律考案例行政法案例精选（十九）

[案情]
　　1986年6月17日，原告何良13岁的女儿何秀芬（小学三年级学生）上学途中失踪。经多方寻找，原告在报纸上刊登寻人启事后仍下落不明，经何良申请，法院公告仍无下落的情况下，于1991年11月3日，法院依法宣告死亡，并注销了何秀芬的户口。1992年4月17日，原告何良收到女儿何秀芬寄来的一封信。信中讲6年前在上学途中被人贩子拐走，转买到河北省某县红坡乡河套村，卖给一家姓习的作养女。习家对何秀芬防范很严，多次出逃都捉回并遭毒打。几年来，习家昼夜提防，不准出屋，不准写信，上厕所都有人跟随。今年春节前，习家强迫何秀芬同习家呆傻儿子成亲。成亲后，习家认为生米已成熟饭，稍微放松了对何秀芬的防范。何利用习家人去县城办年货，家里无人之机写了封信，托好友带到县城代邮。信尾还有请父母快来相救等内容。经与女儿的笔迹比对，何良认定此信是女儿亲笔所书，遂到当地公安派出所报案。派出所认为事关重大，须请示分局。何良又找到区公安分局。分局了解情况后，答复说，何秀芬失踪长达6年，已经由法院宣告死亡，现发现何秀芬下落，也应先由法院撤销何秀芬的死亡宣告，否则，公安机关不予协助执行。何良不服区公安分局的答复，以拒绝履行法定职责为由向区法院提起行政诉讼，要求法院依法判决被告履行法定职责，早日解救被拐卖的女儿。法院受理此案后，经审理查明：原告何良的女儿确系6年前失踪。经鉴定，来信系何秀芬亲手所写。法院认为：根据全国人大常委会《关于严惩拐卖、绑架女、儿童的犯罪分子的决定》，公安机关负有解救其被拐卖的女儿的法定职责是正当的。
　　[问题]
　　（1）本案中公安机关的行为是什么性质的行为？
　　（2）被告以先由法院撤销被解救人何秀芬的死亡宣告作为履行职责的先决条件，是否正确？
　　（3）人民法院应当如何判决？
　　（4）若被告公安机关申请回避，应当在什么时候提出？
　　（5）如果在第一审程序中，被告公安机关开始着手解救被拐妇女，原告何良申请撤诉，人民法院应当如何处理？
　　[标准答案]
　　（1）公安机关的行为是行政不作为。
　　（2）不正确。
　　（3）人民法院应当依法判决被告在一定期限内履行解救被拐卖妇女的法定职责。
　　（4）若被告公安机关申请回避，应在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。
　　（5）人民法院可以裁定准许原告撤诉。
　　[解析]
　　本案中被告区公安分局的行为构成了拒不履行法定职责的行政不作为。首先，解救被拐卖、绑架的妇女、儿童的工作既是法律赋予公安机关的职权，也是公安机关的法定职责和义务。全国人大常委会《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》第5条规定，“各级政府对拐卖、绑架的妇女、儿童有解救职责，解救工作由公安机关会同有关部门负责执行。”但这里的会同有关部门并不意味着解救被拐卖，绑架的妇女、儿童首先要人民法院撤销死亡宣告才能进行。公安局提出先由人民法院撤销对被拐卖人何秀芬的死亡宣告是没有法律根据的。在我国《民法通则》规定：“公民有下列情形之一的，利害关系人可以向人民法院申诉宣告他死亡：①下落不明满4年的；②因意外事故下落不明，从事故发生之日起满2年的。战争期间下落不明的，下落不明的时间从战争结束之日起计算。被宣告死亡的人重新出现或者确知他没有死亡，经本人或者利害关系人申请，人民法院应当撤销对他的死亡宣告。有民事行为能力人在被宜告死亡期间实施的民事法律行为有效。”在无法证明是绑架或是拐卖以及无法证明被绑架人或是被拐卖人的确实所在之前，可以在法律上视为下落不明，在达到法定期限后，法院根据申请人的申请宣布其失踪或死亡。宣告死亡并不等于被宣告者自然死亡，只是法律为避免民事法律关系长期处于不稳定状态、保护公民的民事权益而规定的一种民事制度。宣告死亡的法律后果是被宣告人婚姻关系的消灭、遗产的法定继承、债务的清偿等方面，而且如果被宣告死亡的公民井未自然死亡，有民事行为能力的人在被宣告死亡期间所实施的民事法律行为有效。《民法通则》还规定，被宣告死亡的人重新出现或者确知其没有死亡，经本人或者利害关系人申请，人民法院应当撤销对他的死亡宣告。可见，解救被拐卖妇女、公民人身权二者不能混为一谈。法律赋予利害关系人申请宣告失踪、宣告死亡的权利和人民法院宣告失踪、宣告死亡的权力同公安机关依法保护公民人身权的职责属于两个不同的法律范畴。因此，本案被告区公安分局提出须先由法院撤销死亡宣告方可履行职责不构成拒绝履行法定职责的合法依据。其次，本案被告区公安分局的行为符合了行政不作为的其他要件：行政相对方已经申请、行政机关拒不履行、行政机关存在主观故意。“
　　本案中被告的行政不作为属于未终了型的行政不作为，即被告的公安机关仍有履行解救被拐妇女的法定职责的必要和可能，法院应当判决被告限期履行法定职责。根据《行政诉讼法》第1条第1款第（五）项的规定，原告何良请求公安机关履行保护人身权、财产权的法定职责，公安机关拒绝履行原告向法院提起行政诉讼是符合法律规定的。法院应当根据《行政诉讼法》第54条第（三项）之规定，判决被告区公安分局在判决生效后一定期间内履行法定职责。此外，如果受害人何良女儿在公安机关拒绝履行法定职责期间受到了现实的、客观的损害，并且不能从其他途径获得的话，本案被告公安机关理应负责赔偿。
　　[相关法律法规、司法解释]
　　《行政诉讼法》第11条、第54条，最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行》第49条、第62条，《民法通则》第23—25条。