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周莹
完善社会保障立法，追求适度公正是以推动社会和谐为己任的社会保障制度建设的关键。致力于建立与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类性质人群以同样的权利和待遇，将不同类性质人群的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距的社会保障体系，可以实现公平与效率的统一，形成柔性调节机制，既增进社会福利，又推动经济发展。
一、倡导立法的适度公正机制：实现社会整合
从构建和谐社会的观点看，社会保障不仅仅是一种福利，一种经济制度，还是一种责任体系，一种道义承诺，一种社会架构。倡导立法的适度公正机制，目的是使社会成员都能普遍以适度标准不断享受发展成果，从而有效实现社会整合。在最早的文字记录中，公正指一般意义上的相当，公正包括全部美德和完好的道德行为模式。如柏拉图在《理想国》中提出：“正义就是社会中各个等级的人各司其职，各守其序，各得其所。”1971年约翰·罗尔斯在《正义论》中明确认为：“正义的主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会体制分配基本权利与义务和确定社会合作所产生的利益的分配方式。”阿尔伯特·威尔在其1978年出版的《平等与社会政策》一书中，提出社会政策的重要性就是检验和提出社会公正，维护社会的公平正义需要制度做为保障。2008年吴忠民指出：“社会公正的基本价值取向包括让全体社会成员能够共享社会经济发展成果，使每一个社会成员都能够拥有充分的自由发展空间。‘保底’和‘不封顶’这两个基本价值取向各有各的特有重要功能。基本立足点应当站在社会整体利益的立场上。在解决某一社会群体所面临的不公正对待问题时，不能损害其他社会群体的合理利益。”
社会保障制度理论学派虽然在理念和政策选择等方面不相同，但它们的理论体系中都包含了社会公正的思想。德国新历史学派认为福利国家的发展是工业文明和政治民主发展的必然结果，通过实行平等与民主化的全面社会保障计划，福利国家能够消除资本主义社会的痛苦，可以不通过暴力革命的方式就达到消除贫困和实现平等的社会目的。凯恩斯主义学派认为社会保障是克服经济危机的一个重要手段，主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配，缩小贫富差距，促进社会公平。国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。新剑桥学派认为国民收入分配和再分配的不合理是资本主义生产方式的顽疾。这种不合理只有通过国家干预才能解决，因此主张国家必须采取分配政策，使国民收入再分配趋向合理和公平，使个人收入趋向均等化。贝弗里奇报告提出了一整套对英国全体公民均适用的福利国家指导原则，设计了一整套从“摇篮到坟墓”全面广泛的社会福利计划。贝弗里奇提出的福利体系具有广泛的适用性和公平性。他提出了普遍性原则、满足最低需求原则、充分就业原则和费用共担原则四条基本原则。
适度公正的理念和准则随着中国经济和社会的逐步发展而变化，是基于经济发展和现代社会平等两者之间的权衡，主要从三个方面来理解。首先，公正的适度性表现在基本权利的保证，这是最基本的底线原则，人的生存权决定了必须享受基本社会保障的权利，正如恩格斯所指出的，“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”。人的基本权利是逐步提高的，比如贫困线的底线，基本医疗的涵盖范畴，最低养老金的领取标准。其次，公正的适度性表现在事前的机会平等。机会平等的目标是开发社会成员潜能，并为社会成员提供一种平等竞争的公正环境，从而努力消除先天性差距对个人发展的影响。在我国，公正的适度性是，资源（尤其是医疗资源和教育资源）应该倾斜性投向需要扶持的农村和贫困人群，从而有效地提高社会成员的平等发展机会。最后，公正的适度性表现在事后的结果平等，在立足于社会整体利益的前提下，对于一次分配之后的利益格局进行必要的调整，使整体社会成员都享受发展带来的收益。这三点缺少其中任何一项，社会公正的适度性就不具备完整的意义。
与生产力发展水平相适应的情况下维护社会公平有利于生产力发展，有利于提高经济社会效率。应当摒弃将经济发展和社会保障用二分法来思维的模式，重视两者之间不能相互分离独立运行这一事实。
首先，适度公正的社会保障立法制度有利于促进经济发展。福利经济学鼻祖庇古认为，经济福利会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减学说。显然社会保障制度具备这一调节收入分配功能。如果通过合理的制度安排使社会保障在利益调节方面的功能得到有效发挥，将有利于缩小地区、城乡、贫富之间的差距，进而从根本上促进中国经济的健康持续发展。
其次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进社会发展。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要，在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制。当前，中国正在积极构建社会主义和谐社会，提高社会保障制度的社会公平性，完全符合和谐社会的发展理念。
再次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进政治制度的发展。作为政府的一项承诺，或者说是解决民生、增进国民福利的政策措施，社会保障政策是否得人心，是否能满足国民的需求，在很大程度上影响着国民对政府的信心，关系到政府的公信力。而国民对政府的信心，在西方国家就意味着选票，在中国则意味着执政基础。如果一个公平的社会保障制度安排是得民心的，将有利于巩固执政党执政基础，自然也就有利于该政治制度的发展。
二、新旧立法机制的转换：从效率导向走向适度公平导向
胡锦涛指出：“必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。”温家宝指出：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”2007年10月党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告还特别强调“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注重公平”。这些论述充分反映了国家对人民福祉的全面关注，我国社会保障制度进入了以人的需求为本位的阶段。
社会保障的实质是对国民收入进行再次分配，它涉及到国家、社会、个人之间的切身利益关系。因此，社会保障法律制度不像民商事规则可以通过市场交易自发生成，它必须由国家立法强制推行，从其产生之日起它便是一种法律制度安排。在我国，经过改革开放三十年社会保障制度的认识深化，社会保障立法理念已经从效率导向转向社会公正。当然这个转变，不是单纯的回归到单向度的追求公平，而是追求发展与公平的一致性和有助于实行实现社会公平的发展。它从相对被动服务于经济体制改革向服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架迈进。
改革开放后到2002年，社会保障立法的主要作用是服务于经济改革。随着经济体制改革推进，社会结构、思想观念发生了剧烈而深刻的变化，出现了经济主体多元化、社会群体利益分层化、新的弱势群体出现等社会问题，收入差距、城乡差距、地区差距逐渐拉大。这时国家主导思想是经济快速发展，社会保障制度服务于经济改革。社会保障根据需要配合出台相关法律法规，如《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人保障法》、《劳动法》等保护弱势群体和发展社会事业的法律法规；国务院1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，又制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策等。通过解决相关社会成员的生存、医疗、住房等任务来及时化解社会矛盾、促进人力资本开发、提高有效购买力，从而达到服务和促进经济增长的目的。
2003年以后，社会保障制度逐步从相对被动服务于经济体制改革迈向了服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架下。根据2003年国务院办公厅国办发（2003）3号《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，新型合作医疗制度重新建立，这标志着政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题——健康的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体经济的困局，意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架，增强了民生问题上的国家责任。这表明国家福利提供思路的重大转变。2004年全国人大十届二次会议通过《宪法》修正案，正式将建设同经济发展水平相适应的社会保障制度写入了宪法，标志着社会保障制度正在成为国家发展必要的基本制度安排。根据国务院国发（2005）38号《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老保险改革方案的调整中，体现效率的个人账户比例从16％降至8％，维护公平的社会统筹账户则由4％逐步上调到20％，个人账户和社会统筹账户的一降一升使得原方案中的效率优先转向了社会公平。根据2007年国务院国发（2007）19号《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》最低生活保障从城市全面推广到农村，标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度重城轻乡的局面，这意味着社会福利提供方面对广大农民的歧视开始逐步消除。
经过多年的发展，社会保障立法已经从被动解决经济发展带来问题的阶段，走向了注重公正性的服务和谐民生的路径。
三、立法路径的选择框架：形成适度公正的机制
社会保障的立法公正度可以划分为四个级别。最高的为第一级别——给同性质人群以相同的待遇，且不同性质人群之间的待遇差距合理；次高的为第二级别——同性质人群待遇不同，但不同性质人群之间的待遇差距在可承受的范围之内；较低的为第三级别——同性质人群待遇相同，但不同性质人群之间的待遇差距超过合理范围；最低的为第四级别——同性质人群的待遇不相同，且不同性质人群之问的待遇差距超过合理范围。后三种级别是不同类别之间的待遇差距超过合理范围，是一种大范围的不公平，极容易形成群体对抗，甚至引起社会动荡。第一级别同类人的待遇不同，属于局部的不公平，在一定时期内尚可维持，这应该作为立法适度公平的参照系。
当前社会保障立法在共济性下兼具公正性不足。社会保障的立法基本动机在于保险的共济性和公平性，平滑代际人口之间、个人生命周期期间、患病人群和非患病人群间等的风险和收益，在具备共济性的同时最大限度地兼顾公平性。以医疗保险中的个人账户为例，从人群分类来说，基本医疗保险将人群分为老人、中人和新人，在大的人群中又有年龄段的分类，每个类别中个人账户，门急诊账户段、自付段、共付段，住院费用的起付线、封顶线都有一定差别。现行立法设计时候考虑到从公费医疗到现有制度的转型，而这种转型是以牺牲年轻人的福利来增加老年人福利的，造成了代际不公平，特别是2000年以后工作的年轻人门诊几乎没有医疗保险待遇，这种立法设计就是更多的考虑了共济性，较少考虑了医疗保险制度的公平性原则。
当前社会保障立法在不同利益群体之间的平衡性把握不够。利益选择和协调是社会保障适度公正立法的核心问题。它要求立法者要适当地选择、取舍和协调各种利益，以利益杠杆来调动社会各个阶层的积极性，缓和现存的社会秩序。但是在实际立法设计中如何把握好这个平衡的度量很难。比如分析医疗保险体系里受益者就会发现受益人群存在巨大的不公平性。根据2003年中国卫生部第3次全国卫生服务调查，1998年农村应该接受医疗服务但得不到医疗服务的人口比率是63．7％，2003年增加到75．4％。由于需要相当多不纳入预算的额外花费去支付医疗服务，从而使得许多需要医疗服务的人群即使已经被纳入到官方体系里，也仍然没有得到有效的帮助。
当前社会保障立法统筹层次低导致公正性不够。社会保障统筹层次是社会保障实现公平性的有效保证，从保险精算角度来看，统筹层次高有利于整体社会保障人群风险分散。但是目前除养老保险外，医疗、工伤、失业等社会保险的统筹层次较低，均为县市级统筹，从而客观上造成了不同地区社会保障的负担不均衡、待遇差距较大。经济条件好的地区待遇高，经济条件不好的地区待遇低。这样不仅不利于缩小地区差距，反而有扩大地区差距的倾向。有些地区还将保障福利待遇与户口挂钩，在劳动力流动日益频繁的今天，这无疑会加剧已有的不公正现象。比如，2007年开始实行的城镇居民医疗保险试点，有的城市就采取了保障待遇与户口挂钩的方式。
通过保持经济发展水平下社会保障支付享受标准来把握立法的适度公正。社会保障是一种与收入关联的再分配手段，它必然要建立在相应的经济发展水平之上。社会保险制度的实施，无一例外地需要有相应的财力支撑。作为一个发展中国家，社会保障水平应该与经济发展水平相适应，既保持与经济发展水平相适应，同时福利标准又不能超越经济发展的承受能力。这包括了两层含义。一是社会保障覆盖范围要与经济发展水平相适应。从发达国家社会保障的发展历程来看，社会保障最初只是覆盖城市工人，随后依次逐渐扩展到其他社会群体。所以，不能忽视我国经济发展水平，片面地追求覆盖面的一步到位。应该在底线公平基础上循序渐进，随着经济逐步发展逐步扩大保障受益面，在此之前仍要充分发挥家庭保障和土地保障等的保障作用。二是社会保障支付水平要与经济发展水平相适应。鉴于我国人口众多、年龄结构逐步趋于老龄化、人均国内生产总值较低、经济模式仍是粗放式增长、社会保障资源短缺等背景，同时考虑到社会保障制度本身立法的刚性特征，我国的社会保障享受标准不宜过高。
通过实现公平与效率两者之间均衡的博弈策略来把握立法的适度公正。社会保障制度对经济激励主要是指福利资金的来源和支出对经济主体行为产生影响。一方面，完善的社会保障可以解除社会成员的后顾之忧，促进社会成员不断提高自身素质，进而激发全社会的创造活力；另一方面，过高社会保障水平则可能会损害社会成员的竞争精神和进取心，进而甚至降低全社会的创造活力。社会保障制度的效率观是以提高经济有效增长的合理性为前提，来提高社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。比如，随着产业结构的调整，大量剩余劳动力还会进一步释放出来，有必要重点健全失业保险体系和居民最低生活保障体系。随着大量外资的引进，有必要建立外国劳动者及其家属的社会保障“国民待遇”。随着国内户籍制度的松动，有必要适当建立农村流动劳动力再生产为目的的工伤保险和医疗保险。随着征地的推进，有必要从土地转换收益中提取一定比例，建立征地农民社会保障基金，从而平稳解决商业用地的征地要求。
通过界定国家、企业、个人责任边界划分的平衡来把握立法的适度公正。保障立法建设中需要考虑到劳动者的客观需要，还要考虑到劳资双方的缴费承受能力，以及国家财政可能承受的扶持力度。坚持政府、企业、个人三者之间权利、义务和可持续性的平衡原则，持续落实劳资双方分担直接责任、落实参保人权利义务相结合、同时避免成为政府财政不堪重负的制度理性的发展。目前国家、企业、个人之间的责任边界缺乏明确界定。具体表现在政府对社会保障责任的范围边界过小，同时分税财政制度下中央政府和地方政府权责没有厘清，社会保障的责任过多地向中央政府倾斜，而把义务教育、公共卫生的责任过多地向地方政府尤其是县市政府倾斜。在很多地区仅企业雇主的缴费就已经达到了工资总额的30％左右，加上住房公积金则相当于工资总额的40％。过高的缴费增大了企业人力资源用工成本，不利于企业市场竞争。个人三项缴费合计也在工资额的10％左右，一些效益较差的企业、乡镇企业和个体劳动者很难参保。
通过向脆弱人群和特殊人群的倾斜性保障措施来把握立法的适度公正。形式平等向实质平等的发展是制定社会保障法着重强调的问题。“给与两个实力不平等的人以平等的机会，实际上是最大的不平等”。社会保障立法中的平等权利与一般民事关系中平等、自愿、等价有偿等原则是不同的。法律在调整社会保障关系时，在保障主体和被保障主体的权利义务关系上，其平等权利是相对的。应该在社会保障法的设计中，考虑社会保障的被保障者能够分享到社会经济发展的成果，实现宏观上对平等权利的体现。只有社会保障立法保证了社会保障制度向弱者的倾斜，才是对实质平等的捍卫。突出解决困难群体的社会保障主要关注三大困难群体：一是农村贫困人口，随着工业化和城市化进程的不断推进，目前总量已经达到4000—5000万人；二是城市下岗职工，目前包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人；三是农民工，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。同时，社会再分配要立足于提高困难群体的致富机会和能力。
综上所述，建设中国特色社会保障制度，不仅要重视社会保障立法，而且还要有适度公平观的正确价值取向，事实上只有坚持这一价值取向才能使很多难题得以解决。
注释:
*周莹，上海社会科学院人口与发展研究所助理研究员，经济学博士。本文系上海社会科学院新进博士科研启动项目“城市贫困群体医疗服务可行性研究”（BSKYQD2007）的阶段性研究成果和上海社会科学院“劳动与社会保障特色学科”2008年度研究成果。
（古希腊）柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第433页。
（美）约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2000年版，第215页。
吴忠民：《走向公正的中国社会》，山东人民出版社2008版，第28页。
马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），中央编译局译，人民出版社1995年版，第444页。
胡锦涛：《提高构建社会主义和谐社会能力》，载《人民日报》2005年2月19日第1版。
《温家宝总理答中外记者问》，载《人民日报》2007年3月17日第1版。
董伟：《卫生部长高强称六大原因导致看病贵看病难》，资料来源：http：／／www．xywy．com／news／tbtt/ysxh／20070625／119094．html，访问日期为2008年7月15日。
赵倩、郭倩：《社会保障法：形式公平与实质公平的抉择》，资料来源：http：／／www．sjzjgbx．gov．cn／an／2007／02／26／an_6644_158846．html，访问日期为2008年7月15日。 出处:《华东政法大学学报》2008年第6期 |
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周莹
完善社会保障立法，追求适度公正是以推动社会和谐为己任的社会保障制度建设的关键。致力于建立与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类性质人群以同样的权利和待遇，将不同类性质人群的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距的社会保障体系，可以实现公平与效率的统一，形成柔性调节机制，既增进社会福利，又推动经济发展。
一、倡导立法的适度公正机制：实现社会整合
从构建和谐社会的观点看，社会保障不仅仅是一种福利，一种经济制度，还是一种责任体系，一种道义承诺，一种社会架构。倡导立法的适度公正机制，目的是使社会成员都能普遍以适度标准不断享受发展成果，从而有效实现社会整合。在最早的文字记录中，公正指一般意义上的相当，公正包括全部美德和完好的道德行为模式。如柏拉图在《理想国》中提出：“正义就是社会中各个等级的人各司其职，各守其序，各得其所。”1971年约翰·罗尔斯在《正义论》中明确认为：“正义的主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会体制分配基本权利与义务和确定社会合作所产生的利益的分配方式。”阿尔伯特·威尔在其1978年出版的《平等与社会政策》一书中，提出社会政策的重要性就是检验和提出社会公正，维护社会的公平正义需要制度做为保障。2008年吴忠民指出：“社会公正的基本价值取向包括让全体社会成员能够共享社会经济发展成果，使每一个社会成员都能够拥有充分的自由发展空间。‘保底’和‘不封顶’这两个基本价值取向各有各的特有重要功能。基本立足点应当站在社会整体利益的立场上。在解决某一社会群体所面临的不公正对待问题时，不能损害其他社会群体的合理利益。”
社会保障制度理论学派虽然在理念和政策选择等方面不相同，但它们的理论体系中都包含了社会公正的思想。德国新历史学派认为福利国家的发展是工业文明和政治民主发展的必然结果，通过实行平等与民主化的全面社会保障计划，福利国家能够消除资本主义社会的痛苦，可以不通过暴力革命的方式就达到消除贫困和实现平等的社会目的。凯恩斯主义学派认为社会保障是克服经济危机的一个重要手段，主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配，缩小贫富差距，促进社会公平。国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。新剑桥学派认为国民收入分配和再分配的不合理是资本主义生产方式的顽疾。这种不合理只有通过国家干预才能解决，因此主张国家必须采取分配政策，使国民收入再分配趋向合理和公平，使个人收入趋向均等化。贝弗里奇报告提出了一整套对英国全体公民均适用的福利国家指导原则，设计了一整套从“摇篮到坟墓”全面广泛的社会福利计划。贝弗里奇提出的福利体系具有广泛的适用性和公平性。他提出了普遍性原则、满足最低需求原则、充分就业原则和费用共担原则四条基本原则。
适度公正的理念和准则随着中国经济和社会的逐步发展而变化，是基于经济发展和现代社会平等两者之间的权衡，主要从三个方面来理解。首先，公正的适度性表现在基本权利的保证，这是最基本的底线原则，人的生存权决定了必须享受基本社会保障的权利，正如恩格斯所指出的，“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”。人的基本权利是逐步提高的，比如贫困线的底线，基本医疗的涵盖范畴，最低养老金的领取标准。其次，公正的适度性表现在事前的机会平等。机会平等的目标是开发社会成员潜能，并为社会成员提供一种平等竞争的公正环境，从而努力消除先天性差距对个人发展的影响。在我国，公正的适度性是，资源（尤其是医疗资源和教育资源）应该倾斜性投向需要扶持的农村和贫困人群，从而有效地提高社会成员的平等发展机会。最后，公正的适度性表现在事后的结果平等，在立足于社会整体利益的前提下，对于一次分配之后的利益格局进行必要的调整，使整体社会成员都享受发展带来的收益。这三点缺少其中任何一项，社会公正的适度性就不具备完整的意义。
与生产力发展水平相适应的情况下维护社会公平有利于生产力发展，有利于提高经济社会效率。应当摒弃将经济发展和社会保障用二分法来思维的模式，重视两者之间不能相互分离独立运行这一事实。
首先，适度公正的社会保障立法制度有利于促进经济发展。福利经济学鼻祖庇古认为，经济福利会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减学说。显然社会保障制度具备这一调节收入分配功能。如果通过合理的制度安排使社会保障在利益调节方面的功能得到有效发挥，将有利于缩小地区、城乡、贫富之间的差距，进而从根本上促进中国经济的健康持续发展。
其次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进社会发展。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要，在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制。当前，中国正在积极构建社会主义和谐社会，提高社会保障制度的社会公平性，完全符合和谐社会的发展理念。
再次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进政治制度的发展。作为政府的一项承诺，或者说是解决民生、增进国民福利的政策措施，社会保障政策是否得人心，是否能满足国民的需求，在很大程度上影响着国民对政府的信心，关系到政府的公信力。而国民对政府的信心，在西方国家就意味着选票，在中国则意味着执政基础。如果一个公平的社会保障制度安排是得民心的，将有利于巩固执政党执政基础，自然也就有利于该政治制度的发展。
二、新旧立法机制的转换：从效率导向走向适度公平导向
胡锦涛指出：“必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。”温家宝指出：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”2007年10月党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告还特别强调“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注重公平”。这些论述充分反映了国家对人民福祉的全面关注，我国社会保障制度进入了以人的需求为本位的阶段。
社会保障的实质是对国民收入进行再次分配，它涉及到国家、社会、个人之间的切身利益关系。因此，社会保障法律制度不像民商事规则可以通过市场交易自发生成，它必须由国家立法强制推行，从其产生之日起它便是一种法律制度安排。在我国，经过改革开放三十年社会保障制度的认识深化，社会保障立法理念已经从效率导向转向社会公正。当然这个转变，不是单纯的回归到单向度的追求公平，而是追求发展与公平的一致性和有助于实行实现社会公平的发展。它从相对被动服务于经济体制改革向服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架迈进。
改革开放后到2002年，社会保障立法的主要作用是服务于经济改革。随着经济体制改革推进，社会结构、思想观念发生了剧烈而深刻的变化，出现了经济主体多元化、社会群体利益分层化、新的弱势群体出现等社会问题，收入差距、城乡差距、地区差距逐渐拉大。这时国家主导思想是经济快速发展，社会保障制度服务于经济改革。社会保障根据需要配合出台相关法律法规，如《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人保障法》、《劳动法》等保护弱势群体和发展社会事业的法律法规；国务院1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，又制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策等。通过解决相关社会成员的生存、医疗、住房等任务来及时化解社会矛盾、促进人力资本开发、提高有效购买力，从而达到服务和促进经济增长的目的。
2003年以后，社会保障制度逐步从相对被动服务于经济体制改革迈向了服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架下。根据2003年国务院办公厅国办发（2003）3号《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，新型合作医疗制度重新建立，这标志着政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题——健康的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体经济的困局，意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架，增强了民生问题上的国家责任。这表明国家福利提供思路的重大转变。2004年全国人大十届二次会议通过《宪法》修正案，正式将建设同经济发展水平相适应的社会保障制度写入了宪法，标志着社会保障制度正在成为国家发展必要的基本制度安排。根据国务院国发（2005）38号《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老保险改革方案的调整中，体现效率的个人账户比例从16％降至8％，维护公平的社会统筹账户则由4％逐步上调到20％，个人账户和社会统筹账户的一降一升使得原方案中的效率优先转向了社会公平。根据2007年国务院国发（2007）19号《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》最低生活保障从城市全面推广到农村，标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度重城轻乡的局面，这意味着社会福利提供方面对广大农民的歧视开始逐步消除。
经过多年的发展，社会保障立法已经从被动解决经济发展带来问题的阶段，走向了注重公正性的服务和谐民生的路径。
三、立法路径的选择框架：形成适度公正的机制
社会保障的立法公正度可以划分为四个级别。最高的为第一级别——给同性质人群以相同的待遇，且不同性质人群之间的待遇差距合理；次高的为第二级别——同性质人群待遇不同，但不同性质人群之间的待遇差距在可承受的范围之内；较低的为第三级别——同性质人群待遇相同，但不同性质人群之间的待遇差距超过合理范围；最低的为第四级别——同性质人群的待遇不相同，且不同性质人群之问的待遇差距超过合理范围。后三种级别是不同类别之间的待遇差距超过合理范围，是一种大范围的不公平，极容易形成群体对抗，甚至引起社会动荡。第一级别同类人的待遇不同，属于局部的不公平，在一定时期内尚可维持，这应该作为立法适度公平的参照系。
当前社会保障立法在共济性下兼具公正性不足。社会保障的立法基本动机在于保险的共济性和公平性，平滑代际人口之间、个人生命周期期间、患病人群和非患病人群间等的风险和收益，在具备共济性的同时最大限度地兼顾公平性。以医疗保险中的个人账户为例，从人群分类来说，基本医疗保险将人群分为老人、中人和新人，在大的人群中又有年龄段的分类，每个类别中个人账户，门急诊账户段、自付段、共付段，住院费用的起付线、封顶线都有一定差别。现行立法设计时候考虑到从公费医疗到现有制度的转型，而这种转型是以牺牲年轻人的福利来增加老年人福利的，造成了代际不公平，特别是2000年以后工作的年轻人门诊几乎没有医疗保险待遇，这种立法设计就是更多的考虑了共济性，较少考虑了医疗保险制度的公平性原则。
当前社会保障立法在不同利益群体之间的平衡性把握不够。利益选择和协调是社会保障适度公正立法的核心问题。它要求立法者要适当地选择、取舍和协调各种利益，以利益杠杆来调动社会各个阶层的积极性，缓和现存的社会秩序。但是在实际立法设计中如何把握好这个平衡的度量很难。比如分析医疗保险体系里受益者就会发现受益人群存在巨大的不公平性。根据2003年中国卫生部第3次全国卫生服务调查，1998年农村应该接受医疗服务但得不到医疗服务的人口比率是63．7％，2003年增加到75．4％。由于需要相当多不纳入预算的额外花费去支付医疗服务，从而使得许多需要医疗服务的人群即使已经被纳入到官方体系里，也仍然没有得到有效的帮助。
当前社会保障立法统筹层次低导致公正性不够。社会保障统筹层次是社会保障实现公平性的有效保证，从保险精算角度来看，统筹层次高有利于整体社会保障人群风险分散。但是目前除养老保险外，医疗、工伤、失业等社会保险的统筹层次较低，均为县市级统筹，从而客观上造成了不同地区社会保障的负担不均衡、待遇差距较大。经济条件好的地区待遇高，经济条件不好的地区待遇低。这样不仅不利于缩小地区差距，反而有扩大地区差距的倾向。有些地区还将保障福利待遇与户口挂钩，在劳动力流动日益频繁的今天，这无疑会加剧已有的不公正现象。比如，2007年开始实行的城镇居民医疗保险试点，有的城市就采取了保障待遇与户口挂钩的方式。
通过保持经济发展水平下社会保障支付享受标准来把握立法的适度公正。社会保障是一种与收入关联的再分配手段，它必然要建立在相应的经济发展水平之上。社会保险制度的实施，无一例外地需要有相应的财力支撑。作为一个发展中国家，社会保障水平应该与经济发展水平相适应，既保持与经济发展水平相适应，同时福利标准又不能超越经济发展的承受能力。这包括了两层含义。一是社会保障覆盖范围要与经济发展水平相适应。从发达国家社会保障的发展历程来看，社会保障最初只是覆盖城市工人，随后依次逐渐扩展到其他社会群体。所以，不能忽视我国经济发展水平，片面地追求覆盖面的一步到位。应该在底线公平基础上循序渐进，随着经济逐步发展逐步扩大保障受益面，在此之前仍要充分发挥家庭保障和土地保障等的保障作用。二是社会保障支付水平要与经济发展水平相适应。鉴于我国人口众多、年龄结构逐步趋于老龄化、人均国内生产总值较低、经济模式仍是粗放式增长、社会保障资源短缺等背景，同时考虑到社会保障制度本身立法的刚性特征，我国的社会保障享受标准不宜过高。
通过实现公平与效率两者之间均衡的博弈策略来把握立法的适度公正。社会保障制度对经济激励主要是指福利资金的来源和支出对经济主体行为产生影响。一方面，完善的社会保障可以解除社会成员的后顾之忧，促进社会成员不断提高自身素质，进而激发全社会的创造活力；另一方面，过高社会保障水平则可能会损害社会成员的竞争精神和进取心，进而甚至降低全社会的创造活力。社会保障制度的效率观是以提高经济有效增长的合理性为前提，来提高社会保障资源的利用程度为手段，最大限度地发挥社会保障制度对经济社会发展的促进作用和对人的全面发展的激励作用。比如，随着产业结构的调整，大量剩余劳动力还会进一步释放出来，有必要重点健全失业保险体系和居民最低生活保障体系。随着大量外资的引进，有必要建立外国劳动者及其家属的社会保障“国民待遇”。随着国内户籍制度的松动，有必要适当建立农村流动劳动力再生产为目的的工伤保险和医疗保险。随着征地的推进，有必要从土地转换收益中提取一定比例，建立征地农民社会保障基金，从而平稳解决商业用地的征地要求。
通过界定国家、企业、个人责任边界划分的平衡来把握立法的适度公正。保障立法建设中需要考虑到劳动者的客观需要，还要考虑到劳资双方的缴费承受能力，以及国家财政可能承受的扶持力度。坚持政府、企业、个人三者之间权利、义务和可持续性的平衡原则，持续落实劳资双方分担直接责任、落实参保人权利义务相结合、同时避免成为政府财政不堪重负的制度理性的发展。目前国家、企业、个人之间的责任边界缺乏明确界定。具体表现在政府对社会保障责任的范围边界过小，同时分税财政制度下中央政府和地方政府权责没有厘清，社会保障的责任过多地向中央政府倾斜，而把义务教育、公共卫生的责任过多地向地方政府尤其是县市政府倾斜。在很多地区仅企业雇主的缴费就已经达到了工资总额的30％左右，加上住房公积金则相当于工资总额的40％。过高的缴费增大了企业人力资源用工成本，不利于企业市场竞争。个人三项缴费合计也在工资额的10％左右，一些效益较差的企业、乡镇企业和个体劳动者很难参保。
通过向脆弱人群和特殊人群的倾斜性保障措施来把握立法的适度公正。形式平等向实质平等的发展是制定社会保障法着重强调的问题。“给与两个实力不平等的人以平等的机会，实际上是最大的不平等”。社会保障立法中的平等权利与一般民事关系中平等、自愿、等价有偿等原则是不同的。法律在调整社会保障关系时，在保障主体和被保障主体的权利义务关系上，其平等权利是相对的。应该在社会保障法的设计中，考虑社会保障的被保障者能够分享到社会经济发展的成果，实现宏观上对平等权利的体现。只有社会保障立法保证了社会保障制度向弱者的倾斜，才是对实质平等的捍卫。突出解决困难群体的社会保障主要关注三大困难群体：一是农村贫困人口，随着工业化和城市化进程的不断推进，目前总量已经达到4000—5000万人；二是城市下岗职工，目前包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人；三是农民工，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。同时，社会再分配要立足于提高困难群体的致富机会和能力。
综上所述，建设中国特色社会保障制度，不仅要重视社会保障立法，而且还要有适度公平观的正确价值取向，事实上只有坚持这一价值取向才能使很多难题得以解决。
注释:
*周莹，上海社会科学院人口与发展研究所助理研究员，经济学博士。本文系上海社会科学院新进博士科研启动项目“城市贫困群体医疗服务可行性研究”（BSKYQD2007）的阶段性研究成果和上海社会科学院“劳动与社会保障特色学科”2008年度研究成果。
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