}。
私人总检察官制度的意义首先在于填补公力在环境保护方面资源有限的不足。环境公益诉讼比环境行政机关的执法成本更为低廉，因为个人能比政府更好地发现违法情况。由于财政总量有限，国家不可能投入无限资源用环境执法，而环境公害的发生具有隐蔽性、分散性的特点，环保行政执法部门往往会感到力不从心，因而私人总检察官制度就可以成为政府执法的补充力量。通过将企业暴露于直接受到他们违法行为影响的公民执行之下，通过提高发现率和处罚的水平，使得制度的威慑力真正获得提升。
私人总检察官制度的意义还在于制约政府的行政执法权。私人总检察官制度被视为一种参与式的民生机制，因为利他主义的私人总检察官能够保证执法活动不受公共执法者的政治偏见的影响。官僚机构的政策选择有时会偏离其委托人（人民）的目标，甚至会被外部力量所“俘获”。那么私人总检察官将被视为公民的自我帮助和参与。斯凯力·赖特法官解释道，公益诉讼是设计用于“保证在国会大厅里传达的重要立法目的不会被在联邦官僚主义的大走廊里丢失或误导”的制度{3}。
美国公益诉讼制度的核心是弥补政府执法之不足，因而仅在政府不依法行使职权时，才能提起公益诉讼。着眼于此，公益诉讼的提起要给予政府充足的时间去采取措施，只有在没有见到实际行动的时候，公民才获得提起诉讼的权利，以减少污染或迫使监管者采取措施。基于这种意图，美国《清洁水法》规定，如果没有在起诉前60天将起诉决定通知联邦环保局、违法行为所在地的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼{3}。这个60天的期限设置，就是要保障政府有充足的时间行使职权，如果在这个法定期限内政府机关仍然没有采取措施，公益诉讼就有必要付诸实施。
美国私人总检察官制度中的起诉资格经历了从宽到严，再由严到宽的转变过程。在20世纪70-80年代，起诉资格的证明比较宽松，提起环境公益诉讼时，公民无需证明被控违法行为与公民自身利益的特定之损害之间存在必然的联系。到20世纪90年代，起诉资格规则剧烈变化。史卡利法官在鲁坚一案的判决中确立了一种严格的起诉资格，他认为起诉资格应包括三个要素：一是原告必须受到了具体的、特定的事实损害，且损害必须是真实的或即将发生的，而不是假想的或猜测的；二是损害与被控行为之间必须有因果关系；三是损害可以通过诉讼予以救济。严格的起诉资格极大地限制了环境团体通过公民诉讼条款提起环境公益诉讼，最终使公民提起环境公益诉论的案例趋于消逝。值得庆幸的是，这一趋势在21世纪有所转变，美国最高法院在2000年对地球之友诉雷德劳环境服务公司一案的判决中，放宽了对公益诉讼的原告起诉资格的要求，使原告比较容易地确立自己的起诉资格{4}，从而确立了较为宽松的原告起诉资格规则。
为保证私人总检察官制度的功能得到充分发挥，美国注重对原告提起公益诉讼进行激励。由于环境公害事件的后果具有分散性的特点，对单个公民的损害通常不大，而提起诉讼需要付出相当多的财力、精力，如果不采取一定的激励措施，基于成本与收益的考量，公民大多不愿提起公益诉讼，那么这一制度的初衷将无法实现。为鼓励公民提起公益诉讼，美国采取了多项激励措施：一是酌定专家鉴定费，授权法院可以根据实际情况从超级基金中提供给公民团体最高5万美元的技术支援补助款；二是制定“公私共分罚款之诉”的法律，一旦胜诉，利益相关者就可以获得该起诉讼所节约下来的一部分资金；三是授权法院在认为适当时，判决被告方支付原告所承担的律师费用{5}。
上述有关美国环境公害治理模式之流变表明，美国环境公害治理模式走过了从“命令—控制”模式的单轨制到“命令—控制”与私人总检察官相结合的双轨制。其中，私人总检察官作为行政机制的辅助系统，在加强联邦法律执行力方面的作用已被证明是行之有效的。在这两种系统相互补充、相互协同作用下，有效地遏制了环境公害事件的发生。
二、误区与偏见：我国环境公害治理模式之检讨
众所周知，环境公害治理问题是近年来人大代表、政协委员热议的话题，也是国家领导人反复强调的问题。然而，接踵而至的环境公害事件表明，我国环境公害治理的效果不尽人意。事实上，环境公害治理的效果与治理模式直接相关。根据国外的经验与做法，环境公害治理的路径主要有两条：一是依靠国家行政执法机关治理，此即“公力执行”；二是依靠公民或者民间组织通过公益诉讼，借助于法院裁判治理环境公害，此即“私力执行”。在笔者看来，之所以我国环境公害治理效果不佳，关键在于我国现行环境公害治理模式及学者提出的某些主张走进了误区。
（一）误区之一：主要依靠环境行政执法机关治理环境公害
一些学者主张，保护环境主要靠政府。我国现行环境公害治理模式也基本上是“命令—控制”模式，因为“私力执行”的通道目前基本没有打通，基本上只有“公力执行”一条路径。一般而言，“私力执行”有两条通道：一是依据民事诉讼法，由公民对环境公害提起民事诉讼；二是依据行政诉讼法，由公民提起环境行政公益诉讼。然而，第一条通道极为不畅，因为我国《民事诉讼法》规定，只有因自己的民事权益受到侵害，或与他人发生民事权益争议时，公民才能以原告的身份提起诉讼。而在环境公害事件中，公民大多与公害事件没有直接利害关系，因而难以提起环境公益诉讼。同样地，第二条通道也行不通。依据我国现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的原告只能是行政相对人，而非行政相对人之外的第三人。这就意味着不仅合法权益暂时没有受到侵犯的人不能就环境公害事件提起行政诉讼，而且对行政机关对环境公害的不作为也不能提起行政诉讼。由于这两条通道要么不畅，要么不通，我国环境公害治理就只剩下“公力执行”这条路径，即主要依靠环境行政执行机关的行政执法，所以我国现行环境公害治理模式基本上是“命令—控制”模式。
不可否认，环保行政执法机关在环境公害治理方面发挥着不可替代的独特作用，但主要采用“命令—控制”模式，依靠行政执法来遏制环境公害事件的发生，是不切实际的一厢情愿，因为“命令—控制”模式存在多方面的缺陷。
1．行政执法人员易于被“俘获”，成为环境公害企业的附庸。不可否认，领导干部、公务人员中确有一些拒腐防变意志力较强，不为利益所动、秉公执法的人员。然而，人性具有弱点，在糖衣炮弹面前往往会退化，沦为某些公害企业的保护伞。我国此起彼伏的腐败大案、窝案反复证明了这一点。因之，单纯授予行政机关强大的执法权，期望单纯依靠行政机关的执法活动就可以遏制环境公害的想法是天真的，因为缺乏外部制约的行政权力迟早会成为寻租的工具。孟德斯鸠指出：“不受制约的权力必然走向腐败。”{6}
2．地方保护主义会导致“命令—控制”模式失灵。由于扭曲的政绩观，一些地方政府以经济发展为第一要务，某些地方主要领导看重的是企业带来的GDP和税收，因而片面追求经济发展，甚至不惜牺牲环境为代价换取眼前的经济利益。而在我国现行体制下，各级环保行政机关隶属于地方政府，不可避免地会受到地方领导人的意志的左右或影响。更为重要的是，由于环保执法人员必须对上负责，因而在他们心目中，政策与指示的权威性甚至大于法律的权威性。因之，环境行政执法能力在实践中往往大打折扣，形成有法难依、执法不力的状况{7}。正因为如此，有学者指出，在环境法的实施过程中，政府有时是不可靠的，因为地方官僚系统通常更为关注经济发展这一硬道理，即便这种发展是不可持续的{8}。
3．国家资源的有限性决定了“命令—控制”模式难以有效遏制环境公害事件的发生。我国幅员辽阔，与环境公害相关的公司企业众多。若想对如此众多的经营单位实施终端监控，必须建立一个极其庞大的环境行政系统。然而，由于国家资源的有限性，国家不可能建立这样一个庞大的行政系统。目前，我国环境行政执法机关的人员配备较少，有些地方甚至设施不全。在这种状况下，要想通过行政执法就治理好环境公害问题，只能是一厢情愿的幻想。
正因为以“命令—控制”模式为主导的环境公害治理模式存在上述不足，所以尽管国家领导人反复强调加强环境监管，加大环境公害行为的打击力度，国家法律也多次加重对环境公害行为的惩处，但接二连三发生的重大环境公害事件反复证明，主要依靠环境行政执法来治理环境公害的做法是一种误区。申言之，由于“命令—控制”模式自身的弊端，导致大量环境公害行为没有得到有效的惩处，从而增加违法者的侥幸心理。意大利刑法学家贝卡里亚指出：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。” {9}由于绝大多数环境公害事件因为这样或那样的原因没有被查处，那些违法犯罪者便会产生一种侥幸心理，环境公害事件自然屡禁不止。
（二）误区之二：检察机关是环境公益诉讼的最佳主体
关于开辟环境公害治理的第二条路径，我国学者进行了有益的探索，但一些学者走进了误区。环境作为一种公共资源，环境的整体性意味着环境侵权行为的公害性。而检察权的公共性决定了，检察机关对环境公共事件不能袖手旁观，必须站出来以某种方式介入。一些学者看到了这一点，进而提出检察机关在环境公害治理中应发挥积极作用，应作为最佳诉讼主体{10}。不可否认，检察机关作为公共利益的维护者，必须延伸自己的触角，积极介入到新型侵害行为的救济之中。但是，检察机关在环境公害治理中是否应担当主要的角色呢？在笔者看来，在环境公害治理中，检察机关不应成为主要主体，否则就会导致角色错位。
1．检察机关不是也不宜作为环境公益的第一顺序代表机关。不可否认，检察机关是公益的代表，可以代表公益提起诉讼。但除检察机关以外，环境行政执法机关也是公益的代表。当有两个机关代表公益时，就必须区分各机关的代表顺序，否则就会出现角色冲突或者相互推推诿局面。在我们看来，环境行政执法机关才是环境公益的第一顺序代表，检察机关至多只能是第二顺序的代表。理由有两点：第一，检察机关代表公益的范围非常宽泛，它既是环境公益的代表，也是食品安全公益、公共卫生公益等其他公益的代表，而环境行政执法机关职责范围较为明确具体。如果检察机关是环境公益的第一顺序代表，那么它也可能是其他公益的代表。很显然，检察机关是所有公益第一顺序表表的结局是不可想象的。由此可知，只能由环境行政执法机关作为环境公益的第一顺序代表，当环境行政执法机关怠于履行或滥用代表权时，检察机关才有必要以第二顺序的代表出现。第二，环境行政执法机关作为环境公益的第一顺序代表，有法律依据。我国《环境保护法》第26-28条明确规定，国家环境保护的代表是环境保护行政机关。由此可之，环境保护部门是环境公益的第一顺序代表，而检察机关可能是环境公益的第二顺序甚至第三顺序代表。因之，当出现侵害环境资源公益的行为时，首先应当由环境行政机关提起环境公益诉讼，这也是国大多数地区的做法。
2．检察机关对环境行政执法制约、补充作用很有限。一些学者提出检察机关作为环境公益诉讼原告的主要理由是，当地方保护主义使环境行政执法机关有法不依、执法不力时，检察机关以原告身份提起环境公益诉讼，可以制约或补充环境行政执法的不足。但这种想法是天真的，因为尽管检察机关形式上不隶属于地方政府，但实质上检察机关仍在经济、人事方面受制于地方政府，并非真正独立的司法机关。由于可知，检察机关同样难以摆脱地方保护主义的影响，想借助检察机关提起环境公益诉讼来补充、遏制行政执法之不足，很难想象会取到预期的效果{11}。意大利莫诺·卡佩莱蒂教授甚至认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用{12}。
3．把检察机关作为环境公益诉讼的主要主体，会引发检察机构的无限膨胀。根据我国法律规定，检察机关有两大职责：主导刑事公诉；监督国家法律的统一实施。如果将检察机关作为环境公益诉讼的主要主体，授予它第一顺序的原告资格，就意味着检察机关增加了第三项职责。与之相适应，势必增设相应的内部机关，配备相应的人员和财力。更为重要的是，如果检察机关直接介入环境民事公益诉讼，势必引发连锁反应，将在制度化过程中将向其他民事领域扩张{11}139，从而导致检察机构无限膨胀。
基于上述理由，检察机关作为国家专门的监督机关，可以通过行使抗诉权的方式来促进环保法的统一实施，也可以支持起诉的身份支持公民提起环境公益诉讼，还可以环境公益的第二顺序代表人补充行政执法的缺位和公民公益诉讼之不足，但不宜作为环境公益诉讼的主要主体，成为环境公益的第一顺序代表。
（三）误区之三：公民不宜成为环境公益诉讼的主体
关于环境公害治理的第二条路径，有学者认为公民不宜成为环境公益诉讼的主体。不可否认，由于公民个人势单力薄，在环境公益诉讼中难免存在一些先天不足。例如，单纯由公民提起环境公益诉讼，会出现原告和被告双方之间事实上的不平衡状况，污染环境者大多是企业，它们通常是地方财政、税收的主要贡献者，因而经常受地方政府的庇护，难免出现不利于原告一方的裁判结果{13}。正因为如此，我国有不少学者对赋予公民环境公益诉讼的原告资格持反对态度，主要理由有三点：一是公民的利益较为分散，每个人的利益偏向有异，因而难以作为公共利益的代表；二是公民个人的资源有限，起诉和应诉的能力非常不足，难以应付复杂的环境公益诉讼；三是公民诉讼会增加诉讼案件，导致诉累，甚至会出现滥诉{14}。但在笔者看来，公民不宜作为环境公益诉讼主体的观点是一个误区。
1．授予公民环境公益诉讼的原告资格，具有多方面的意义。首先，授予公民环境公益诉讼的原告资格，是实现法治的需要。法治的本质就是民治，如果仅把法律的生命置于国家及其国家公务员之手，就意味着只有国家及其公务员才能启动法律的程序，这样法律制度就永远是自上而下的单向性运作，无法达到法治的境界{15}。其次，授予公民环境公益诉讼的原告资格，不仅可以扩大监督主体的范围，而且可以防止环保行政执法机关怠于履行职责、滥用职权，减少环保执法人员被“俘获”的情况出现。
2．公众才是公益的最好保护者。从人权的角度来看，环境权是与公民的生存权直接相关的一项权益。根据现代基本法理，在以法律的形式确认权益时，还必须为权益设置一套完整的救济措施，以确保权益在受到非法侵犯时，权益所有者能够进行有效的救济，使权益能及时得到国家强制力的维护{16}。而权益的请求救济权应首先属于权益所有者。美国野生生物保护者曾宣告：“尽管我们提醒政府应该履行其为生物多样性和所有环境价值受托人之义务，但是，只有公众才是最后确保公众利益之保护。”{17}“没有救济的权利不是权利”的基本法理启示我们，在法律赋予公民环境权的同时，必须辅之以相应的救济措施，让公民能通过环境公益诉讼的方式维护自己的权利。
3．诉累、滥诉的风险可以化解。不可否认，授予公民个人公益诉讼的原告资格，有导致诉累、滥诉的风险，但这种风险在我国比较小。我国是一个不赞成通过诉讼解决纠纷的国家，不愿对簿公堂是人们的普遍观念，即便给其相应的诉权，也不会有太多的人愿意“滥用”这种诉权{18}。况且，由于环境公益诉讼的复杂性，普通公民要想提起环境公益诉讼也不是一件容易的事。更为重要的是，这种风险是可以通过制度设计化解的。美国的“私人总检察官”制度规定，公民在提起公益诉讼前，必须提前60天通知联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。在这60天内，相应机构或污染企业可以采取措施解决纠纷，从而避免诉累或滥诉的发生。
基于上述分析，作为环境公益的所有者，法律不应将公民排除在环境公益诉讼之外，制度设计要为公民留出足够的救济空间，这是保障公民权利的需要，也是制约国家权力的需要。
三、出路和措施：美国环境公害治理模式的启示
近年来，我国屡屡发动严打式的“环保风暴”，然环境公害事件却没有减少的迹象，这凸显了主要依靠“命令—控制”模式治理环境公害的尴尬和无奈。回顾美国环境公害治理模式的流变，可得出一个基本的结论，要想有效地治理环境公害，必须采取多元化的治理模式，特别是要为公民和民间组织参与环境公害治理扫清制度障碍。
（一）引入“私力执行”，构建环境公害治理的双轨制
如前所述，我国当前的环境公害治理模式与美国早期的环境公害治理模式基本相同，是“命令—控制”模式，主要依靠“公力执行”。美国“私人总检察官”制度产生的原因启发我们，尽管“公力执行”在环境公害治理中发挥着不可替代的作用，但这种模式自身的弊端决定了必须引入环境公益诉讼这种“私力执行”，形成双轨制的环境公害治理模式。
1．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以制约“公力执行”之不足。美国的实践表明，环境行政执法机关无法全部处理根据“私人总检察官”制度所处理的问题。引入环境公益诉讼这种“私力执行”之后，使每位公民取得了环境监管者的身份，可以有效地弥补环境执法人员的低效率和无能。
2．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以制约“公力执行”之滥用。在西方学者看来，环境公益诉讼的意义不仅在于用私力救济保护环境公益，而且在于制约政府执法部门的权力。环境公益诉讼既是偶尔刺激政府采取环境保护行动的一种手段，又是对政府机构行政不作为的特别补救措施，更是在环境保护领域内调整公共权利与私人权力相互关系的一种制度{19}。
3．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以防止环境行政执法人员被“俘获”。腐败问题是当前中国社会的突出问题，而公益诉讼制度是预防环境执法领域腐败的有效措施，因为公益诉讼制度的设立，使环境公害企业难以通过腐败行政执法人员来逃避法律责任。法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为{20}，消除利益输送。
4．引入环境公益诉讼这种“私力执行”，可以降低行政执行成本。公益诉讼通常比政府提起诉讼更快捷，并且成本较低{1}144。
（二）环境公益诉讼的原告资格应首先授予公民
在检察机关、环境行政执法机关、公民、环保组织这几个可能的环境公益诉讼原告中，美国“私人总检察官”制度选择了公民。笔者认为，我国的环境公益诉讼制度应借鉴美国“私人总检察官”制度的做法，也赋予公民环境公益诉讼的原告资格。
前已述及，检察机关不宜作为环境公益诉讼的第一顺序主体，只宜作为第二顺序甚至第三顺序主体补充公民环境公益诉讼的缺位。这里就不再赘述。需要说明的是，我国一些学者主张应由环境行政执法机关代表公众提起环境公益诉讼{21}。实践中已有不少环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼的案例。笔者并不赞成这种观点和做法。美国的实践表明，即便环境保护行政机关独立且具有活力，许多重大的环境胜利还是离不开普通公民的积极参与。美国之所以要引入“私人总检察官”制度，目的在于制约行政执法机关怠于行使职权，或补充行政机关执法之不足。建立环境公益诉讼制度的目的就是防止政府垄断社会管理权限，在某种意义上就是为公民监督政府提供路径。如果将环境公益诉讼的原告资格授予环境行政执法机关，环境公益诉讼的目的将无法实现，表面上的双轨模式实际上仍然是单轨模式。
“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益。正是人们在利益上的矛盾与冲突才诞生了法律，正是统治阶级和统治集团为了维护自身的利益才制定和颁布了各种法律。利益是每一个国家制定和颁布法律的深层根基，是法律的真正缔造者。”{22}环境公害治理模式的设计首先应该考虑各方利益的平衡，作为环境利益的权利人，公民理所当然应该成为环境公益诉讼的主体，而且应该是第一顺序的主体，法律不应该将其排除在制度之外。我国现行法律没有为公民就环境权益的救济提供机会，未来的环境公益诉讼制度应该为其开辟可行的路径。
需要说明的是，环保组织（环保NGO）是由公民基于志愿而结成的公益性社会组织，这种组织与公民个人的诉求是一致的。并且这种组织可以克服个人兴趣、能力、信息、教育背景等方面的不足，往往可以更有效地行使环境公益诉利，所以各国普遍将环境公益诉讼的原告资格授予这种组织。正因为如此，我国2012年新修订的《民事诉讼法》规定，法律规定的机关和有关组织可以提起环境公益诉讼。换言之，根据修订后的《民事诉讼法》，环保组织已经取得了原告资格。然而，环保组织也可能被“俘获”，或受到不正当的干扰，进而不能很好地代表公益行使诉权。因此，在赋予环保组织环境公益诉讼原告资格的同时，还要进一步授予公民个人环境公益诉讼的原告资格。
（三）消除公民提起环境公益诉讼的障碍
必须正视的是，公民个人提起环境公益诉讼确实存在一些后天不良。例如原告花去的费用远大于可能获得的利益，根据法经济学原理，当支出大于收益时，人们大多选择不实施该行为。再如，由于环境公害事件往往比较复杂，危害结果的出现具有潜伏性、间接性的特点，因果关系难以查清，普通公民难以有效地完成诉讼。有鉴于此，要想充分发挥公民环境公益诉讼的功能，真正实现环境公害治理的双轨制，必须采取一些有针对性的激励、支持措施。受美国“私人总检察官”制度的启示，笔者认为，我国宜引入如下两种措施。
1．多途径消除原告的诉讼费用之忧。一是法院可以考虑减轻、免除诉讼费用，或者原告方不需要预交诉讼法费用{15}99-120二是可以借鉴美国的做法，授权法院判决由败诉的被告方支付原告的律师费；三是环境公益诉讼的鉴定、检验费用通常很高，建议设立公益诉讼基金，由公益诉讼基金支付案件的鉴定、检验费。
2．强化检察机关支持环境公益诉讼，改变原被告双方事实上不平等的状况。原告方与被告方的不平等、不对称性，使原告方处于弱势地位。如果有检察机关这一专门机构支持诉讼，则会大大强化原告的诉讼权能。
（四）激励公民提起环境公益诉讼
不可否认，如果能真正调动“私力执行”的积极性，那将是效果最明显、成本最低廉的方式，因为这样可以使环境公害处于公民全天候的监督之下。然而，由于环境公害的分散性特点，单个公民的受损利益通常较小，因而即使胜诉，原告所获收益也很小。与此相反，公民提起环境公益诉讼，却要付出较多的人力、财力成本。而人都是理性的，通常会在投人与产出之间进行权衡，期望人人都像雷锋一样无私奉献不太现实。“如果对被害者的救济给予大幅度的经济‘奖励’，不但能促进诉讼活动，而且也会产生大量被害救济工作的专家。这些专家根据法院的判断从事专业活动，从而将减少因外部干涉而引起的权利压制的危险。”{23}因之，单纯授予公民环境公益诉讼的原告资格，甚至解决诉讼费用问题，仍然难以调动起公民提起环境公益诉讼的积极性。为真正实现环境公害双轨治理机制的目的，必须采取一些奖励性措施。具体路径有两条：考虑借鉴美国的作法，制定“公私共分罚款之诉”的制度，一旦胜诉，提起公益诉讼的原告就可以获得该起诉讼所节约下来的一部分资金；设立环境公益诉讼基金，将惩罚性损害赔偿金纳入环境公益诉讼基金，然后由这个基金对原告进行奖励。
注释:
2012年修改后的《民事诉讼法》基本采纳了这种观点，没有授予公民环境公益诉讼的主体资格。
TrevorW·Morrison，Private Attorney General and the First Amendment, 103 Mirch. L. Rev. 2005，pp. 589, 590.
Calvert C1iffs'Coordinating Comm. V. Atomic Energy Common, 449 F. 2d 1109, 1111 （D. C. Cir. 1971）.
参见504U. S. 555, 562 （1992）．
近年来，号称环境保护神的环保部门屡屡“出事”，在一些地方甚至成了腐败“重灾区”，让人担忧。例如，2008年5月8日的《河南商报》报道说，2003年至今，因监管不力、执法不严甚至充当违法排污企业的保护伞，河南共有249名国家公职人员受到政纪处分。再如，同一天的《贵州都市报》报道说，贵州清镇原环保局长杨贵斌滥用职权对排污企业少征4574万排污费，被法院以滥用职权罪判刑3年。参见：“环保腐败加剧‘环境污染’”。http : //www. china com. cn/review/txt/2008-11/07/content 16725717. htm.
武汉晨鸣汉阳纸业、宁夏美利纸业等六大环境违法案件说表明，环境污染存在明显的地方保护主义倾向。参见“国家环保总局：地方保护主义助长环境污染”，《中国青年报》7月16日。
2011年通过的《刑法修正案八》降低了重大环境污染事故罪的入罪门槛，不再要求造成“重大损失或者人身伤亡”，也不再将财产损失等作为犯罪要件，只要造成“严重污染”就可入罪，突出了对环境犯罪的制裁。
2012年新修订的《民事诉讼法》首次增设了公益诉讼，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但这一规定没有明确检察机关和行政执行机关提起诉讼的顺序。
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