WTO专家小组审理程序中的第三方介入问题

张一君               

    1995年《世界贸易组织协定》正式生效，从此世界贸易组织（WTO）取代了关税与贸易总协定（GATT）成为了新的多边贸易体制，在解决政府间贸易争端方面发挥了重大的作用，促进了国际贸易的发展。其建立的争端解决机制标志着从以权利为导向向着以规则为导向方向的重大改变，其所具有的公正性、透明度赢得了各国的信任，被认为已经具有了准司法的性质。当然不可否认，WTO的争端解决机制也存在着一定程度上的不完善，比如专家小组审理程序中的第三方加入问题。
    在WTO下，如果一成员方认为另一成员方违反了WTO相关协议的要求，在与对方磋商未果的情况下，可以提请设立专家小组解决争端。对这一争端有利害关系的其他成员方可以共同原告的身份加入到争端中，也可以提请另行设立专家小组。另外，按照《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第10条的规定，任何对专家小组正在审理的争端有实质利益并已经将其利益通知了争端解决机构（DSB）的成员方，应该由专家小组给予听取其意见并向专家小组提出书面称述的机会，一般将这种成员方成为“第三方”。DSU虽然对专家小组审理程序中的第三方加入问题作出了规定，但是第三方所享有的具体权利的范围却并不是明确的，实践中专家小组授予第三方的权利也早已超越了DSU的规定。
    在WTO不断完善第三方程序的问题上，已经比较成熟与完善的国际法院的做法无疑是有着很强的借鉴意义的。本文试图通过对国际法院和WTO在第三方介入问题上的比较研究，对WTO完善第三方程序提出相应的建议。本文将主要围绕着下列两个问题而展开：（1）按照DSU第10条第2款规定的第三方的加入问题；（2）在专家小组程序中引入“法庭之友”制度的可行性。
  
                           （一）
一、国际法院的规定及实践
    《国际法院规约》（Statute of ICJ）第62条和第63条明文规定允许希望介入争端的第三方加入到法院的诉讼程序。
    《国际法院规约》第62条规定：“1、如果某一国家认为某案件的判决可能影响属于该国具有法律性质的利益时，得向法院申请参加。2、此项申请应由法院裁决之。”这种参加需要法院的同意，称之为“酌定介入”，如果法院认为第三方的介入会诉讼一方利益的严重损害时，法院可能会排斥第三方的介入。
实践中，要求依据《国际法院规约》第62条介入争端的国家是非常罕见的，国际法院也只有在1990年的“陆地、海岛和沿海边境争端”案中，对依据第62条介入争端的第三方的诉讼权利作了阐述：“介入国不成为诉讼的当事方，不承受依据《国际法院规约》和《国际法院规则》或诉讼法一般原则赋予当事方的权利和义务。尼加拉瓜，作为介入国，当然有权接受法官审理。”①
    《国际法院规约》第63条规定：“凡协议发生解释问题，而诉讼当事国以外尚有其他国家为该协议的签字国时，应立由书记官长通知各该国家。受前项通知的国家有权参加诉讼；但如果该国行使此项权利时，判决中的解释对该国同样有拘束力。”这种无须法院许可的介入，被称为“权利介入”。如有两个国家对一多边协议的解释产生争议而诉之国际法院的情况下，其他该多边协议的签字国当然有权予以介入。
    无论是酌定介入还是权利介入，第三方都不可能成为诉讼中的完全当事人，而只能享有有限的诉讼权利。按照《国际法院规则》第85条和86条的规定，介入方有权获得双方当事人诉讼文书的复印件，可以出席全部庭审过程（the opportunity to attend all hearings），有权在诉讼过程中提交书面的陈述报告和观察意见。
  
二、GATT和WTO的规定及实践
    GATT1947并未对第三方介入问题作出规定，这一问题首次产生于1972年，在当年11月决定对“英国——美元区定额”案设立专家小组的GATT委员会会议上，主席指出，希望听取牙买加、特立尼达和多巴哥，以及古巴代表对这一问题的意见。1973年专家小组在作出的报告中指出：除争端的双方外，专家小组还听取了加勒比海的国家与地区和古巴的代表的意见，并与他们进行了协商，专家小组还接受了以色列的书面陈述。
    1973在 “对按特定程序加工的水果和蔬菜的最低出口价格、许可和保证金计划”案中，专家小组接受了澳大利亚作为第三方加入的书面陈述。另外，在“日本——烟草制造业进口限制”案中，瑞典也作为第三方参加诉讼。
    就在专家小组关于“日本——烟草制造业进口限制”的报告获得通过之前，专家组程序中第三方的利益获得了正式的承认。1979年11月28日，在东京回合谈判结束之时，达成了《关于通知、协商、争端解决和监督的谅解》，其中第15条规定：“任何对专家小组审议的争端有实质利益，并向委员会通告了此利益的缔约方，应有权得到专家小组的审理。”
    1983年在“欧共体——从地中海某些国家进口橘子的关税待遇”案中，专家小组被要求审查欧共体对某些地中海国家进口橘子的优惠待遇是否违反了GATT第一条的规定。如同在“英国——美元区定额”案一样，专家小组被要求考虑第三方的利益，在设立专家小组的委员会会议上缔约方达成了如下共识：“专家小组所要审查的是欧共体和某些地中海国家达成的协议，考虑到本案这个特殊性，可以合理地期待专家小组在设立自己的工作程序时在合适的情况下应该为这些国家参加专家小组的程序提供充分的机会。”在专家小组的审理过程中，那些向委员会通知了有实质利益的非地中海国家被邀请从原告的角度向专家小组提供书面的备忘录并提供口头证言，这些材料在审理过程中被作为证据处理。而那些与欧共体签定协议的地中海国家被赋予了额外的诉讼权利，他们可以参加有争端双方出席的专家小组会议，并听取双方的辩论。
    在1987年的“日本——半导体贸易”案中，美国作为第三方介入，而他与日本之间的贸易安排正是争议的中心。争端各方同意，在合适和必要的情况下专家小组应该为美国参加专家小组的工作提供充分的机会。加拿大的代表指出，在未经缔约方协商同意的情况下，美国这种参加专家小组的请求只能看作是唯一的，而不能将这样的请求视为GATT已经建立的一种惯例。加拿大主要是担心在将来缺少象美国和日本存在双边协议以及欧共体和地中海国家存在多边协议的关系的国家也会作为第三方要求享有额外的诉讼权利，加拿大认为这一议题应该拿到乌拉圭回合谈判中协商。
    1989年的乌拉圭回合多边贸易谈判的中期评审通过了《关于GATT争端解决规则和程序的改进》（以下称《改进》），它反映了专家小组在第三方介入问题上的已经扩张了的GATT实践：“
1、争端各方和其他缔约方的利益在专家组程序应该得到充分的考虑。
2、任何对专家组审议的事项有实质利益且已将其利益通知委员会的第三方应由专家组给予提取其意见并向专家组提出书面陈述的机会。这些书面陈述也应提交争端各方，并反映在专家组报告中。
3、如果争端各方同意披露并经第三方请求，专家小组可以授权第三方获得争端各方提交给专家小组的书面陈述。”
    尽管1989年的《改进》赋予了第三方更多的权利，但是在1993年的“欧共体——香蕉”案Ⅰ中各方还是达成协议给予第三方以更广泛的参与。各方的协议规定：“
1、第三方代表被邀请参加所有有主要争端方参加的专家小组的会议。
2、在出席专家小组会议时，第三方应该作出书面的陈述，如果采用口头陈述的方式，事后应可以获得书面的材料。
3、第三方的代表可以获得争端各方的所有的陈述。
  在专家小组的报告中，专家小组特别说明这一程序不能视为为以后的专家小组确立了先例。
    之后乌拉圭回合达成的DSU第10条（第三方）基本上照搬了1989年《改进》前两款的规定，但是其第3款取消了第三方在取得争端各方书面陈述问题上的条件性：“3、第三方应收到争端各方提交专家组首次会议的陈述。”这使得第三方可以在专家小组首次会议之前获得各方的材料，有利于提交自己的书面陈述。DSU附录3第6款还规定：“应书面邀请所有已通知DSB其在争端中有利害关系的第三方，在专家组第一次实质性会议期间专门安排一场会议上陈述其意见。所有此类第三方可出席这场会议的过程。”
    在香蕉案Ⅲ之前，第三方想要获得协议规定的额外权利一般要满足两个条件：（1）得到争端各方的同意；（2）获得额外权利的第三方与争端的一方或双方签定有协议，而这些协议的内容正是各方争议之所在。但是这种情况在香蕉案Ⅲ中发生了变化，专家小组在未征得争端各方同意的情况下授予了第三方以额外的权利，而且这些第三方国家并未与争端的各方有协议关系，比如，加拿大、日本。他们被赋予了以下额外的权利：（1）观察第一次和第二次实质性专家小组会议全过程的机会；（2）在第二次专家小组会议期间的适当时刻做简要陈述的机会。
    虽然一直以来香蕉案Ⅲ招致了各方面的批评，但是将来或许它会被视为WTO实践的一个突破，是专家小组在不断扩大第三方诉讼权利方面迈出的一大步，这在第三方的参与不损害争端各方利益的情况下是能够获得其正当性的，在这方面国际法院已经为我们作出了榜样。
    虽然在GATT/WTO的实践中第三方的权利在不断扩大，但是相比于国际法院的做法，专家小组中第三方的权利还是比较有限的，而且处于一个相对不明确的状态。一般来说在国际法院的程序中介入的第三方享有如下的权利：（1）有权获得争端各方的诉讼请求（这是联合国的成员国都享有的权利）；（2）有权作出书面的陈述，争端方必须作出书面的答复；（3）有权参加所有的审理过程（这也是一般的公众都具有的）；（4）在被法庭邀请的情况下第三方有权就自己的介入问题作出口头的陈述。相比之下，WTO专家小组程序中的第三方仅确保有如下的权利：（1）有权获得争端各方提交给第一次专家小组会议的书面陈述；（2）在第一次专家小组的会议上有权作出书面的陈述，也可以口头陈述但是事后应能获得书面的材料；（3）有权参加第一次专家小组的会议；（4）在第一次专家小组的会议上有权就专家小组提出的问题作出答复。在争端各方同意并且第三方是争端所涉的协议的签字国的情况下，第三方还有可能享有以下两项额外的权利：（1）在争端各方出席的情况下有权参加所有的专家小组的会议；（2）应专家小组的邀请就自己的介入问题作出口头的陈述。此时专家小组程序中的第三方所享有的权利其实与国际法院第三方所享有的权利是基本一致的。
    争端解决程序中第三方的权利始终处于一个不断扩张的过程，在这个过程中专家小组起到了非常重要的推动作用，而GATT/WTO的规定往往只是对已经扩张了的GATT/WTO的实践的反映。作为一个具有准司法性质的机构，在从以权力为导向向着以规则为导向的转变过程中，已经比较完善和成熟的国际法院的做法无疑是有着很强的借鉴意义的。有理由预见，DSB中的第三方会获得更多的权利，而且在不久的将来很有可能获得与国际法院第三方相同的权利。
（二）
一、国际法院的规定及实践
    出于某种原因的考虑，某一国可能不愿介入争端，但是却愿意向法庭提供相应的情报和材料以帮助法庭查明事实的真相，这种国家一般被称为“法庭之友”（friend of the court）。
     《国际法院规约》第50条规定：“法庭可以在任何时候授权自己选择的任何个人、团体、部门、委员会或其他组织进行调查或者向他们寻求专家意见。”
这是关于国际法院寻求信息权的规定。在规约中并没有提及国家，也就是说规约并没有规定法庭可以向成员国寻求信息；同时，是否允许争端方将第三国作为自己的证人引入法庭，这是不明确的；而且，在成员国缺少规约第62和63条规定的介入的理由的情况下，在未经法庭的请求的情况下，是否可以仅以自己的意愿加入到程序中来，规约也没有作出规定。总之，国际法院规约并没有就法庭之友问题作出明确的规定但在实践中,国际法院通过“科孚海峡案”(1949),从而对第三方确立了这一已在世界法律体系中得以广泛运用的原则。   
在该案中,英国指责阿尔巴尼亚和南斯拉夫共谋布雷,造成了英国在国际水域中军舰的损害。由于阿尔巴尼亚是苏维埃集团的一员,而南斯拉夫是非结盟国家,英国担心起诉南斯拉夫,可能会破坏在冷战中己加剧紧张的安格鲁———南斯拉夫关系,故而只对阿尔巴尼亚提出正式诉讼。另一方面,南斯拉夫不愿进一步恶化由于英舰事件造成极坏影响的与西方的关系,故而也不根据《国际法院规约》第62条,请求法院许可其参加。而是向国际法院提出间接参加的方案,即允许它不站在阿尔巴尼亚方,反驳诉状中对它的指控。于是,南斯拉夫除了对法院任命的专家提供全面协助外,请求得到专家最后报告的复印件外,还发表了《公报》,并转交给法院和诉讼方。该《公报》对英方证据的可信性予以质疑,否定了对南斯拉夫的控诉。而且,南斯拉夫也为阿尔巴尼亚提供了许多文件,并授权它将它们呈给法院。国际法院对此表示赞同。该案中,南斯拉夫在致法院的信中明确表示,无意介入争端,只单纯地帮助它调查事实。法院认为:“南斯拉夫愿作为‘法庭之友’对法院予以协作,是说明其作为国际法主体,渴望为调查事实真相作出贡献;并且它作为国家,也是联合国成员,存在着根据《联合国宪章》规定及协助国际法院的义务。”
  
二、WTO的规定及实践
    如同国际法院规约一样，WTO并没有对法庭之友制度作出明确的规定，与规约第50条类似的是DSU第13条（专家小组寻求信息的权利）：“
1、每一专家小组有权向其认为适当的任何个人或机构(any individual or body)寻求信息和技术建议。……；
2、专家小组可向任何有关来源（any relevant source）寻求信息，并与专家进行磋商并获得他们关于该事项某些方面的意见。……”
    将法庭之友制度引入专家小组程序，主要需要解决以下两个问题。
    一、成员国和非政府组织是否包括在专家小组寻求信息的对象的范围之内。对于成员国，从单纯的字面含义来讲，“个人或机构”（individual or body）似乎不能将国家涵盖在内，但是“任何”一词又似乎不能将国家绝对的排除。毕竟GATT的缔约方在建立WTO时并没有那么丰富的想象力，能够想象到这么一种情况，即对争端具有利益关系的成员方既不愿意作为共同原告也不愿意作为第三方介入到争端中来，而是处在争端之外帮助专家小组查明事实的真相。DSU第12条第2款规定：专家小组程序应提供充分的灵活性，以保证高质量的专家小组的报告，同时不应不适当地延误专家小组的程序。所以如果法庭之友的引入，有助于专家小组认定事实的真相，同时又不会不适当地延误工作程序的话，没有理由排除国家作为专家小组寻求信息来源的对象。对于非政府组织似乎问题更为复杂一点，在“美国——对虾和虾产品的进口限制”案中，美国根据国内的环境保护法禁止马来西亚等发展中国家的虾及虾产品的进口，非政府组织强烈要求作为“法庭之友”介入争端解决，向专家小组提交了两份文件，力陈保护海洋生物的现实利弊、事实依据和法理论据。作为发展中国家的争端方反对审议这些文件，认为他们主要反映了发达国家的利益，而作为代表发达国家的美国则主张对此加以审查。不可否认，非政府组织提交的文件在大多数情况下有助于对案件事实的查明，但是同时也应该看到，现在的非政府组织大部分创建于发达国家，他们的基地、人员甚至是资金基本上都来源于发达国家，在这种情况下他们的意见有意识或无意识地主要反映了发达国家的利益，如果允许他们作为法庭之友加入到争端中来，有可能会造成发达国家和发展中国家利益的失衡，这也是发展国家所担心的。就这个各案而言，虽然专家小组裁决不予审议，但是最终上诉机构还是推翻了专家小组的裁决，将非政府组织提交的文件列入审议的范围。
    二、在未经专家小组请求的情况下，个人、机构或者国家是否有权向专家小组主动提供相应的信息。在“美国——对虾和虾产品的进口限制”案中，非政府组织提交这两份文件是在专家组未主动要求的情况下提交的。印度、马来西亚、泰国和巴基斯坦要求专家组在审议争议事项时不考虑这些文件的内容，而美国强调专家组可以据DSU第13条寻求任何来源的信息，要求专家组利用两份文件中及其他类似渠道的相关信息。专家组指出，从非政府的渠道接受未经寻求的信息，在专家组看来与当前适用的DSU的规定不符，所以对这些文件中的信息不予以考虑。但是这一决定最终为上诉机构所推翻。上诉机构指出，DSU第12条第1款授权专家小组偏离DSU附件3规定的工作程序或对该程序予以增加，并在与争端方磋商后实际上指定自己的工作程序； DSU第13条又授予了专家小组以裁量权，寻求信息和选择信息来源的主动权都在专家小组。所以第12条和第13条的重心在于DSU给予其建立的并致力于争端解决程序的专家组以充分的广泛的权限进行并控制程序，通过这一程序了解案件的有关事实和适用于该事实的法律规则和原则，“寻求”一词不应严格地按字面理解，如果某一个人或机构提供意见首先须获得专家组的批准，专家组对“寻求”的理解是不必要的形式化和技术化了。在这种情况下，专家组可以拒绝给予许可。所以从实际和适当的目的出发，“请求”和“非请求”的信息的区别消失了。专家小组有权酌情决定接受和审议向其提交的信息和建议，有权决定拒绝信息和建议，无论专家组是否要求。
    所以虽然DSU未对法庭之友制度作出明确的规定，但从个案来讲上诉机构已经采纳了这一制度。当然上诉机构在个案中的判决不具有先例作用，要想将法庭之友制度真正地纳入专家小组程序，就只有对DSU作出新的修改。
  
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            ① Nick Covelli : Public International Law And Third Party Participation in WTO Panel Proceedings. [J] Journal of World Trade , 33(2) :1995.126.
中国政法大学国际法教研室：《国际公法案例评析》，中国政法大学出版社，1995年。
Mary E. Footer : Some Aspects of  The Party Intervention in GATT/WTO Dispute Settlement Proceedings ,International Trade Law And The GATT/WTO Dsipute Settlement System , London, Kluwer ,1997,128.
王翔宇、石慧：《ＷＴＯ争端解决程序中的第三方加入问题———国际法院的启示》，载于《赣南师范学院学报》2002年第二期。
王彦志：《非政府组织的兴起与国际经济法的合法性危机》，载于《法制与社会发展》2002年第2期。
韩立余编著：WTO（1995—1999）案例及评析（上卷），中国人民大学出版社，400—416页。                                                                                                                    出处:无出处