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李 越 中央财经大学法学院
保险公司的破产在欧美国家已不足为奇,而在我国还是人们谈及不多的话题。1997 年4 月,日产生命保险公司的破产,使战后以来“日本生命保险公司不会倒”的神话破灭,也给我国保险业的可持续发展敲响了警钟。市场经济的内在规律无疑会使一些保险公司的破产成为不可回避的问题。我国即将加入WTO ,在加强对保险业的监管力度、提高保险公司经营管理水平、有效控制保险经营风险、维护保险市场秩序的同时,健全保险公司破产立法,完善保险公司破产制度是一项重要而紧迫的任务。所谓破产,是指当债务人不能清偿到期债务时, 由法院根据申请,依法作出裁定,清理债务人的财产,公平清偿给全体债权人,或在法院监督下,由债务人、债权人会议达成和解协议,整顿企业,清偿债务,避免适用破产法律程序进行清算。
破产立法除单行破产法外,还包括散见于民法、民事诉讼法、商法、公司法、企业法、刑法等法律中有关破产的规定以及相关的行政法规。目前,我国保险业破产立法情况:一是尚未有普遍适用于所有保险企业的破产法,其他散见于法律和行政法规中有关破产的规定也不详尽,现行的破产立法中对一般企业的规定并不完全适用于保险公司。1998 年11 月1 日起施行的《中华人民共和国企业破产法(试行) 》(以下简称《破产法》) 和《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”中规定的适用范围,是按企业所有制性质划分的,前者适用范围为国有企业,后者适用范围为非国有企业。显然,这种划分已不适应当前市场经济条件下所有制结构多元化发展的需要。而且,作为单行的破产法,只能对企业破产作出原则性的规定,无法根据众多行业的特点和不同的企业组织形式逐一作出有区别性的具体规定。二是针对保险企业制定的特别法《中华人民共和国保险法》,1995 年6 月30 日公布施行,也仅对保险公司的破产宣告、清算组成员、破产财产分配顺序以及寿险公司破产后寿险合同和准备金转移问题作了一些特别规定,而这些特别规定,相对于保险企业经营的特殊性而言是远远不够的。保险企业特殊性的主要表现是其债权人数量众多而且分散,保险赔偿或给付具有不确定性等。这些特殊性必然要求保险企业的破产也应有相应的特殊立法或特殊规定,否则必然给清算工作造成难度,给债权人行使权利造成不便。在下面的论述中,笔者将对于保险公司破产申请、破产清算、破产善后事宜等问题作初步探讨。
一、“资不抵债”应作为保险公司破产申请的特殊原因
破产原因是法院据以宣告债务人破产的法律标准。国际上破产原因一般有两种: 一是“不能清偿到期债务”( can not pay) , 二是“债务超过”,在我国又称为“资不抵债”( insolvent) 。根据我国司法解释“, 不能清偿到期债务”是指债务的清偿期限已经届满,债权人已要求清偿而债务人明显缺乏清偿能力; 债务人停止支付( cease topay) 到期债务并呈连续状态,如无相反证据, 可推定为不能清偿债务。对“资不抵债”的解释,是指债务人的全部财产价值总额不足以抵偿其所负的全部债务。它的着眼点是资债比例关系,考察债务人的偿还能力仅以其实有资产为限,一般不考虑信用、能力等其他可能的偿还因素,计算债务总额时不区分是否到期,一并纳入,强调以财产作为债务偿还的实际保障。我国现行立法中,原则上仅承认不能清偿到期债务为法人破产的原因。《保险法》第86 条规定:“保险公司不能支付到期债务,经金融监督管理部门同意,由人民法院依法宣告破产”; 第116 条第二款规定:“接管组织认为被接管的保险公司的财产已不足以清偿所负债务的,经金融监督管理部门批准,依法向人民法院申请宣告该保险公司破产”。而在今年3 月生效的《保险公司管理规定》第44 条中规定:“保险公司依法解散,在清算中发现已资不抵债的,应提出破产申请, 其财产清算与债权债务处理,按照保险公司破产程序进行,法律法规或行政规章另有规定的除外”。很明显,这里虽然涉及了资不抵债情况的破产规定,但却是在保险公司清算过程中,由清算组或接管组织提出破产申请,不是保险公司的法人据以提出破产申请的原因。
事实上,保险公司的负债很大一部分是不确定的保险赔偿金或给付金,寿险合同的长期性更可能在一定程度上掩盖公司偿付能力不足的事实。当保险公司经营亏损严重,丧失部分或大部分偿付能力,且一定时期内没有好转迹象时,立即申请破产比等到不能清偿到期债务时才被宣告破产更有利于保护债权人的利益。何况,我国缺乏公司重整制度等避免适用破产程序的倒产制度,因而没有更多的选择。法国、德国、日本等国以及我国台湾省,为了保护善意第三人及法人股东的利益,都认为债务超过(即资不抵债) 可以作为法人破产宣告的特殊原因。如:台湾民法典与公司法规定,资合公司,如有限责任公司及股份有限公司若发生债务超过资产的情形,公司应立即向法院申请破产。又如:1997年,日产生命保险公司在日本泡沫经济破灭,股票、房地产价格大跌的经济环境下,由于资金运用收益率长期低于保单预定利率形成的巨额亏空不断扩大,保单销售低谷又使“借新债还旧债”不再可行,宣告破产已是最后选择。否则,如果任其继续按原先承诺的高预定利率履行寿险合同经营下去,等最终发展到不能清偿到期债务时,再以此作为破产宣告的唯一原因,不仅该公司财务状况不可避免地更加恶化,而且还会加重对其他债权人利益的损害。
因此,参照国际惯例,完善我国保险公司破产立法,明确债务超过(资不抵债) 是保险公司提出破产申请的另一原因,既可行,也必要。破产原因只是申请破产的必要条件,并非凡符合这一条件的企业就一定要被宣告破产。为慎重起见,法律也可以做出限制规定,诸如保险公司因债务超过(资不抵债) 而提出破产申请,须经金融监督管理部门批准,或此种申请只能由金融监督管理部门提出等。笔者认为,从法律上确认不能清偿到期债务为保险公司破产的一般原因,债务超过(资不抵债) 且有继续恶化趋势为保险公司破产的特殊原因,是符合保险业务尤其是寿险业务特点的。
二、保险公司申请破产必须经保监会同意
保险公司的破产影响面广。为维护被保险人利益,对保险公司申请破产做一些特别限制是必要的。比如,美国破产法规定,当债务人为保险机构时,不得为破产申请人。
我国《保险法》和《保险公司管理规定》并未对保险公司是否有权提出破产申请以及提出破产申请要受哪些限制作出明确规定。如:仅根据《破产法》试行》第八条“债务人经其上级主管部门同意后,可以申请宣告破产。”和《民事诉讼法》第199 条“无力清偿到期债务,??,债务人可以向人民法院申请宣告破产还债”的规定理解,国有保险公司申请破产须经“上级主管部门同意”,非国有保险公司申请破产则没有受到限制。一方面,国有保险公司申请破产须经上级主管部门同意,此“上级主管部门”的概念既不明确,也不准确。从法理上说,法人的上级主管部门对法人是否申请破产的决定权不同于金融监管部门对该法人行使的监督权;从实务上讲,可能会给实际操作造成困难。国有保险公司破产同意与否的标准如何掌握? 不能清偿到期债务而其上级主管部门又不同意申请破产的,应由谁采取哪些挽救措施? 企业上级主管部门在破产申请问题上是否会更多倾向于部门利益,从而不利于维护社会利益? 另一方面,非国有保险公司申请破产从法律条文上未受到限制,这不符合保险业所采取的许可经营制度的原则(即保险公司从设立、变更到终止都应在金融监督管理部门的监控下进行) ,在市场退出上形成监管真空地带。
针对上述情况,笔者认为,根据《保险公司管理规定》第二条,中国保监会是全国商业保险机构的主管部门,依法对保险公司履行监管职责,在相关保险公司破产法规中明确规定“保险公司申请破产,须经中国保监会同意”更为合适。这样不但有助于保监会依法对所有保险企业进行全面监管,而且有利于保监会从维护社会利益角度出发及时采取措施,挽救或减少因保险公司破产而造成的负面影响。
三、金融监管部门不同意法院宣告保险公司破产需有前提条件
根据《破产法》,在以下三种情况下,人民法院应宣告债务人企业破产: (1) 企业不能清偿到期债务,又不具备法律规定的不予宣告破产条件的; (2) 企业被依法终结整顿的; (3) 整顿期满,不能按照和解协议清偿债务的。法律规定的不予宣告破产的条件是指: (1) 公用企业和与国计民生有重大关系的企业,政府有关部门给予资助或采取其他措施帮助清偿债务; (2) 取得担保,自破产申请之日起6 个月内清偿债务。
《保险法》第86 条在“人民法院依法宣告破产”前还增加了“经金融监督管理部门同意”这一条件。有的学者解释为“保险法以金融监督管理部门同意为保险公司破产的先决条件,充分体现了保护被保险人利益的宗旨。”这就使人产生“如金融监督管理部门不同意,法院就不能宣告保险公司破产”的误解。
其实,我国实行的是破产程序受理开始主义。法院受理破产申请后,整个破产程序处于司法控制之下,不应有行政部门凌驾于法律之上。金融监督管理部门只能依法通过积极促成债权债务双方达成和解,或安排资助,或担保等方式避免保险公司被宣告破产。当保险公司符合宣告破产条件时,金融监督管理部门不同意法院宣告保险公司破产的前提条件应是:确能在一定期限内采取有效措施拯救濒临破产的保险公司,保证债权人的权益不受损害。如不同意却又不采取相应措施,法院有权依法宣告保险公司破产。
四、保监会应有广泛权力处置破产保险公司未满期的保险合同
对于被宣告破产的保险公司未满期的非人寿保险合同,依《破产法》规定,破产管理人(清算组)有权决定解除或继续履行。但如破产管理人决定继续履行的合同在破产宣告后发生保险事故,被保险人按合同约定应得到的保险金应界定为何种性质的债权? 如破产管理人决定解除保险合同,则须赔偿被保险人由此受到的损失并返还未到期保费。同样,未到期保费是作为公益债务在破产费用中优先全额支付,还是作为一般破产债权受偿? 如作为破产债权受偿,应列在第二顺位(赔偿或给付保险金) 中,还是列为第四顺位(清偿公司(其他) 债务) 受偿? 这些都需要从立法上加以明确。
对于寿险合同,各国立法都规定有契约保全措施。我国《保险法》第87 条也规定经营有人寿保险业务的保险公司被宣告破产的,其持有的寿险合同及准备金必须转移给其他经营有人寿保险业务的保险公司,以保证寿险合同的存续。但是,由于被宣告破产的保险公司责任准备金早已严重不足,其它公司如按破产公司的寿险合同中原定条件接收转让,必须导致债务增加。对于准备金中的亏损部分如何处理《, 保险法》没有明确规定。对此,新出台的《保险公司管理规定》第42 条作了一些补充,即保监会可以调整被转让的长期人身保险条款的预定利率。但是应看到,仅调整预定利率并不一定能够解决准备金亏空的问题。而这种情况在欧美国家是以“支付保证制度”,来规定破产的人寿保险公司的契约者被保险范围和保险金保证支付范围的。实质上是根据准备金亏损状况,采取削减保险金等形式,在一定限度内变更寿险合同,以达到责任与准备金的平衡。日产生命保险公司高达3000 亿日元的亏空,就是由各日本生命保险公司以基金形式援助2000 亿日元,其余1000 亿日元则通过降低保险金给付标准、减少退保金、提高保险费以及将原定的过高的保单预定利率减至一般水平等措施来弥补的。(这样做意味着投保人和受益人将负担日产生命近三分之一的损失) 。因此,笔者认为有必要给予保监会在处理破产保险公司未满期的寿险合同方面更广泛的权力。如筹集基金、降低保险金给付标准等,以使“契约保全”顺利进行。
五、破产保险公司未决赔款可优先受偿
对于保险公司已按规定提取了未决赔款准备金的未决赔款,是否可视为有财产担保的债权优先受偿? 笔者认为可以考虑这样做。虽然严格来说,保险双方并未订立担保合同,但:第一,有特定的财产(未决赔款准备金) 类似于担保物,可以执行;第二,保险公司依法提取未决赔款准备金同赔偿或给付保险金一样,属于正常经营中的法定义务,是确定的而非任意的,不属于非法转移财产或对部分债权人的清偿。 |
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李 越 中央财经大学法学院
保险公司的破产在欧美国家已不足为奇,而在我国还是人们谈及不多的话题。1997 年4 月,日产生命保险公司的破产,使战后以来“日本生命保险公司不会倒”的神话破灭,也给我国保险业的可持续发展敲响了警钟。市场经济的内在规律无疑会使一些保险公司的破产成为不可回避的问题。我国即将加入WTO ,在加强对保险业的监管力度、提高保险公司经营管理水平、有效控制保险经营风险、维护保险市场秩序的同时,健全保险公司破产立法,完善保险公司破产制度是一项重要而紧迫的任务。所谓破产,是指当债务人不能清偿到期债务时, 由法院根据申请,依法作出裁定,清理债务人的财产,公平清偿给全体债权人,或在法院监督下,由债务人、债权人会议达成和解协议,整顿企业,清偿债务,避免适用破产法律程序进行清算。
破产立法除单行破产法外,还包括散见于民法、民事诉讼法、商法、公司法、企业法、刑法等法律中有关破产的规定以及相关的行政法规。目前,我国保险业破产立法情况:一是尚未有普遍适用于所有保险企业的破产法,其他散见于法律和行政法规中有关破产的规定也不详尽,现行的破产立法中对一般企业的规定并不完全适用于保险公司。1998 年11 月1 日起施行的《中华人民共和国企业破产法(试行) 》(以下简称《破产法》) 和《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”中规定的适用范围,是按企业所有制性质划分的,前者适用范围为国有企业,后者适用范围为非国有企业。显然,这种划分已不适应当前市场经济条件下所有制结构多元化发展的需要。而且,作为单行的破产法,只能对企业破产作出原则性的规定,无法根据众多行业的特点和不同的企业组织形式逐一作出有区别性的具体规定。二是针对保险企业制定的特别法《中华人民共和国保险法》,1995 年6 月30 日公布施行,也仅对保险公司的破产宣告、清算组成员、破产财产分配顺序以及寿险公司破产后寿险合同和准备金转移问题作了一些特别规定,而这些特别规定,相对于保险企业经营的特殊性而言是远远不够的。保险企业特殊性的主要表现是其债权人数量众多而且分散,保险赔偿或给付具有不确定性等。这些特殊性必然要求保险企业的破产也应有相应的特殊立法或特殊规定,否则必然给清算工作造成难度,给债权人行使权利造成不便。在下面的论述中,笔者将对于保险公司破产申请、破产清算、破产善后事宜等问题作初步探讨。
一、“资不抵债”应作为保险公司破产申请的特殊原因
破产原因是法院据以宣告债务人破产的法律标准。国际上破产原因一般有两种: 一是“不能清偿到期债务”( can not pay) , 二是“债务超过”,在我国又称为“资不抵债”( insolvent) 。根据我国司法解释“, 不能清偿到期债务”是指债务的清偿期限已经届满,债权人已要求清偿而债务人明显缺乏清偿能力; 债务人停止支付( cease topay) 到期债务并呈连续状态,如无相反证据, 可推定为不能清偿债务。对“资不抵债”的解释,是指债务人的全部财产价值总额不足以抵偿其所负的全部债务。它的着眼点是资债比例关系,考察债务人的偿还能力仅以其实有资产为限,一般不考虑信用、能力等其他可能的偿还因素,计算债务总额时不区分是否到期,一并纳入,强调以财产作为债务偿还的实际保障。我国现行立法中,原则上仅承认不能清偿到期债务为法人破产的原因。《保险法》第86 条规定:“保险公司不能支付到期债务,经金融监督管理部门同意,由人民法院依法宣告破产”; 第116 条第二款规定:“接管组织认为被接管的保险公司的财产已不足以清偿所负债务的,经金融监督管理部门批准,依法向人民法院申请宣告该保险公司破产”。而在今年3 月生效的《保险公司管理规定》第44 条中规定:“保险公司依法解散,在清算中发现已资不抵债的,应提出破产申请, 其财产清算与债权债务处理,按照保险公司破产程序进行,法律法规或行政规章另有规定的除外”。很明显,这里虽然涉及了资不抵债情况的破产规定,但却是在保险公司清算过程中,由清算组或接管组织提出破产申请,不是保险公司的法人据以提出破产申请的原因。
事实上,保险公司的负债很大一部分是不确定的保险赔偿金或给付金,寿险合同的长期性更可能在一定程度上掩盖公司偿付能力不足的事实。当保险公司经营亏损严重,丧失部分或大部分偿付能力,且一定时期内没有好转迹象时,立即申请破产比等到不能清偿到期债务时才被宣告破产更有利于保护债权人的利益。何况,我国缺乏公司重整制度等避免适用破产程序的倒产制度,因而没有更多的选择。法国、德国、日本等国以及我国台湾省,为了保护善意第三人及法人股东的利益,都认为债务超过(即资不抵债) 可以作为法人破产宣告的特殊原因。如:台湾民法典与公司法规定,资合公司,如有限责任公司及股份有限公司若发生债务超过资产的情形,公司应立即向法院申请破产。又如:1997年,日产生命保险公司在日本泡沫经济破灭,股票、房地产价格大跌的经济环境下,由于资金运用收益率长期低于保单预定利率形成的巨额亏空不断扩大,保单销售低谷又使“借新债还旧债”不再可行,宣告破产已是最后选择。否则,如果任其继续按原先承诺的高预定利率履行寿险合同经营下去,等最终发展到不能清偿到期债务时,再以此作为破产宣告的唯一原因,不仅该公司财务状况不可避免地更加恶化,而且还会加重对其他债权人利益的损害。
因此,参照国际惯例,完善我国保险公司破产立法,明确债务超过(资不抵债) 是保险公司提出破产申请的另一原因,既可行,也必要。破产原因只是申请破产的必要条件,并非凡符合这一条件的企业就一定要被宣告破产。为慎重起见,法律也可以做出限制规定,诸如保险公司因债务超过(资不抵债) 而提出破产申请,须经金融监督管理部门批准,或此种申请只能由金融监督管理部门提出等。笔者认为,从法律上确认不能清偿到期债务为保险公司破产的一般原因,债务超过(资不抵债) 且有继续恶化趋势为保险公司破产的特殊原因,是符合保险业务尤其是寿险业务特点的。
二、保险公司申请破产必须经保监会同意
保险公司的破产影响面广。为维护被保险人利益,对保险公司申请破产做一些特别限制是必要的。比如,美国破产法规定,当债务人为保险机构时,不得为破产申请人。
我国《保险法》和《保险公司管理规定》并未对保险公司是否有权提出破产申请以及提出破产申请要受哪些限制作出明确规定。如:仅根据《破产法》试行》第八条“债务人经其上级主管部门同意后,可以申请宣告破产。”和《民事诉讼法》第199 条“无力清偿到期债务,??,债务人可以向人民法院申请宣告破产还债”的规定理解,国有保险公司申请破产须经“上级主管部门同意”,非国有保险公司申请破产则没有受到限制。一方面,国有保险公司申请破产须经上级主管部门同意,此“上级主管部门”的概念既不明确,也不准确。从法理上说,法人的上级主管部门对法人是否申请破产的决定权不同于金融监管部门对该法人行使的监督权;从实务上讲,可能会给实际操作造成困难。国有保险公司破产同意与否的标准如何掌握? 不能清偿到期债务而其上级主管部门又不同意申请破产的,应由谁采取哪些挽救措施? 企业上级主管部门在破产申请问题上是否会更多倾向于部门利益,从而不利于维护社会利益? 另一方面,非国有保险公司申请破产从法律条文上未受到限制,这不符合保险业所采取的许可经营制度的原则(即保险公司从设立、变更到终止都应在金融监督管理部门的监控下进行) ,在市场退出上形成监管真空地带。
针对上述情况,笔者认为,根据《保险公司管理规定》第二条,中国保监会是全国商业保险机构的主管部门,依法对保险公司履行监管职责,在相关保险公司破产法规中明确规定“保险公司申请破产,须经中国保监会同意”更为合适。这样不但有助于保监会依法对所有保险企业进行全面监管,而且有利于保监会从维护社会利益角度出发及时采取措施,挽救或减少因保险公司破产而造成的负面影响。
三、金融监管部门不同意法院宣告保险公司破产需有前提条件
根据《破产法》,在以下三种情况下,人民法院应宣告债务人企业破产: (1) 企业不能清偿到期债务,又不具备法律规定的不予宣告破产条件的; (2) 企业被依法终结整顿的; (3) 整顿期满,不能按照和解协议清偿债务的。法律规定的不予宣告破产的条件是指: (1) 公用企业和与国计民生有重大关系的企业,政府有关部门给予资助或采取其他措施帮助清偿债务; (2) 取得担保,自破产申请之日起6 个月内清偿债务。
《保险法》第86 条在“人民法院依法宣告破产”前还增加了“经金融监督管理部门同意”这一条件。有的学者解释为“保险法以金融监督管理部门同意为保险公司破产的先决条件,充分体现了保护被保险人利益的宗旨。”这就使人产生“如金融监督管理部门不同意,法院就不能宣告保险公司破产”的误解。
其实,我国实行的是破产程序受理开始主义。法院受理破产申请后,整个破产程序处于司法控制之下,不应有行政部门凌驾于法律之上。金融监督管理部门只能依法通过积极促成债权债务双方达成和解,或安排资助,或担保等方式避免保险公司被宣告破产。当保险公司符合宣告破产条件时,金融监督管理部门不同意法院宣告保险公司破产的前提条件应是:确能在一定期限内采取有效措施拯救濒临破产的保险公司,保证债权人的权益不受损害。如不同意却又不采取相应措施,法院有权依法宣告保险公司破产。
四、保监会应有广泛权力处置破产保险公司未满期的保险合同
对于被宣告破产的保险公司未满期的非人寿保险合同,依《破产法》规定,破产管理人(清算组)有权决定解除或继续履行。但如破产管理人决定继续履行的合同在破产宣告后发生保险事故,被保险人按合同约定应得到的保险金应界定为何种性质的债权? 如破产管理人决定解除保险合同,则须赔偿被保险人由此受到的损失并返还未到期保费。同样,未到期保费是作为公益债务在破产费用中优先全额支付,还是作为一般破产债权受偿? 如作为破产债权受偿,应列在第二顺位(赔偿或给付保险金) 中,还是列为第四顺位(清偿公司(其他) 债务) 受偿? 这些都需要从立法上加以明确。
对于寿险合同,各国立法都规定有契约保全措施。我国《保险法》第87 条也规定经营有人寿保险业务的保险公司被宣告破产的,其持有的寿险合同及准备金必须转移给其他经营有人寿保险业务的保险公司,以保证寿险合同的存续。但是,由于被宣告破产的保险公司责任准备金早已严重不足,其它公司如按破产公司的寿险合同中原定条件接收转让,必须导致债务增加。对于准备金中的亏损部分如何处理《, 保险法》没有明确规定。对此,新出台的《保险公司管理规定》第42 条作了一些补充,即保监会可以调整被转让的长期人身保险条款的预定利率。但是应看到,仅调整预定利率并不一定能够解决准备金亏空的问题。而这种情况在欧美国家是以“支付保证制度”,来规定破产的人寿保险公司的契约者被保险范围和保险金保证支付范围的。实质上是根据准备金亏损状况,采取削减保险金等形式,在一定限度内变更寿险合同,以达到责任与准备金的平衡。日产生命保险公司高达3000 亿日元的亏空,就是由各日本生命保险公司以基金形式援助2000 亿日元,其余1000 亿日元则通过降低保险金给付标准、减少退保金、提高保险费以及将原定的过高的保单预定利率减至一般水平等措施来弥补的。(这样做意味着投保人和受益人将负担日产生命近三分之一的损失) 。因此,笔者认为有必要给予保监会在处理破产保险公司未满期的寿险合同方面更广泛的权力。如筹集基金、降低保险金给付标准等,以使“契约保全”顺利进行。
五、破产保险公司未决赔款可优先受偿
对于保险公司已按规定提取了未决赔款准备金的未决赔款,是否可视为有财产担保的债权优先受偿? 笔者认为可以考虑这样做。虽然严格来说,保险双方并未订立担保合同,但:第一,有特定的财产(未决赔款准备金) 类似于担保物,可以执行;第二,保险公司依法提取未决赔款准备金同赔偿或给付保险金一样,属于正常经营中的法定义务,是确定的而非任意的,不属于非法转移财产或对部分债权人的清偿。
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